Acción colectiva, corrupción e integridad en la contratación pública: la experiencia española de implementación de los pactos de integridad como complemento al derecho y las políticas públicas anticorrupción

Los perjuicios derivados de prácticas indebidas en la esfera de la contratación pública, que abarcan actos ilícitos tales como el soborno, comisiones ilegales, colusión, fraude, facilitación de pagos o manipulación de procesos licitatorios, representan un desafío complejo que demanda una respuesta colaborativa de múltiples partes interesadas, incluyendo gobiernos, compañías y la sociedad civil. Los Pactos de Integridad surgen como una novedosa solución con un gran potencial en este contexto, representando un reto y un complemento tanto al derecho como a la formulación y ejecución de políticas públicas.

Esteban Arribas Reyes es profesor de Ciencia Política y de la Administración en la Facultad de Derecho de la Universidad de Alcalá

El artículo se publicó en el número 64 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, enero 2024)

RESUMEN: Los perjuicios derivados de prácticas indebidas en la esfera de la contratación pública, que abarcan actos ilícitos tales como el soborno, comisiones ilegales, colusión, fraude, facilitación de pagos o manipulación de procesos licitatorios, representan un desafío complejo que demanda una respuesta colaborativa de múltiples partes interesadas, incluyendo gobiernos, compañías y la sociedad civil. Los Pactos de Integridad surgen como una novedosa solución con un gran potencial en este contexto, representando un reto y un complemento tanto al derecho como a la formulación y ejecución de políticas públicas.

Este trabajo ofrece por primera vez los resultados de los cuatro Pactos de Integridad implementados en España desde abril de 2017 hasta enero de 2019. España proporciona un caso de estudio ejemplar de cómo la sociedad civil puede colaborar con entidades gubernamentales y empresas para introducir y aplicar una herramienta de integridad innovadora de acción conjunta como banco de pruebas para la mejora en los procesos de toma de decisiones, incluso en un entorno caracterizado por una elevada burocracia. Este proceso marca el inicio de un viaje hacia un cambio a largo plazo. Aunque no todos los impactos de esta herramienta se mantuvieron en el tiempo, esta experiencia nos brinda valiosas lecciones para alcanzar dicho objetivo.

En sus conclusiones este trabajo presenta ideas clave y consejos prácticos para evaluar y mejorar el impacto de los Pactos de Integridad, especialmente con miras a lograr un cambio duradero.

COLLECTIVE ACTION, CORRUPTION, AND INTEGRITY IN PUBLIC PROCUREMENT: THE SPANISH EXPERIENCE OF IMPLEMENTING INTEGRITY PACTS AS A COMPLEMENT TO PUBLIC ANTI-CORRUPTION LAW AND POLICIES

ABSTRACT: The harms arising from improper practices in public procurement, including bribery, kickbacks, collusion, fraud, facilitation of payments or manipulation of bidding processes, represent a complex challenge that demands a collaborative response from multiple stakeholders, including governments, companies, and civil society. Integrity Pacts emerge as a novel solution with great potential in this context, representing a challenge and a complement to both law and public policy formulation and implementation.

This work shows for the first time the results of the four Integrity Pacts implemented in Spain from April 2017 to January 2019. Spain provides an exemplary case study of how civil society can collaborate with government entities and businesses to introduce and apply an innovative joint action integrity tool as a test bed for improvement in decision-making processes, even in an environment characterized by high bureaucracy. This process marks the beginning of a journey towards long-term change. Although not all the impacts of this tool were sustained over time, this experience provides valuable lessons for achieving that goal.

In its conclusions, this work presents key ideas and practical tips for assessing and improving the impact of Integrity Pacts, especially with a view to achieving lasting change.

I. INTRODUCCIÓN

Como señalaba Mirando Díaz (2019) en esta misma revista: “La erradicación de la corrupción en la actividad pública dentro de la Unión Europea (UE) es, desde hace algunos años, una de las prioridades de la política pública comunitaria, tal y como se indica en la estrategia Horizonte 2020 y, sin embargo, ésta sigue siendo una enfermedad que lastra el funcionamiento de las instituciones públicas y el sistema económico de los países”. Los retos europeos de lucha contra la corrupción exigen cada vez más esfuerzos de acción colectiva entre el Estado y la sociedad civil. La formulación y ejecución de políticas públicas ya no son prerrogativa exclusiva de la administración pública. En su lugar, la sociedad civil podría desempeñar un papel importante en las políticas públicas, incluidas las prácticas de compra. Aunque ya existen ejemplos de la participación de la sociedad civil en algunos marcos de contratación pública, su potencial sigue estando infra explotado o incluso desatendido en lo que respecta a fases o fines específicos de la contratación pública. Aunque se han promulgado algunas disposiciones específicas para garantizar su participación efectiva en la contratación pública con el fin de aumentar la transparencia, la participación de la sociedad civil en los procesos de compra podría ayudar a fomentar la sostenibilidad. En este trabajo se muestra cómo y cuándo (es decir, en qué fase de la contratación pública) la participación de la sociedad civil es/puede ser proporcionada y con qué propósito(s), con un enfoque particular en la experiencia de los pactos de integridad en España. Interesa especialmente el debate de encaje de herramientas novedosas anticorrupción en el ámbito de los jurídico, con una mirada multidisciplinar.

Las obras de Olson (1965) y Ostrom (1990), que sientan las bases conceptuales y teóricas de la acción colectiva, han tenido una gran influencia en el impulso de nuevos enfoques destinados a prevenir la corrupción y promover valores como la integridad, la transparencia, la rendición de cuentas, la eficiencia y la competitividad en los procedimientos de contratación pública por parte de organizaciones de alcance supranacional como la Unión Europea, organismos internacionales como las Naciones Unidas y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), y organizaciones no gubernamentales como Transparency International y el Basel Institute on Governance.

En este contexto, vale la pena destacar las sugerencias presentadas en el Informe de Global Compact de las Naciones Unidas titulado “Uniendo contra la Corrupción: Un Manual sobre Acción Colectiva contra la Corrupción” publicado en 2021. En dicho informe, se enfatiza la importancia de que todas las partes involucradas trabajen de manera conjunta para abordar eficazmente la corrupción, promover la integridad empresarial y contribuir al establecimiento de una economía global caracterizada por la transparencia.

Delitos como el soborno, el cohecho, la complicidad, el fraude, la facilitación de pagos o la manipulación de procesos de licitación constituyen un desafío global que excede la capacidad de un solo país o entidad para abordarlo. Se hace necesario una respuesta colaborativa a nivel multilateral que involucre a toda la sociedad, que aporte información para la mejora del derecho y de los procesos de toma de decisiones. En este marco, los pactos de integridad representan una innovadora solución en la batalla contra la corrupción en el ámbito de la contratación pública.

Un pacto de integridad se configura como un acuerdo de acción colectiva que cuenta con la facilitación y supervisión de la sociedad civil. Este acuerdo se establece entre una entidad gubernamental encargada de la contratación pública y las empresas que participan en licitaciones. Su propósito es comprometer a ambas partes a seguir un proceso de contratación caracterizado por la transparencia y a evitar cualquier práctica que pueda ser considerada como corrupta. Estos acuerdos crean un entorno propicio para el uso eficiente de los recursos públicos y promueven la competencia al mejorar la igualdad de acceso al mercado de la contratación pública.

Transparencia Internacional, como organización, concibió los pactos de integridad en la década de los noventa y, desde entonces, ha liderado diversas iniciativas para difundirla e implementarla. Esta herramienta ha sido aplicada en múltiples naciones con resultados variados, desde los primeros experimentos pioneros en países como Ecuador o Colombia en la década de 1990 hasta experiencias más recientes de programas piloto de pactos de integridad en la Unión Europea durante el período de 2016 a 2021.

El propósito de esta investigación es exponer los conocimientos adquiridos a partir de la experiencia de cuatro pactos de integridad piloto implementados en España durante el período comprendido entre abril de 2017 y enero de 2019. Estos pactos fueron suscritos por diversas entidades, incluyendo el Ayuntamiento de Madrid (AYTO MAD), la Generalitat Valenciana (GVA), y la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha (JCCLM), siendo esta última protagonista de dos Pactos de Integridad. Estas iniciativas fueron promovidas por la organización Transparencia Internacional – España (TI-España).(1) La pregunta fundamental que este artículo busca abordar es cómo podemos evaluar la efectividad de los PI como un enfoque para combatir la corrupción que tenga la capacidad de superar desafíos clave en su implementación y que pueda conducir a un cambio sostenible.

La reflexión que guía la evaluación del impacto y la utilidad de los Pactos de Integridad en estas cuatro experiencias se centra en analizar los resultados logrados. Se busca determinar si la implementación de estos pactos en España contribuyó a mejorar situaciones específicas de corrupción. ¿Cuál fue su aporte real? ¿Los cambios generados como resultado de la aplicación de este instrumento perduraron en el tiempo o fueron situaciones puntuales y temporales? Además, se plantea la cuestión de si un enfoque de implementación diferente podría ofrecer nuevos elementos útiles en esta dirección.

