Evaluación ambiental: un ejemplo paradigmático de análisis de impacto

Este trabajo considera la evaluación ambiental como un tipo de análisis de impacto, entendidos ambos como un proceso complejo y dinámico con nuevas dimensiones participativas para la toma de decisiones público-normativas. La evaluación ambiental constituye un ejemplo paradigmático para observar en nuestro contexto un modelo “vivo” de análisis de impacto, cuya finalidad descansa en dotar de efectividad los contenidos materiales normativos sobre el conocimiento científico.

Julia Carceller Stella es Investigador postdoctoral Juan de la Cierva en la Universitat de Valencia

El artículo se publicó en el número 67 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, octubre 2024)

ENVIRONMENTAL ASSESSMENT: A PRIME EXAMPLE OF IMPACT ASSESSMENT

ABSTRACT: This paper considers environmental assessment as a type of impact analysis, both understood as a complex and dynamic process with new participatory dimensions for regulatory public decision-making. Environmental assessment is a paradigmatic example to observe in our context a ‘living’ model of impact analysis, the purpose of which is to give effectiveness to normative material contents over scientific knowledge.

I. INTRODUCCIÓN

Si existe un análisis de impacto que ya ha aterrizado de manera muy completa en nuestro ordenamiento jurídico este es la Evaluación Ambiental. Su acogida resulta de las competencias comunitarias en materia medioambiental y por ello de la trasposición de varias Directivas. La adopción por parte de nuestro sistema jurídico del instrumento, aunque sea aparentemente sectorial, es decir, que haga referencia a un concreto ámbito material sobre el que atender los impactos, ha supuesto un ejemplo de gran valor como tipo de análisis de impacto, entendido este último como un instrumento/proceso referido a la evaluación de los efectos de la actuación pública con carácter más general.

La entrada en el tablero de juego de las evaluaciones ambientales y su positivización permite analizar un ejemplo vivo y fuerte de análisis de impacto, cuyo encaje posibilita la confrontación entre un modelo teórico y uno "real". Lo que posibilita un mejor entendimiento de ambos y entrar a valorar cuestiones más específicas que, en especial en materia medioambiental, cobran forma.

El estudio de las evaluaciones ambientales (en adelante EA) favorece la posibilidad de identificar puntos problemáticos o dificultades de su encaje en un ordenamiento jurídico específico, tendencias de futuro u ofrecer propositivamente mejoras. La perspectiva jurídica de las evaluaciones de impacto es doble, por una parte, es un elemento y característica constante de los mismos su introducción a través de instrumentos jurídicos y, a su vez, a su vez inciden en los procesos de creación y modificación normativa en los distintos ámbitos. Nos centramos aquí en el impacto ambiental, analizando cómo se han incorporado formalmente las evaluaciones ambientales, cómo se vienen desarrollando y qué son, en definitiva.

Sostenemos en este trabajo, que éstas, constituyen un tipo “sectorial” de análisis de impacto, pero con un ámbito de aplicación que ha manifestado una tendencia extensiva en relación a las normas y la amplitud de los impactos analizados. Por otra parte, la naturaleza de los análisis de impacto, como instrumento de gestión de información para la conformación de la decisión subyacente implica un campo de acción administrativa en parte novedoso, que engloba nuevas formas de hacer y directrices de actuación singulares.

En este apartado, describiremos brevemente la Evaluación ambiental. Sus orígenes, introducción, naturaleza y realidad. Conforme a ello se expondrán las razones que permiten situarla como ejemplo paradigmático de análisis de impacto en nuestro contexto.

Ello pretende servir de introducción a cuestiones más concretas que se derivan de su inclusión y que nos permiten adelantar reflexiones acerca de las dificultades y potencialidades que pueden deducirse de la incorporación de otros AIN sectoriales o un AIN genérico.

En este sentido, por ejemplo, nos plantea cuestiones tales como el papel de los órganos instrumentales (ambientales) frente a los sustantivos (los que elaboran planes, programas y proyectos) en la elaboración de los análisis de impacto; cómo los contenidos materiales de los "informes" servirían de ejemplo/guía para ilustrar o estructurar otros, tanto genéricos como sectoriales; la concreción del trámite de consulta, precisando agentes y resultados; también la relevancia de supuestos colaborativos o la posible incidencia de las evaluaciones sobre la validez de los actos normativos que de ellas emanan, tanto desde su perspectiva formal como material. Cuestiones todas ellas que se apuntan en este trabajo y sobre las que se realizará una aproximación.

II. LOS ORÍGENES Y DIFUSIÓN DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL

Los orígenes de la Evaluación de impacto ambiental se sitúan en EEUU a finales de 1969 con la aprobación de la National Environmental Policy Act (en adelante, NEPA(1)). Esta norma asumía de forma pionera una incipiente conciencia ambiental que pretendía prevenir, limitar o eliminar los daños sobre el medio ambiente de las actuaciones humanas aplicándose sobre un ámbito que, desde el inicio, era amplio y complejo(2).

Para hacer efectivos los fundamentos sustantivos previstos en la norma se estableció un instrumento: the environmental impact assessment/statement (en adelante EIS(3) o EIA, este último que, aun respondiendo a las iniciales de la expresión anglosajona, se utilizará también para la castellana por la coincidencia aunque invertida de las iniciales del instrumento). Así es como fue ideado en sus inicios, según uno de sus artífices, el profesor de ciencia política Lynton Caldwell. Éste que, en referencia a la obra de Liroff(4), afirma que pretendía ser el mecanismo para asegurar y garantizar los principios materiales en materia medioambiental reconocidos en la NEPA; conformando así un nuevo enfoque para el desarrollo de las políticas públicas. La finalidad era orientar la toma de decisiones ambientales a través de información e investigación científica y que se incorporaran técnicas analíticas de enfoque integral, con el propósito de “proteger al público y al medio ambiente de las consecuencias de políticas y decisiones imprudentes o mal informadas”(5). El EIS, que en un primer momento se concibió a modo de chek list o lista de verificación, se convirtió en una potente arma e instrumento que alertaba al agente encargado de tomar las decisiones de los riesgos de errores contraproducentes derivados de sus medidas y le advertía de cuando debía recibir asesoramiento científico, con el objetivo de hacer operativos los conceptos ecológicos(6).

Este objetivo se concretó y materializó, en un principio, en el apartado [C] del artículo 102 de la NEPA(7) que obligaba a la elaboración por parte de las agencias del EIA y en el que se detallaban los contenidos. Su exigibilidad y su efectiva aplicación vino de parte de los tribunales, que impulsaron su cumplimiento y realización por las agencias, que estaban directamente obligadas a formular estos estudios previos. Por otra parte, también las directrices que para su elaboración dictó del Consejo de Calidad ambiental(8), permitieron y propiciaron su materialización en EEUU, otorgando indicaciones concretas para su desarrollo.

El EIS se convirtió en un modelo de mecanismo, pensado para implementar las leyes y los reglamentos ambientales, que se incorporaba en los procesos decisorios e inspiraba un cambio en las actuaciones administrativas sobre el principio de prevención del daño.

El instrumento, que fue tomado como referencia, se fue modificando y adaptando a la vez que se difundía y ponía en práctica extensamente de manera internacional(9). Siguiendo la descripción de esta expansión por numerosos países y por entes sub y supra estatales, como los estados americanos o la UE, Enrique Sánchez afirma que su incorporación supuso grandes cambios para aquellos países donde había sido omitida la perspectiva ambiental y su herramienta en las políticas públicas, pero también para aquellos que aun habiendo incorporado previsiones de protección medioambiental tenían ordenamientos jurídicos y sistemas administrativos muy diferentes al estadounidense, del que tomaron como modelo este instrumento.

En su estudio comparativo de evaluaciones de impacto ambiental, Christopher Wood, afirma que cada sistema de EIA es único y producto de un conjunto particular de circunstancias legales, administrativas y políticas. Con el análisis de cada uno de ellos, se consigue explicar y comprender mejor el instrumento o proceso, y gracias a ello entender más su funcionamiento y su práctica en cada ordenamiento jurídico y jurisdicción concreta. En definitiva, esta variedad proporciona un aprendizaje para su efectividad y la comprensión y detección de problemas de diseño e implementación(10).

Los métodos de adopción de la “política de impacto ambiental”(11) y sus instrumentos fueron variados, con algunos estados como Australia, Canadá o Francia a la cabeza.

Especial atención nos merece aquí el caso de Francia, en el que, según relata Enrique Sánchez(12), fue uno de los primeros países europeos en adoptar la EIA, antes incluso de la aprobación de las Directivas comunitarias, y lo hizo en relación, y modificando, el régimen de otorgamiento de licencias.

Curiosamente, en un principio, Francia (algo parecido ocurrió en el sistema español con la transposición de la normativa europea) focalizó o hizo residir con fuerza la obligación en los sujetos privados(13) y en referencia a su actuación, frente al sistema de EEUU donde el imperativo se dirigía en primer orden para las decisiones gubernamentales y en especial para las agencias. Por otra parte, la aplicación de la ley se consolidó sola (sin la ayuda de los tribunales) y rápidamente, puesto que supuso la adición en los procedimientos ya existentes de este requisito, con lo que las evaluaciones de impacto fueron efectivamente realizadas como un trámite más, esencialmente formal, y rápidamente fueron cuantiosas en número. Pero, por contra, “el extenso campo de aplicación de los estudios de impacto en Francia y su recepción “suave” por parte de la administración pública, dieron como resultado una cierta banalización del procedimiento y su excesiva burocratización”(14).

Enrique Sánchez encuentra también, entre las grandes peculiaridades y diferencias según países, la magnitud de las revisiones judiciales que motivaron las evaluaciones de impacto. Observado comparativamente EEUU y Francia, las disputas que, en relación a ellos, llegaron a sede jurisdiccional fue mucho mayor, en un primer momento, en el país de origen. Este autor sostiene que la preocupación de ello fue el motivo que limitó, en un primer momento, la implantación obligatoria o imperativa de los mismos en algunos países de Europa continental (como dice sucedió para Alemania(15)). Sin embargo, debemos puntualizar que no clarifica el autor si las revisiones judiciales se referían al instrumento en sí o sus carencias o a las decisiones o normas conforme a las normas conforme a ellos producidas. En este punto, parece determinante entender las peculiaridades de los distintos ordenamientos jurídicos y órdenes jurisdiccionales sobre esta cuestión. Lo que adelanta la presentación de un debate de mayor complejidad que encierra interesantes interrogantes y elementos, que creemos deben ser tratados con mayor detenimiento.

Por su parte, Fortes Martín destaca en el contexto desde el que surgen las evaluaciones de impacto, los EEUU, que la NEPA de 1969 es una ley procedimental(16), y que los tribunales entraron, fundamentalmente a enjuiciar si se habían respetado los procedimientos y se había llevado efectivamente a cabo por parte de las agencias la evaluaciones de impacto ambiental; valorando y exigiendo el cumplimiento del trámite, que, pese a la supuesta incidencia directa en los contenidos de la decisión adoptada, la dejaba al margen. Sin embargo, adelantamos ya, que las directivas europeas lo que establecen necesariamente, es también la obligación de adoptar procedimientos formales como las EIA, aunque pretenden ser, en sí, la garantía del respeto y la protección medioambiental sustantiva, contemplada desde los inicios y en el planteamiento de las acciones, más o menos concretas, tanto públicas como privadas.

La complejidad en la incorporación de la evaluación ambiental viene dada por las diferencias del contexto sobre las que el instrumento fue pensado y cuyas bases teóricas y naturaleza no llegaron quizás a plantearse o entenderse en profundidad. Pero, también, el complicado proceso de introducción viene de la mano de una segunda adaptación, la que corresponde a la transposición del instrumento a través de las directivas comunitarias a los ordenamientos nacionales. Este interesante proceso de incorporación de un análisis de impacto sectorial a ordenamientos jurídicos y sistemas administrativos tan diversos ilustra, de manera brillante, las dificultades y consecuencias de importación del elemento que sirven para describir nuestra actual situación y platear los retos que podrían producirse en un futuro respecto a la introducción de un análisis de impacto normativo genérico (esto es, un análisis de impacto inserto en los procedimientos generales de elaboración de las normas y que no restringa a priori ámbitos materiales de los impactos producidos). Estos retos se plantean, además, por la naturaleza técnico-jurídica del instrumento, que obliga a contemplar tanto el marco jurídico en el que se inserta y desenvuelve como las actividades y el conocimiento que en él se incluyen que le dan cuerpo y entidad. Con especial atención a las estructuras y funciones público-administrativas que se requieren en su desarrollo o comprobación de su exigibilidad.

La progresiva asunción de las competencias medioambientales por parte de la Unión Europea(17) ha supuesto el desarrollo de un cuerpo de legislación (directivas, reglamentos y decisiones) desde la década de los 70, cuya base jurídica la encontramos hoy en los artículos 11 #(§060902) ar.11# y 191 a 193 #(§060902) ar.191# del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

La evaluación de impacto ambiental europea tiene más de 35 años de vigencia(18) y su asunción e incorporación deriva de la obligatoriedad de incorporar a los ordenamientos nacionales el contenido de las Directivas que sobre este ámbito se han ido aprobando.

En concreto, la primera directiva que incorpora las evaluaciones ambientales fue la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente #(§060166)#; para una aplicación eficaz y armonizada y para ir actualizándola a los sucesivos acuerdos que se fueron produciendo (Espoo, Aarhus), la Directiva sufrió diversas modificaciones. La primera en 1997(19), una segunda en 2003(20) y otra en 2009(21). Hasta 2011 en que fue codificada de nuevo, en la Directiva 2011/92/UE del Parlamento y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente #(§025511)#. Una última modificación fue introducida por la Directiva 2014/52/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de abril de 2014(22).

Por otro lado, debemos destacar la Directiva 2001/42/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación ambiental de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. Con ella se amplió el ámbito de aplicación a planes y programas, es decir “a los procesos decisorios de carácter programático, anteriores por lo tanto a las decisiones relativas a la ejecución de proyectos”(23) algo que concordaba e iba de la mano de la voluntad europea de insertar la protección medioambiental de forma trasversal y ampliar su ámbito objetivo de aplicación.

