Una visión jurídica de las denominadas "fiestas de interés turístico"

A lo largo de las presentes líneas pretendemos poner de manifiesto algunos de los aspectos jurídicos más relevantes de las denominadas "Fiestas de Interés Turístico" en España. Sin ánimo de realizar un análisis profundo de su régimen jurídico, confuso en algunos aspectos e insuficiente en otros, nos detendremos especialmente en determinar qué aspectos se encuentran regulados en la actualidad, apuntando cuáles son objeto de controversia o susceptibles de mejora a fin de que puedan ser un instrumento de fomento de la Administración que verdaderamente sea eficaz y pueda alcanzar el fin perseguido.

Ángel Orgaz Valle es doctorando en Derecho Administrativo en la Universidad de Extremadura

El artículo se publicó en el número 65 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, enero 2024)

A LEGAL OVERVIEW OF THE SO-CALLED "FESTIVALS OF TOURIST INTEREST"

ABSTRACT: Along these lines we intend to highlight some of the most relevant legal aspects of the so-called "Festivals of Tourist Interest" in Spain. Without intending to carry out an in-depth analysis of the legal regime, confusing in some aspects and insufficient in others, we will focus especially on what aspects are currently regulated, pointing out which are subject to controversy or susceptible to improvement so that they can be a instrument for promoting the Administration that is truly effective and can achieve the intended goal.

KEYWORDS: Festivals. Tourism. Culture. Heritage. Administration.

1. INTRODUCCIÓN

Nuestro país goza de un inmenso patrimonio cultural que debe ser protegido y conservado. Esta función ha sido encomendada a las distintas Administraciones Públicas. No obstante, junto a ese cuidado del patrimonio desde un punto de vista cultural, se encuentra el deber de difusión y promoción de las Administraciones para su uso y disfrute por parte de los ciudadanos.

El patrimonio cultural no solo comprende elementos físicos, materiales o tangibles de la historia y el arte, sino también aspectos intangibles, inmateriales o incorpóreos. Este último patrimonio abarca usos, representaciones, expresiones, conocimientos y técnicas que las comunidades, los grupos y, en algunos casos, los individuos, reconocen como parte integrante de su patrimonio cultural.

Este patrimonio cultural inmaterial trata de ser puesto en valor por la legislación española. Entre otras, la Ley 10/2015, de 26 de mayo, para la salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial, busca proteger las tradiciones y expresiones orales; las artes del espectáculo; los usos sociales, rituales y actos festivos; el conocimiento y los usos relacionados con la naturaleza y el universo; las técnicas artesanales tradicionales; la gastronomía, elaboraciones culinarias y alimentación; el aprovechamientos específico de los paisajes naturales; las formas de socialización colectiva y organizaciones; o las manifestaciones sonoras, música y danza tradicional.

Sin embargo, la protección cultural de dichos bienes no vive de espaldas a la regulación que trata de difundir y promocionar dicho patrimonio. A pesar de tratarse de dos campos normativos distintos, la protección cultural y el fomento desde un punto de vista turístico se complementan el uno al otro, siendo dos caras de una misma moneda. En particular, dentro de la actividad administrativa de fomento, la Administración lleva a cabo diversas medidas con el objetivo de impulsar y promocionar nuestro patrimonio cultural inmaterial. Entre ellas ocupa un papel destacado y de enorme relevancia la distinción de las diversas fiestas del territorio español con el título honorífico de <<Fiestas de Interés Turístico>>.

2. LA REGULACIÓN DEL PATRIMONIO CULTURAL INMATERIAL EN ESPAÑA

El patrimonio cultural de nuestro país abarca desde las más importantes obras arquitectónicas, hasta un importante patrimonio natural, histórico o artístico. Aunque son diversas las referencias a la cultura en nuestra norma fundamental, su artículo 46 establece el mandato a los poderes públicos de garantizar la conservación y promover el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad, estableciendo además que la ley penal sancionará los atentados contra este patrimonio.

El patrimonio cultural no solo abarca los bienes materiales fruto de nuestra historia, sino también los inmateriales como usos, representaciones, u oficios que de generación en generación se han conservado hasta llegar a nuestros días como manifestación del ser y del sentir común de un pueblo.

Este patrimonio cultural se ha venido poniendo en valor de forma progresiva en las últimas décadas por parte de los poderes públicos. De igual manera lo han hecho otros países del entorno europeo como es el caso de Portugal, país vecino con el que compartimos además diversas políticas transfronterizas en el ámbito del turismo y el patrimonio(1), con el Decreto-Lei nº 139/2009 que establece el régimen jurídico de salvaguarda del patrimonio cultural inmaterial. A nivel internacional y de forma exponencial lo han hecho también países como Brasil o Colombia(2). En este sentido, es de obligada referencia la Convención para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial aprobada por la 32ª Conferencia General de la UNESCO, ratificada por España en el año 2006, pues supone la culminación del término <<patrimonio cultural inmaterial>> tras un informe del director general de la UNESCO, en el año 2001, y la Declaración adoptada en Estambul, en el año 2002.

La 32ª Conferencia General de la UNESCO supone el impulso más decisivo hacia la protección del patrimonio cultural inmaterial, estableciendo entre sus finalidades: a) la salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial; b) el respeto del patrimonio cultural inmaterial de las comunidades, grupos e individuos de que se trate; c) la sensibilización en el plano local, nacional e internacional a la importancia del patrimonio cultural inmaterial y de su reconocimiento recíproco; d) la cooperación y asistencia internacionales.

