El impacto de las situaciones de excepción en el empleo público

Este estudio hace un diagnóstico del impacto que ha tenido la crisis sanitaria del Covid-19 en el empleo público, con el objetivo de encontrar las herramientas más adecuadas para gestionar mejor los recursos humanos ante situaciones de excepción. Cuando irrumpe un entorno excepcional en el que hay que adoptar medidas ágiles y eficaces, es necesario que las Administraciones públicas sepan qué se puede hacer para poder seguir funcionando con un impacto mínimo en los servicios públicos y en la atención a la ciudadanía.

Elisa Moreu Carbonell es Profesores titular de Derecho administrativo en la Universidad de Zaragoza

El artículo se publicó en el número 61 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, octubre 2022)

THE IMPACT OF EXCEPTIONAL SITUATIONS ON PUBLIC EMPLOYMENT

ABSTRACT: This paper diagnoses the impact of the Covid-19 health crisis on public employment. The aim is to find the most appropriate tools to better manage human resources in emergency situations. When an exceptional scenario arises, public administrations need to know what can be done to be able to continue running with a minimum impact on public services and citizen support. Swift and effective action needs to be taken.

I note that this is a study of public employment in the broad sense, although obviously the structural duality between career civil servants and workers will require some distinctions to be made.

1. UN SISTEMA POCO FLEXIBLE EN SITUACIONES EXCEPCIONALES

El Comité Económico y Social Europeo (Dictamen 2021/C 56/03) recuerda que los servicios públicos son auténticos estabilizadores para la defensa de los valores fundamentales de la democracia, especialmente en tiempos de crisis. Así que es necesario que las Administraciones públicas cuenten con los recursos humanos adecuados.

El sector público, por su rigidez y dimensiones, siempre ha actuado en cuanto a modernización e innovación se refiere, varios pasos por detrás del sector privado. La pandemia del covid-19 ha obligado a desplegar una serie de políticas de ajuste en un breve período de tiempo, entre los años 2020 y 2022, que han impactado en la organización de sus recursos humanos y medios técnicos, en las condiciones de trabajo de los empleados públicos, en la atención a los ciudadanos y en la administración electrónica.

Desde el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el Covid-19, se aprobaron normas que garantizaban la continuidad de servicios públicos esenciales, llegando a implantar medidas como el teletrabajo en las administraciones públicas, si bien con carácter excepcional y temporal. Los ciudadanos se acostumbraron a relacionarse con la administración de otra forma, a través de sistemas como el teletrabajo, la “cita previa” o los procedimientos electrónicos. De repente, la administración pública tenía que adaptarse a marchas forzadas a esos medios electrónicos cuya implantación no acababa de culminar desde la Ley 39/2015. Las tecnologías de la información y comunicación han constituido una herramienta clave para reducir el impacto de las medidas de contención.

La experiencia pandémica nos ha dejado dos soluciones antagónicas. Por un lado, una recentralización sanitaria y de emergencia en manos del Estado. Y por otro, una falta de coordinación a nivel administrativo. Cada administración pública, en ejercicio de su potestad de organización interna, ha adoptado las medidas que ha considerado oportunas y que no obedecen a un plan de acción coordinado o común. Como digo, estas medidas se han aplicado sin una planificación previa y sin que la maquinaria del empleo público estuviera absolutamente preparada. Se trata de parches para sortear los imprevistos, pero no se han abordado cambios estructurales ni profundos. La pandemia ha dejado patente la "necesidad de poner a punto el aparato administrativo" para que sea capaz de adaptarse a situaciones de emergencia en España (Álvarez García, 2022).

Paradójicamente, para actuar ante situaciones imprevisibles y excepcionales es necesario planificar. Y para ello no basta con utilizar los recursos existentes para mejorar la gestión del empleo público en situaciones de crisis, sino que es necesario abordar esas reformas estructurales que se reclaman desde hace años. El informe de la OCDE (2017) sobre las "habilidades para un mejor rendimiento del empleo público" (Skills for a High Performing Civil Service), detectaba varios factores relevantes de alto impacto: la globalización, el cambio climático, la revolución digital y los cambios demográficos. Para estar preparado, es necesaria una planificación estratégica a medio y largo plazo.

Es preciso desarrollar esas herramientas que la doctrina reclama para superar los déficits estructurales del empleo público: planificación estratégica, reforma en los sistemas de acceso, innovación, carrera profesional, relevo intergeneracional, profesionalización de la función directiva, entre otros. Hace años que se advierte que estamos en un momento crítico de la evolución de nuestras sociedades y que el sector público debe ser capaz de dar respuesta a los retos y oportunidades que se le plantean.