Ya desde Maastricht, en la redacción que se le dio al artículo 130 R del TCE, se exigía la protección del medio ambiente tanto en la definición como en la realización de todas las demás políticas comunitarias adoptando por tanto la evaluación ambiental una vocación de transversalidad, de mainstreaming o enfoque integrado que desarrollaremos en la parte final de este capítulo. Pero, sin embargo, su concepción y exigibilidad a los estados miembros se mantiene sobre la distinción en dos planos, el de proyectos, por una parte, y el de planes y programas por otra. Cuestión que favorece el mantenimiento de dos enfoques separados para el relato de la normativa de introducción de las evaluaciones ambientales: por un lado, el relativo a la evaluación de impacto ambiental (las primeras cronológicamente y derivadas de la Directiva del 85 y sus modificaciones) y, por otro, la evaluación de los efectos de planes y programas (cuyo origen lo encontramos en la Directiva de 2001).

La trasposición de la Directiva 85/337/CE, y con ello la pretendida adopción y efectiva aplicación de las evaluaciones ambientales por los estados miembros, pese a haberse concebido sobre mínimos, vio prontamente frustradas las expectativas(24). Según Tomás Quintana, en algunos casos de incumplió directamente el deber de trasposición y en otros, la transposición no fue la correcta y surgieron muchos problemas relativos que debían someterse a evaluación(25).

Su asunción por parte de los estados miembros no fue la esperada, ni fue pacífica “por las reiteradas vulneraciones que procedían de su defectuosa incorporación a los ordenamientos internos o, incluso, por una inadecuada aplicación de las normas nacionales de transposición () como por las propias lagunas que la propia directiva presentaba, señaladamente por la falta de previsión de evaluaciones estratégicas”(26) Se reconoce aquí ya, por tanto, que la estricta distinción de la evaluación ambiental en dos planos, en la que en un primer momento se excluyó la evaluación de planes y programas, no era sino una parte poco desarrollada de un mismo instrumento que, en parte incomprendido, se calzaba como elemento novedoso y extraño en entornos normativos y administrativos diferentes a aquellos que lo vieron nacer. Todo ello generaba confusión, sobre todo en un primer momento(27). Si bien existen diferencias entre estas dos evaluaciones ambientales, es precisamente la parte común y compartida de ambas las que las trae a colación en el presente trabajo y permite observarlas como ejemplos concretos, ciertos y palpables de un modelo conceptual genérico de análisis de impacto.

III. INTRODUCCIÓN EN ESPAÑA Y SU ÁMBITO DE APLICACIÓN

La introducción de las evaluaciones ambientales en España deriva directa y esencialmente, a diferencia de Francia, de la trasposición de estas directivas europeas. Sin embargo, al igual que en otros países no ha sido un camino recto y sin obstáculos.

Por otra parte, de manera parecida a nuestro país vecino, Francia, tanto el sistema jurídico como administrativo español las avocan y relacionan de forma generalizada, en un primer momento, a los procedimientos propios ya existentes, entre los que se encuentran esencialmente el régimen de concesiones, autorizaciones y otorgamiento de licencias(28). Así(29), el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental #(§000269)# (30) traspuso la Directiva europea del 85, y como su propio texto indica: “completa y normaliza este importante procedimiento administrativo”, “considerando que las evaluaciones de impacto ambiental, que han tenido ese reconocimiento general en muchos de los países de nuestra área, han estado reguladas en España de modo fragmentario, con una valoración marginal dentro de las normas sectoriales de diferente rango”(31). El texto introductorio de esta disposición normativa, enumera algunos antecedentes directamente relacionados con el régimen de concesiones, autorizaciones y licencias, tales como el “reglamento de actividades clasificadas de 30 de noviembre de 1961(), la orden del ministerio de industria de 18 de octubre de 1976, para proyectos de nuevas industrias potencialmente contaminadoras de la atmosfera y ampliación de las existentes,() o la ley de aguas de 2 de agosto de 1985 que impone con carácter preceptivo que en la tramitación de las concesiones y autorizaciones que afecten al dominio público hidráulico y a la vez impliquen riesgos para el medio ambiente, sea necesaria la presentación de una evaluación de sus efectos”. Sin embargo, pese a ser fuertemente vinculada a este ámbito y conceptos, “se implantó en España una técnica de control previo de determinados proyectos sobre el medio ambiente, hasta entonces prácticamente desconocida en nuestro país”(32).

Parece que, en España, al igual que en Francia, se identificó fuertemente el mecanismo con un documento/trámite formal, que se insertaba en el procedimiento (o procedimientos concretos ya existentes) y contemplando su aplicación de manera quizás excesivamente restringida a actuaciones materiales de directa incidencia sobre el medio físico(33), esencialmente y por cierto sentido lógico, enfocados y relacionados a materia urbanística. Estas dos asunciones podrían ser el germen de algunas distorsiones actuales. Por ejemplo, la ampliación que se hizo para incluir a sometimiento de evaluación ambiental la actividad normativa o planificadora ha sido y sigue siendo aplicada con tibieza, generado grandes repercusiones, todavía hoy poco observadas, sobre la validez de los actos de naturaleza reglamentaria.

Podemos decir que el Real Decreto legislativo de 1986 integró, aunque con alguna anomalía temporal, en nuestro ordenamiento la evaluación de impacto ambiental. A partir de aquí, tanto la normativa estatal, fundamentalmente sectorial, como la autonómica (algunas forzando entonces sus títulos competenciales) comenzaron a concretar y ampliar los proyectos que debían someterse a la EIA(34) y el procedimiento, generando en nuestro estado autonómico un complejo, confuso y dispar panorama normativo sobre esta cuestión, que arrastraba algunas incomprensiones del modelo originario estadounidense y europeo. La EA se abría paso sobre un escenario con múltiples actores que debían plasmarlo y ordenarlo normativamente, en un ambiente marcado por conflictos competenciales(35).

El Real Decreto Ley 9/2000 fue la primera de las profundas modificaciones del RD legislativo de EIA del 86, para la efectiva transferencia de la directiva del 97 y la adaptación a las acumuladas decisiones jurisdiccionales. Posteriormente, la Ley 6/2001(36), de 8 de mayo, introdujo también en sus contenidos cambios sustanciales en la materia; a ella le siguió la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social, de acompañamiento a la Ley de Presupuestos generales del Estado para el 2004 con nuevas modificaciones.

Tras estos cambios la aprobación de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente se encargó de trasponer la Directiva de 2001 de EAE en nuestro país; pero ésta introdujo, a su vez, también, algún cambio en el RD legislativo del 86, atendiendo a los requerimientos de las instituciones y tribunales europeos para la correcta trasposición de las EIA. Apenas tres meses más tarde, la EIA se veía nuevamente modificada por la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, incorporando las Directivas de 2003 #(§005083)# (que modificaban la originaria directiva del 85).

A la inadecuación en las trasposiciones de la normativa comunitaria por parte de la legislación estatal y autonómica, al hervidero de conflictos competenciales que se resolvían en doble sede jurisdiccional (nacional y europea), se sumaban los cambios en las normas comunitarias que confluían con los retrasos traspositivos(37) en nuestro país. Lo que generó una maraña normativa de enormes dificultades aplicativas e interpretativas. Una pluralidad de normas cambiantes y superpuestas que mermaban cada vez más su entendimiento y aplicabilidad. Paradójicamente, el elemento que pretende ofrecer racionalidad a las decisiones fácticas o normativas con incidencia medioambiental, se trasforma en una especie de patología autoinmune.

Fue precisamente la pluralidad de normas que el legislador estatal tenía aprobadas sobre la EIA (RD del 86 y sucesivas reformas) lo que condujo a la aprobación del Real Decreto legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos. Salvo dos modificaciones menores(38), este último texto fue modificado por la Ley 6/2010, de 24 de marzo(39), precisando las fases del artículo 5, adaptando algún plazo y sobre algunas referencias y procedimientos de la traspuesta Directiva de servicios. El panorama normativo autonómico, pese a la enorme trascendencia que en esta cuestión tiene, rebasa con mucho las posibilidades expositivas del este trabajo.

Las disputas jurisdiccionales, al margen de los rangos normativos y el reparto competencial de la implantación de tales instrumentos, versan desde un principio en la determinación de las actuaciones que deben someterse a EA. Operando y aceptándose con más o menos fuerza la dualidad conceptual de evaluaciones de impacto y evaluaciones estratégicas. Dualidad que ha quedado patente pero clarificada en la vigente Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental #(§032901)#.

Podemos decir que la evaluación ambiental en sentido amplio incluye tanto la evaluación de impacto ambiental de proyectos como la evaluación ambiental (estratégica) de determinados planes y programas, ambos son elementos esenciales del marco básico de la política medioambiental europea(40), y son, en esencia, una misma cosa, tal y como nos muestran sus orígenes. Su distinción radica en su aplicabilidad en uno u otro nivel de decisión(41). “La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) expande la escala de operación desde la EIA de proyectos a un nivel más estratégico de evaluación de programas, planes y políticas”(42). Es decir, la diferencia parece radicar y soportarse en las actuaciones sobre las que se aplica el instrumento o proceso, pero conservando éste como tal algunos elementos y una lógica compartida. No olvidemos que la difusa o no pacífica frontera entre los conceptos (planes y programas y proyectos) ilustra precisamente la relación entre ambas técnicas. La conexión conceptual se ha planteado en el seno de instituciones europeas y sobre todo en sede jurisdiccional(43).

En principio, la evaluación de impacto ambiental se aplica a proyectos públicos y privados y la evaluación ambiental estratégica a planes y programas. Sería conveniente, por tanto y, en primer lugar, clarificar estos términos con el objeto de entender dónde residen algunas de sus diferencias; pero, sobre todo, con el objeto de identificar elementos comunes y característicos que, sobre ambos, permitan, ver este instrumento o proceso, como un análisis de impacto más, aunque se circunscriba a una esfera sectorial de los impactos (la ambiental).

La determinación de que son proyectos públicos y privados y cuáles de ellos se someten a la EIA ha sido, como ya se ha apuntado antes, una de las cuestiones más controvertidas desde los inicios y que han motivado un gran número de sentencias judiciales y modificaciones de los textos normativos. Tanto la directiva comunitaria(44) como nuestra Ley 21/2013(45) comparten en su definición que la intervención altera la realidad física y que, por ello, pueden tener efectos adversos significativos sobre el medio ambiente. Los proyectos que debían someterse a EIA adquirían un segundo nivel de concreción a través del sistema de listas proporcionadas por los anexos normativos. La directiva comunitaria parecía dejar, en un principio, un amplio margen de decisión a los estados miembros para concretar las actuaciones que bajo el concepto de proyectos debían someterse a EIA a tenor de la interpretación de los artículos 4.2 y 2.1 de la Directiva 85/337 y lo dispuesto en sus anexos (sobre todo el II). Y en España encontramos antecedentes normativos que sin duda ejercieron algún tipo de influencia en la determinación de los supuestos, pero sobre todo que repercutían en la propia concepción de la técnica incorporada(46). No podemos olvidar tampoco que en su determinación y sobre las interpretaciones de dichos preceptos tuvieron un protagonismo importante también las comunidades autónomas.

Por otra parte, la distinción e identificación de las decisiones(47) a las que se aplican las EIA debe contemplar también, y tener presente en primer término, un principio de sujeción que comparte con los supuestos de EAE. El requisito de que estas decisiones generen impactos significativos o lo que Juan Rosa Moreno identifica como el criterio ecológico de sujeción.(48) Este principio establece que el grado de impacto de la decisión sea el que condicione la exigibilidad y el mayor o menor despliegue del instrumento, es decir, la utilización de una (EIA) u otra técnica (EAE) y revela el objetivo compartido por ambas. Este criterio formaliza y confirma, lo que se viene consolidando por la jurisprudencia comunitaria desde hace tiempo, la perspectiva amplia del ámbito material de aplicación y cierta identidad de objetivos de las directivas(49).

Si la determinación concreta del ámbito de aplicación de la EIA respecto de los proyectos parece responder al sistema de listados, combinado y conjugado con sus características y naturaleza, a la relevancia del impacto estimado y a la localización o problemas ambientales directamente a ellos asociados, la determinación respecto de los planes y programas es mucho más amplio y parece que se aleja del sistema de listas, pero manteniendo el criterio ecológico de sujeción.

La importancia de concretar el ámbito de aplicación de la EAE cobra más relevancia en este trabajo, puesto que esta investigación pretende centrarse en las decisiones de elaboración de normas, en general, sobre las que se proyecta el análisis de impacto normativo para establecer un paralelismo fructífero. Es por ello por lo que merece especial atención, aquí, la determinación de qué engloba la definición de los planes y programas(50), y si en ellos se incluyen elementos de tipo normativo. Interesa, además, dirigir la atención sobre la forma en que la evaluación estratégica los aborda, pues ésta, aun no asumiendo la palabra impacto, es más cercana al instrumento/proceso de análisis de impacto normativo o genérico, sobre el que sostenemos en este trabajo guarda enorme similitud y/o cierta equivalencia. Y ello con el fin de aprovechar la EAE como ejemplo práctico de un análisis de impacto. Las actuaciones sometidas a ambos son semejantes, incluso equivalentes, y las normas jurídicas pueden considerarse incluidas por tanto como actuaciones sujetas a la aplicación de ambos instrumentos o procesos.

Una determinación más precisa de lo que engloban los términos “planes y programas”, debemos construirla, en primer término, sobre la definición que da de ellos el propio ordenamiento jurídico(51). Ésta se recoge en el art. 2 de la Directiva 2001/42/CE, y el art. 5.2 b) de la Ley 21/2013 de EA, así como en los dos preceptos que en estos dos textos legales (artículos 3 y 6 respectivamente) determinan su ámbito de aplicación material(52).

De ellos, parece desprenderse la voluntad de afrontar con miras amplias las actuaciones o decisiones sobre las que aplicar la EAE. Comenzamos por ello exponiendo literalmente la definición que ofrece la normativa europea de planes y programas: se entenderá por: a) planes y programas: aquellos “cuya elaboración o adopción, o ambas, incumban a una autoridad nacional, regional o local, o que estén siendo elaborados por una autoridad para su adopción, mediante un procedimiento legislativo, por parte de un Parlamento o Gobierno, y que sean exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas”. El componente normativo tiene plena cabida en esta definición, es más, ella misma se realiza mayormente sobre éste.

Entra dentro del concepto de planes y programas, cualquier acción emanada de un poder público/autoridad cuando éste actúa en aplicación o desarrollo de normas jurídicas o directamente sean el producto de un “procedimiento legislativo”.

La norma entraría dentro de este concepto de planes y programas puesto que lo que acaba concretándolos es más bien el impacto o efecto (medioambiental) que la actuación pública genera, sin fijarse tanto en la forma o instrumento a través del cual se actúa.