La normativa española aludía discretamente a la protección de este patrimonio en la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, considerando explícitamente los valores inmateriales anunciados en la Constitución, en la invocación a los <<conocimientos y actividades>>, en el seno del patrimonio etnográfico, como objeto de protección. El Título VI de esta Ley, que responde al rótulo de <<Patrimonio Etnográfico>>, establecía en el artículo 46 que formaban parte del Patrimonio Histórico Español <<los bienes muebles e inmuebles y los conocimientos y actividades que son o han sido expresión relevante de la cultura tradicional del pueblo español en sus aspectos materiales, sociales o espirituales>>. A su vez, el artículo 47 especificaba que <<se considera que tienen valor etnográfico y gozarán de protección administrativa aquellos conocimientos o actividades que procedan de modelos o técnicas tradicionales utilizados por una determinada comunidad>>.

No es hasta la Ley 10/2015, de 26 de mayo, para la salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial, cuando se establece un marco normativo específico de protección de este patrimonio y se define el concepto de <<patrimonio cultural inmaterial>> por vez primera, estableciendo en su artículo 2 que <<tendrán la consideración de bienes del patrimonio cultural inmaterial los usos, representaciones, expresiones, conocimientos y técnicas que las comunidades, los grupos y en algunos casos los individuos, reconozcan como parte integrante de su patrimonio cultural, y en particular: a) tradiciones y expresiones orales, incluidas las modalidades y particularidades lingüísticas como vehículo del patrimonio cultural inmaterial; así como la toponimia tradicional como instrumento para la concreción de la denominación geográfica de los territorios; b) artes del espectáculo; c) usos sociales, rituales y actos festivos; d) conocimientos y usos relacionados con la naturaleza y el universo; e) técnicas artesanales tradicionales; f) gastronomía, elaboraciones culinarias y alimentación; g) aprovechamientos específicos de los paisajes naturales; h) formas de socialización colectiva y organizaciones; i) manifestaciones sonoras, música y danza tradicional>>.

3. EL DENOMINADO <<TURISMO CULTURAL>>

La referida Ley 10/2015, para la salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial, establece, en el apartado primero de su artículo 6, un mandato explícito a las Administraciones Públicas competentes, de garantizar la adecuada difusión, transmisión y promoción de los bienes inmateriales objeto de salvaguardia.

Por tanto, estamos ante dos campos normativos distintos y diferenciados, aunque complementarios entre sí. Por un lado, la protección del patrimonio cultural inmaterial desde un punto de vista cultural, el deber de conservación y protección de dichos bienes. Por otro lado, el deber de difusión y promoción de estos bienes para su uso y disfrute por parte de los ciudadanos.

En este último aspecto creemos que juegan un papel fundamental las políticas que la Administración pueda llevar a cabo para conseguir difundir y promocionar dichos bienes entre la población, de modo que estos no solo sean conocidos entre los ciudadanos de un determinado territorio, sino que también puedan ser disfrutados por foráneos y visitantes, es decir, por turistas, que puedan acudir a un determinado territorio motivados por el interés que el patrimonio cultural les genera.

Debemos referirnos en este sentido al denominado <<turismo cultural>>, el cual, tal y como señalan con acierto Moreno Rebato y Rodríguez García: <<[n]o existe en el ordenamiento jurídico español una definición del término “turismo cultural”. Sí podemos encontrar una referencia a dicho término en una sentencia de un TSJ. En concreto se dice: “turismo cultural (visitas atraídas por elementos históricos, patrimoniales y/o culturales de interés)”(3). Algunas organizaciones internacionales sí han realizado diferentes definiciones [] El turismo cultural vendría a ser aquel desplazamiento o viaje que tiene relación con alguna manifestación cultural, en sentido amplio. Por ello, el turismo cultural no incluiría solamente la visita del patrimonio histórico sino cualquier otro evento cultural>>(4).

Una de las actividades esenciales de la Administración para garantizar la difusión de los bienes culturales inmateriales e impulsar el turismo cultural será la actividad de fomento de la Administración, y uno de los instrumentos de esta política de fomento, que persigue este objetivo son, precisamente, las denominadas <<Fiestas de Interés Turístico>>. Al estudio del régimen jurídico de ambos aspectos, destinaremos las próximas líneas.

4. EL CONCEPTO DE LA ACTIVIDAD DE FOMENTO DE LA ADMINISTRACIÓN Y LAS <<FIESTAS DE INTERÉS TURÍSTICO>>

La actividad de la Administración se ha venido clasificando por la doctrina entre actividad de policía, de servicio público y de fomento. Las dos primeras cuentan con un mayor número de estudios, sin embargo, la actividad de fomento ha sido estudiada en menor profundidad.

Se trata de una forma de actividad esencial para conseguir que la Administración no sea la que desarrolle toda la labor en un campo de acción concreto, como puede ocurrir con la actividad de prestación de servicios públicos. En este sentido, el fomento nace en un momento inicial mediante la creación, en 1832, de la Secretaría de Despacho de Fomento General del Reino, que se convertiría en 1833 en el Ministerio de Fomento General del Reino, creado exclusivamente para los asuntos que tenían relación con las obras públicas. De tales orígenes deriva la denominación de <<Ministerio de Fomento>> al departamento ministerial que ostentaba tales competencias hasta el año 2020, momento en que pasa a denominarse <<Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana>>.

El fomento en sentido propio es definido como <<una labor de dirigismo social en la que la Administración consigue mediante incentivos que sean los particulares los que desarrollen ciertas acciones o dejen de desarrollar otras, generando un beneficio o un interés social, sin que sea la propia Administración la que tenga que desarrollarlo>>(5).

En este sentido, Jordana de Pozas(6) estableció una clasificación que ha llegado hasta nuestros días de cuáles son las principales medidas de fomento de la Administración, haciendo una distinción entre medidas económicas, medidas jurídicas y medios honoríficos.

Las primeras de ellas supondrían un reconocimiento de carácter económico mediante el cual los administrados realizan una determinada acción recibiendo una cantidad económica por parte de la Administración para el desarrollo de tal actividad. El ejemplo más significativo de este tipo de medidas es el régimen de las subvenciones. En este sentido, Santamaría Pastor ha establecido que desde un punto de vista estricto tan solo las subvenciones serían una auténtica medida de fomento. A este respecto, este autor ha destacado que <<no podría considerarse una auténtica medida de fomento los títulos honoríficos en tanto en cuanto el administrado no sea conocedor de ese reconocimiento que en la mayoría de ocasiones se realiza a posteriori, pues no estaría realizando una acción que beneficiase a ese interés general movido por el reconocimiento de la Administración>>(7).