Catalá y Cortés (2020) hacen un resumen muy certero de la situación del empleo público en España, que reproduzco aquí porque servirá para estructurar este trabajo: "el contexto nos alerta sobre la necesidad de disponer de aptitudes analíticas y preventivas desarrolladas, capaces de ayudar a los gobiernos a anticipar problemas y tomar decisiones nada fáciles. Nos exige mecanismos de intervención ágiles, rápidos, eficaces y pegados al terreno, en contacto estrecho con las personas y grupos sociales que se ven afectados. Requiere conocimientos y habilidades técnicas avanzadas, a la altura del enorme desarrollo científico y tecnológico de nuestro tiempo y obliga a incorporar capacidades para evaluar, aprender e innovar, propias de entornos complejos y dinámicos como son los que vivimos y viviremos en el futuro". Estas necesidades se acrecientan ante el reto que plantea el diseño y la gestión de los sofisticados proyectos, dotados con cuantiosísimos fondos europeos, del plan de recuperación y resiliencia de la UE.

2. UNA ORGANIZACIÓN PARA SITUACIONES DE CRISIS

Es evidente que el empleo público requiere de una estructura organizativa sólida, pero a la vez flexible, capaz de adaptarse a los cambios y de anticipar decisiones. La planificación evita la improvisación y permite adaptarse a un entorno complejo, donde las necesidades de los servicios son volátiles. No es una paradoja ni una contradicción: la flexibilidad requiere planificación.

La organización condiciona el proceso de reflexión sobre el sistema de empleo público, de forma que éste no puede desentenderse de las teorías sobre la organización administrativa, con las cuales se encuentra indisolublemente unido. En este marco, podemos definir los sistemas de ordenación de los recursos humanos como aquellos medios establecidos en las leyes con el propósito de organizar de forma global la gestión del personal y la estructura organizativa de una Administración. Tales instrumentos son un punto clave de la denominada actividad organizativa, la que realizan los entes públicos para la estructuración y regulación de los medios orgánicos, personales y materiales que conforman la tupida red de la actividad administrativa. La ordenación de la estructura de la Administración comienza con el poder de crear, modificar o extinguir órganos y entes públicos a partir de la reserva contenida en el artículo 103 de la Constitución española.

2.1. Planificación estratégica de los recursos humanos

La eficacia en la planificación y gestión de los recursos humanos es un objetivo del Estatuto Básico del Empleado Público (artículo 3.1.f) del EBEP, Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre).

La planificación estratégica es esencial para que la administración se pueda adaptar a la renovación de efectivos, a la transformación digital, a la temporalidad (Cuenca Cervera, 2018). Desde hace años el EBEP regula la planificación estratégica de los recursos humanos, pero son pocas son las experiencias y tampoco durante la pandemia.

Desde el inicio del estado de alarma, el Gobierno de la Nación, con fundamento en la urgencia y extraordinaria necesidad, fue aprobando decretos-leyes con medidas dirigidas a garantizar la prestación de los servicios públicos. El Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del Covid-19, no regulaba ni incluía en su ámbito de aplicación al sector público, pero las administraciones públicas, a nivel estatal, autonómico y local, fueron improvisando medidas de urgencia.

Para ello se ampararon en la potestad de autoorganización y planificación regulada en el EBEP (Título V, Capítulo I, artículo 69), que dispone que "la planificación de los recursos humanos en las Administraciones Públicas tendrá como objetivo contribuir a la consecución de la eficacia en la prestación de los servicios y de la eficiencia en la utilización de los recursos económicos disponibles mediante la dimensión adecuada de sus efectivos, su mejor distribución, formación, promoción profesional y movilidad". En efecto, cada Administración Pública puede planificar sus recursos humanos "de acuerdo con los sistemas que establezcan las normas que les sean de aplicación" (art. 69.3 EBEP).

Estos instrumentos de planificación de los recursos humanos están sujetos a negociación colectiva (art. 37.1. c) EBEP) y son de obligado cumplimiento. Sin embargo, se pueden suspender o modificar excepcionalmente y por causa grave de interés público derivada de una alteración sustancial de las circunstancias económicas, en la medida estrictamente necesaria para salvaguardar el interés público, tanto para el personal laboral como funcionario. Se entiende que concurre causa grave de interés público cuando las Administraciones públicas deban adoptar medidas o planes de ajuste, de reequilibrio de las cuentas públicas o de carácter económico financiero para asegurar la estabilidad presupuestaria o la corrección del déficit público. (arts. 32.2 y 38.10 EBEP).

La doctrina clama por una verdadera planificación estratégica de los recursos humanos a medio y largo plazo. Sin embargo, lo cierto es que las administraciones públicas españolas aprueban planes estratégicos con cierta periodicidad, como el plan del INAP 2021-2024, o incluso el "Plan de recuperación, transformación y resiliencia", con una previsión específica para la "Administración para el siglo XXI" que es una de sus "políticas palanca". De aquí podrían concluirse varias cosas: o que la planificación estratégica no sirve para abordar reformas estructurales, o que su contenido es insuficiente y habría que enfocarlo hacia lo realmente importante.

2.2. Flexibilizar la movilidad del personal

La pandemia también ha puesto de relieve los problemas para conseguir flexibilidad en la movilidad del personal. Es evidente que ha habido déficit de personal en algunos servicios públicos (en los centros sanitarios, en las oficinas encargadas de tramitar los ERTEs y las ayudas públicas, en el registro civil...) que se podrían haber cubierto con personal de otras unidades o de otras administraciones públicas. No ha sido así.