Para llegar a este resultado, es interesante examinar también la exclusión que, sobre los proyectos, hacía el artículo 1.5 en la Directiva 85/337 o 1.4 de la Directiva 2011/92 de EIA (y que desaparece definitivamente en 2014(53)) pero que se mantienen en el artículo 8.2 b) de nuestra LEA. En ellos se excluye la aplicación de EIA “a los proyectos detallados adoptados mediante un acto legislativo nacional específico, dado que los objetivos perseguidos por la presente Directiva, incluido el objetivo de la disponibilidad de informaciones, se consiguen a través del procedimiento legislativo”. Esta disposición adquiere sentido, precisamente, cuando en todo procedimiento legislativo exista la previsión de evaluar los efectos sobre el medio ambiente, dado que esto permite la consecución de los mismos objetivos(54), esto es, la disponibilidad de información relevante para la toma de la decisión y la estimación a priori de posibles efectos negativos que ella produzca.

Volviendo con el ámbito de aplicación de la directiva de EAE que favorece la concreción de lo que son “planes y programas”, tras la definición genérica que nos ofrece el artículo 2 de la Directiva 2001/42 que acabamos de ver, el artículo 3 señala determinados sectores dónde la actuación de este poder público tiene a priori incidencia directa sobre el medio ambiente(55) y donde la EAE es preceptiva. Es el sector sobre el que se actúa el que hace presuponer de partida que la actuación, normativa o no, tenga estos efectos. O también, por la relación de las previsiones que estos planes y programas establecen respecto a proyectos cuyo impacto (ambiental) ya ha sido valorado en la técnica de EIA y previsto por la normativa que la regula.

Pero es a través de las exclusiones donde se aprecia mejor el pequeño margen de las actuaciones que no quedan sometidas a ellas. La norma solo excluye “los que tengan como objetivo el servir los intereses de defensa nacional y casos de emergencia civil o los de tipo financiero o presupuestario”(56) o aquellas actuaciones donde la incidencia de partida es poco significativa y sobre las que se deja, a criterio de los Estados su determinación. Eso sí, éstos deben ejercitar esta facultad sobre el examen caso por caso del grado de incidencia y atendiendo a los criterios objetivos para la determinación de los efectos detallados en el anexo II de esta misma normativa.

El vínculo entre la noción de planes y programas y el procedimiento legislativo, lo volvemos a encontrar en el artículo 4 de la Directica de EAE, en el que se determina que la EA “se efectuará durante la preparación y antes de la adopción o tramitación por el procedimiento legislativo de un plan o programa”.

En consecuencia, las actuaciones normativas quedarían pues, según lo dispuesto en la norma europea, sometidas a priori, a EAE, aunque no revistiesen la formula terminológica de “plan o programa”, y sobre todo aquellas en las que pueda tener repercusiones medioambientales significativas, salvo que se justifique en un estudio individualizado lo contrario. La EAE parece un análisis de tipo sectorial/material más, que debería ya estar incluyéndose de manera preceptiva, como se hace ya hoy del de impacto de género. La trasposición restrictiva de la directiva podría considerarse deficiente en este punto o cuanto menos no acorde a la tendencia o voluntad expansivas del instrumento.

De partida, las nociones de planes y programas no son unívocas en los diferentes estados miembros pero la exclusión de elementos normativos en ellos, por motivos exclusivamente terminológicos, debemos descartarla en primer orden, también por la ausencia de elementos distintivos entre los dos conceptos.

Ahora bien, veamos como los contempla nuestro ordenamiento. El articulo 5.2 b) #(§006238) ar.5# de la LEA define “Planes y programas” como “el conjunto de estrategias, directrices y propuestas destinadas a satisfacer necesidades sociales, no ejecutables directamente, sino a través de su desarrollo por medio de uno o varios proyectos”. Se entiende de ello que por planes y programas nos estamos refiriendo a los niveles de decisión previos a los proyectos(57), pero esa decisión se delimita textualmente como el conjunto de estrategias, directrices y propuestas destinadas a satisfacer necesidades sociales. La tremenda amplitud que aporta también este texto legal, podría abrir la mano a la inclusión de la EAE al conjunto de procedimientos de elaboración de los textos normativos.

También nuestro artículo 6 #(§006238) ar.6# de la LEA, sigue la fórmula comunitaria; y, en su apartado primero, identifica planes y programas que deben estar sometidos a EAE por estar directamente relacionados con unos sectores, sobre los que se presupone directa incidencia medioambiental. De la misma manera, aquellos localizados sobre zonas especialmente sensibles, o vinculados a proyectos ya identificados por la normativa por su incidencia(58). En definitiva, parece que lo subyace es la incidencia, o efectos externos de la actuación, la que determina la aplicación del proceso de EA y no tanto la forma o el medio en la que se materializa dicha intervención. En relación a la cual, los países europeos y la terminología anglosajona parecen no hacer distinciones demasiado rigurosas.

Sin embargo, ocurre que el artículo 6 #(§006238) ar.6# de la LEA otorga el protagonismo en la aprobación de los planes y programas a la “Administración”, lo que excluiría de inicio y formalmente actos normativos de rango de ley. Pero no, los reglamentarios. Este inciso nos aleja de esa asunción de la noción amplia de plan o programa. Una concepción amplia que llevaría a incluir perfectamente, atendiendo a la literalidad de la definición que de ellos da del artículo 5. 2 b) #(§006238) ar.5# de la LEA, la necesidad de sujeción a EAE de todos los proyectos normativos. Esta perspectiva extensa es la que creemos es la mantenida e impulsada por la directiva europea y la que se sostiene sobre los múltiples y amplios fines del derecho ambiental. Y fue, precisamente, la que motivó en la traducción de la norma europea el término de “autoridad” (frente a administración) y el cambio de redacción de la definición que se daba los planes y programas(59) por nuestra anterior Ley 9/2006.

Además, la noción extensa de planes y programas supone la proyección del principio de integración ambiental(60) al conjunto de los procesos de toma de decisiones, entre las que se encuentran las normativas. Y cómo bien señala Verdú Amorós poniendo el ordenamiento jurídico al servicio de la misión ambiental europea. Sin embargo, según este principio y su vocación amplia, la EAE parece resistirse, al menos todavía hoy y en España(61), a su aplicación a todo tipo de intervención pública, excluyéndose en este sentido, todas aquellas que se acercan al concepto de políticas, cuya definición jurídica es compleja y en cuya discusión se enmarcaría en todo caso la potestad legislativa pero no la reglamentaria, por estar sometida en su ejercicio a los contenidos marcados por las leyes.

La concepción de la EAE dentro del amplio ámbito de los procesos de decisión, entre la que se encuentran las decisiones legales o normativas, está inserta en la definición que de ella se da en la literatura ambiental especializada(62). Si la cuestión medioambiental todavía no está colocada en un primer plano, para ser contemplada en la totalidad de los ámbitos de decisión, los reglamentos no pueden obviar las previsiones legales materiales y procedimentales que para su elaboración se exigen. Y que encuentran en las EA una garantía de carácter preventivo.

El principio de integración ambiental inserto en el de sostenibilidad y que se implanta a través de la EAE se enfrenta como dice Verdú a una tarea multidimensional e interdisciplinar(63). Presupone la evaluación de elementos ambientales y su extensión o correlación con otras consideraciones como económicas, sociales, de salud, etc. El instrumento no solo se concibe de manera amplia en relación a los tipos de decisiones complejas sobre las que se aplica, sino que también sobre el campo de los efectos o impactos sobre los que se desarrolla. La EAE asume bajo su calificativo ambiental, este principio de integración ambiental, lo que implica la interrelación de los efectos sobre decisiones con influencia recíproca, en el marco del principio de sostenibilidad.

Es decir, si la forma de la acción, actuación o decisión previa, a la que se somete al análisis de impacto, condiciona y permite concretar y estudiar los elementos específicos del tipo de EI que se trate; también el ámbito de los impactos tratados condiciona enormemente sus contenidos y naturaleza. Pero la EAE se acerca mucho a un AI que prevea con miras extensas los efectos, conexos y que versan sobre decisiones complejas(64). Veamos que podemos extraer de ellas para lo que aquí interesa, en esencia su descripción con valor ilustrativo.

IV. LA EVALUACIÓN AMBIENTAL COMO ANÁLISIS DE IMPACTO

La reflexión y estudio de la evaluación ambiental y su realidad, ya en nuestro país materializada y consolidada, podría vincularse al instrumento/proceso de análisis de impacto normativo de carácter general. Esto es, un análisis de impacto entendido como un instrumento/proceso de los procedimientos generales de elaboración de normas que aspira a incluir en sus contenidos impactos de muy diversa índole. Creemos que esta aproximación y relación, desde un modelo o tipo de procedimiento de carácter ambiental, facilita la comprensión de ambos conceptos.

La EAE permite ofrecer un ejemplo, cuasi experimental, de un análisis de impacto plenamente institucionalizado, real, y de vocación amplia: en lo que se refiere a las actuaciones que deben someterse a él (entre las que se incluyen todas las de tipo normativo) y respecto de la naturaleza de los impactos que deben ser contemplados (entendiendo que los medioambientales ocupan un lugar predominante, pero con plena conciencia de la relación de éstos, con factores sociales o económicos). El análisis de impacto normativo, entendido como un modelo más general o abstracto que aspira a informar el conjunto de decisiones normativas, podría favorecer, a su vez, el clarificar y ordenar las ideas esenciales de la evaluación ambiental.

En primer lugar, debemos señalar que la identidad entre ambos instrumentos/procesos, EA y análisis de impacto normativo, o más bien la inclusión de la evaluación ambiental en este último, viene establecida en gran medida por la equivalencia e igualdad de su finalidad: facilitar a las autoridades competentes la información adecuada, que les permita decidir con conocimiento de los posibles impactos significativos que pueda producir tal decisión.

Merece la pena destacar, las características o adjetivos que se asocian y definen la EA, todas ellas extrapolables a un teórico modelo de AIN. En este sentido, y, en concreto de la EAE, su carácter estratégico (tanto de los impactos como de las decisiones que los producen considerados en un alto nivel de abstracción), su enfoque adaptativo (insertando el “hecho ambiental” desde el inicio y en el proceso de reformulación) y su visión integral(65) (considerando otros impactos producidos)(66). Asimismo, sus principios también son plenamente trasladables para cualquier AI. Esto es, el de cautela, integración, transparencia y participación(67).

Sobre el principio de cautela(68), atendemos al carácter ex ante de los AI; desde la perspectiva medioambiental, merece la pena destacar en el artículo 191 #(§060902) ar.191# del Tratado de Funcionamiento de la Unión en su apartado 2, que la política medioambiental de la Unión se basará en los principios de cautela y de acción preventiva(69). Parece que es plenamente coherente y está en consonancia con que las consideraciones de los efectos ambientales se analizan en la fase de elaboración de las propuestas atendiendo a las posibles consecuencias futuras para garantizar un elevado nivel de garantía a la protección medioambiental. El principio de prevención encuentra sus orígenes y deriva, al igual que las evaluaciones de impacto ambiental del Tercer Programa Ambiental (1982-1986) de las Comunidades Europeas y está explícitamente mencionado en la Directiva 85/337.

Este mismo enfoque es por ejemplo la que opera en el principio “protection by desing”(70) para la minimización de la identificación personal de los datos en la normativa europea de protección de datos(71). Desde el comienzo, en la creación de o diseño de los mecanismos de tratamiento, se apliquen medidas técnicas y organizativas para la efectiva protección de la intimidad, favoreciendo la anonimización del dato desde el inicio. Los análisis de impacto permiten aplicar este principio de forma efectiva en cualquiera de los ámbitos a los que se aplica y es, por tanto, otro rasgo característico.

Sobre el principio de participación destaca la intervención y colaboración de otros actores en la elaboración de las EA, lo que es también una constante en cualquiera tipo de AI. Sobre la participación en las EA, resaltar la concreción que la normativa hace de una multiplicidad de actores que intervienen o pueden intervenir en ellos y las previsiones de colaboración(72) entre distintas administraciones y órganos (mención especial requiere la colaboración transfronteriza(73)), así como la rigurosa implantación de los trámites de consulta que se presentan a las administraciones afectadas, personas interesadas y público.

Tanto este principio de participación(74), como el principio de transparencia se remontan al convenio de Aarthus(75). Del que se derivan, además del derecho de participación del público en la toma de decisiones en materia de medio ambiente, otros dos derechos, “el acceso a la información medioambiental en poder de las autoridades públicas (por ejemplo, sobre el estado del medio ambiente o de la salud humana, de haber resultado afectada por el medio ambiente) y el derecho de acceso a la justicia en caso de no haberse tenido en cuenta los otros dos derechos”(76). Los tres derechos contemplados en el convenio de Aarthus encuentran en las EA su garantía, siendo esta herramienta en sí, la que permite la transparencia de la decisión, la participación en la misma y el acceso a la justicia. Un acceso que no solo debe interpretarse sobre los otros dos derechos (transparencia y participación), sino que también posibilita una defensa sobre cualquier otro vulnerado por actuaciones arbitrarias o contrarias al ordenamiento jurídico que encuentran en la memoria del proceso y sus resultados un arma para contrarrestar las decisiones que no respeten previsiones normativas materiales, arbitrarias o que lesionen sin justificación suficiente algún derecho. El sometimiento a información pública de los distintos trámites y documentos del proceso de EA permiten el efectivo acceso a la información que justifica y permite la toma de decisiones y su valoración. Constituyendo por tanto una salvaguarda, una garantía de carácter procedimental y sustantivo que puede predicarse de cualquier AI, favoreciendo su utilidad como instrumento de control y rendición de cuentas.

De igual modo, el principio de integración alude a contemplar la intervención/decisión y sus efectos enclavada y ubicada en un entorno que la condiciona y determina los efectos por ella provocados. Este principio implica el posicionamiento de atender a los impactos producidos por la acción y a su seguimiento, conscientes de los condicionantes y relaciones que de este entorno se derivan.

Todo lo expuesto, nos lleva a la definición misma de la EA. Una definición que constata su inserción como un análisis de impacto “sectorial”(77). Desentrañar su concepto, objetivos y características creemos nos sirve, tal y como hemos dicho, para alumbrar el concepto de análisis de impacto ya expuesto. La evaluación ambiental es definida por numerosos autores y organizaciones(78), y también por la propia normativa(79). Conforme a ellos, podríamos decir que se percibe, en síntesis, como un instrumento o proceso para prever con información las posibles consecuencias ambientales de la decisión.