Las medidas de carácter jurídico supondrían una situación de ventaja jurídica al beneficiario de tales medidas. Por ejemplo, mediante el otorgamiento de concesiones administrativas.

Por último, en cuanto a los estímulos honoríficos, se caracterizan porque que el administrado recibe una distinción o reconocimiento de carácter social por la acción realizada.

En este punto deberíamos plantearnos si las <<Fiestas de Interés Turístico>> podrían tener cabida en esta última categoría, y si estos estímulos honoríficos son auténticas medidas de fomento de la Administración. Siguiendo la tesis de Santamaría Pastor, en sentido estricto no podríamos hablar de una auténtica medida de fomento de la Administración. Sin embargo, podríamos plantear que tal y como está configurado dicho reconocimiento en la normativa actual, los solicitantes son conocedores de que, de no llevar a cabo una serie de acciones, no podrían obtener dicho título. Del mismo modo, son conscientes de la necesidad de mantener esas acciones una vez que el título sea concedido(8). Por estos motivos cabría considerar que sí estamos ante una medida de fomento de la Administración, en concreto y siguiendo la clasificación de Jordana de Pozas, ante un estímulo honorífico.

5. LA REGULACIÓN ESTATAL DE LAS <<FIESTAS DE INTERÉS TURÍSTICO>>

Las <<Fiestas de Interés Turístico>> son por tanto un estímulo honorífico que se establece dentro de la denominada actividad de fomento de la Administración, y que sirve como como un reconocimiento a aquellas fiestas que tengan un especial atractivo desde un punto de vista turístico.

En la actualidad, su regulación viene establecida en la Orden ICT/851/2019, de 25 de julio, por la que se regula la declaración de fiestas de interés turístico nacional e internacional. Dicha norma dispone que la declaración a nivel nacional se otorga a aquellas fiestas o acontecimientos que, habiendo obtenido la declaración previamente por la correspondiente comunidad autónoma con al menos cinco años de antigüedad, supongan manifestaciones de valores culturales y de larga tradición popular, con especial consideración a sus características etnológicas y que tengan una especial importancia como atractivo turístico(9).

En cuanto a la declaración a nivel internacional, la norma señala que se otorga a aquellas fiestas en las que, habiendo obtenido previamente la declaración a nivel nacional con al menos cinco años de antigüedad, se estime que concurren relevantes circunstancias en cuanto a la promoción turística de España en el exterior(10).

5.1. Evolución normativa

El reconocimiento de una fiesta con el título de interés turístico se regula en nuestro país desde la etapa preconstitucional y ha contado con sucesivas disposiciones de naturaleza reglamentaria que han ido configurando su régimen jurídico. En concreto, la primera de ellas se estableció en la Orden de 30 de septiembre de 1964, a la que le siguieron las órdenes de 29 de enero de 1979, de 29 de septiembre de 1987, de 3 de mayo de 2006, hasta la aprobación de la actual Orden de 25 de julio de 2019.

La primera de las órdenes, la del año 1964, pone el acento en las fiestas como uno de los atractivos de mayor raigambre y realce de nuestro país. En esta primera regulación, no encontramos diversas categorías de distinción, sino que únicamente se configura la categoría de <<Fiesta de Interés Turístico>> como un solo estamento de reconocimiento y que solo puede ser concedido tras la oportuna petición por parte del acuerdo de la Corporación del Ayuntamiento del lugar correspondiente donde tenga lugar la fiesta. El establecimiento del carácter rogado de la solicitud se mantendrá en las sucesivas normativas posteriores.

La norma deja patente el alto grado de discrecionalidad del que goza la Administración para otorgar tal reconocimiento, sin que se haga alusión a ningún criterio concreto que sirva para alcanzar tal declaración. La normativa hace referencia, únicamente, a una antigüedad mínima de diez años en la celebración de la fiesta que se pretende reconocer.

La Orden de 1979, que deroga la preconstitucional de 1964, incide nuevamente en el especial interés de la fiesta desde un punto de vista turístico, siendo este el objeto de la regulación. Como principal novedad, se establece por primera vez distintas categorías de reconocimiento. En concreto se prevén tres títulos: <<Fiestas de Interés Turístico>>, <<Fiestas de Interés Turístico Nacional>> y <<Fiestas de Interés Turístico Internacional>>. Si bien, al no estar aún configurado el mapa autonómico, no encontramos todavía dicho reconocimiento a nivel regional. Por este motivo, es importante destacar que estos tres estamentos honoríficos quedan regulados cada uno de ellos de manera independiente. De este modo, no era necesario alcanzar un título previo para poder optar al siguiente nivel de reconocimiento, como ya hemos señalado ocurre en la actualidad.

Con respecto a los criterios de selección, lo único que se establece al respecto es que se acompañará la documentación que se considere oportuna, expresándose preceptivamente los siguientes datos: a) fecha o época de origen de la fiesta o acontecimiento, b) historia resumida de su institución y desarrollo, c) descripción de los actos que componen la fiesta o acontecimiento en la época actual, d) fecha de celebración, e) fotografías, carteles, programas, folletos, libros y, en general, cuanta información gráfica se refiera a la fiesta o acontecimiento en cuestión.