Conforme se profundice a lo largo del texto, se comprenderá que la efectividad de un Pacto de Integridad no debe ser evaluada únicamente en función de la ejecución exitosa de un proyecto en particular. Más bien, debe considerarse en términos de si los administradores efectivamente implementaron una forma más transparente de tomar decisiones. No obstante, es importante destacar que, en la mayoría de los casos, este impacto suele ser de naturaleza temporal y no conduce a un cambio sostenible a largo plazo.

Las iniciativas de impacto colectivo, que abarcan una amplia gama de actividades, estrategias y actores que colaboran de manera diversa y se complementan entre sí, tienen el potencial de generar cambios estructurales en sistemas altamente complejos. Por esta razón, es esencial llevar a cabo un análisis más profundo para evaluar la efectividad de esta herramienta en términos de los cambios sostenibles que ha logrado o podría lograr.

Este trabajo proporciona ideas clave y consejos prácticos para llevar a cabo dicho análisis exhaustivo y medir la capacidad de estas iniciativas para impulsar cambios sostenibles.

Para evaluar la eficacia de esta herramienta, es fundamental que los análisis de impacto de acciones colectivas adopten una visión holística y busquen cambios sostenibles. Un análisis efectivo de estas acciones colectivas requiere que, en lugar de tratar de aislar los efectos y resultados de una única intervención, se examine el progreso y el impacto del proceso completo de generación de cambios. Este proceso de evaluación debe abarcar diversos aspectos, como el contexto en el que se lleva a cabo la iniciativa, la calidad y eficacia de su estructura y operaciones, cómo está afectando a los sistemas que influyen en el problema que se aborda y el grado de avance hacia el logro del objetivo final de la iniciativa.

La estructura de este texto sigue el siguiente esquema: primero, se lleva a cabo una revisión de la literatura sobre la extensión y ventajas de los PI como herramienta de acción colectiva contra la corrupción en la contratación pública. Luego, se presenta la metodología empleada en el análisis. Posteriormente, se analiza la relación entre la corrupción y la contratación pública en el contexto de España. A continuación, se realiza una comparación detallada del proceso de implementación de los cuatro PI en España, centrándose en los momentos más significativos en la toma de decisiones de los diversos actores involucrados, desde el debate del ‘encaje’ jurídico de la herramienta, hasta la oportunidad política y los procesos de toma de decisiones. Finalmente, en las conclusiones se ofrecen ideas clave y consejos prácticos en su camino hacia el cambio sostenible, más allá de los impactos.

II. LOS PACTOS DE INTEGRIDAD COMO INSTRUMENTO DE ACCIÓN COLECTIVA EN LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN EN LA CONTRATACIÓN PÚBLICA

Este trabajo parte de la premisa de lo que ya Hugh Heclo advirtió: <<Cuando fallan las instituciones, quienes fallan en realidad son seres humanos de carne y hueso, y no unas abstracciones mentales” (2010: 78).

En relación con la corrupción y sus soluciones, es interesante destacar, como nos recuerda Marquette y Peiffer (2015, p. 2), que diversos autores como Persson, Rothstein y Teorell (2013), Mungiu-Pippidi (2011), Bauhr y Nasiritousi (2011) y Rothstein (2011) han argumentado que, en ciertos contextos, es apropiado considerar la corrupción como un problema de acción colectiva. Especialmente en situaciones de corrupción sistémica, ver la corrupción como un problema de agente-principal no abarca completamente la naturaleza del problema. Un problema clásico de acción colectiva, como lo describió Mancur Olson en 1965, se manifiesta cuando, a pesar de que sería beneficioso para todos los individuos en un grupo o a través de múltiples grupos actuar colectivamente hacia un objetivo común, los miembros del grupo no lo hacen. En cambio, eligen no contribuir en absoluto o limitar sus contribuciones, lo que asegura que el beneficio colectivo no se alcance en su máximo potencial(2).

En este trabajo analizamos soluciones a problemas de corrupción que podrían acontecer en el ámbito de la contratación pública(3). De acuerdo con Facekas (2021: 1141-1142) “La corrupción en entornos institucionales y procesos de toma de decisiones complejos, como en la contratación pública, reúne a una serie de actores heterogéneos, que necesitan interrelacionarse a través de la reciprocidad diferida, la mutualidad indirecta y el encubrimiento de los pagos. Los problemas olsonianos de acción colectiva no sólo afectan a la movilización anticorrupción, sino también a su opuesto: los intercambios corruptos (Lambsdorff, 2002; Olson, 1965)”. Bien podría aplicarse a los comportamientos corruptos en el ámbito de la contratación pública de sociedades democráticas lo que ya recordó Villoria (2012: 113): “Es lo que Elinor Ostrom llama <<second-order collective action dilemma>> (1998). De acuerdo con esta teoría, los actores racionales son altamente dependientes de las expectativas compartidas sobre cómo las otras personas actuarán. Por ello, si existe la creencia de que la mayor parte de los otros actores sociales van a engañar o a jugar sucio, todos tenemos incentivos para actuar de forma corrupta o indebida, pues actuar de forma honesta llevará a pérdidas innecesarias y al reforzamiento de los actores que se valen de la buena fe de algunos para su inmoral beneficio”.

Cuando se pone en práctica, el concepto de acción colectiva es polimórfico. Se puede utilizar como herramienta para alcanzar objetivos en contextos que pueden variar en función de las necesidades identificadas o de las circunstancias a las que se enfrentan las partes interesadas con el deseo de actuar colectivamente.

En relación con la corrupción y la gestión de la integridad (Arribas R., E., 2019: 333) desde un enfoque de acción colectiva, nos interesa también resaltar las reflexiones el profesor Jiménez Asensio (2017, p. 13), quien nos advierte de que <<la corrupción no solo se combate con medidas represivas, sino por medio de medidas preventivas>>. Los pactos de integridad se sirven como herramienta de gestión de la integridad, <<más un camino que un objetivo>> (Jiménez Asensio, 2017, p. 15). Los pactos de integridad son un claro ejemplo de acción colectiva preventiva.

Por otro lado, es interesante la reflexión de los profesores Gimeno Feliú, Moreno Molina et al sobre la trasparencia(4), como uno de los elementos de la integridad, que es el objeto esencial del análisis de este trabajo:

“La transparencia en la contratación pública es un objetivo principal en la reforma de la legislación de contratos públicos. Pues sin transparencia no hay una competencia real, y la ejecución de obras, la adquisición de bienes o la prestación de servicios resulta más costosa para el erario público y deja al descubierto una importante desviación de recursos públicos. En tiempos de crisis como los actuales son muchos más visibles estos efectos, que provocan una evidente desafección ciudadana (2017, p. 2)”.

Por último, muchos de los primeros estudios (por ejemplo, Schatz, 2013) demuestran que los mecanismos tradicionales de rendición de cuentas no funcionan de la manera prevista, lo que se traduce en un control ineficaz de la corrupción. Por estos motivos, ha aumentado la demanda para que se adopte la rendición de cuentas social, concepto que aboga por el compromiso de los ciudadanos (en gran medida a través de movimientos de la sociedad civil) con la lucha contra la corrupción para exigir responsabilidades.

Los PI pueden ser una solución holística ya que, cuando se utilizan de manera efectiva, facilitan la recopilación de información y datos de manera complementaria, lo que permite abordar los problemas de manera preventiva y en tiempo real. En última instancia, constituyen un aprendizaje importante para prevenir y mejorar los procesos futuros de contratación pública en sociedades que buscan una democracia de calidad basada en la evidencia empírica.

III. METODOLOGÍA

Para llevar a cabo el análisis de las experiencias relacionadas con los Pactos de Integridad en España, se ha optado por utilizar una estrategia comparativa en combinación con técnicas de análisis cualitativo. Esto permitirá elaborar conclusiones basadas en datos empíricos, tal como lo propuso Todd Landsman en su trabajo de 2017.

Este análisis comparativo se enfoca en la búsqueda de coherencia entre los objetivos establecidos por el Proyecto de Integridad de TI-España y los resultados alcanzados en dos niveles de gobierno descentralizado, a saber, el nivel local y regional, en los cuales se llevaron a cabo los Pactos de Integridad.

La pregunta fundamental que este artículo busca abordar es cómo podemos evaluar la efectividad de los PI como un enfoque para combatir la corrupción que tenga la capacidad de superar desafíos clave en su implementación y que pueda conducir a un cambio sostenible.