Para responder a qué es una EA nos encontramos con aquellas definiciones que la contemplan esencialmente como un instrumento, resaltando su utilidad y los objetivos o fines que persigue. Pero también, otra perspectiva que se fija sobre todo en su naturaleza como actividad o proceso estructurado compuesto por una serie de fases secuenciadas y que se concreta sobre una serie de documentos. Este segundo enfoque la contempla a su vez, con una naturaleza dual(80), la que prima su esencia técnica (científica) y aquella que resalta su carácter procedimental revestido e impuesto a través de normas jurídicas.

Este esquema sirve para desentrañar, también y en sentido opuesto, un concepto de análisis de impacto genérico. Huyendo de la concepción restringida de “memoria de análisis de impacto normativo”, en los términos formales que plantea la Ley 50/1997 de Gobierno(81) para los procesos normativos de carácter estatal.

“El sistema de EIA es el mecanismo legal e institucional que vuelve operativo en proceso de EIA en una determinada jurisdicción (un país, un territorio, un estado, una provincia, un municipio o cualquier otra entidad administrativa”(82). La dimensión jurídica y administrativa es determinante tanto para su configuración, como para su efectiva aplicación y éxito. Importa mucho, en lo que aquí nos atañe, que la EA se rige y está prevista por normas jurídicas. La perspectiva estrictamente jurídica tendría solo por este motivo una razón de ser; pero cuando además el instrumento se prevé para la elaboración de normas su consideración y estudio desde el conocimiento jurídico recae y requiere de una reflexión imperiosa y consciente de la necesidad de coordinación de la ciencia jurídica con otras ciencias.

Desde la consideración de la EA como instrumento, merece la pena destacar el principal objetivo para el que fue pensado. Esto es: incorporar la perspectiva medioambiental para la preservación del entorno natural, atendiendo al conjunto de decisiones y acciones que pudieran afectarle, tanto públicas como privadas. Es por ello, que, en su determinación como herramienta, debemos abordarlo desde la óptica de sus funciones y objetivos. Cosa que, paralelamente, se puede hacer también para entender los análisis de impacto normativo con una concepción más ambiciosa. Es decir, nos ayuda a entenderlo no como un trámite más sino como una verdadera herramienta de apoyo a la decisión normativa.

En la EA, como un análisis de impacto más, pero muy amplio, podríamos no solo visualizar un ejemplo, sino ser el punto de partida o incluso compartir orígenes con muchos otros análisis de impacto. Es precisamente en cuestiones ambientales donde muchos autores sitúan también el origen de los análisis de impacto en general.(83) La EA y los análisis de impacto normativo podrían compartir un el mismo punto de partida: la preocupación por los efectos de la acción (también y de manera evidente, la normativa). Ambos coinciden en la ambición de analizar y pronosticar los efectos de la decisión, pero también en el carácter expansivo de las actuaciones que a ellos se someten y los tipos de impactos que con la decisión se generan.

Así, en algunos de los estudios sobre la evaluación ambiental se sostiene que su evolución no ha sido solo geográfica, sino sobre su profundidad, en relación a los impactos tratados, que ya no solo los medioambientales(84), llegando a afirmarse que incluso más que su extensión territorial. La progresiva ampliación de los impactos a analizar(85) y las actuaciones que a ella se someten, podría incluso sugerir la colocación de los análisis de impacto regulatorio (ahora normativo) como una evolución de este tipo sectorial(86), fruto y expresión de precisamente este carácter expansivo. Si la EA al principio, en la década de los 80, se centró en los efectos de los proyectos de ingeniería, en los años 90 se comenzaron a incluir también los planes programas y políticas, y a partir de la primera década de los 2000 aquellas actuaciones de producción, consumo y descarte de bienes y servicios, siendo por tanto objeto de la misma cuasi la totalidad de las actividades humanas.

Por otra parte, desde su tratamiento o encuadre como procedimiento, siguiendo a E. Sánchez, la EA constituye un proceso documentado, compuesto por un conjunto de actividades secuenciales ordenadas, cuya finalidad es considerar los impactos ambientales que cualquier decisión pueda ocasionar. Visto como tal proceso (y documentos que lo sustentan y concretan) veamos de que partes fundamentales se compone. Pues más allá de sus divergencias, según la jurisdicción que las implanta, se presenta un esquema básico que siempre está presente(87). Hay que tener en cuenta, además, que el proceso puede ser contemplado en sentido amplio incidiendo sobre sus principales fases o atender a la parte más nuclear del mismo y los contenidos e información relevante referida a los impactos concretos que la acción genera.

Podríamos decir pues, que existen una serie de etapas en este proceso que se repiten. Y que contienen una serie de información, que es la que acaba teniendo reflejo en los estudios o documentos, de carácter también esencial, necesario o sustancial y que se deriva de las anteriores.(88) Todos los trámites o fases están destinados a la obtención de la información importante para el diseño mismo de la acción y sus alternativas, identificar o prever de forma anticipada los impactos o efectos delas mismas y ayudar o justificar a la toma de la decisión; todo ello en un proceso participado.

Veamos primero que fases están recogidas por las diferentes normativas y por la doctrina. Por ejemplo, en el artículo 1.2 g) #(§025511) ar.1# de la Directiva 2011/92/UE, para la EIA(89), podemos resumirlas en: la preparación de un informe de impacto ambiental por el promotor, realización de consultas sobre el mismo, examen por la autoridad competente de la información presentada, la conclusión razonada de la autoridad competente sobre los efectos significativos e la integración en ella de la decisión adoptada.

La Directiva 2001/42/CE de EAE, en su artículo 2 b) resume el proceso como: la preparación de un informe sobre el medio ambiente (cuyos contenidos se detallan en su artículo 5 y su anexo I), la celebración de consultas, la consideración del informe sobre el medio ambiente y de los resultados de las consultas, y el suministro de información sobre la decisión de conformidad (cuyo contenido se detalla en los artículos 8 y 9).

Nuestra LEA 21/2013 resume en su artículo 17 #(§006238) ar.17#, claramente, los trámites del procedimiento de EAE(90): “a) Solicitud de inicio, b) Consultas previas y determinación del alcance del estudio ambiental estratégico, c) Elaboración del estudio ambiental estratégico, d) Información pública y consultas a las Administraciones públicas afectadas y personas interesadas, e) Análisis técnico del expediente y f) Declaración ambiental estratégica”.

Con respecto a la EIA(91), es el artículo 33.1 el que lo recoge: “a) Elaboración del estudio de impacto ambiental por el promotor, b) Sometimiento del proyecto y del estudio de impacto ambiental a información pública y consultas a las Administraciones Públicas afectadas y personas interesadas, por el órgano sustantivo, c) Análisis técnico del expediente por el órgano ambiental, d) Formulación de la declaración de impacto ambiental por el órgano ambiental y e) Integración del contenido de la declaración de impacto ambiental en la autorización del proyecto por el órgano sustantivo”.

En síntesis, podemos determinar que se repiten, con mayor o menos reincidencia, unas fases (casi todas tienen documentos que las soportan con diferente nomenclatura y pueden subdividirse a su vez en fases similares):

- Elaboración de borrador de la propuesta (plan, programa o proyecto) junto con documento preliminar o primer informe de impactos (al que en sentido restringido podríamos identificar como EA preliminar)

- Sometimiento a consultas

- Examen y análisis técnico/experto de la propuesta y del informe/documento de impactos (EA) (enriquecidas y modificadas por anterior/es y/o posterior/es trámite/s de consultas)

- Formulación de documento o informe de impactos “final” (92) (por el órgano material) e integración de éste en propuesta/decisión “final” (EA final)

- Publicidad de ambos (y alegaciones)

La propuesta y el estudio sobre los impactos van de la mano, en ocasiones pueden presentarse de manera conjunta. Se condicionan mutuamente y se van modificando a medida que entra información relevante en el proceso. Todo ello, coincidente con el esquema de los análisis de impacto normativo.

Veamos ahora que se dice sobre los contenidos, la información o los elementos esenciales que componen estos trámites y los documentos en que se plasman. La regulación contenida en la normativa europea se presenta, a priori, como más simple que la contemplada por nuestra LEA. La Directiva EIA 2011, en su versión consolidada, en el artículo 3 #(§006238) ar.3# señala ámbitos con posibles efectos significativos desde la perspectiva medioambiental, el artículo 4.4 menciona información que debe contener el proyecto del promotor, que se complementa con el Anexo II bis. Por otra parte, el artículo 5(93) y Anexo IV concretan los contenidos (sobre la EIA y su documento). Podemos destacar, que el artículo 5.3 de este mismo texto legal hace referencia a la necesidad de la condición de expertos para la preparación del informe de EIA y la capacidad y conocimientos de la autoridad competente para examinarlo. En último lugar, el artículo 8 bis concreta los contenidos del documento que contempla la decisión adoptada (integrando la previsión de los impactos y la valoración de alternativas) y las medidas de seguimiento.

En relación con la EAE el anexo I de la Directiva 2001/42/CE determina también estos contenidos “básicos” derivados del proceso en sus artículos 5 y anexo I(94) (informe ambiental preparatorio del plan o programa y, fundamentalmente, artículo 9 para el final que determina la decisión adoptada).

Centrémonos en nuestra normativa, en los dos documentos principales, que permiten realizar un resumen de los contenidos e información esencial que se va recogiendo a lo largo del proceso. Pretendemos sistematizar en unos ítems la información relevante que debe ser recogida y analizada, y, que, es objeto de enriquecimiento y contraste a lo largo del proceso. Los documentos más relevantes en la EAE son el estudio ambiental estratégico y la declaración ambiental estratégica. Y los de la EIA el estudio de impacto ambiental y la declaración de impacto ambiental. Sobre ellos tratamos de hacer un resumen de los contenidos y la información esencial que debe figurar e ir nutriéndose en el proceso de evaluación ambiental.

Pero debemos tener en cuenta, sin embargo, que entre ellos se suceden otros con diferentes nombres que generan cierta complejidad(95) y confusión si no se entiende como un proceso único, dinámico y que se enriquece a sí mismo. Así, el artículo 18 (en relación con la EAE) parece determinar toda la información de partida bajo lo que sería un “documento inicial estratégico”. Sobre éste y tras un primer trámite de consultas, el órgano ambiental emite un “documento de alcance del estudio ambiental estratégico” (art. 19). Y sobre el mismo, el órgano sustantivo elabora el “estudio ambiental estratégico” (art. 20) que no será sino la versión preliminar de la “definitiva” Declaración ambiental estratégica que a su vez forma parte del documento que configura el plan o programa.

Con relación a la EAE, la LEA en el artículo 20 #(§006238) ar.20# (96), junto con el anexo IV(97) se concreta el contenido del Estudio ambiental estratégico y por el artículo 25.2 #(§006238) ar.25# (98), los relativos a la Declaración ambiental estratégica.

Con respecto a las EIA, el artículo 35.1(99), concretado en el anexo VI(100) (Parte A), es el que determina el contenido del Estudio de impacto ambiental y el artículo 41 la Declaración de impacto ambiental.

De todas estas previsiones extraemos que existe una información clave que se maneja en el proceso y debe figurar en los informes en referencia a los siguientes extremos: la información relativa una descripción de la propuesta (plan, programa o proyecto), aquella sobre el entorno, la previsión de los impactos, de ella y de sus alternativas, la relativa al proceso (por ejemplo, la información que se incorpora y las modificaciones que ella suscita, en los trámites de información o consultas y sus partícipes).

La información que debe presentarse, en un primer momento, proviene del sujeto (ya sea autoridad pública para plan y programa o sujeto privado, generalmente para proyectos) que diseña la propuesta y sus alternativas, pero sobre ella, debemos tener en cuenta las aportaciones que se efectúan en los trámites de consulta e información pública (art. 6 y 7 para la Directiva de EAE; artículo 6, 7, 8 de la Directiva de EIA; artículos 19 #(§006238) ar.19#, 22 #(§006238) ar.22#, 26 #(§006238) ar.26#, 30 #(§006238) ar.30#, 34 #(§006238) ar.34#, 36 #(§006238) ar.36# y 37 de la LEA) y la información que deriva de la valoración de expertos o análisis técnico del expediente en (en la que generalmente interviene el órgano ambiental) (art. 24 para la EAE y art. 40 para la EIA en la LEA) que enriquecen estos contenidos de forma dinámica.

Volviendo a los orígenes o las aportaciones doctrinales sobre el tema encontramos un resumen del proceso, que hace Cristopher Wood(101) (en relación a la EIA) y extraído de la NEPA, en el que determina las siguientes fases:

1. “Considerar medios alternativos para alcanzar los objetivos

2. Diseño de la propuesta elegida

3. Determinar si la EIA es necesaria para ese caso particular (screening)

4. Decidir sobre los temas que deben estar cubiertos por la EIA (scoping)

5. Preparar el estudio o documento de EIA describir la propuesta y los efectos de ella con la magnitud y significación de los impactos previstos

6. Revisar el documento para controlar si es adecuado y suficiente.

7. Tomar la decisión sobre la propuesta usando el documento y las opiniones versadas sobre él.

8. Supervisar los impactos de la propuesta y de su implementación”

En él aparecen entrelazados los contenidos (la información) y las fases, de manera interesante. El punto de partida lo ofrecen los objetivos de la propuesta y sobre ellos su diseño. Ambos permiten realizar una primera fase de tamizado (screening) para determinar cuáles de las acciones (para proyectos art. 4 Directiva 2011) se prevé produzcan efectos significativos adversos. Y cuáles son los ámbitos principales de esos efectos (scoping). En función de estas acciones/propuestas y su grado de influencia o impacto esperados, se determinan los trámites formales de EA, más o menos exigentes o directamente ninguno (en nuestra LEA procedimiento ordinario o simplificado).

Tras esto, (el punto 5 de Wood) se realiza el estudio/documento en el que se concretan los impactos en relación con la acción. Lo que a nuestro entender supone el núcleo duro o análisis de impacto estricto. En esta fase nos encontramos con: un estudio diagnóstico y lectura del entorno (base para la comparativa ex post o última fase) unido a la formulación y diseño de acciones y sus objetivos, así como de sus propuestas alternativas para su consecución y la previsión de sus efectos. Tanto la parte descriptiva como la de previsión de impactos requiere de metodologías de verificación y técnicas de detección de los impactos. Por lo que no es un análisis espontáneo, sino que estructurado, riguroso y con voluntad de ser contrastado (cuasi científico). Todo ello, en un proceso divulgativo/participativo donde son varios los actores que se involucran en el diseño de las propuestas y la identificación y contraste de alternativas o impactos. A esta fase esencial, le sigue un proceso de revisión, por expertos y público, en contraste de información para dotar de rigor (y conocimiento objetivo) al contenido y su adecuación al caso y circunstancias concretas.