La Orden del año 1987 deroga la normativa anteriormente referida, y tiene dos objetivos principales. En primer lugar, ampliar el objeto de las declaraciones no solo a fiestas o libros de interés turístico como se venía haciendo hasta el momento, sino también a obras audiovisuales con proyección nacional o internacional. En segundo lugar, adaptar la normativa vigente hasta el momento a las exigencias de la nueva organización territorial del Estado, es decir, al modelo autonómico. Se mantiene la declaración a nivel nacional e internacional, pero es en este momento cuando ya no se hace referencia al título de <<Fiesta de Interés Turístico>>. Si bien, aunque la normativa no hace mención alguna, las comunidades autónomas, dentro del ámbito de sus competencias, podían regular este título, como así ha ocurrido. En cualquier caso, la normativa estatal tampoco establece ningún tipo de relación entre los supuestos títulos autonómicos, el estatal y el internacional.

Con respecto a los criterios para la obtención de tal distinción se vuelve a hacer referencia a la importancia como atractivo turístico de los valores culturales y tradiciones populares con especial consideración de las características etnológicas de la fiesta. También se hace referencia al origen, antigüedad, fecha de celebración, equipamiento e infraestructura turística y realización de acciones promocionales como criterios valorables para la obtención del reconocimiento.

La Orden del año 2006 tiene como objetivo: <<mejorar, dada la experiencia de los últimos años, el régimen de declaración de las fiestas de interés turístico nacional e internacional>>(11). Para ello, configura un nuevo procedimiento de tramitación estableciendo el reconocimiento autonómico como un requisito previo e indispensable para poder optar al reconocimiento nacional e internacional. Se dispone que para que una fiesta obtenga el reconocimiento estatal debe haber obtenido de manera previa, y con una antigüedad mínima de cinco años, dicho reconocimiento a nivel autonómico. Del mismo modo se establece que, para poder optar al reconocimiento internacional, debe contar con una antigüedad mínima de cinco años desde que obtuvo el reconocimiento estatal. Esto supone que, como mínimo, y en el mejor de los casos, para poder optar a un reconocimiento internacional, la fiesta debe haber sido objeto de declaración autonómica con al menos diez años de antigüedad. Esta es la fórmula que llega hasta nuestros días.

Nuevamente, la normativa vuelve a incidir en la importancia como atractivo turístico de aquellas fiestas o acontecimientos que supongan manifestación de valores culturales y de tradición popular con una especial consideración de sus características etnológicas. Se vuelve a incidir en que lo importante es que ese bien cultural inmaterial sea relevante desde un punto de vista turístico. La norma también contribuye a dotar de mayor objetividad los criterios que la normativa anterior ya había señalado.

5.2. La normativa actual

La última de las reformas de esta normativa se acomete en el año 2019 mediante la Orden ICT/851/2019, de 25 de julio, por la que se regula la declaración de fiestas de interés turístico nacional e internacional. Esta norma establece tres objetivos principales: a) establecer las actuaciones promocionales que las fiestas declaradas de interés turístico nacional e internacional han de realizar para posicionarse en la sociedad de la información; b) poner a disposición de los solicitantes un servicio electrónico de presentación de solicitudes, al que deben acceder a través de la sede electrónica del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo; c) compactar y estructurar conceptos que la anterior Orden ITC/1763/2006 empleaba, con el fin de facilitar su exposición y comprensión. Sin embargo, la norma destina el mayor de los esfuerzos al primero de los objetivos: la creación de un plan de difusión por parte de los organizadores de la fiesta. En cualquier caso, analizaremos las tres finalidades que persigue la actual regulación.

A) Actuaciones promocionales

En relación con el primero de los objetivos, la actual Orden ICT/851/2019 contribuye a uno de los fines que no lograron regulaciones anteriores: reducir la discrecionalidad mediante criterios que la norma establece para proceder a la declaración. Para ello, se disponen toda una serie de aspectos que se tendrán en cuenta para la concesión del reconocimiento a escala nacional o internacional. Entre estos requisitos, destaca sobremanera la creación por parte de las entidades organizadoras de un plan de difusión que incluirá las acciones promocionales relevantes, suficientes para la atracción de corrientes turísticas, incluidas aquellas que reflejen el impacto en internet y en las redes sociales. A detallar este requisito se destina gran parte del texto de la norma. No en vano, es el principal objetivo que motivó la reforma de la regulación.

Este plan debe recogerse en la memoria explicativa que los solicitantes han de presentar, a fin de que estas fiestas puedan adaptarse a la sociedad de la información, tal y como pretende la normativa. Sin embargo, la obligación de elaborar un plan de difusión por parte de las entidades organizadoras de la fiesta no está exenta de dificultades, pues, como señala López Benítez(12), no son pocas las ocasiones en que las entidades organizadoras de la fiesta no son las mismas que los solicitantes del reconocimiento.

El artículo 8 de la Orden ICT/851/2019 establece que tendrán legitimación para proceder a la solicitud, tanto a la declaración nacional como internacional, las comunidades autónomas en cuyo ámbito territorial tengan lugar y otras entidades públicas de dicho ámbito territorial o de las localidades donde se celebren. Hablamos por tanto de la Administración autonómica donde tiene lugar la celebración de la fiesta y otras entidades públicas de dicho ámbito territorial (es decir, de ámbito autonómico) o de las localidades. Una amplia legitimación que excluye, sin embargo, a asociaciones de base privada.

Esto supone que en muchas ocasiones los portadores y organizadores de la fiesta no sean los mismos que los solicitantes del título honorífico. Sin embargo, la obligación de elaborar el plan de difusión recae únicamente en los organizadores de la fiesta, lo que genera una disparidad de criterios importante.

Esta disparidad de criterios se agrava cuando se establece en el apartado primero del artículo 4 de la Orden ICT/851/2019 que el plan de difusión requerido para la declaración deberá contar con, al menos, un 10% del total de la financiación de la fiesta. De modo que desconocemos finalmente quién debe financiar dicho plan en caso de que las entidades organizadoras de la fiesta no sean las solicitantes del reconocimiento.