El enfoque que guía la consideración acerca del impacto y la eficacia de los PI en estas cuatro experiencias se centra en analizar los resultados alcanzados. Se busca determinar si la implementación de los Pactos de Integridad en España contribuyó a mejorar situaciones específicas de corrupción. Se indaga sobre qué contribuciones hicieron, si los cambios generados como resultado de la aplicación de este instrumento perduraron en el tiempo o si se trató de impactos temporales y puntuales. También se plantea la pregunta de si un enfoque de implementación diferente podría aportar nuevos elementos para avanzar en esta dirección.

Con el fin de obtener una comprensión más completa de los procesos de toma de decisiones que ocurrieron a lo largo de la cronología de los Pactos de Integridad, es fundamental seguir el enfoque aplicado de análisis de políticas públicas(5). Esto permitirá examinar detalladamente cómo se llevaron a cabo las decisiones en cada etapa del proceso y comprender mejor su evolución a lo largo del tiempo: Problema y formación de la agenda; Adopción soluciones y cursos de acción; Presupuesto y recursos; Implementación del proceso de monitoreo.

Los resultados de este estudio se fundamentan en un análisis exhaustivo de diversos recursos, incluyendo los informes de los monitores y del Proyecto Integridad de TI-España. Además, se complementan con más de 20 entrevistas de calidad semiestructuradas realizadas un año después de la finalización del proyecto. Estas entrevistas se llevaron a cabo con los responsables de la administración pública involucrados en su gestión en diferentes niveles jerárquicos, con los monitores que supervisaron el proceso, así como con expertos externos al proyecto que brindaron asesoramiento durante el proceso.(6)

Los PI se implementaron en diversos sectores de contratación, abarcando tanto servicios como construcción. Además, se llevaron a cabo en distintos niveles de gobierno, incluyendo el nivel regional y el nivel local(7):

- Ayuntamiento de Madrid (1 Pacto de Integridad):

Apoyo a la gestión de la Atención Telefónica y Presencial a través de los Canales de Atención al Ciudadano de Línea Madrid.

- Castilla-La Mancha (2 Pactos de Integridad):

Construcción de un gimnasio en el centro rural agrupado "Miguel Delibes" en Mariana (Cuenca).

Contratación de asistencias técnicas para la sustitución del Centro de Educación Especial "Cruz de Mayo" de Hellín (Albacete).

- Comunidad Valenciana (1 Pacto de Integridad):

Construcción del Centro de Educación Infantil y Primaria (CEIP) en El Rajolar de Aldaia (Valencia).

IV. ESCENARIO: CONTRATACIÓN PÚBLICA Y CORRUPCIÓN EN ESPAÑA

En 1978, España se convirtió en una democracia liberal y se unió a la Unión Europea en 1986. En relación con la problemática de la corrupción en España, particularmente en el ámbito de la contratación pública, es importante señalar que en 2015, antes de la implementación de los Pactos de Integridad, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), el organismo regulador de los mercados en España, publicó un informe que revelaba la pérdida de 48.000 millones de euros anuales, equivalente al 4,5% del Producto Interno Bruto (PIB) del país, debido a la corrupción y las ineficiencias en los procesos de contratación pública.

Los desafíos comenzaban con la falta de transparencia en los procedimientos de selección, la presencia de prácticas colusorias o acuerdos entre empresas y continuaban con la falta de transparencia y control, lo que a menudo resultaba en extensiones de plazos o modificaciones de contratos sin justificación adecuada. Incluso la Comisión Europea instó al Gobierno español a mejorar la transparencia en los sistemas de contratación pública, ya que consideraba que los mecanismos de control, tanto antes como después de la licitación, eran “insuficientes”.

En el momento en que se diseñaron e implementaron los Pactos de Integridad en España, es importante destacar que aún no se había aprobado la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público. Esta ley incorporó al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, emitidas el 26 de febrero de 2014, relacionadas con la contratación pública.

Es relevante notar que, tanto en la regulación anterior como en la nueva, no se mencionan ni prohíben explícitamente este tipo de herramientas de seguimiento y control, como los Pactos de Integridad. Esto sugiere que, al menos desde el punto de vista legal, no existían obstáculos formales para su implementación en ese contexto.

En el contexto de la experiencia española, el análisis de los escándalos de corrupción más significativos pone de manifiesto la estrecha conexión entre el fraude en la contratación pública y la financiación irregular de los partidos políticos. Esta financiación irregular se lleva a cabo a través de comisiones que los contratistas posteriormente trasladan al erario público mediante precios inflados y una menor calidad en los servicios o bienes adquiridos. En el caso de la gestión privada de servicios públicos, esta práctica se traduce en tarifas más altas para los usuarios o en costos adicionales para los contribuyentes.

Además de lo mencionado anteriormente, es crucial destacar que se suma a esta problemática el reclutamiento de altos cargos o funcionarios de alto rango por parte de empresas contratistas del sector público. Este fenómeno pone de manifiesto la existencia de un tráfico de influencias que también impacta la forma en que se llevan a cabo los contratos y las prácticas contractuales en las administraciones públicas.

Los datos demoscópicos más recientes, procedentes del barómetro de marzo de 2023 realizado por el Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS), señalan que la corrupción se sitúa, junto con la situación económica y laboral, como una de las principales preocupaciones de la ciudadanía(8). En el año 2022, según el análisis realizado por Transparency International, el Índice de Percepción de la Corrupción en España alcanzó un valor de 60/100, lo que representó una disminución de un punto en comparación con el año 2021. Esta puntuación colocó a España en la posición 35 del ranking, compartiendo este puesto con Botsuana, Cabo Verde y San Vicente y las Granadinas(9).

El I Informe del Observatorio de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en el Sector Público, específicamente centrado en el ODS 16 que se refiere a la transparencia como un medio para combatir la corrupción en la contratación pública, ha sido publicado en 2023. En este informe, expertos señalan la necesidad de tomar medidas para:

- Agilizar la instrucción y el enjuiciamiento de macroprocesos por corrupción en la contratación pública.

- Mejorar los mecanismos de comunicación y coordinación entre el sistema judicial y la administración pública, con el fin de facilitar la prohibición de contratar en casos de condenas firmes por la comisión de ciertos delitos.

- Implementar medidas para proteger a los informantes o alertadores en relación con los procesos penales, fomentando la denuncia de actividades corruptas y asegurando su seguridad.

Estas recomendaciones apuntan a fortalecer la transparencia y la integridad en los procesos de contratación pública y a prevenir y combatir la corrupción en este ámbito crucial para la administración pública y la sociedad en general.

Las recomendaciones adicionales incluyen la necesidad de incorporar elementos de prevención de la corrupción en la contratación pública en los programas de cumplimiento (compliance) de contratistas y licitadores. Asimismo, se insta a impulsar medidas que mejoren la eficacia de la instrucción y el enjuiciamiento de casos de corrupción, así como a asegurar la ejecución rápida y completa de las sentencias emitidas por el Tribunal de Cuentas.

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) en 2017 señaló la importancia de establecer un sistema integral, coherente y global de integridad que abarque toda la administración pública y se aplique de manera transversal. Este enfoque integral es fundamental para prevenir y combatir la corrupción de manera efectiva.

Sin embargo, se reconoce que aún queda mucho por hacer para lograr una verdadera transformación cultural en la que la ética y la integridad en el sector público dejen de ser simples mensajes y se conviertan en una realidad arraigada en la práctica y la cultura organizativa.

Es relevante destacar que, en el contexto de España, el análisis y la discusión sobre integridad y contratación pública a menudo se han centrado predominantemente en la administración pública, sin aplicar el mismo nivel de escrutinio a las entidades privadas que obtienen contratos financiados con fondos públicos. Esta disparidad en la atención mediática plantea la necesidad de una mayor equidad y transparencia en la evaluación de la integridad en todos los actores involucrados en la contratación pública, tanto públicos como privados, para asegurar un sistema de contratación más ético y eficiente en su conjunto.

V. ANÁLISIS COMPARADO DE LOS PACTOS DE INTEGRIDAD EN ESPAÑA

La implementación de los Pactos de Integridad puede ser planificada y establecida desde el inicio mismo del proceso de toma de decisiones en la administración pública. Esto significa que se puede aplicar a lo largo de todo el ciclo de contratación pública, desde el momento en que la entidad identifica un problema y reconoce una necesidad de contratación, hasta la fase de consulta preliminar del mercado, la redacción de pliegos, la adjudicación y firma del contrato, su ejecución y finalmente su liquidación.

Este enfoque integral permite asegurar que los principios de integridad y transparencia sean considerados en cada etapa del proceso de contratación, lo que contribuye a prevenir la corrupción y a promover prácticas éticas en la administración pública y entre los contratistas privados que trabajan con fondos públicos.

Es cierto que, en muchas ocasiones, la implementación de los PI no se ha realizado desde etapas tempranas en el proceso de toma de decisiones, y se ha establecido una vez que los pliegos de condiciones ya están redactados. Esto puede dejar sin supervisión una etapa crítica en la que efectivamente surgen múltiples riesgos de corrupción, como los relacionados con el diseño del contrato o la definición del problema.