Los procesos de participación o consultas recaen en diversos momentos del procedimiento, tanto en una fase temprana para nutrir de información la descripción del contexto o el propio diseño de la propuesta y sus alternativas, y están pensados para influir sobre éstas posteriormente, una vez diseñadas.

Los dos últimos puntos responden a la toma de decisión final y su justificación en base a la información manejada en las fases anteriores. En este momento se proponen ya, mecanismos de supervisión o seguimiento de la acción y sus efectos. La posibilidad de evaluación posterior podrá realizarse en términos comparativos por las premisas sentadas en este momento previo.

V. CONSIDERACIONES FINALES

Parece que la EA(102) consiste, en definitiva y como hemos adelantado, en un análisis de impacto más, dentro de la concepción de este último como un complejo proceso dinámico y cíclico de gestión de información que sirve de base a la toma de decisiones (propuestas/acciones/medidas/actuaciones) de carácter consiente, reflexivo y transparente. Un instrumento que proporciona información a través de un proceso pluriparticipativo(103), centrado en la búsqueda de la eficacia o calidad de las medidas adoptadas, que respeten y tengan presentes objetivos concordantes o en conflicto. La selección, búsqueda y sistematización de información del contexto que permita posicionamientos valorativos transparentes, fundamentados y equilibrados. Conjugando las potencialidades del conocimiento experto/científico con elementos democráticos. La exposición que hemos hecho sobre los orígenes, la difusión e introducción en nuestro país de la EA, nos ha permitido identificar su naturaleza, como un tipo de análisis de impacto sectorial más. Como tal constituye, como ya adelantábamos, un ejemplo paradigmático, que sirve para ilustrar límites, problemas o determinar las potencialidades de un análisis de impacto normativo genérico u otros análisis de impacto sectoriales. El entendimiento de la EA favorece la comprensión de los análisis de impacto y viceversa.

La relevancia y el interés por la EA, en relación con un modelo general de análisis de impacto, descansa en varios motivos. En primer lugar, la posibilidad de contemplar un instrumento/proceso de análisis de impacto “vivo”, en funcionamiento, plenamente positivizado y al que se le da cumplimiento y desarrollo real (por las administraciones públicas, entre otros) en nuestro contexto. Pero también, por dos elementos que creemos caracterizan las EA. Por una parte, la tendencia o interpretación que parece apreciarse respecto de su vocación de amplitud en su ámbito de aplicación. Y, por otro lado, también, en la diversidad y extensión de los impactos que bajo el calificativo “ambiental” que por ella pretenden ser tratados.

Conforme al análisis aquí realizado podríamos entender que se someterían a EA(104) una gran cantidad de normas. Pues consideraríamos que los planes son formas de actuación pública que adoptan algún tipo de forma jurídica y en muchas ocasiones carácter normativo. Se incorporarían bajo el término planes, no solo aquellos cuya terminología fuera coincidente (como los planes generales de ordenación urbana, por ejemplo) sino, todas aquellas manifestaciones del plan(105) que tengan forma de leyes o normas de rango reglamentario. Y pudiendo proponerse que la EA sea tenida en cuenta cuando la norma tenga posibles efectos sobre el medio ambiente, superando e incorporando, en este sentido, el impacto sobre cambio climático más recientemente introducidas, con carácter general, para las potestades normativas de la Administración General del Estado(106).

Además, la EA, como hemos visto, en su posible aplicabilidad para toda elaboración normativa, tiende bajo el manto de un análisis sectorial (esto es, el interés y finalidad en observar los impactos de un determinado tipo, los medioambientales) a ampliar a otros impactos(107). Aspira a valorar el impacto medioambiental con relación a otros impactos que se generen como los económicos o sociales que se perciben en continua conexión y que exigen de elementos de ponderación. Los impactos medioambientales de la EA por ello no se considerían de partida de forma aislada, sino que éstos son y deben ser contemplados de manera extensa, de acuerdo con los principios de integración ambiental y sostenibilidad(108).

Por todo ello, la EA propicia y prepara el terreno para construir y entender los análisis de impacto normativo cuyo fin es ser aplicados al conjunto del sistema de fuentes y contemplar todos los impactos que se deriven. La EA permite poner en evidencia deficiencias y oportunidades en su adopción y ser ejemplo de cuestiones tan relevantes como, por ejemplo: el papel de los órganos instrumentales frente a los sustantivos en su elaboración. Los contenidos materiales de los "informes" que servirían de ejemplo/guía para ilustrar o estructurar otros, tanto genéricos como sectoriales, análisis de impacto. La concreción de los trámites de consulta, precisando agentes y resultados, u de otros supuestos colaborativos como el análisis de expertos. La incidencia de las evaluaciones sobre la validez de los actos normativos que después de ellas emanan, tanto desde su perspectiva formal como material o la utilidad de los mismos como mecanismos de garantía y control frente al ejercicio discrecional de poder. La determinación del rango rango de las normas que implantan EIA y si las mismas son vinculantes o qué situación adoptan en este escenario competencial autonómico, poniendo de manifiesto las complejas y difíciles relaciones entre instancias normativas y sus productos. Desde un principio, con la introducción de las evaluaciones de impacto, Tomás Quintana López(109) distingue tres aspectos controvertidos en España: la cuestión de los proyectos sometidos a evaluación, el rango de normas que someten los proyectos a evaluación y su inserción o posicionamiento en el sistema competencial autonómico. Estos puntos de controversia, por ejemplo, pueden fácilmente traspasarse al actual debate entrono a la introducción de los análisis de impacto normativo. La importancia del contexto legal y administrativo para la efectividad del instrumento y sus objetivos(110) debe tenerse en cuenta, pues los análisis de impacto normativo irrumpen en el corazón de dichos sistemas, como herramientas trasversales en el desarrollo de las capacidades normativas sobre diferentes ámbitos sectoriales y sobre distintos agentes de producción normativa.

Todas estas son cuestiones cobran vida en las EA, como supuesto real de evaluación de impacto en nuestro sistema jurídico administrativo pero que incluirlas aquí rebasaba las posibilidades y extensión de este trabajo, pero pueden a partir de ahora, ser objeto de consideración específica y detallada a partir de las premisas que se establecen en este estudio. Un estudio en el que se ha tratado de contemplar la EA(111) como una manifestación o tipo de AI, entendido este último como mecanismo que aspira a enriquecer los conocimientos científicos del decisor público para la acción normativa. Y, en concreto, como instrumento para favorecer la respuesta de las normas jurídicas a los retos que platea la situación medioambiental.

De los orígenes de la evaluación de impacto ambiental, podemos extraer algunas conclusiones significativas. En primer lugar, destacamos que todo surge del deseo de dotar de efectividad a las disposiciones normativas que pretendían asegurar la protección medioambiental. Lo que importa es preservar la sostenibilidad y calidad medioambiental, recurriendo a mediciones y estudios interdisciplinares que consideren cualquier acción humana que pueda tener efectos negativos sobre la naturaleza. Que, precisamente, los efectos sean de tipo físico, observables y cuantificables, no dejan lugar a dudas, de manera espléndidamente significativa, de cómo las acciones y las normas jurídicas que pretender regularlas, emiten múltiples y variados efectos que deben ser tenidos en cuenta a la hora de desarrollarse o en sus procesos de desarrollo y mutación. La evaluación ambiental, proporciona una conexión entre la realidad, física o social y los elementos del sistema jurídico o las actividades por él ordenadas. Ningún otro ejemplo podría ilustrar tan bien la necesidad de reflexión previa ante cualquier decisión o actuación, en este caso normativa, teniendo en cuenta el contexto y en relación con los efectos que la misma produce y los que desea producir, su efectividad.

El instrumento de EA, en y desde su concepción, pretende analizar, con carácter preventivo y rigor científico, los efectos de aquellas acciones o actividades con repercusiones negativas. Sea quien sea el que las realice y cuyo producto ya sea una actividad con directa alteración del medio físico o relativa a su ordenación y que las posibilite. Considerando por tanto de igual manera que la actuación o actividad estuviera realizada por un sujeto privado o por un ente público y asumiendo que los impactos se observan tanto de la acción directa sobre el medio como sobre las políticas planes y programas encargados de planificar sus acciones y determinar las de otros agentes. Creemos que, en este sentido, la EIA, en sus orígenes en el ámbito estadounidense, y cuyos criterios fueron asumidos por la normativa comunitaria, no importa quién sea el promotor de la actividad y, desde el punto de vista de las actividades sometidas, o del ámbito objetivo de aplicación, es un sistema mucho más flexible, con pretensión integradora de las acciones(112).

Parece pues un error ver con miras tan estrechas, la aplicación de las evaluaciones ambientales, tanto sobre las actividades como sobre los agentes que las desarrollan. Que ciegan la vocación de transversalidad y expansiva del instrumento. Limitar excesivamente lo sometido con carácter preceptivo al análisis ambiental, no parece haber sido el objetivo de la legislación comunitaria. Ni restringirlo a las actividades de intervención física, directa y material sobre el medio ambiente (EIA), ni limitado a las actividades decisorias de planificación (EAE) a nivel urbanístico, parecen encajar bien con los propósitos de las evaluaciones de impacto y la legislación que los ha ido implantando. Y cuya tendencia a abarcar ámbitos cada vez mayores produce necesidad de adaptación constante ya sea por iniciativa política o por imposición de los tribunales y una sensación continuada de confusión por no haber entendido bien desde el principio sus bases.

Por otra parte, las carencias en la concepción de un instrumento o proceso de análisis de impacto de carácter general, genera fallos en su realización y sus contenidos, que lo abocan a ser deficiente desde un principio para estimar aquellos impactos significativos que desean evitarse provengan de una decisión u otra, o sea, un tipo u otro, el agente que la desarrolle. El foco de atención se traslada al efecto o impacto que pretende evitarse o el resultado a conseguir; es decir, las consecuencias externas de esa acción. En este caso, jurídico-normativa y sus resultados.

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NOTAS:

(1). The National Environmental Policy Act, aprobada por el Congreso en 1969 y con firma por el presidente Nixon y entrada en vigor el 1 de enero de 1970.

(2). El artículo 102 de la NEPA establecía que todas las políticas, regulaciones y leyes de EEUU fueran interpretadas y administradas teniendo en cuenta los contenidos de esta ley “The Congress authorizes and directs that, to the fullest extent possible: (1) the policies, regulations, and public laws of the United States shall be interpreted and administered in accordance with the policies set forth in this Act,”.

(3). Los términos pueden ser utilizados en ocasiones como sinónimos, aunque statement se emplea con más frecuencia para hacer referencia al resultado del proceso de evaluación o análisis (assessment) y el documento que lo recoge. Éste es el utilizado por la American Bar Association, por ejemplo.

(4). CALDWELL, L. K. “A National Policy for the Environment: NEPA and Its Aftermath”, Natural Resources Journal vol. 17, I. 3, 1977, pp. 529-531. LIROFF, R. A. A National Policy for the Environment: NEPA and Its Aftermath, Indiana University Press, Bloomington, 1976.

(5). CALDWELL, L.K. “Environmental Impact Analysis (EIA): Origins, Evolution, and Future Directions” en Review of Policy Research, 1988, vol. 8, issue 1, 75-83. “The development of EIA has been shaped by several converging influences, notably (1) rational planning theory, (2) technology assessment, (3) risk assessment, and (4) the policy goals of the environmental movement. A fifth factor has been a popular and a legislative desire to reinforce administrative accountability through disclosure of considerations entering into public decisions by government agencies, supplementing, in the United States, the Administrative Procedures and Freedom of Information Acts (Title 5, U.S. Code, Sec. 551 et. seq.). () Common to all of these techniques is an assumption that a systematic, focused, interdisciplinary use of science may improve the quality of planning and decision-making. () Thus, when EIA was introduced by law in the United States, an action-forcing provision, the EIA (environmental impact statement) was added to make the requirement enforceable. EIA should not be understood as a "technological fix" or a panacea for environmentally "bad" decisions; it was intended as a reform in priorities affecting the environment and in procedures for administrative decision-making.” p. 75.

(6). CADLWELL, L. 1977, op. cit. p. 530.

(7). Artículo 102 [C] NEPA (traducción propia): (A) utilizar un abordaje sistemático e interdisciplinario que garantizará el uso integrado de las ciencias naturales y sociales y de las artes de la planificación ambiental en las tomas de decisión que puedan tener un impacto sobre el ambiente humano; (B) identificar y desarrollar métodos y procedimientos, en consulta con el Consejo de Calidad Ambiental establecido por el Título II de esta ley, que garantizarán que los valores ambientales que en el presente no han sido cuantificados serán tomados adecuadamente en consideración en la toma de decisiones, junto con consideraciones técnicas y económicas; (C) incluir, en cualquier recomendación o informe sobre propuestas de legislación y otras importantes acciones federales que afecten significativamente la calidad del ambiente, una declaración detallada del funcionario responsable sobre: (i) el impacto de la acción propuesta, (ii) los efectos ambientales adversos que no pueden evitarse, en caso de que la propuesta se implemente, (iii) alternativas a la acción propuesta, (iv) la relación entre los usos locales y de corto plazo del ambiente humano y el mantenimiento y mejora de la productividad a largo plazo, y (v) cualquier compromiso irreversible e irrecuperable de recursos a involucrar si la acción propuesta se llegara a implementar.

(8). ENRIQUE SÁNCHEZ, L. Evaluación del impacto ambiental. Conceptos y métodos, Ecoe Ediciones, Bogotà, 2010, p. 44 y ss. Él y otros autores también destacan el papel que para ello tuvo la creación por la NEPA del Consejo de Calidad ambiental, inserto en la oficina Ejecutiva del Presidente, que permitió el control del cumplimiento por parte de las agencias, y que, las cuestiones medioambientales entraran a valorarse desde un principio en las decisiones gubernamentales al mismo nivel que las de tipo económico.

(9). ENRIQUE SÁNCHEZ, L. Evaluación del impacto ambiental 2010, op. Cit. p. 51 y ss. El impulso internacional más allá de los países más industrializados vino, según este autor, a través de la exigencia de EIA para los proyectos de cooperación al desarrollo y en su marco. Tanto por parte de los EEUU como por el impulso de Organizaciones internacionales o instituciones multilaterales, como la OCDE o los bancos de desarrollo que ligaron su exigibilidad a los préstamos. Un hito de esto fue la aprobación de la Recomendación del Consejo Directivo de la OCDE, aprobada el 20 de junio de 1985.