En cuanto al contenido del plan de difusión, versa sobre tres ejes fundamentales: a) la obligatoriedad de llevar a cabo una serie de acciones promocionales en prensa y medios de comunicación on line y off line, b) la creación de una página web propia de la fiesta, c) la presencia de perfiles de la fiesta en alguna de las redes sociales más utilizadas. Estos tres ejes guían tanto el plan de difusión de la declaración nacional, como el de la declaración internacional.

En lo que respecta a las acciones promociones en prensa y medios de comunicación en la declaración nacional, la regulación mantiene la línea de lo que se disponía en la norma de 2006, estableciendo que para poder optar al reconocimiento nacional es necesario haber conseguido un total de al menos veinte impactos o repercusiones relevantes en prensa y medios de comunicación on line y off line, así como en medios de radio y televisión. Dichos medios han de ser de difusión nacional, no admitiéndose medios regionales, locales ni nacionales en su edición autonómica. El contenido de tales actuaciones de difusión ha de ser relevante, en cuanto a su extensión y descripción del evento. No se admite una mera mención o referencia a la localidad sin un tratamiento específico de la fiesta. De igual modo, se dispone que estas acciones promocionales relevantes han de tener una antigüedad máxima de cinco años(13).

En el ámbito internacional, se deben haber realizado un mínimo de diez impactos o repercusiones relevantes en prensa y en medios de comunicación, on line y off line, así como en medios de radio y televisión, de uno o varios países extranjeros, destinados a comunicar el evento fuera del ámbito nacional. Además, se establece que dichos medios han de ser de carácter internacional con difusión nacional en sus respectivos países, no admitiéndose medios regionales ni locales. El contenido de tales actuaciones de difusión ha de ser relevante en cuanto a su extensión y descripción del evento, no admitiéndose una mera mención o referencia a la localidad sin un tratamiento específico de la fiesta. Por último, estas acciones promocionales relevantes han de tener una antigüedad máxima de cinco años(14).

En relación con el segundo eje, como principal novedad con respecto a las normas anteriores, la Orden ICT/851/2019 hace referencia por primera vez a la presencia de la fiesta en internet. En este sentido, para la solicitud nacional se establece que <<la fiesta deberá disponer de una página web propia, la cual será considerada la página web oficial de la fiesta. Se valorará especialmente que esté asociada a un dominio de internet propio relacionado con la fiesta o bien tenga un alojamiento dentro de la página web de una entidad pública con competencia turística local, regional o autonómica>>.

La Orden ICT/851/2019 hace especial énfasis en esta obligación. Tanto es así que no solo establece la obligación de contar con una página web propia, sino que además valora que esta tenga un alcance real entre posibles visitantes, debiendo el solicitante presentar, en el informe de solicitud, los parámetros relativos al tráfico de la fiesta dentro del sitio web durante el último año, entre los cuales debe figurar al menos el número de visitas, visitantes totales o duración media de la visita. Además, establece como obligación que la página web cumpla los requisitos de prioridad 2 (equivalente a nivel AA) según la norma UNE 139803:2012, en la que están determinados los requisitos de accesibilidad para los contenidos web(15). De igual modo, debe aportarse un informe de posicionamiento en buscadores de internet (informe SEO) de la web de la fiesta, <<en el que figure, al menos, el número de enlaces directos y el de dominios que tienen enlaces a la misma, así como el tráfico de búsquedas dirigidas a la web y la lista de las palabras clave más utilizadas en dichas búsquedas>>(16).

Esta norma también prevé mecanismos de control. Sin embargo, estos no tendrán carácter obligatorio, valorándose de forma especial la aportación de un informe de accesibilidad con la verificación del grado de cumplimiento de estos requisitos. Igualmente, se valorará que la página web oficial de la fiesta sea adaptable con el fin de que se pueda visualizar correctamente en distintos dispositivos de usuario.

Asimismo, se dispone en el artículo 4.2 de la Orden ICT/851/2019 que la página web ha de tener contenido actualizado sobre los siguientes asuntos: <<a) información general sobre la fiesta: historia, origen y antigüedad, fechas y lugares de celebración, descripción detallada de los actos que la componen, valor cultural y significación de la fiesta; b) información sobre alojamientos y servicios turísticos en un radio de cincuenta kilómetros; c) información sobre cómo llegar a la localización donde tiene lugar la fiesta; d) información acerca de los eventos y asociaciones relacionados con la fiesta; e) contenido multimedia de la fiesta: fotografías y vídeos; f) foro y comunidad virtual donde los potenciales asistentes puedan interactuar; g) enlaces al contenido relacionado fuera de la propia web, entre los cuales han de estar los enlaces a las comunidades virtuales en redes sociales y contenidos en las enciclopedias virtuales abiertas (wikis) que correspondan a la fiesta>>.

Otra de las cuestiones relevantes que se regulan, son las obligaciones relativas a los idiomas, que deben ser tenidas en cuenta para alcanzar tal reconocimiento. Por ello, establece la obligación de que la web tenga todo su contenido disponible, al menos, en castellano y en inglés, además de la lengua cooficial de la comunidad autónoma si fuese el caso.

Con respecto a la página web de la fiesta, para el reconocimiento internacional, la normativa solicita en el apartado d) del artículo 7 que, además de lo anteriormente expuesto, la página web ha de tener todo su contenido disponible en castellano y en inglés, valorándose especialmente que también disponga de versión en otros idiomas, así como que los parámetros de tráfico aportados reflejen el impacto de la página web a nivel mundial.

Nuevamente establece mecanismos de control que serán valorados pero que no tendrán carácter preceptivo, disponiendo en el artículo 7 que <<se valorará especialmente, dentro del informe de posicionamiento en buscadores, los resultados tanto en cantidad como en calidad, para las búsquedas realizadas en castellano y en inglés, así como el elevado grado de posicionamiento que refleje dicho informe>>(17).