Para abordar de manera más efectiva estos riesgos y promover una mayor integridad en la contratación pública, es esencial considerar la implementación de los PI desde las etapas iniciales del proceso de toma de decisiones, lo que permite identificar y mitigar posibles problemas éticos y de integridad desde el principio. Esto no solo reduce el riesgo de corrupción, sino que también fomenta una cultura de transparencia y ética en la administración pública y entre los contratistas.

Es alentador notar que, a pesar de algunos desafíos en la implementación de los Pactos de Integridad, se han logrado resultados exitosos en términos de sensibilización y comunicación con la sociedad. La administración pública ha demostrado un compromiso con la transparencia y ha utilizado herramientas innovadoras para lograrlo. Además, se ha facilitado la participación de agentes externos, como los monitores, en los procesos de contratación pública, permitiéndoles realizar sugerencias a lo largo de todo el proyecto.

A pesar de estos logros, es importante reconocer que aún existen oportunidades de mejora. Los impactos podrían haber sido mayores, y la sostenibilidad de los cambios no siempre se ha garantizado. Esto indica que hay espacio para seguir fortaleciendo las prácticas de integridad en la contratación pública y continuar mejorando la lucha contra la corrupción en este ámbito.

En el siguiente epígrafe, se describe el proceso de concepción, diseño e implementación de los cuatro PI seleccionados, agrupando el análisis de acuerdo con el proceso de toma de decisiones que sigue una administración pública: problema y formación de la agenda; Adopción soluciones y cursos de acción; Presupuesto y recursos; e Implementación del proceso transparente de monitoreo.

5.1. Problema y formación de la agenda

En el caso español, los Pactos de Integridad (PI) no se implementaron desde la etapa de definición de la política pública, pero sí se inició un proceso de consideración en esta fase inicial. Esto implicó una evaluación de su conveniencia y oportunidad, que incluyó un análisis del contexto jurídico y la evaluación de la voluntad política existente para su implementación.

En el caso de Valencia (GVA), se identificó un problema de corrupción generalizado en la contratación pública. El nuevo gobierno en ese momento consideró que la transparencia era una vía efectiva para abordar este problema y garantizar la integridad en los procesos de contratación pública.

La decisión de utilizar la transparencia como un enfoque para mejorar la integridad en la contratación pública es coherente con las prácticas recomendadas en la lucha contra la corrupción. La transparencia puede ayudar a prevenir y detectar prácticas corruptas al exponer los procesos a la luz pública y permitir una mayor supervisión y escrutinio por parte de la sociedad civil y los organismos de control. Esta medida puede contribuir significativamente a promover una administración pública más ética y responsable en la contratación de servicios y obras públicas.

La adopción del Pacto de Integridad se consideró como parte de un conjunto de políticas integrales de transparencia e integridad en Valencia (GVA). Estas políticas abarcaban diversas áreas y acciones, incluyendo:

- Refuerzo de la Inspección General de Servicios: Se fortaleció la capacidad de supervisión y control interno para identificar y prevenir prácticas corruptas dentro de la administración pública.

- Política de Transparencia en la Gestión Pública de la Generalitat: Se promovió una cultura de transparencia en la gestión pública, lo que implica una mayor apertura y acceso a la información para la ciudadanía.

- Nuevo Régimen de Incompatibilidad de los Altos Cargos: Se estableció un marco normativo más estricto para garantizar que los altos cargos no incurrieran en conflictos de interés o prácticas incompatibles con la integridad pública.

- Sistema de Alertas como Mecanismo de Prevención de Malas Prácticas: Se implementó un sistema de alertas que permitía a los actores internos y externos informar sobre posibles irregularidades o prácticas indebidas en la administración pública.

- Creación de la Agencia Antifraude: Se estableció una agencia especializada en la prevención y lucha contra el fraude y la corrupción en el ámbito de la Generalitat.

Estas acciones combinadas reflejan un enfoque integral y multifacético para promover la integridad y la transparencia en la gestión pública, lo que puede contribuir significativamente a prevenir y combatir la corrupción en el sector público.

La incorporación del Pacto de Integridad como parte del acuerdo político de Gobierno conocido como el "Pacto del Botánic" en 2015 es un paso significativo en el fortalecimiento de la integridad y la transparencia en la administración pública en Valencia (GVA). Este pacto no solo promovió la transparencia y la ética en la gestión gubernamental, sino que también estableció un marco para el control de las medidas adoptadas.

En particular, los Pactos de Integridad se utilizaron como una herramienta para:

- Control de Medidas Adoptadas: Los pactos sirvieron como mecanismo para supervisar y controlar las medidas y políticas implementadas en el marco del Pacto del Botánic, lo que contribuyó a garantizar su efectividad y coherencia con los objetivos de integridad y transparencia.

- Prevención de Malas Prácticas: Los pactos se utilizaron como un medio para prevenir y abordar las malas prácticas que podían existir en la administración pública, ayudando así a eliminar prácticas corruptas arraigadas.

- Concienciación y Cultura de Transparencia: Los pactos desempeñaron un papel importante en la promoción de una nueva cultura de transparencia en la administración, lo que implicaba un cambio en la mentalidad y las prácticas de los funcionarios y actores gubernamentales hacia una mayor apertura y responsabilidad.

En conjunto, esta estrategia integral contribuyó a fortalecer la integridad en la administración pública de Valencia (GVA) y a promover una gestión gubernamental más ética y transparente, sentando bases sólidas para una legitimación de sus instituciones, esencial para el mantenimiento de la democracia, razón fundamental de un estado de derecho.

La falta de transparencia en los contratos públicos, especialmente en las fases de preparación y ejecución de los contratos, fue un problema significativo en el Ayuntamiento de Madrid. Esta carencia motivó la búsqueda de soluciones basadas en la transparencia como parte de un esfuerzo por abordar este problema. La percepción ciudadana sobre la transparencia municipal también estaba en niveles preocupantemente bajos, como lo reflejaba la Encuesta de Calidad de Vida y Satisfacción con los Servicios Públicos de la Ciudad de Madrid:

- En 2014, el 68.3% de las personas entrevistadas consideraban que el Ayuntamiento era poco o nada transparente.

- En 2016, aunque esta cifra había disminuido al 47.2%, aún era considerablemente mayor que aquellos que opinaban que el Ayuntamiento era bastante o muy transparente, que representaban el 38.3%.

- Además, en 2014, la corrupción se había convertido en uno de los 10 principales problemas de la ciudad de Madrid por primera vez desde que se realizaba la encuesta en 2006, con un 5.7% de las personas entrevistadas citando la corrupción como uno de los tres principales problemas de la ciudad.

Estos datos ilustran la urgente necesidad de abordar la falta de transparencia y la percepción de corrupción en el Ayuntamiento de Madrid, lo que llevó a la búsqueda de soluciones como los Pactos de Integridad para promover prácticas más éticas y transparentes en la contratación pública.

La falta de transparencia en la contratación pública fue un problema identificado y abordado tanto por la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, como por la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público en España.

La Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de 2013 estableció un marco legal para promover la transparencia en la administración pública y garantizar el acceso a la información por parte de los ciudadanos. Esta ley tenía como objetivo aumentar la apertura y la divulgación de información, lo que incluía aspectos relacionados con la contratación pública.

Por otro lado, la Ley de Contratos del Sector Público de 2017 introdujo reformas significativas en la regulación de los contratos públicos en España. Esta ley tenía como objetivo mejorar la eficiencia y la transparencia en la contratación pública, estableciendo reglas más claras y robustas para los procesos de contratación y promoviendo la competencia y la integridad en estos procesos.

Ambas leyes, al abordar la falta de transparencia en la contratación pública, contribuyeron a sentar las bases para una gestión más ética y responsable de los recursos públicos y para la prevención de prácticas corruptas en este ámbito(10).

El equipo de gobierno del Ayuntamiento de Madrid (AYTO MAD) que asumió sus funciones en junio de 2015 estableció como una de las principales prioridades de su agenda política mejorar la transparencia en la gestión municipal. Esta prioridad se volvió aún más relevante en contratos específicos, como el del servicio de Atención Ciudadana del Ayuntamiento de Madrid (010), donde posteriormente se implementó el Pacto de Integridad.

La identificación de la necesidad de mejorar la transparencia en la gestión municipal, especialmente en contratos de servicios públicos esenciales como la Atención Ciudadana, refleja el compromiso del nuevo equipo de gobierno con la apertura y la ética en la administración pública. El Pacto de Integridad se convirtió en una herramienta clave para abordar estas preocupaciones y promover la integridad en la contratación pública, lo que puede tener un impacto positivo en la percepción de la ciudadanía y en la calidad de los servicios públicos prestados.