(10). WOOD, C. Environmental Impact assessment. A comparative review, Pearson/Prentice Hall, 2003, p. 13.

(11). Este es el término que emplea Wood (y que parece englobar medidas legislativas como la NEPA y los instrumentos aparejados, entre los que se encuentra la EIA. Ver WOOD, C. Environmental Impact assessment 2003, op. cit. p. 4 y ss.

(12). ENRIQUE SÁNCHEZ, L. Evaluación del impacto ambiental... 2010, op. cit. p. 49 y ss.

(13). Importancia recaía más bien sobre el promotor y no tanto al órgano ambiental administrativo.

(14). ENRIQUE SÁNCHEZ, L. Evaluación del impacto ambiental... 2010, op. cit. p. 50.

(15). ENRIQUE SÁNCHEZ, L. Evaluación del impacto ambiental... 2010, op. cit. p. 51.

(16). FORTES MARTÍN, A. “Algunos apuntes sobre el origen, conformación y posterior desarrollo del sistema regulatorio ambiental de los Estados Unidos de Norteamérica, en Revista interdisciplinar de Gestión Ambiental, (enero 2004), nº61, 2004, p. 3-24. “Esta Ley, pese a su indubitada importancia, no es sin embargo una Ley sustantiva, a diferencia de las que se han citado ut supra en el entendido que no impone a las instancias gubernamentales la consecución de determinados resultados en una concreta materia, como han remarcado entre otros BLUMM (1992: 383) y HICKOK (1996: 33). “Más bien se trata de una Ley eminentemente procedimental y procedimentalista. Conforme a la misma pues, se detalla únicamente el proceso de toma de decisiones y las formas de actuación que el Gobierno y las agencias federales deben desarrollar en sus resoluciones cuando las mismas puedan tener ciertas repercusiones sobre el medio ambiente. En definitiva, la dimensión ambiental cobra una especial virtualidad en el plano del conjunto de las decisiones que puedan adoptarse por cualquier órgano administrativo, y no sólo eso sino lo que es aún más importante, permitiendo al público en general participar en ese proceso de toma de decisiones.” p.8

(17). RODA MUÑOZ, A. Reparto de competencias medioambientales entre la Unión Europea y los Estados miembros, Revista de derecho de la UNED, nº12, 2013, pp. 689-726. “De hecho, poseemos el cuerpo normativo ambiental más extenso del mundo y los Estados miembros (EEmm) basan más del 80% de sus normativas nacionales medioambientales en la legislación comunitaria.” p. 690.

(18). EUROPEAN COMMISSION, 35 years of EU Environmental Impact Assessment, Publications Office of the European Union, Luxemburg, 2021.

(19). Directiva 97/11/CE del Consejo de 3 de marzo de 1997 por la que se modifica la Directiva 85/337/CEE relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente.

(20). Directiva 2003/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003, por la que se establecen medidas para la participación del público en la elaboración de determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente y por la que se modifican, en lo que se refiere a la participación del público y el acceso a la justicia, las Directivas 85/337/CEE y 96/61/CE del Consejo - Declaración de la Comisión

(21). Directiva 2009/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al almacenamiento geológico de dióxido de carbono y por la que se modifican la Directiva 85/337/CEE del Consejo, las Directivas 2000/60/CE, 2001/80/CE, 2004/35/CE, 2006/12/CE, 2008/1/CE y el Reglamento (CE) nº 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo.

(22). Directiva 2014/52/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014 , por la que se modifica la Directiva 2011/92/UE, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente 

(23). Ídem, 2014, p. 25.

(24). Para Alemania por ejemplo podemos destacar la Sentencia de 11 de agosto de 1995, Asunto C-431/92, Comisión contra República Federal de Alemania. GROßKROTZENBURG. En la que el Tribunal de Justicia condena por falta de trasposición de la directiva y por la ausencia de evaluación de impacto de un proyecto previsto en el anexo I de la Directiva 85/337/CEE. “La Directiva fue adoptada basándose en los artículos 100 y 235 del Tratado. Según su primer considerando, "los programas de acción de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente [...] afirman la necesidad de tener en cuenta, lo antes posible, las repercusiones sobre el medio ambiente de todos los procesos técnicos de planificación y decisión [...]". Motivación de la sentencia apartado 2. ENLACE.

(25). Sentencia del Tribunal Europeo de Justicia, de 24 de octubre de 1996, Asunto C-72/95, Comisión contra Reino de los Países Bajos. DIQUES HOLANDESES: “50. Ahora bien, aunque el párrafo segundo del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva confiere a los Estados miembros un margen de apreciación para especificar determinados tipos de proyectos que deban someterse a una evaluación o para establecer criterios y/o umbrales necesarios, dicho margen de apreciación está limitado por la obligación, enunciada en el apartado 1 del artículo 2, de someter a un estudio de sus repercusiones los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización.”

El Tribunal dice que si los criterios o umbrales determinados en la legislación de los Estados miembros son de tal naturaleza que excluyen a priori la casi totalidad de una categoría de proyectos (en este caso se trataba en particular de proyectos de diques) de la obligación de ser sometidos a una evaluación de impacto ambiental, el Estado miembro en cuestión excede ampliamente el margen de apreciación de que dispone en virtud del artículo 2 párrafo 1 y del artículo 4 párrafo 2 de la Directiva. Disponible en (01/03/21): ENLACE.

(26). QUINTANA LÓPEZ, T. “La evaluación ambiental. Hitos de su evolución”, en Evaluación de impacto ambiental y evaluación estratégica, Quintana López T. Casares Marcos, A. B. (coord.), Tirant lo Blanch, Valencia, 2014, p. 23.

(27). Algunas sentencias TS llegaron a someter los PGOU a EIA, la confusión parece surgir de ese excesivo empeño en separar ambos instrumentos cuando efectivamente las líneas son más difusas y las técnicas responden a un mismo fin. Véase, CHINCHILLA PEINADO, J. A. “Evaluación ambiental estratégica de planes de urbanismo y elusión de fallos judiciales”, en El alcance de la invalidez de la actuación administrativa, Actas del XII Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo, INAP, Madrid, 2017, pp. 463-474.

(28). “En contraste con la procedimentalización de la evaluación ambiental advertida en la referencia realizada al sistema norteamericano, en Francia no se dispuso de un específico procedimiento por el que hacer circular el conjunto de actuaciones conducentes a la evaluación, sino que estas se integran en los procedimientos sustantivos relativos a la adopción de decisiones referentes a la autorización o ejecución de proyectos preceptivamente sometidos a evaluación. Pieza clave en la operatividad de la institución en Francia, al igual que después en otros muchos países, es el estudio de impacto ambiental, documento que incorpora los análisis correspondientes” QUINTANA LÓPEZ, T. “La evaluación ambiental. 2014, op. cit. p. 19.

(29). A través de la Ley 47/1985, de 27 de diciembre, de Bases de delegación al Gobierno para la aplicación del Derecho de las Comunidades Europeas, para instrumentar la adecuación nuestro ordenamiento a un conjunto de directivas entre las que se encontraba la 85/337 de evaluación de impacto ambiental.

(30). Declarando en su art. 1.2 su carácter básico en el marco del Estado autonómico y al que siguió el Reglamento para su ejecución: Real Decreto 1.131/1988, de 30 de septiembre.

(31). Exposición de motivos del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental.

(32). QUINTANA LÓPEZ, T. “La evaluación ambiental 2014, op. cit. p. 16.

(33). QUINTANA LÓPEZ, T. “La evaluación ambiental 2014, op. cit. p. 18 y 19.

(34). Algunas, incluso, como la valenciana con su Ley 2/1989, de 3 de marzo, de Impacto Ambiental incluyeron, en este temprano momento, sometieron instrumentos de ordenación del territorio a EIA. Y su reglamento de desarrollo, el Decreto 162/1990, de 15 de octubre, creó una nueva técnica o mecanismo simplificado que llamó estimación de impacto, con deficiencias de diseño y contenidos significativas, que introducía oscuridad para el entendimiento global, aunque solo fuera a través de una cuestión terminológica. La Ley 4/2004, de 30 de junio, de ordenación del territorio y Protección del Paisaje mantuvo, bajo un régimen transitorio para la EAE la EIA para los instrumentos de ordenación con algunas modificaciones. Véase ROSA MORENO, J. “Los procedimientos de elaboración y aprobación de los instrumentos de ordenación. Integración y fases”, en Comentarios a la Ley de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje de la Comunitat Valenciana. Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, Diez Sánchez, J.J. e Ivars Bañuls, J.A (coords), Tirant lo Blanch, Valencia, 2016, pp. 405-449. Este autor en remisión a esta última modificación: “No arregló nada, por tanto, esta previsión legal, si cabe complicó más la técnica de evaluación confundiendo, una vez más, conceptos, fundamentos y técnicas.” p. 409.

(35). Las disputas terminológicas y competenciales tienen su claro reflejo en la STC 90/2000, de 30 de marzo, con motivo del recurso de inconstitucionalidad promovido frente a diversos apartados de los Anexos I y II, de la Ley 11/1990, de 13 de julio, de Prevención del Impacto Ecológico de las Islas Canarias.

(36). Ley 6/2001, de 8 de mayo, de modificación del Real Decreto legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental.

(37). Algunas normas para enmendar los retrasos introdujeron disposiciones de aplicación retroactiva, como es el caso de la Ley 9/2006 en su DT 1ª.

(38). Ley 40/2010, de 29 de diciembre, de almacenamiento de dióxido de carbono y la 17/2013, de 29 de octubre, para el suministro e incremento en los sistemas eléctricos insulares y peninsulares

(39). Ley 6/2010, de 24 de marzo, de modificación del texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero.

(40). CHRISTIAN KURRER, La política de medio ambiente: principios generales y marco básico, Fichas temáticas de la Unión Europea 2020, Parlamento Europeo.

(41). GÓMEZ OREA, D. Evaluación ambiental estratégica. Un instrumento para integrar el medio ambiente en la formulación de políticas, planes y programas, Ediciones Paraninfo, Madrid, 2014, p. 29.

(42). GLASSON, J. THERIVEL R. CHADWICK A. Introduction to Environmental Impact Assessment, Routledge, London, 4th edition, 2012, p. 21. “Strategic environmental assessment (SEA) expands the scale of operation from the EIA of projects to a more strategic level of assessment of programmes, plans and policies”. En el texto, traducción propia.

(43). ROSA MORENO, J. “Planes, programes y proyectos sometidos a evaluación (de impacto y estratégica) ambiental”, en Evaluación de impacto ambiental y evaluación estratégica, Quintana López T. Casares Marcos, A. B. (coord.), Tirant lo Blanch, Valencia, 2014, p 96.

(44). Artículo 1. 2: A los efectos de la presente Directiva, se entenderá por: a) <<proyecto>>: — la realización de trabajos de construcción o de otras instalaciones u obras, — otras intervenciones en el medio natural o el paisaje, incluidas la las destinadas a la explotación de los recursos del suelo;

(45). Artículo 5 (Definiciones) apartado 3. b) “Proyecto”: cualquier actuación que consista en la ejecución o explotación de una obra, una construcción, o instalación, así como el desmantelamiento o demolición o cualquier intervención en el medio natural o el paisaje, incluidas las destinadas a la explotación o el aprovechamiento de los recursos naturales o del suelo y del subsuelo, así como de las aguas marines.

(46). En relación a los antecedentes y las especificidades españolas, podemos destacar: la Orden de 13 de noviembre de 1950 por la que se queda derogado el Nomenclátor de las Industrias y establecimientos clasificados anexo al Reglamento de Establecimientos incómodos, insalubres y peligrosos.

Y dentro del régimen de concesión de licencias, el Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas: Publicado en el año mil novecientos veinticinco el <<Reglamento y nomenclador de establecimientos incómodos, insalubres y peligrosos>>, ha venido rigiendo en esta materia en su integridad, hasta que por Orden del Ministerio de la Gobernación de 13 de noviembre de mil novecientos cincuenta se dispusieron sustanciales reformes que, además de derogar el nomenclador hasta entonces vigente, establecían nuevas orientaciones en cuanto a la calificación de las industrias, que dejó de hacerse según moldes rígidos, para llevarse a cabo un criterio más realista y beneficioso no sólo para la industria en general sino también para el vecindario de las poblaciones afectadas por tales establecimientos.

Siguiendo la orientación iniciada por la citada Orden ministerial se ha elaborado el Reglamento que por este Decreto se aprueba, recogiendo la colaboración eficacísima de todos los Departamentos y Organismos que pueden tener alguna relación con el problema de las actividades industriales que siendo necesarias para la economía del país pueden producir molestias o suponer un peligro o una perturbación para la vida en las ciudades.

(47). ROSA MORENO, J. “Planes, programes y proyectos sometidos a evaluación2014, op. cit. p. 100: “ criterio que debe operar en la elaboración de los propios listados de las legislaciones”

(48). ROSA MORENO, J. “Planes, programes y proyectos sometidos a evaluación2014, op. cit. p. 98 y ss. Tanto los preceptos de las Directivas (artículo 2.1 de la Directiva EIA y 3.1 de la Directiva EAE) como los de la Ley 21/2013 (artículo1) conectan este criterio con la delimitación del ámbito material de aplicación. Cuyas delimitaciones objetivas sobre las características de las actuaciones, las de la zona afectada o las de los impactos potenciales se concretan en los anexos de las normativas mencionadas. Véase, por ejemplo, el Anexo III y V de la Ley 21/2013 de EA: Criterios mencionados en el artículo 47.2 para determinar si un proyecto del anexo II debe someterse a evaluación de impacto ambiental ordinaria

(49). Otro ejemplo de ello es la implantación de los procedimientos simplificados de EA como un proceso de screening o análisis previo caso por caso, sobre los supuestos no obligatorios.

(50). La necesidad de EIA para la promulgación legislativa aparece prontamente en la doctrina ambiental. WATHERN, P. Environmental Impact Assessment. Theory and Practice, Unwin Hyman, 1988.

(51). La Directiva 2001/42/CE en su artículo 2, señala: “A efectos de la presente Directiva se entenderá por: a) planes y programas: los planes y programas, incluidos los cofinanciados por la Comunidad Europea, así como cualquier modificación de los mismos:

— cuya elaboración o adopción, o ambas, incumban a una autoridad nacional, regional o local, o que estén siendo elaborados por una autoridad para su adopción, mediante un procedimiento legislativo, por parte de un Parlamento o Gobierno, y

— que sean exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas;

El artículo 5. 2 b) de la Ley 21/2013 de EA define “Planes y programas” como el conjunto de estrategias, directrices y propuestas destinadas a satisfacer necesidades sociales, no ejecutables directamente, sino a través de su desarrollo por medio de uno o varios proyectos.