En relación con las redes sociales, tercer eje del plan de difusión, para el reconocimiento estatal se establece que se valorará que la fiesta cuente con perfiles en alguna de las redes sociales más utilizadas, por lo que entendemos que, al contrario de lo que sucede con las acciones de difusión y con la página web, no es este un requisito de carácter preceptivo para obtener la declaración. Aunque la norma no establece qué redes sociales deben ser estas o en base a qué parámetros se entenderá que son las más utilizadas. Por el contrario, sí dispone en el artículo 4 que, <<al efecto de valorar el impacto de dichos perfiles, se presentará un informe con el número de seguidores del perfil, el número de actualizaciones en el último año, así como cualquier indicador de impacto disponible asociado a cada red social que permita valorar el interés que despierta>>. También se valorará la disponibilidad de perfiles sociales en varios idiomas, especialmente en inglés, además de en la lengua cooficial de la comunidad autónoma, en su caso.

En cuanto al reconocimiento internacional, se establece en el artículo 7 que <<deben estar disponibles al menos en castellano y en inglés, valorándose la disponibilidad en otros idiomas, así como el alto impacto en sendos idiomas, definido por los parámetros aportados>>.

Por último, la Orden ICT/851/2019 pretende pautar también la creación del plan de difusión, previendo una serie de aspectos tanto para la declaración nacional como internacional, de carácter potestativo, que serán valorados por la Administración a la hora de conceder dicho reconocimiento a mayores de los anteriormente expuestos. Entre estos ítems se establecen: <<a) que la difusión contemple países afines a nuestros actuales emisores turísticos, teniendo en cuenta los planes de marketing o de turismo de cada comunidad autónoma, en el caso de las fiestas de interés turístico nacional, o que sean países prioritarios en los planes de marketing del Instituto de Turismo de España O.A, en el caso de las fiestas de interés turístico internacional; b) que la fiesta se adecúe a hábitos y motivaciones afines al perfil turístico definido en los planes de marketing de cada comunidad autónoma y del Instituto de Turismo de España O.A, para las fiestas de interés turístico nacional e internacional, respectivamente; c) que la duración y el ámbito de la fiesta propicie estancias de larga duración y con hábitos que generen la máxima rentabilidad turística de la zona; d) que el turismo generado con la fiesta propicie hábitos de conducta saludables y refleje una imagen positiva y atractiva del país, favoreciendo un turismo sostenible>>(18).

B) Tramitación electrónica

Las solicitudes han de ser presentadas, junto a toda la documentación que se acompañe, a la Secretaría de Estado de Turismo. La norma establece que se pone a disposición de los solicitantes un servicio electrónico de presentación de solicitudes, al que deben acceder a través de la sede electrónica del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo.

Aunque el preámbulo de la Orden contempla este aspecto como una de las principales novedades de la regulación, no hace más que reflejar lo que ya se recoge como una obligación en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, al determinar en su artículo 14 una serie de sujetos obligados a relacionarse electrónicamente con la Administración. Entre esos sujetos figuran, en primer lugar, las personas jurídicas. Dado que la legitimación para solicitar dicha declaración, únicamente la tienen las comunidades autónomas en cuyo ámbito territorial tengan lugar y otras entidades públicas de dicho ámbito territorial o de las localidades donde se celebren, no cabía otra posibilidad. Si bien, como mejora, se habilita un servicio electrónico específico de presentación de solicitudes en la página web del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo.

C) Orden en conceptos y criterios

La regulación trata de fijar criterios que reduzcan la discrecionalidad de la Administración a la hora de proceder a la concesión de estos estímulos honoríficos, siendo este un objetivo que en mayor o menor medida ha estado presente en las distintas modificaciones de la normativa.

La norma fija una serie de requisitos que la Administración debe valorar a fin de otorgar la declaración, enumerando una serie de aspectos que junto al plan de difusión al que ya hemos hecho referencia, se tendrán en cuenta para la concesión de la declaración nacional(19):

<<a) [e]l origen, la historia y la antigüedad de la celebración de la fiesta o acontecimiento de que se trate; b) Su continuidad en el tiempo. Entre una y otra celebración de la fiesta no deberán transcurrir más de cinco años, por lo que se tendrán que indicar las fechas de celebración de la misma; c) El valor cultural de la fiesta, su significación y su alcance como atractivo turístico, así como la originalidad y diversidad de los actos que se realicen. Para valorar dichos aspectos será preceptiva una descripción detallada de los actos que componen la fiesta, sin perjuicio de toda aquella información adicional que los solicitantes estimen oportuno aportar acerca de los citados aspectos; d) El arraigo de la fiesta en la localidad, lo que implica la participación ciudadana en el desarrollo de la fiesta. Para evaluar este aspecto, se considerará la existencia de asociaciones, peñas u otras agrupaciones similares de ciudadanos que la respalden. Este hecho se verificará a través de estatutos, autorizaciones u otros documentos acreditativos de la constitución y funcionamiento de las citadas agrupaciones, de los que se aportará una copia junto con la solicitud; e) la existencia en la localidad o en el área geográfica inmediata, a una distancia no superior a cincuenta kilómetros, de un equipamiento adecuado de alojamientos y servicios turísticos para la recepción de visitantes. Para valorar este aspecto, habrán de tenerse en cuenta especialmente los accesos y la señalización de la localidad en que se celebre la fiesta; f) el especial cuidado tanto del entorno urbano y monumental, así como del entorno natural y paisajístico del lugar de celebración de la fiesta. A tal efecto, deberán aportarse los correspondientes permisos e informes de las actuaciones encaminadas al cumplimiento de estos fines>>(20).

Muchos de estos requisitos presentan problemas o bien de interpretación o bien de aplicación, pero, en cualquier caso, se detallan con mayor precisión que en normativas anteriores.

De igual modo, creemos conveniente hacer referencia a dos elementos que consideramos de vital importancia: la impugnación de la resolución de declaración o desestimación y la revocación del título.