La creación de un área de Gobierno de Participación Ciudadana, Transparencia y Gobierno Abierto en el Ayuntamiento de Madrid, junto con la formación de un órgano directivo con competencias específicas en estas áreas, marcó un hito importante en el fortalecimiento de la transparencia y el gobierno abierto en la administración municipal.

Esta decisión fue complementada por una nueva política en materia de transparencia y gobierno abierto, lo que estableció un marco sólido para promover la apertura, la participación ciudadana y la rendición de cuentas en la gestión municipal.

En este contexto, la herramienta de los PI se presentó al Ayuntamiento de Madrid por la organización Transparencia Internacional España. Un año después, esta herramienta fue implementada. Este proceso demuestra cómo las políticas y estructuras de gobierno proactivas pueden facilitar la adopción de medidas específicas, como los Pactos de Integridad, para mejorar la integridad y la transparencia en la contratación pública y en la administración en general.

En el caso de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, TI-España se puso en contacto con la Secretaría General de la Consejería de Educación para desarrollar los Pactos de Integridad. El liderazgo de esta Secretaría General, impulsado por su compromiso y voluntad política, desencadenó un proceso de dinamización en todas las áreas relacionadas con la transparencia dentro del gobierno regional.

En esta fase, los miembros del Proyecto Integridad, encargados de implementar la herramienta, proporcionaron explicaciones detalladas sobre la misma, y la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha la analizó desde una perspectiva jurídica para garantizar su viabilidad y adecuación al contexto local.

Este proceso destaca la importancia del liderazgo y el compromiso político en la promoción de la integridad y la transparencia en la administración pública. También demuestra cómo la colaboración entre organizaciones de la sociedad civil y el gobierno puede conducir a la implementación exitosa de herramientas como los Pactos de Integridad para mejorar la gestión pública y prevenir la corrupción.

5.2. Adopción soluciones y cursos de acción

Esta fase de viabilidad de los PI dentro de la cultura política, jurídica y administrativa de las administraciones que los implementaron es esencial para garantizar su éxito y sostenibilidad. Este proceso implica la adaptación de la herramienta a las normativas y procedimientos existentes, así como la promoción de una cultura organizacional que promueva la integridad y la transparencia. A continuación, se describen algunos aspectos clave de este proceso:

- Análisis Legal y Normativo

- Compromiso Político

- Cambio Cultural

- Alineación con Objetivos

- Capacitación y Formación

La introducción de los Pactos de Integridad en la Generalitat Valenciana (GVA) planteó desafíos significativos relacionados con su encaje en el ordenamiento jurídico español y su integración como mecanismo de control y seguimiento por parte de terceros. Algunos de los temas legales y jurídicos que se plantearon incluyeron:

- Instrumento Jurídico: Se planteó la pregunta de cuál sería el instrumento jurídico que permitiría la implementación de este tipo de mecanismo de control y seguimiento por parte de un tercero. Dado que la Ley de Contratos del Sector Público en ese momento no mencionaba específicamente estos instrumentos, se requería una consideración cuidadosa sobre cómo encajarlos dentro del marco legal existente.

- Obligación en el Contrato: Se exploró la posibilidad de incorporar los Pactos de Integridad como una obligación en el propio contrato. Esto implicaría que las partes contratantes, incluida la empresa, aceptaran seguir este mecanismo como parte de los términos del contrato.

- Convenio Bilateral con el Monitor: También se discutió la posibilidad de establecer un convenio bilateral con un monitor que llevara a cabo el seguimiento, pero que no obligara a terceras partes como la empresa contratista. Este enfoque podría tener ventajas en términos de flexibilidad y cooperación voluntaria.

- Modificación de la Ley de Contratos o Subvenciones: Se mencionó que una solución más sólida podría ser la modificación de la Ley de Contratos del Sector Público o de la normativa de subvenciones para incorporar de manera explícita este tipo de mecanismos de control y seguimiento.

Es importante destacar que estos desafíos legales son comunes cuando se introducen nuevas herramientas de integridad en el ámbito gubernamental. La resolución de estos desafíos puede requerir un proceso legislativo y una cooperación estrecha entre las partes interesadas, incluidos los legisladores, las agencias gubernamentales y las organizaciones de la sociedad civil. Además, la adaptación de la legislación existente puede ser necesaria para permitir la implementación efectiva de estos mecanismos de control y seguimiento en el futuro.

Es interesante observar que la implementación de los PI ha involucrado diversas modalidades y enfoques en diferentes contextos. En este caso específico, donde la empresa adjudicataria aceptó el monitoreo de un tercero, se utilizó un proceso de licitación pública para seleccionar al monitor que llevaría a cabo el seguimiento del Pacto. A partir de este nuevo contrato con el monitor, se establecieron las obligaciones y responsabilidades entre el monitor y la administración.

En este contexto, la Generalitat Valenciana (GVA) tomó la decisión de implementar un Pacto de Integridad en el contrato para la construcción del Centro de Educación Infantil y Primaria (CEIP) en El Rajolar de Aldaia, Valencia. Este proyecto implicaba la construcción de un centro educativo con capacidad para 450 plazas escolares y un costo de 1,8 millones de euros. En un proceso de licitación competitiva, Transparencia Internacional España (TI-ES) se presentó y obtuvo el contrato para llevar a cabo este proyecto.

En los casos de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha (JCCLM) y el Ayuntamiento de Madrid, se adoptó una fórmula similar para la implementación de los Pactos de Integridad. Sin embargo, en estos casos, el acuerdo con Transparencia Internacional España (TI-ES), la organización que lideró el proceso de implementación, no se llevó a cabo a través de un proceso de licitación pública, sino mediante la suscripción de un convenio.

En los tres casos de implementación de los Pactos de Integridad, se adoptó un enfoque consistente al incorporar una cláusula de integridad en los pliegos de condiciones de los contratos seleccionados. Esta cláusula tenía como objetivo establecer las obligaciones de integridad y transparencia que las empresas adjudicatarias debían cumplir, al mismo tiempo que informaba sobre el proceso de monitoreo. Esta medida se implementó para abordar las cuestiones jurídicas y de procedimiento relacionadas con la vinculación jurídica de las empresas en la participación y el cumplimiento del Pacto.

Esta inclusión de una cláusula de integridad en los pliegos de condiciones es una estrategia efectiva para garantizar que las empresas que participan en la contratación pública comprendan y acepten las obligaciones éticas y de transparencia que deben cumplir. Además, proporciona un marco legal sólido para el seguimiento y la aplicación del Pacto, lo que fortalece la integridad en el proceso de contratación y contribuye a prevenir la corrupción.

En el caso del Ayuntamiento de Madrid, se logró firmar el primer acuerdo en España para el diseño e implementación de un Pacto de Integridad piloto después de un año y medio de conversaciones. Este proyecto piloto fue impulsado por la Concejalía de Participación Ciudadana, Transparencia y Gobierno Abierto, en colaboración con la Dirección General de Transparencia.

El Pacto de Integridad se implementó en el contexto de un contrato relacionado con el "Apoyo a la gestión de la Atención Telefónica y Presencial a través de los Canales de Atención al Ciudadano de Línea Madrid", cuyo valor ascendió a cerca de 70 millones de euros en un período de cuatro años. Es importante destacar que el monitoreo de este Pacto se estableció inicialmente por un año.

La Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha (JCCLM) optó por firmar convenios específicos para la implementación de Pactos de Integridad en dos procedimientos de contratación pública. Estos convenios involucraron a la Consejería de Educación, Cultura y Deportes y la Asociación Transparencia Internacional España.

Los dos procedimientos en los que se aplicaron los Pactos de Integridad fueron:

- La licitación y adjudicación del contrato de obras para la construcción de un gimnasio en el centro rural agrupado "Miguel Delibes" en Mariana, Cuenca.

- El proceso de contratación de las asistencias técnicas para la sustitución del Centro de Educación Especial "Cruz de Mayo" en Hellín, Albacete.

5.3. Presupuesto y recursos

En esta sección se detalla cómo se manejaron los aspectos presupuestarios en la firma de los convenios y el contrato de servicios entre TI-ES y las administraciones públicas para llevar a cabo los PI. Es relevante que cada administración abordó la financiación con TI-ES de manera diversa, considerando sus condiciones financieras y presupuestarias, así como el modelo legal aplicado (convenio o licitación de servicios).

El debate en torno a los pactos de integridad no se limita a quién los financia, sino que también aborda su costo. Con relación a la financiación, se recomienda que la inversión provenga de entidades externas a la administración que celebra el contrato. Esto podría incluir organismos de control estatal, agencias anticorrupción, organizaciones no gubernamentales y organismos internacionales de cooperación. Esta medida busca fortalecer la legitimidad del proceso al asegurar su independencia financiera.