(52). El Artículo 3 de la Directiva 2001/42/CE recoge toda la regulación de su ámbito de aplicación.

Por otra parte, el artículo 6.1 Ley 21/2013 de EA añade que: Serán objeto de una evaluación ambiental estratégica ordinaria los planes y programas, así como sus modificaciones, que se adopten o aprueben por una Administración pública y cuya elaboración y aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno de una comunidad autónoma, cuando: a) Establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental y se refieran a la agricultura, ganadería, silvicultura, acuicultura, pesca, energía, minería, industria, transporte, gestión de residuos, gestión de recursos hídricos, ocupación del dominio público marítimo terrestre, utilización del medio marino, telecomunicaciones, turismo, ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo; o bien, b) Requieran una evaluación por afectar a espacios Red Natura 2000 en los términos previstos en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. c) Los comprendidos en el apartado 2 (EAE simplificada) cuando así lo decida caso por caso el órgano ambiental en el informe ambiental estratégico de acuerdo con los criterios del anexo V. d) Los planes y programas incluidos en el apartado 2, cuando así lo determine el órgano ambiental, a solicitud del promotor.

(53). Añadiendo, sin embargo, el apartado 5 al artículo 3.

(54). Sentencia TJUE, de 19 de septiembre de 2000 (C-287/98), Gran Ducado de Luxemburgo contra Berthe Linster, Aloyse Linster y Yvonne Linster, apartado 59: “ el artículo 1, apartado 5, de la Directiva debe interpretarse en el sentido de que constituye un acto legislativo específico, a efectos de esta disposición, una norma aprobada por un Parlamento, tras unos debates parlamentarios públicos, cuando el procedimiento legislativo haya permitido alcanzar los objetivos perseguidos por la Directiva, incluido el objetivo de la disponibilidad de informaciones, y las informaciones de que disponía el Parlamento, en el momento de adoptar el proyecto detallado, fueran equivalentes a las que deberían haberse facilitado a la autoridad competente en el marco de un procedimiento ordinario de autorización de proyectos.”

(55). El Artículo 3 de la Directiva 2001/42/CE , en el apartado 2 concreta: serán objeto de evaluación medioambiental todos los planes y programas: a) que se elaboren con respecto a la agricultura, la silvicultura, la pesca, la energía, la industria, el transporte, la gestión de residuos, la gestión de recursos hídricos, las telecomunicaciones, el turismo, la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo y que establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 85/337/CEE,

(56). art 3.8 Directiva 2001/42/CE

(57). Tomas Quintana, se refiere a “procesos decisorios previos de carácter marcadamente programático”, “decisiones de carácter directivo y programático, habitualmente denominadas políticas planes y programas cuya finalidad es la planificación sectorial o territorial”, “modelo, bien sea territorial o sectorial, conforme al que, consecuentemente, habrán de ser autorizados o aprobados los proyectos concretos”, “elementos decisorios anteriores a la ejecución” o “una política, un plan, un programa u otro instrumento jurídico de carácter programático”. QUINTANA LÓPEZ, T. “La evaluación ambiental. 2014, op. cit. p. 44.

(58). La agricultura, la silvicultura, la pesca, la energía, la industria, el transporte, la gestión de residuos, la gestión de recursos hídricos, las telecomunicaciones, el turismo, la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo, pero también aquellos que establezcan el marco o las condiciones precisas para que puedan autorizarse los proyectos de los anexos II y III que están sometidos a EIA.

(59). Artículo 2 de la derogada Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente: A los efectos de esta ley, se entenderá por: a) Planes y programas: el conjunto de estrategias, directrices y propuestas que prevé una Administración pública para satisfacer necesidades sociales, no ejecutables directamente, sino a través de su desarrollo por medio de un conjunto de proyectos.

(60). VERDÚ AMORÓS, M. Concepto y formulación del Principio de Integración Ambiental, Revista Aranzadi de derecho ambiental, núm. 12, Thomson Aranzadi, Pamplona, 2008, p. 24.

(61). No ocurre lo mismo para las políticas europeas, donde el artículo 11 del TFUE (antiguo artículo 6 TCE) dispone: Las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Unión, en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible

(62). La inserción de la EA para la promulgación de legislación aparece en las primeras líneas de la obra de Wathern. “a procedure for assessing the environmental implications of a decision to enact legislation, to implement policies and plans, or to initiate development projects” WATHERN, P. Environmental Impact Assessment. Theory and Practice, Routledge, 1988.

(63). Sobre el principio de integración ambiental como integrante de la sostenibilidad, véase VERDÚ AMORÓS, M. Concepto y formulación 2008, op. Cit. p. 43 y ss/147 y ss. “En efecto, el principio de integración ambiental se desenvuelve en el marco de una realidad compleja, intersectorial, interdisciplinaria e internacional” (p.21). O también GÓMEZ OREA, D. Evaluación ambiental estratégica. Un instrumento 2014, op. cit. p. 106.

(64). MORGAN R. K. “Environmental, 2012, op. cit. p. 7: “The broader challenge for the EIA community, however, will be to ensure all forms of impact assessment contribute to the effective assessment of proposals, based on well-understood principles shared across the field of impact assessment, and conducted in an integrated and complementary way.” Richard K. Morgan señala que (traducción propia): “El desafío más amplio para la comunidad de EIA, sin embargo, será garantizar todas las formas de evaluación de impacto contribuir a la evaluación eficaz de las propuestas, sobre principios bien entendidos compartidos en el campo de evaluación de impacto, y llevada a cabo de forma integrada y forma complementaria”.

(65). Véanse los principios de la evaluación ambiental recogidos por la LEA 21/2013, artículo 2. En concreto apartados a) protección y mejora del medio ambiente o j) desarrollo sostenible. apartados

(66). GÓMEZ OREA, D. Evaluación ambiental estratégica. Un instrumento 2014, op. cit. p. 31

(67). GÓMEZ OREA, D. Evaluación ambiental estratégica. Un instrumento 2014, op. cit. p. 34.

(68). Artículo 2 LEA apartados b y c.

(69). Sobre la EAE como una derivación del principio preventivo en materia medio ambiental, véase FERNANDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, D. “Los procedimientos de evaluación ambiental estratégica ordinaria y simplificada”, en Evaluación de impacto ambiental y evaluación estratégica, Quintana López T. Casares Marcos, A. B. (coord.), Tirant lo Blanch, Valencia, 2014, p. 142.

(70). JEOVÁ, D. “Principle of Privacy by Design and Privacy by Default”, Regional Law Review, Belgrade 2020.

(71). Véase artículo 25 y considerando 78 del Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE

(72). Los artículos 3 y 4 de la LEA 21/2013 se refieren ya a las relaciones y cooperación entre administraciones.

(73). Artículos 48 y 50 LEA cuyo origen lo encontramos en el Convenio sobre evaluación del impacto en el medio ambiente en un contexto transfronterizo, hecho en Espoo (Finlandia) el 25 de febrero de 1991.

(74). Artículo 2 LEA apartado i y todos sus artículos relativos al trámite de consultas públicas y publicidad.

(75). Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (Convenio de Aarhus)

(76). CHRISTIAN KURRER, La política de medio ambiente: principios generales y marco básico, Fichas temáticas de la Unión Europea 2020, Parlamento Europeo.

(77). Su calificativo de ambiental hace pensar en la restricción del ámbito al que se enfrenta, pero éste es, como hemos visto, es cuestionable y debe ser contemplado también en un sentido muy amplio, ligado al principio de integración ambiental y sostenibilidad.

(78). Sobre EIA, véase ENRIQUE SÁNCHEZ, L. Evaluación del impacto ambiental... 2010, op. cit. p. 38. Sobre Environmental impact assessment, véase WOOD, C. Environmental Impact assessment 2003, op. cit. p. 1 y ss. Sobre la definición de EAE, véase GÓMEZ OREA, D. Evaluación ambiental estratégica. Un instrumento 2014, op. cit. p. 36 y ss. Sobre Environmental Impact analysis and statement, véase WATHERN, P. Environmental Impact Assessment 1988, op. cit. I.1 (some terms).

La International Association for impact assessment ofrece una definición a la que varios autores hacen referencia: “Impact assessment, simply defined, is the process of identifying the future consequences of a current or proposed action.” Disponible en (02/04/21): ENLACE.

(79). El artículo 5.1 a) de nuestra LEA 21/2013, también ofrece una definición conjunta de EA. De la que merece la pena resaltar el carácter instrumental del procedimiento frente al procedimiento administrativo “sustantivo” de aprobación o de adopción de planes y programas, así como respecto del de autorización de Proyectos.

(80). Sobre su naturaleza dual: ALLI ARANGUREN, J. C. “La evaluación ambiental como instrumento técnico-jurídico en las directivas 85/337, 97/11 y 2001/42”, en CIUDAD Y TERRITORIO Estudios Territoriales, XXXIV (132), Ministerio de Fomento, 2002, p. 228: “La Evaluación Ambiental (EA), en un sentido amplio, constituye una disciplina científica, una técnica administrativa y una política, que busca un desarrollo sostenible. La EA es un instrumento de reconocido carácter técnico y pluridisciplinar. Las normas señalan su finalidad, contenido y determinaciones, así como el procedimiento y régimen jurídico. Sin embargo, su contenido material resulta sustancialmente técnico, por lo que se convierte en un medio técnico jurídico, en cuanto sistema de acción orientado a un fin.”

PARTIDÁRIO, M. Evaluación de impactos, Documentos y publicaciones, Asociación internacional de Evaluación de impacto, Documentos, AIA.org. Disponible en (01/04/21): ENLACE. Sobre la naturaleza dual de la EI: En su faceta técnica, la EI busca evaluar y sintetizar los esfuerzos de especialistas de diversas disciplinas, agentes interesados y autoridades competentes. Suministrando información imparcial, ayuda a los responsables de tomar decisiones a desarrollar o seleccionar las políticas, planes, programas y proyectos, que serán sostenibles y a la vez aceptables para las personas que se verán afectadas. En un contexto normativo e institucional, la EI es un procedimiento legal, integrado en el proceso de toma de decisiones a que será sometido una actuación prevista. Se trata de garantizar que todas las partes interesadas, tanto privadas como públicas, han sido involucradas y sus intereses reconocidos, que se han cumplido las leyes y normas de aplicación, y que la información pertinente para la decisión no ha sido omitida ni exagerada.

(81). Art. 26 de la Ley 50/1997, de 10 de noviembre, de Gobierno.

(82). ENRIQUE SÁNCHEZ, L. Evaluación del impacto ambiental... 2010, op. cit. p. 69.

(83). En relación con la NEPA The National Environmental Policy Act, 1969 EE.UU.

(84). WATHERN, P. Environmental Impact Assessment 1988, op. cit. “In recent years, the breadth of EIA has expanded perhaps even more rapidly than its rate of geographical spread. Thus, it now comprises a number of discrete specialisms and has spawned related disciplines concerned with other effects of development, particularly social impact assessment (SIA).”

(85). GLASSON, J. THERIVEL R. CHADWICK A. Introduction to Environmental 2012, op. cit. p. 21: “Development actions may have impacts not only on the physical environment but also on the social and economic environment. Typically, employment opportunities, services (e.g. health, education), community structures, lifestyles and values may be affected. Socio-economic impact assessment or social impact assessment (SIA) is regarded in this book as an integral part of EIA”

(86). MORGAN R. K. “Environmental impact assessment: the state of the art” en Impact Assessment and Project Appraisal, Vol. 30, No. 1, March 2012, pp. 5–14.

(87). Sobre la idea de un procedimiento genérico amparado por la literatura internacional se refiere también ENRIQUE SÁNCHEZ, L. Evaluación del impacto ambiental... 2010, op. cit. p. 74.

(88). Información que debe contener prevista en los Anexos II BIS Y IV de la directiva 2011/92/UE.

(89). Para la EIA en la versión consolidada, Artículo 1.2 g) <<evaluación de impacto ambiental>> : el proceso consistente en: i) la preparación de un informe de impacto ambiental por el promotor, con arreglo al artículo 5, apartados 1 y 2, ii) la realización de consultas con arreglo al artículo 6 y, si procede, al artículo 7, iii) el examen por la autoridad competente de la información presentada en el informe de evaluación de impacto ambiental y toda información adicional aportada, en caso necesario, por el promotor de conformidad con el artículo 5, apartado 3, y toda información pertinente obtenida a través de las consultas en virtud de los artículos 6 y 7, iv) la conclusión razonada de la autoridad competente sobre los efectos significativos del proyecto en el medio ambiente, teniendo en cuenta los resultados del examen a que se refiere el inciso iii) y, en su caso, su propio examen adicional, y v) la integración de la conclusión razonada de la autoridad competente en cualquiera de las decisiones a que se refiere el artículo 8 bis.

(90). El esquema queda también ordenado por el índice de la ley para el procedimiento ordinario de EAE. Capítulo I EAE Sección 1.ª Procedimiento de la evaluación ambiental estratégica ordinaria para la formulación de la declaración ambiental estratégica

Artículo 17. Trámites y plazos de la evaluación ambiental estratégica ordinaria.

Artículo 18. Solicitud de inicio de la evaluación ambiental estratégica ordinaria.

Artículo 19. Consultas a las Administraciones públicas afectadas y a las personas interesadas, y elaboración del documento de alcance del estudio ambiental estratégico.

Artículo 20. Estudio ambiental estratégico.

Artículo 21. Versión inicial del plan o programa e información pública.

Artículo 22. Consulta a las Administraciones públicas afectadas y a las personas interesadas.

Artículo 23. Propuesta final de plan o programa.

Artículo 24. Análisis técnico del expediente.

Artículo 25. Declaración ambiental estratégica.

Artículo 26. Publicidad de la adopción o aprobación del plan o programa.

Artículo 27. Vigencia de la declaración ambiental estratégica.

Artículo 28. Modificación de la declaración ambiental estratégica.

(91). El índice del Capítulo II (Título II) de al LEA también ofrece un panorama del conjunto de fases. En concreto para el procedimiento ordinario de EIA: Sección 1.ª Procedimiento de evaluación de impacto ambiental ordinaria para la formulación de la declaración de impacto ambiental

Artículo 33. Trámites y plazos de la evaluación de impacto ambiental ordinaria.