En lo referido al primero de ellos, la Orden ICT/851/2019 establece en su artículo 12 que en cuanto al régimen de impugnación de la resolución declarativa o desestimatoria, podrá requerirse previamente a la Administración conforme a lo dispuesto en el artículo 44.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Esta ley señala a su vez que en los litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa. No obstante, cuando una Administración interponga recurso en vía contenciosa-administrativa contra otra podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada. De este modo, el solicitante de la declaración podría requerir previamente a la Secretaría de Estado de Turismo, antes de impugnar la resolución en vía contenciosa-administrativa.

En este sentido, cabe recordar que la Ley dispone que el requerimiento deberá dirigirse al órgano competente mediante escrito razonado que concretará la disposición, acto, actuación o inactividad, y deberá producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad. Así mismo, hemos de tener en cuenta que la Ley establece que el requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo contestara.

A juicio de algunos autores, como López Benítez(21), esta previsión podría resultar extravagante, al considerar que rebasaría el contenido necesario y propio de una norma reglamentaria. Según el propio autor, <<aún en los casos en que las solicitantes tuviesen efectivamente la condición de Administraciones Públicas, cabe dudar muy seriamente de que resulte aplicable aquí el régimen especial de impugnación previsto por el art. 44 LJCA; régimen pensado únicamente para aquellas relaciones interadministrativas en que ambas Administraciones actúan como tales, esto es, revestidas de imperium y en ejercicio de potestades públicas, circunstancias que, a nuestro juicio, no se dan en casos –como el que nos ocupa- en los que la Administración autonómica aparece como una simple destinataria o beneficiaria de la actividad estatal de fomento>>(22).

Por último, y en relación con la revocación del título, consideramos que tal y como hemos apuntado al comienzo de estas líneas, si se pretende que la declaración actúe como una auténtica medida de fomento de la Administración, debe contener mecanismos de revocación. El artículo 13 de la Orden ICT/851/2019 da solución a esta cuestión y en el objetivo marcado por la misma de ordenar conceptos establece que la declaración tendrá vigencia indefinida mientras se mantengan las condiciones determinantes de su concesión. Sin embargo, mediante resolución motivada y previa instrucción del correspondiente expediente, la declaración podrá ser retirada por la Administración concedente cuando la fiesta haya dejado de cumplir alguno de los requisitos que la presente Orden exige para su declaración.

6. LA REGULACIÓN AUTONÓMICA DE LAS <<FIESTAS DE INTERÉS TURÍSTICO>>

El título honorífico de las fiestas de interés turístico se configura en la normativa estatal de manera gradual. De este modo, es necesario obtener primeramente el título a nivel regional, para poder alcanzar, en un mínimo de cinco años, la declaración nacional. Así mismo, es necesario haber obtenido el reconocimiento a nivel nacional para poder optar a un reconocimiento internacional con un mínimo de cinco años de antigüedad.

Lo cierto es que esta configuración también plantea problemas de aplicación, pues puede haber regiones donde los requisitos para optar a una declaración sean más laxos, facilitando así que estas regiones dispongan de mayor facilidad a la hora de obtener el reconocimiento nacional y por ende el reconocimiento internacional.

Aunque la mayoría de las comunidades autónomas han optado por regular sus propias declaraciones, debemos advertir que muchas de sus normas están desactualizadas, no se han adaptado a la sociedad de la información, ni a las nuevas realidades de la Administración y del sector turístico y cultural. Es el caso, por ejemplo, de la Comunidad Autónoma de Extremadura, cuyo Decreto 152/1997, de 22 de diciembre, sobre Fiestas de Interés Turístico de Extremadura, requeriría una reforma que se ajustase a la legislación estatal vigente en cuestiones tan evidentes como las relacionadas con el procedimiento administrativo; o el de la Comunidad Autónoma de Castilla y León cuya orden es de 1995 (Orden de 14 de marzo de 1995, por la que se regula la declaración de Fiestas de interés turístico de Castilla y León).

Entre las normas más desarrolladas destaca la de Andalucía, la cual presenta un estatuto de derechos y obligaciones de los beneficiarios de su título honorífico, en el Decreto 116/2016, de 5 de julio, por el que se regulan las Declaraciones de Interés Turístico de Andalucía.

7. CONCLUSIONES

El título honorífico de <<Fiesta de Interés Turístico>> constituye un elemento complejo, tanto en su naturaleza como en su desarrollo normativo, a disposición de las Administraciones.

Se trata de una medida que, a pesar de tener una vertiente cultural y de poner en valor el patrimonio cultural inmaterial de nuestro país, incide sobre todo en la vertiente turística, pues tiene como eje principal la atracción de turistas movidos por su interés por el patrimonio cultural inmaterial de un determinado territorio. No obstante, y a pesar de las sucesivas reformas, la regulación de este título honorífico continúa siendo confusa, tanto a nivel estatal como a nivel autonómico.

La normativa actual establece tres objetivos fundamentales que motivan su última reforma siendo las actuaciones promocionales que las fiestas declaradas de interés turístico nacional e internacional han de realizar para posicionarse en la sociedad de la información, la principal razón de su modificación. Por ello, quedan en un segundo plano los otros dos objetivos, pues la creación de un registro electrónico no es sino fruto de lo establecido en el artículo 14.2 la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y el objetivo de compactar y estructurar los conceptos de la norma no se ve del todo resuelto por la presente regulación.

Sin embargo, y a la vista del análisis realizado, muchos de estos aspectos quedan sin resolverse. Hemos apuntado algunas de estas cuestiones a lo largo de estas líneas, como la importancia de esclarecer el régimen de impugnación de la resolución declarativa o desestimatoria, la necesidad de establecer un régimen de revocación del título para que la medida sea efectiva, o la conveniencia de evitar agravios entre distintas comunidades autónomas. A estas, podrían sumarse otras muchas cuestiones como la posibilidad de reducir la discrecionalidad de la Administración a la hora de conceder el título o la oportunidad de valorar, y en su caso ampliar, las ventajas que esta declaración produce en el beneficiario.