No obstante, en ocasiones no es factible contar con fuentes externas de financiamiento, y en tales casos, se recurre a fondos públicos, como ocurrió en la experiencia española. En este contexto, es fundamental tomar medidas adicionales para asegurar la autonomía e independencia no solo de la organización encargada de liderar el proceso, sino también de los monitores contratados para llevar a cabo el seguimiento. Esto es esencial para mantener la credibilidad del proceso.

El costo de un Pacto de Integridad debe considerarse como una inversión destinada a mejorar la transparencia en los contratos. Sin embargo, en los contratos analizados no se registraron problemas de corrupción durante la ejecución de los proyectos. Por lo tanto, no fue posible calcular de manera precisa el costo-beneficio de la herramienta, a diferencia de lo que ocurrió en el caso de la Autopista M6 en Hungría, donde se pudo evaluar su efectividad(11). En cualquier caso, se argumenta que los costos asociados a la implementación de la herramienta son justificables, ya que contribuyen a crear y garantizar un entorno propicio para la rendición de cuentas y el control ciudadano.

La Generalitat Valenciana (GVA) adjudicó mediante un proceso de licitación pública competitiva un contrato por un valor de 16.456 €, que incluía la implementación del instrumento y el proceso de monitoreo relacionado con la construcción del Centro de Educación Infantil y Primaria (CEIP) en El Rajolar de Aldaia (Valencia), con el IVA incluido.

El contrato incluyó varias obligaciones, tales como la elaboración de una cláusula de integridad incorporada en los pliegos de condiciones del contrato de construcción, la definición del proyecto específico (incluyendo aspectos como las normas internas de funcionamiento de la comisión, la selección del colegio a auditar y la planificación del tiempo), la implementación de un plan de formación dirigido a empleados públicos, la gestión de los evaluadores o monitores (incluyendo su selección, garantía de independencia y compensación), la comunicación a la ciudadanía de las valoraciones realizadas, la verificación del compromiso y la conducta íntegra de las partes involucradas, y la formulación de propuestas destinadas a mejorar la eficacia de la gestión o a abordar posibles irregularidades de prevención, detección y solución.

El caso de la Generalitat Valenciana (GVA) fue el más detallado ya que se llevó a cabo mediante un contrato de servicios que requería la inclusión de todas las obligaciones de ambas partes. En contraste, los convenios celebrados con el Ayuntamiento de Madrid y la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha (JCCLM) son marcos generales de actuación que proporcionan un marco más amplio para la implementación de los Pactos de Integridad sin especificar todos los detalles en el contrato.

El costo para Madrid alcanzó los 50.104,5 €, incluyendo impuestos. En la primera fase, que involucraba la supervisión y monitoreo de la consulta preliminar de mercado y tenía un presupuesto de 2.964,5 €, fue financiada completamente por TI España. En la segunda fase, que abarcaba la supervisión y monitoreo del contrato en sus distintas etapas y tenía un presupuesto de 47.140 €, el Ayuntamiento de Madrid aportó 29.090 € como copago, destinado al monitor experto en contratación pública, derecho laboral y recursos humanos, experto técnico en sistemas de comunicación y telecomunicaciones, así como experto en comunicación y transparencia, además de otros gastos de gestión. Transparencia Internacional España cubrió el resto de los costos a través de copagos relacionados con recursos humanos y gastos logísticos.

El desglose del coste para la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha (JCCLM) en cada uno de los Pactos fue el siguiente: Se estimaron gastos totales de 14.060 €, de los cuales la Consejería de Educación contribuyó con 10.560 euros (75,11%) destinados al pago de los monitores. Por otro lado, Transparencia Internacional España (proyecto integridad) financió con 3.500 euros (24,8%) para actividades relacionadas con la comunicación, selección y coordinación de los dos grupos de monitores, así como para el personal de TI y la formación del personal de la JCCLM(12).

5.4. Implementación del proceso transparente de monitoreo

En esta sección, se examina la implementación de la participación de los monitores en los momentos y la duración acordados, ya sea a través de convenios o contratos de servicios. Como se mencionó anteriormente, este aspecto representa posiblemente la contribución más significativa de los Pactos de Integridad en términos de transparencia y rendición de cuentas en la gestión de contratos, ya que permitió que la sociedad civil, a través de los monitores, tuviera acceso a toda la documentación del contrato y ejerciera un control ciudadano en tiempo real.

El diseño de esta fase de implementación del monitoreo implicó que tanto las administraciones como TI-ES respondieran a una serie de preguntas clave:

- ¿Quién debería ser responsable de seleccionar a los monitores?

- ¿Cuáles deberían ser las características o perfiles ideales de los monitores?

- ¿Qué competencias deberían poseer y cuáles serían sus limitaciones y capacidad de sanción?

- ¿En qué punto comienza el proceso de monitoreo?

- ¿Cuánto tiempo debería durar el proceso de monitoreo?

- ¿Qué valor agrega la figura del monitor a las labores de interventoría y supervisión, que son obligatorias por ley?

En las experiencias analizadas, se destaca la colaboración ágil por parte de las administraciones con el objetivo de aprender de esta nueva forma de participación. Sin embargo, se identifica una importante oportunidad de mejora. Aunque se incluyó la cláusula de integridad en los contratos seleccionados, no fue posible establecer una interacción directa entre los monitores y las empresas. La interacción se limitó a las comunicaciones entre las empresas y la administración, así como entre esta última y los monitores. Además, la figura del monitor no participó en el proceso de discusión de los criterios de selección de los licitadores, lo que habría contribuido a fomentar la competencia y la equidad en los procesos de contratación pública.

El perfil y la selección de los monitores fueron diseñados por TI-España a través de convocatorias públicas y competitivas. Los requisitos para ser monitor fueron definidos por un comité de selección compuesto por la directora del Proyecto Integridad de TI, un miembro del Consejo de Gobierno de TI y un miembro externo con reconocido prestigio. Se evitó la participación del responsable de la implementación de los Pactos en TI-España en este proceso para evitar posibles conflictos de intereses con la gestión diaria de los monitores.

Es fundamental destacar que, dentro del marco de independencia y autonomía de los monitores, se mantuvo una comunicación constante entre ellos y TI-España. Esta comunicación permitió que TI-España complementara la formación y el conocimiento de los monitores con información específica sobre las necesidades de integridad y transparencia que debían implementarse y supervisarse. Como resultado de esta colaboración, se encomendó a los monitores la tarea de diseñar indicadores de integridad en sus respectivas áreas de experiencia, como laboral, administrativa, arquitectura e ingeniería, entre otras.

En el caso de la GVA, los trabajos de monitoreo comenzaron después de la firma del convenio. Se reconoció la importancia de contar con dos evaluadores expertos independientes: uno especializado en obra pública y otro en áreas jurídicas, administrativas y de contratación. Estos evaluadores tuvieron la responsabilidad de analizar la documentación, solicitar documentos adicionales, desarrollar indicadores que reflejaran los aspectos a medir y evaluar su cumplimiento.

Al mismo tiempo, se estableció una comisión de seguimiento conformada por dos representantes de la Conselleria de Transparencia, Responsabilidad Social, Participación y Cooperación, dos de la Conselleria de Educación, Investigación, Cultura y Deporte, y dos de TI España. Esta comisión celebró reuniones periódicas a las que los monitores también asistieron. Durante estas reuniones, se definieron las normas de funcionamiento de la comisión y se tomó la decisión de auditar la escuela "El Rajolar" de Aldaia. Sin embargo, la comisión no participó en conversaciones con las empresas o el ayuntamiento de Aldaia, lo cual habría sido fundamental para fomentar el diálogo entre los diferentes actores involucrados, incluyendo la sociedad civil, las empresas y la administración.

En el caso de la JCCLM, también se incorporaron dos monitores, uno con experiencia técnica y otro con conocimientos jurídicos. Estos monitores mantuvieron reuniones periódicas con la administración, donde evaluaron la información disponible, ofrecieron recomendaciones y presentaron informes de seguimiento.

En el Ayuntamiento de Madrid, el proceso de monitoreo se extendió más en el tiempo, ya que se realizó una Consulta Preliminar al Mercado antes de firmar el contrato que incluía el Pacto de Integridad. Esta consulta buscaba recabar la opinión de las empresas sobre las mejores soluciones técnicas y tecnológicas disponibles para el servicio 010. A partir de ese momento, a través del Pacto de Integridad, se promovieron los procesos de participación ciudadana.

Durante este proceso en el Ayuntamiento de Madrid, se llevó a cabo una consulta general a la ciudadanía a través del portal Decide Madrid. En esta consulta se preguntó a los ciudadanos sobre los aspectos esenciales que deberían estar presentes en la información y la atención proporcionada por el Ayuntamiento. En este contexto, TI-España propuso la participación de un experto en la materia para elaborar un “Informe sobre Monitoreo de Integridad de la Consulta Preliminar del Mercado del Ayuntamiento”. Este informe explicaba en qué consisten los Pactos de Integridad, cuál es su función, el propósito del monitoreo y la metodología utilizada. Durante la fase contractual, los monitores especializados en contratación pública y transparencia realizaron un seguimiento, análisis y proporcionaron recomendaciones en relación con la licitación, adjudicación del contrato y el primer año de ejecución de este.