Artículo 34. Actuaciones previas: consultas a las Administraciones públicas afectadas y a las personas interesadas y elaboración del documento de alcance del estudio de impacto ambiental.

Artículo 35. Estudio de impacto ambiental.

Artículo 36. Información pública del proyecto y del estudio de impacto ambiental.

Artículo 37. Consulta a las Administraciones públicas afectadas y a las personas interesadas.

Artículo 38. Modificación del proyecto o del estudio de impacto ambiental y nuevo trámite de información pública y de consultas.

Artículo 39. Evaluación de impacto ambiental ordinaria.

Artículo 40. Análisis técnico del expediente.

Artículo 41. Declaración de impacto ambiental.

Artículo 42. Autorización del proyecto y publicidad.

Artículo 43. Vigencia de la declaración de impacto ambiental.

Artículo 44. Modificación de las condiciones de la declaración de impacto ambiental.

(92). Se dice “final”, pero no se cierran pues está previsto que pueden sufrir modificaciones en el o los siguiente/s trámites de consultas.

(93). Art. 5.1 La información () incluirá, como mínimo, los elementos siguientes: a) una descripción del proyecto que incluya información sobre su ubicación, diseño, dimensiones y otras características pertinentes del proyecto; b) una descripción de los posibles efectos significativos del proyecto en el medio ambiente; c) una descripción de las características del proyecto y/o medidas previstas para evitar, prevenir o reducir y, en su caso, contrarrestar los posibles efectos adversos significativos en el medio ambiente; d) una descripción de las alternativas razonables estudiadas por el promotor, que tengan relación con el proyecto y sus características específicas, y una indicación de las razones principales en favor de la opción elegida, teniendo en cuenta los efectos del proyecto en el medio ambiente; e) un resumen no técnico de la información contemplada en las letras a) a d), y f) cualquier información adicional recogida en el anexo IV relativa a las características específicas de un proyecto concreto o tipo de proyecto y de las características medioambientales que probablemente se verán afectadas.

(94). Anexo I: La información que habrá de facilitarse () será la siguiente: a) un esbozo del contenido, objetivos principales del plan o programa y relaciones con otros planes y programas b) los aspectos relevantes de la situación actual del medio ambiente y su probable evolución en caso de no aplicación del plan o programa; c) las características medioambientales de las zonas que puedan verse afectadas de manera significativa; d) cualquier problema medioambiental existente que sea importante e) los objetivos de protección medioambiental fijados en los ámbitos internacional, comunitario o del Estado () y la manera en que tales objetivos y cualquier aspecto medioambiental se han tenido en cuenta durante su elaboración; f) los probables efectos (1) significativos en el medio ambiente () y la interrelación entre estos factores; g) las medidas previstas para prevenir, reducir y, en la medida de lo posible, compensar cualquier efecto negativo h) un resumen de los motivos de la selección de las alternativas contempladas y una descripción de la manera en que se realizó la evaluación, incluidas las dificultades () que pudieran haberse encontrado a la hora de recabar la información requerida; i) una descripción de las medidas previstas para la supervisión () j) un resumen de carácter no técnico de la información facilitada ()

(95). Esta complejidad es la que motivó la creación de una guía de casi 70 páginas tras aprobación de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación ambiental de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.

(96). Art. 20 LEA: () se identificarán, describirán y evaluarán los posibles efectos significativos en el medio ambiente de la aplicación del plan o programa, así como unas alternativas razonables técnica y ambientalmente viables, que tengan en cuenta los objetivos y el ámbito de aplicación geográfico del plan o programa. 2. El estudio ambiental estratégico se considerará parte integrante del plan o programa y contendrá, como mínimo, la información contenida en el anexo IV, así como aquella que se considere razonablemente necesaria para asegurar su calidad. () 3. Para la elaboración del estudio ambiental estratégico se podrá utilizar la información pertinente disponible que se haya obtenido en la elaboración de los planes y programas promovidos por la misma o por otras Administraciones públicas.

(97). ANEXO IV Contenido del estudio ambiental estratégico. La información que deberá contener el estudio ambiental estratégico previsto en el artículo 20 será, como mínimo, la siguiente: 1. Un esbozo del contenido, objetivos principales del plan o programa y relaciones con otros planes y programas pertinentes; 2. Los aspectos relevantes de la situación actual del medio ambiente y su probable evolución en caso de no aplicación del plan o programa; 3. Las características medioambientales de las zonas que puedan verse afectadas de manera significativa y su evolución teniendo en cuenta el cambio climático esperado en el plazo de vigencia del plan o programa; 4. Cualquier problema medioambiental existente que sea relevante para el plan o programa, incluyendo en particular los problemas relacionados con cualquier zona de especial importancia medioambiental, como las zonas designadas de conformidad con la legislación aplicable sobre espacios naturales y especies protegidas y los espacios protegidos de la Red Natura 2000; 5. Los objetivos de protección medioambiental fijados en los ámbitos internacional, comunitario o nacional que guarden relación con el plan o programa y la manera en que tales objetivos y cualquier aspecto medioambiental se han tenido en cuenta durante su elaboración; 6. Los probables efectos significativos en el medio ambiente, incluidos aspectos como la biodiversidad, la población, la salud humana, la fauna, la flora, la tierra, el agua, el aire, los factores climáticos, su incidencia en el cambio climático, en particular una evaluación adecuada de la huella de carbono asociada al plan o programa, los bienes materiales, el patrimonio cultural, el paisaje y la interrelación entre estos factores. Estos efectos deben comprender los efectos secundarios, acumulativos, sinérgicos, a corto, medio y largo plazo, permanentes y temporales, positivos y negativos; 7. Las medidas previstas para prevenir, reducir y, en la medida de lo posible, compensar cualquier efecto negativo importante en el medio ambiente de la aplicación del plan o programa, incluyendo aquellas para mitigar su incidencia sobre el cambio climático y permitir su adaptación al mismo; 8. Un resumen de los motivos de la selección de las alternativas contempladas y una descripción de la manera en que se realizó la evaluación, incluidas las dificultades, como deficiencias técnicas o falta de conocimientos y experiencia que pudieran haberse encontrado a la hora de recabar la información requerida; 9. Un programa de vigilancia ambiental en el que se describan las medidas previstas para el seguimiento; 10. Un resumen de carácter no técnico de la información facilitada en virtud de los epígrafes precedentes.

(98). Art. 25. 2 LEA: “contendrá una exposición de los hechos que resuma los principales hitos del procedimiento incluyendo los resultados de la información pública, de las consultas, en su caso, los de las consultas transfronterizas, así como de las determinaciones, medidas o condiciones finales que deban incorporarse en el plan o programa que finalmente se apruebe o adopte”

(99). Art. 35. Estudio de impacto ambiental.

1. () estudio de impacto ambiental que contendrá, al menos, la siguiente información en los términos desarrollados en el anexo VI: a) Descripción general del proyecto () b) Descripción de las diversas alternativas razonables estudiadas que tengan relación con el proyecto y sus características específicas, incluida la alternativa cero, o de no realización del proyecto, y una justificación de las principales razones de la solución adoptada, teniendo en cuenta los efectos del proyecto sobre el medio ambiente. c) Identificación, descripción, análisis y, si procede, cuantificación de los posibles efectos significativos directos o indirectos, secundarios, acumulativos y sinérgicos del proyecto sobre los siguientes factores: la población, la salud humana, la flora, la fauna, la biodiversidad, la geodiversidad, el suelo, el subsuelo, el aire, el agua, el medio marino, el clima, el cambio climático, el paisaje, los bienes materiales, el patrimonio cultural, y la interacción entre todos los factores mencionados, durante las fases de ejecución, explotación y en su caso durante la demolición o abandono del proyecto. () d) Se incluirá un apartado específico que incluya la identificación, descripción, análisis y si procede, cuantificación de los efectos esperados sobre los factores enumerados en la letra c), derivados de la vulnerabilidad del proyecto ante riesgos de accidentes graves o de catástrofes, sobre el riesgo de que se produzcan dichos accidentes o catástrofes, y sobre los probables efectos adversos significativos sobre el medio ambiente, en caso de ocurrencia de los mismos, o bien informe justificativo sobre la no aplicación de este apartado al proyecto. () e) Medidas que permitan prevenir, corregir y, en su caso, compensar los posibles efectos adversos significativos sobre el medio ambiente y el paisaje. f) Programa de vigilancia ambiental. g) Resumen no técnico del estudio de impacto ambiental y conclusiones en términos fácilmente comprensibles.

(100). ANEXO VI de la LEA en su versión actual con las modificaciones de 2018: Estudio de impacto ambiental, conceptos técnicos y especificaciones relativas a las obras, instalaciones o actividades comprendidas en los anexos I y II. Parte A: Estudio de impacto ambiental: El estudio de impacto ambiental, al que se refiere el artículo 35, deberá incluir la información detallada en los epígrafes que se desarrollan a continuación: 1. Objeto y descripción del proyecto. () 2. Examen de alternativas del proyecto que resulten ambientalmente más adecuadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1.1.b) que sean técnicamente viables, y justificación de la solución adoptada.() 3. Inventario ambiental, y descripción de los procesos e interacciones ecológicas o ambientales claves. () 4. Identificación y valoración de impactos, tanto en la solución propuesta, como en sus alternativas. a) Se incluirá la identificación, cuantificación y valoración de los efectos significativos previsibles () b) Necesariamente, la identificación de los impactos ambientales derivará del estudio de las interacciones, entre las acciones derivadas del proyecto y las características específicas de los aspectos ambientales afectados en cada caso concreto. Entre las acciones a estudiar figurarán las siguientes: () c) La cuantificación de los efectos significativos de un plan, programa o proyecto sobre el medio ambiente consistirá en la identificación y descripción, mediante datos mensurables, de las variaciones previstas de los hábitats y de las especies afectadas, como consecuencia del desarrollo del plan o programa, o por la ejecución del proyecto. Se medirán en particular las variaciones previstas en: () d) Valoración. Se indicarán los impactos ambientales compatibles, moderados, severos y críticos que se prevean, como consecuencia de la ejecución del proyecto. Se jerarquizarán los impactos ambientales, identificados y valorados, para conocer su importancia relativa. 5. Establecimiento de medidas preventivas, correctoras y compensatorias para reducir, eliminar o compensar los efectos ambientales significativos. () 6. Programa de vigilancia y seguimiento ambiental. () 7. Vulnerabilidad del proyecto. Una descripción de los efectos adversos significativos del proyecto () 8. Evaluación ambiental de repercusiones en espacios de la Red Natura 2000. () 9. Resumen no técnico de la información facilitada en virtud de los epígrafes precedentes. El documento de síntesis no debe exceder de veinticinco páginas, y se redactará en términos asequibles a la comprensión general. 10. Lista de referencias bibliográficas consultadas para la elaboración de los estudios y análisis y listado de la normativa ambiental aplicable al proyecto.

(101). WOOD, C. Environmental Impact assessment 2003, op. cit. p. 6. Traducción propia.

(102). La EA englobaría las EAE y las EIA, siendo ambas manifestaciones de un mismo proceso, aunque la EAE manifieste mejor los rasgos aquí propuestos. Siendo evidente su naturaleza de procedimiento administrativo novedoso o “de tercera generación” como observa Javier Barnes en BARNÉS, J. Sobre el procedimiento administrativo evolución y perspectivas, en Innovación y reforma en el derecho administrativo, 2006, p. 258.

(103). Artículo 11 de la Directiva 2011 de EIA sobre el concepto de interesado incluye no solamente la alegación en el menoscabo de un derecho sino un interés suficiente, esto parece responder a la voluntad de hacer entrar a varios sujetos a participar en ese proceso de gestión y tratamiento de la información manejada. Cuyo origen, en un proceso de diálogo abierto, conforma un instrumento o procedimiento en garantía y para la protección de sus derechos y para el control en el ejercicio de poder. Otros partícipes de este proceso son los estados miembros o las instituciones comunitarias. Así, el art. 13 de la misma directiva pretende el trasvase de información entre la comisión y los estados. Y sobre este punto y el art. 12 además está pensado para la retro alimentación y reformulación o seguimiento de esta política por parte de las instituciones comunitarias, en concepción cíclica.

(104). En nuestro contexto, la evaluación ambiental estratégica.

(105). Respecto al concepto doctrinal de plan, puede verse: RODRÍGUEZ DE SANTIAGO, J. M. Planes administrativos. Una teoría general del plan como forma de actuación de la Administración, Marcial Pons, Madrid, 2023.

(106). La letra h del apartado 3 del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Gobierno, se introdujo por la disposición final 5ª de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética.

(107). SANZ LARRUGA, F. J. La integración europea y el principio comunitario de integración ambiental en el ordenamiento jurídico español, Revista de la Secretaría del Tribunal Permanente de Revisión, 2018, pp. 254–286.

FAJARDO DEL CASTILLO, T. “Revisando los principios de la política de medio ambiente de la Unión Europea para consolidar un Estado de Derecho ambiental”, Revista Jurídica de les Illes Balears, Numero 24, 2023. AGUILAR FERNÁNDEZ, S. “El principio de integración medioambiental dentro de la Unión Europea la imbricación entre integración y desarrollo sostenible”, Papers: revista de sociología, Nº 71, 2003 (Ejemplar dedicado a: Espai urbá, medi ambient, mercat i cultura), pp. 77-97.

(108). AGUADO PUIG, A. El desarrollo sostenible: el derecho en la búsqueda del equilibrio, Editorial Universidad de Sevilla, Colección Instituto García Oviedo, Sevilla, 2019.

(109). QUINTANA LÓPEZ, T. “La evaluación ambiental, 2014, op. cit.

(110). MARSDEN, S. “Importance of context in measuring the effectiveness of strategic environmental assessment”, en Impact Assessment and Project Appraisal, 16:4, 1998, pp. 255-266.

(111). Sobre los retos que plantea el cambio climático y su respuesta jurídica, véase: MORENO MOLINA, Á. El derecho del cambio climático: Retos, instrumentos y litigios, Tirant lo Blanch, 2023.

(112). Podemos recordar aquí “el modelo federal norteamericano se apoya en pautas o criterios llamados a delimitar el ámbito objetivo de aplicación de la evaluación; estos, a grandes rasgos son: en primer lugar, las actuaciones de responsabilidad federal, comprendiendo en ellas, tanto las ejecutadas propiamente por los órganos federales o financiados por estos o simplemente autorizadas por ellos, el volumen de actuación, en segundo lugar; y, por último, la trascendencia ambiental de la misma.” QUINTANA LÓPEZ, T. “La evaluación ambiental 2014, op. cit. p. 17.

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