8. BIBLIOGRAFÍA

ALVAREZ GARCÍA, V. (2020): Las normas técnicas armonizadas. Una peculiar fuente del Derecho europeo, Iustel, Madrid.

COSCULLUELA MONTANER, L. (2020). Manual de Derecho Administrativo, Aranzadi, Navarra.

JORDANA DE POZAS, L. (1949). Ensayo de una teoría del fomento en el Derecho Administrativo. Revista de estudios políticos, nº48.

LÓPEZ BENÍTEZ, M. (2015): “Dos miradas jurídicas sobre las celebraciones de la Semana Santa: la Semana Santa como fiesta de interés turístico y como bien cultural”, Administración de Andalucía. Revista Andaluza de Administración Pública, núm. 91.

LÓPEZ BENÍTEZ, M. (2020). Las fiestas de interés turístico. Revista General de Derecho del Turismo, nº1.

MORENO REBATO, M. y RODRÍGUEZ GARCÍA, J.A. (2019). El turismo religioso como turismo cultural: régimen jurídico. Catálogo de publicaciones de la Administración General del Estado, Editorial MIC, Madrid.

SANTAMARÍA PASTOR, J.A. (2018). Principios de Derecho Administrativo general. Iustel, Madrid.

NOTAS:

(1). Así se establece en la Estrategia de sostenibilidad del turismo transfronterizo entre Portugal y España 2022-2023 aprobada en el marco de la XXXIII Cumbre hispano-portuguesa celebrada en noviembre de 2022.

(2). El preámbulo de la Ley 10/2015, de 26 de mayo, para la salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial, hace referencia a los países, especialmente iberoamericanos, que han hecho visibles los bienes culturales inmateriales en sus ordenamientos jurídicos.

(3). Vid. STSJ 1649/2014 del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de 24 de febrero de 2014, Id Cendoj: 18087330012014100144.

(4). MORENO REBATO, M. y RODRÍGUEZ GARCÍA, J.A. (2019). El turismo religioso como turismo cultural: régimen jurídico. Catálogo de publicaciones de la Administración General del Estado, Editorial MIC, Madrid, pp 22-26.

(5). COSCULLUELA MONTANER, L. (2020). Manual de Derecho Administrativo, Aranzadi, Navarra, pp. 715-727.

(6). JORDANA DE POZAS, L. (1949). Ensayo de una teoría del fomento en el Derecho Administrativo. Revista de estudios políticos nº48, pp. 41-54.

(7). SANTAMARÍA PASTOR, J.A. (2018). Principios de Derecho Administrativo general. Iustel, Madrid, pp. 307-329.

(8). En este último supuesto, la normativa vigente debería establecer mayores mecanismos de revocación del título para que la medida de fomento continúe siendo eficaz una vez concedido el reconocimiento.

(9). Así lo establece el artículo 2 de la Orden ICT/851/2019, de 25 de julio, por la que se regula la declaración de fiestas de interés turístico nacional e internacional.

(10). Tal y como dispone el artículo 6 de la Orden ICT/851/2019, de 25 de julio, por la que se regula la declaración de fiestas de interés turístico nacional e internacional.

(11). Tal y como se establece en el preámbulo de la Orden ITC/1763/2006, de 3 de mayo, por la que se regula la declaración de fiestas de interés turístico nacional e internacional.

(12). LÓPEZ BENÍTEZ, M. (2020). Las fiestas de interés turístico. Revista General de Derecho del Turismo, nº1.

(13). Así lo establece el artículo 4.2 de la Orden ICT/851/2019, de 25 de julio, por la que se regula la declaración de fiestas de interés turístico nacional e internacional.

(14). Tal y como dispone el artículo 7 de la Orden ICT/851/2019, de 25 de julio, por la que se regula la declaración de fiestas de interés turístico nacional e internacional.

(15). Sobre la naturaleza jurídica de este tipo de normas, puede verse ALVAREZ GARCÍA, V. (2020): Las normas técnicas armonizadas. Una peculiar fuente del Derecho europeo, Iustel, Madrid.

(16). Según lo dispuesto en el artículo 4.2 de la Orden ICT/851/2019, de 25 de julio, por la que se regula la declaración de fiestas de interés turístico nacional e internacional.

(17). Así lo prevé el artículo 7 de la Orden ICT/851/2019, de 25 de julio, por la que se regula la declaración de fiestas de interés turístico nacional e internacional.

(18). Este aspecto queda reflejado en el apartado tercero del artículo 4 de la Orden ICT/851/2019, de 25 de julio, por la que se regula la declaración de fiestas de interés turístico nacional e internacional.

(19). Cabe destacar que el artículo 6 de la Orden señala que los aspectos a tener en cuenta para la concesión de la declaración de fiesta de interés turístico internacional serán los mismos que los descritos para las fiestas de interés turístico nacional, con la salvedad de algunas cuestiones relativas al plan de difusión referidas a las acciones promocionales, la página web y las redes sociales. De igual modo, el plan de difusión requerido para la declaración como fiesta de interés turístico internacional, según establece el artículo 7 de la Orden, debe de tener en cuenta la acción y promoción turística de España en el extranjero. Presentando un informe o memoria que describa en qué medida la fiesta añade valor a la imagen turística de España en el exterior, y el impacto positivo que se estima va a suponer la promoción exterior de la fiesta.

(20). Así lo dispone el artículo 3 de la Orden ICT/851/2019, de 25 de julio, por la que se regula la declaración de fiestas de interés turístico nacional e internacional.

(21). LÓPEZ BENÍTEZ, M. (2020). Las fiestas de interés turístico. Revista General de Derecho del Turismo, nº1.

(22). LÓPEZ BENÍTEZ, M. (2015): “Dos miradas jurídicas sobre las celebraciones de la Semana Santa: la Semana Santa como fiesta de interés turístico y como bien cultural”, Administración de Andalucía. Revista Andaluza de Administración Pública, núm. 91.

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