Es relevante destacar que, en todos los casos, TI-España se aseguró seleccionar técnicos altamente competentes en la materia del contrato, garantizando así su independencia. Los informes elaborados por los monitores están disponibles en las páginas web de las administraciones públicas, junto con los indicadores evaluados. A continuación, se resaltan algunas reflexiones de los monitores sobre la implementación de los PI:

- Los Pactos de Integridad son herramientas útiles que requieren un trabajo constante de observación para identificar áreas de mejora en los procesos contractuales. Se destaca la importancia de un compromiso real tanto de las administraciones como de las otras partes involucradas en el contrato.

- La efectividad del Pacto se relaciona con la participación de los ciudadanos a través de terceros externos e independientes. Aunque no existe un mecanismo de sanción directa por incumplimientos, se considera crucial promover procesos de sanción social. La publicación de los informes en los sitios web de las administraciones es un paso importante en esta dirección.

- Se sugiere que otras herramientas, como la creación de comisiones de seguimiento contractual a nivel ciudadano, pueden complementar los Pactos para concienciar, mejorar la transparencia y fomentar el control social de la inversión pública.

- Las administraciones valoran positivamente la colaboración de profesionales, como los monitores y sus perfiles. La rigurosidad en el trabajo de monitoreo puede incentivar la implementación de sistemas de gestión pública más depurados y contar con auditorías externas que proporcionen una opinión imparcial para el escrutinio.

- Se señala la importancia de una posible regulación para los Pactos de Integridad, estableciendo requisitos mínimos y una metodología aplicable. Esto permitiría una mayor claridad y comprensión del proceso de contratación pública en España.

En cuanto a la pregunta sobre el aporte del monitoreo a las labores de los órganos de control de la administración, se destaca que los Pactos y las actividades de los monitores se desarrollan de manera preventiva y en tiempo real, a diferencia de las funciones administrativas de los órganos de supervisión y de intervención, que son controles posteriores. Esto permite la identificación temprana de riesgos de corrupción y brinda apoyo técnico en los procesos de rendición de cuentas.

VI. CONCLUSIONES

El análisis de la experiencia española revela varias ideas generales clave a tener en cuenta:

- Necesidad de una Respuesta Multilateral: Los efectos negativos de una mala contratación pública, como delitos relacionados con la corrupción y el fraude, requieren una respuesta que involucre al gobierno, las empresas y la sociedad civil. Los Pactos de Integridad representan una solución innovadora con un gran potencial para abordar estos problemas.

- Enfoque en Cambios Sostenibles: En lugar de centrarse únicamente en resultados inmediatos, es esencial evaluar el impacto a largo plazo de iniciativas como los Pactos de Integridad. Demostrar que una iniciativa ha conducido a cambios sostenibles puede ser más convincente para involucrar a gobiernos, empresas y la sociedad civil.

- Implementación desde la Sociedad Civil: El caso español destaca cómo los Pactos de Integridad fueron impulsados desde la sociedad civil organizada, lo que representó un desafío en un entorno político y administrativo con estructuras rígidas y burocráticas.

Por otro lado, en el caso particular de la experiencia española, entre los resultados positivos de la implementación de los PI cabe destacar lo siguiente:

- Mayor comunicación y colaboración entre las administraciones que aplicaron la herramienta, lo que aceleró la implementación técnica.

- Fortalecimiento de la legitimación democrática y la cultura de integridad a través de espacios de rendición de cuentas en proyectos.

- Informes de monitoreo más exhaustivos y detallados en comparación con la normativa existente, lo que contribuyó al seguimiento y evaluación de políticas públicas.

- Incorporación de cláusulas de integridad en los pliegos de condiciones de contratos seleccionados, promoviendo la transparencia e integridad.

- Alta capacidad técnica y analítica de los monitores, que complementaron el conocimiento de las administraciones y las empresas.

- Participación de la sociedad civil a través de los monitores en el acceso a información de contratos en tiempo real.

- Dinamización de la participación más allá de la sociedad civil organizada, como demostrado por Madrid a través de consultas ciudadanas.

- Uso del proceso de monitoreo en la consulta preliminar de mercado antes del diseño de pliegos de condiciones, ampliando las oportunidades de seguimiento ciudadano en etapas tempranas de procesos contractuales.

- Introducción de una innovación en España con el potencial de producir cambios significativos a pesar de que los resultados inmediatos puedan no haber generado cambios sostenibles en todos los casos.

Estos hallazgos destacan el potencial de los PI como una herramienta efectiva para abordar la corrupción y mejorar la transparencia en la contratación pública, así como la importancia de evaluar su impacto a largo plazo.

Por último, creemos necesario realizar algunos consejos prácticos que buscan ampliar la utilidad de los PI como un enfoque anticorrupción de tal manera que se puedan superar los retos fundamentales de aplicación y conducir a un cambio duradero en la administración pública:

- Herramienta de Prevención y Concienciación: Los Pactos de Integridad deben considerarse como una herramienta de prevención que busca alertar a los funcionarios y la ciudadanía sobre malas prácticas. Son instrumentos de cambio y concienciación cultural hacia la transparencia e integridad.

- Medir Cambios Sostenibles: En lugar de medir solo el impacto inmediato de una intervención, se debe evaluar el progreso hacia cambios sostenibles en la administración pública como parte de un enfoque anticorrupción integral.

- Adaptación y Aceptación: Para implementar los Pactos de Integridad de manera efectiva, es fundamental adaptar el enfoque y asegurarse de que las partes involucradas estén comprometidas con la transparencia, generando confianza en la herramienta.

- Contexto Político Relevante: Comprender el contexto político que rodea a la entidad contratante es esencial para influir en cambios sostenibles en materia de integridad, especialmente en procesos donde se introducen herramientas nuevas.

- Enfoque en Prevención: El monitoreo debe comenzar en las etapas iniciales, como la definición del problema y las especificaciones técnicas, para evitar riesgos de corrupción. La prevención es la estrategia más efectiva, y la transparencia es una herramienta poderosa.

- Incorporación Legal: Se debe discutir la incorporación de los Pactos de Integridad en la legislación de contratos públicos y regulaciones relacionadas. La creación de agencias anticorrupción independientes puede promover esta inclusión.

- Herramientas Frecuentes y Colaborativas: Los Pactos tienen mejores resultados cuando están disponibles y se utilizan con regularidad. La colaboración entre entidades públicas y órganos de control es necesaria para promover y aceptar su implementación.

- No Obligatoriedad Universal: No es necesario que los Pactos sean obligatorios en todos los contratos. Pueden ser valiosos en áreas estratégicas y de alto volumen de inversión.

- Instrumento para Evaluación: Los Pactos de Integridad pueden contribuir a la evaluación de programas y políticas públicas, ayudando a garantizar su eficacia.

- Fuentes de Financiación: Idealmente, la financiación de los Pactos debe provenir de fuentes independientes o de cooperación para garantizar la independencia de la herramienta. Sin embargo, si es necesario financiarlos con recursos de la administración, se deben tomar medidas rigurosas de transparencia y garantizar la independencia de los monitores.

- Inversión en Transparencia: Los Pactos de Integridad deben entenderse como una inversión para mejorar la transparencia en los contratos públicos. Los beneficios incluyen una mayor rendición de cuentas, legitimación del sistema democrático y concienciación en integridad y transparencia.

- Selección de Monitores Prestigiosos: Los monitores deben ser profesionales con una sólida reputación en independencia y conocimiento en licitaciones con el sector público, evitando posibles conflictos de interés.

Para finalizar, recomendar para los estudios sobre corrupción la necesidad de prestar atención a nuevos enfoques e instrumentos que nos ayuden acercarnos a comprender los procesos de causalidad del fenómeno de la corrupción. Como recomiendan Dunlop y Radaelli (2019: 109-110), “Para seguir avanzando, [hemos argumentado que] la administración pública debería prestar más atención a los instrumentos de políticas públicas que disciplinan la elaboración de normas. Para ello es necesario innovar en cómo conceptualizar estos instrumentos o procedimientos normativos. Hemos defendido la consideración de la combinación o constelación de políticas como unidad de análisis para explorar los efectos causales sobre los resultados de la corrupción. Esto también requiere una reconsideración crítica de cómo modelamos la causalidad, y de los mecanismos a través de los cuales teorizamos un efecto sobre la corrupción”. Los pactos de integridad tienen un gran potencial como un banco de pruebas para la recopilación de datos para mejorar el derecho y los diseños de las políticas públicas anticorrupción.

BIBLIOGRAFÍA

Alt, J.E. y Shepsle, K. (ed.) (1990). Perspectives on Positive Political Economy. Cambridge: Cambridge University Press.

Arribas Reyes, E. (2018). Los pactos de integridad como herramienta para la prevención de la corrupción y el fomento de la integridad, la eficacia, la eficiencia y la competitividad a través de la transparencia de los procesos de contratación pública a nivel local. En La nueva contratación pública en el ámbito local (Cap. 6), Madrid: Wolters Kluwer.

Arribas Reyes, E. (2019). Pactos de integridad. EUNOMÍA. Revista En Cultura De La Legalidad, (17), 328-348. ENLACE.

Bauhr, M, Czibik, Á, de Fine Licht, J, Fazekas, M. Lights on the shadows of public procurement: Transparency as an antidote to corruption. Governance. 2020; 33: 495–523. ENLACE.

Basel Institute on Governance (s.f.). Collective Action. Recuperado de ENLACE.

Comisión Europea (2014). Report from the Commission to the Council and the European Parliament. Eu anti-corruption report, Bruselas, COM(2014) 38 final.

Comisión Europea (s.f.), Integrity Pacts. Recuperado de ENLACE.

Dunlop, C. A., y Radaelli, C. M. (2019). Policy Instruments, Policy Learning and Politics: Impact Assessment in the European Union. En G. Capano, M. Howlett,

M. Ramesh, A. Virani (eds.), Making Policies Work: First- and Second-order Mechanisms in Policy Design (pp. 136-155). Cheltenham: Edward Elgar.

Dunlop, C. A. y Radaelli C. M. (2019). ‘Regulation and corruption: claims, evidence and explanations’, In A Massey (Ed.) A Research Agenda for Public Administration, E. Elgar. Cheltenham, United Kingdom.

Fazekas, M., Toth, I. J., & King, L. P. (2016). An objective corruption risk index using public procurement data. European Journal on Criminal Policy and Research, 22(3), 369–397.

Fazekas, M., Cingolani, L., & Tóth, B. (2018). Innovations in objectively measuring corruption in public procurement. In A. Helmut, M. Haber, & M. A. Kayser (Eds.), Governance indicators. Approaches, progress, promise (pp. 154–185). Oxford University Press.

Fazekas, M., & Kocsis, G. (2020). Uncovering high-level corruption: Cross-national objective corruption risk indicators using public procurement data. British Journal of Political Science, 50(1), 155–164.

Gimeno Feliu, J.M. y Moreno Molina, J.A. et al (2017). Propuesta de modificaciones y mejora al Proyecto de Ley de Contratos del Sector Público, por el que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo, 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (Publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados 2 de diciembre de 2016). Zaragoza, España: Observatorio para la Contratación Pública. Recuperado de ENLACE.

Hardin, G. (1968). The Tragedy of the Commons. Science, 162, pp. 1243–1248.

Heclo, H. (2010). Pensar Institucionalmente. Paidós ‘Estado y Sociedad’. Madrid. España.

High-Level Advisory Group (2017), Report to the OECD Secretary-General on Combating Corruption and Fostering Integrity. Recuperado de ENLACE.

Jiménez Asensio, R. (2017). Cómo prevenir la Corrupción: Integridad y Transparencia, San Sebastián: La Catarata.

Lambsdorff, J. G. (2002). Making corrupt deals: contracting in the shadow of the law. Journal of Economic Behavior & Organization, 48(3), 221–241.

Marquette, H. (2015). Corruption and Collective Action, Research Paper 32. The Developmental Leadership Program (DLP) International Development Department, School of Government and Society, College of Social Sciences, University of Birmingham.

Mirando Díaz, Javier (2019). El necesario cambio de paradigma en la aproximación a la corrupción en la contratación pública europea: propuestas para su sistematización, en Revista General de Derecho Administrativo, 51. Madrid. España.

Nero, W. (2016). Collective action to tackle corruption. Basel Institute of Governance. Regulatory and Compliance. Basel.

OECD (2017). Report by the High-Level Advisory Group (HLAG), Recommendation No. 16. Paris.

Olson, M. (1965). The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups. Harvard: Harvard University Press.

Ostrom, E. (1990). Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. New York: Cambridge University Press.

Ostrom, Elinor (1998): <<A Behavioral Approach to the Rational Choice Theory of Collective Action>>, American Political Science Review, 92 (1): 1-22.

Ostrom, E. (1992). Crafting Institutions for Self-governing Irrigation Systems. San Francisco, CA: ICS Press / Institute for Contemporary Studies.

Ostrom, E. (2009). Design Principles of Robust Property-Rights Institutions: What Have We Learned? En K.G. Ingram y Yu-H. Hong (eds.). Property Rights And Land Policies. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Schatz, F. (2013). Fighting corruption with social accountability: A comparative analysis of social accountability mechanisms’ potential to reduce corruption in public administration. Public Administration and Development, 33(3), 161–174. ENLACE. Transparencia Internacional España (s.f.). Proyecto integridad. Recuperado de ENLACE

Villoria, M. y Jiménez, F. (2012). ‘La corrupción en España (2004-2010): datos, percepción y efectos’, REIS 138, abril-junio 2012, pp. 109-134. doi:10.5477/cis/reis.138.109.

Villoria, M. (2021). ‘¿Qué condiciones favorecen una transparencia pública efectiva? Artículo de revisión. Revista de Estudios Políticos, 194, 213-247. doi: ENLACE.

NOTAS:

(1). Los esfuerzos para diseñar e implementar los PI en España se desarrollaron en el marco del Proyecto Integridad de Transparencia Internacional España, específicamente en el período comprendido entre el 1 de abril de 2015 y el 15 de diciembre de 2018. Estos esfuerzos formaron parte del Objetivo 2 del proyecto, centrado en la promoción de la integridad en la contratación pública. Más información al respecto puede encontrarse en el siguiente enlace: ENLACE.

Se produjeron muchas reuniones, negociaciones, cursos de formación a nivel regional, administración central y local, para la implementación de más pactos de integridad. No dieron los frutos esperados, aunque tuvieron un relevante impacto como ‘campaña’ de sensibilización en pro de una necesaria transparencia razonable. Estos procesos no son motivo de análisis en este trabajo.

(2). Véase también: Marquette (2015).

(3). Sobre corrupción y contratación pública son interesantes los estudios de Mihàil Facekas (2016, 2018, 2020).

(4). Para una revisión profunda y detallada sobre el concepto de transparencia, véase a Villoria, M. (2021). ¿Qué condiciones favorecen una transparencia pública efectiva? Artículo de revisión. Revista de Estudios Políticos, 194, 213-247. doi: ENLACE; para estudios sobre transparencia en la contratación pública en particular recomendamos el trabajo de Monika Bauhr (2020).

(5). Para un mejor detalle de esta subdisciplina aplicada consultar: Wayne Parsons (2007). Políticas públicas: una introducción a la teoría y la práctica de las políticas públicas. México, Miño y Dávila, 2007.

(6). Lamentablemente, no pudimos contar con la participación de las empresas licitantes y adjudicatarias de los contratos en el proceso de entrevistas.

(7). Más información en ENLACE.

(8). El epígrafe "la corrupción y el fraude" mostraba una ubicación muy baja en la tabla, en el decimoséptimo lugar, en el anterior barómetro del CIS de febrero de 2023. Sin embargo, en la última encuesta realizada entre el 1 y el 11 de marzo, se ha elevado significativamente en la clasificación, ocupando ahora la octava posición. Esto sugiere un cambio notable en la percepción y la preocupación de la ciudadanía en un corto período de tiempo.

(9). Los puntos que se consideran para calcular la percepción de los niveles de corrupción en los países, según el Índice de Percepción de la Corrupción de Transparency International, incluyen:

- Soborno de funcionarios públicos.

- Comisiones en la contratación pública.

- Malversación de fondos estatales.

- Eficacia de los esfuerzos del sector público en la lucha contra la corrupción.

Estos factores son fundamentales para evaluar y clasificar la percepción de la corrupción en diferentes países y se basan en la información recopilada de fuentes diversas, como encuestas y evaluaciones de expertos.

(10). Es importante destacar que, en el momento de diseñar e implementar los Pactos de Integridad en España, aún no se había aprobado la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público. Esta ley fue significativa porque transpuso al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.

El hecho de que los Pactos de Integridad se hayan diseñado e implementado antes de la aprobación de esta ley demuestra que hubo un esfuerzo proactivo para abordar la falta de transparencia y la corrupción en la contratación pública, incluso antes de que la legislación específica entrara en vigor. Esta iniciativa refleja un compromiso con la integridad y la ética en la administración pública, independientemente de la existencia de un marco legal específico en ese momento.

(11). Para más detalle, consultar las páginas 27 a 29 del siguiente informe: ENLACE.

(12). ENLACE.

Comentarios