Al menos en un plano teórico, los planes pueden contener previsiones sobre medidas de movilidad y movilidad forzosa para los funcionarios de carrera, tanto voluntaria, como forzosa por razones de servicio o funcionales (art. 81 EBEP). Por tanto, la planificación estratégica de los recursos humanos en el sector público debe contemplar la necesidad de movilizar personal ante circunstancias de excepción.

El EBEP ya regula "otras formas de provisión de puestos": movilidad por necesidades organizativas, las permutas entre puestos de trabajo, movilidad por razones de salud, cese o remoción de puestos de trabajo, entre otras. En concreto, la adscripción provisional como forma de provisión de puestos de trabajo permite cambios inmediatos de puestos de trabajo y juega muy bien en procesos de reestructuración organizativa, y a razones de urgente e inaplazable necesidad vinculadas con el servicio público (Gil Franco, 2020, véase la STS 28 mayo 2019, recurso nº 246/2019). Sin embargo, muchas administraciones públicas, especialmente en el ámbito local, carecen de instrumentos ordenadores de los puestos de trabajo, que no están definidos ni claras las funciones a desempeñar.

En épocas de crisis se deben planificar medidas para reforzar los efectivos de personal, entre otras las siguientes:

 Introducir modalidades de nombramiento de personal eventual de mayor duración temporal

 Fomentar la disponibilidad real de los aspirantes al empleo público, premiando su disponibilidad real y permanente.

 Articular itinerarios profesionales que hagan efectiva una promoción profesional sin necesidad de cambiar necesariamente de puestos de trabajo, pero que en todo caso condicionen la provisión a la acreditación previa de las competencias requeridas para su desempeño.

 Construir sistemas de evaluación del desempeño con la finalidad de mejorar los resultados de gestión y racionalizar la organización.

 Premiar la productividad e incentivar el rendimiento excelente, no solo con medidas retributivas.

2.3. Otras cuestiones organizativas

Me parece interesante la propuesta para crear una organización independiente para las emergencias (preventiva) como propone Álvarez García (2022). Pero, sobre todo, es imprescindible que los planes estratégicos contemplen la creación de unidades específicas y transitorias, que cuenten con personal especialmente formado en la gestión de emergencias.

3. NUEVAS CAPACIDADES DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS

La organización de los recursos humanos en el sector público debe ser capaz de adaptarse a las transformaciones de la cartera de servicios públicos y de anticiparse a los cambios; en definitiva, de preparar la organización para los impactos futuros. Sin embargo, la planificación no es posible sin una correcta delimitación de los puestos de trabajo.

3.1. Adecuada delimitación de los puestos de trabajo

Para conseguir una eficaz adaptación de la gestión de los recursos humanos a las situaciones de excepción también resulta imprescindible realizar un análisis detallado de las competencias y funciones de los puestos de trabajo. Una correcta definición de los puestos de trabajo no solo permite adaptar las pruebas de selección a las características funcionales de los puestos, como exige el EBEP, innovando procedimientos y sistemas, seleccionando talento y buscando la excelencia profesional. (art. 61.2). También abre la puerta a la evaluación del desempeño (art. 20 EBEP) y garantiza la flexibilidad de la organización ante los retos de una situación de excepción.

Es hora de impulsar definitivamente una política de análisis funcional de los puestos de trabajo a través de las relaciones de puestos de trabajo (RPTs) o instrumentos equivalentes (art. 74 EBEP). Y es que todo sistema de empleo público necesita una mínima ordenación de sus recursos humanos. Las RPTs no son instrumentos neutrales del sistema de gestión de los recursos humanos, sino parte esencial y conformadora de su estructura.

Las administraciones públicas tienen que ser capaces de impulsar un análisis adecuado de las necesidades funcionales de los puestos de trabajo y de sistematizarlos en ámbitos o áreas funcionales. Se trata de identificar los conocimientos y las competencias existentes en la organización, que a veces permanecen ocultos. Hay que fomentar que los propios empleados públicos refuercen sus conocimientos y su formación para adaptarse a las funciones de sus puestos de trabajo. El primer paso es promover un mejor desempeño contextual y el sentido de pertenencia de los empelados públicos a través de programas de formación o de desarrollo de competencias.

Con este objetivo se ha propuesto la creación de puestos de naturaleza polivalente o <<pools>> de puestos de trabajo, capaces de dotar de mayor flexibilidad a las estructuras organizativas.

Es también necesario preparar los relevos generacionales en los puestos de trabajo. Un buen análisis de esta materia con propuestas de calidad evitará pérdida de conocimiento y de competitividad en las administraciones públicas.

Las RPTs deberían convertirse en un verdadero instrumento de planificación global de las necesidades de recursos humanos y de la estructura organizativa de cada Administración, con auténtica vocación de permanencia y con una buena clasificación de los puestos de trabajo capaz de adaptarse a las situaciones de excepción.

Para ello sería conveniente acudir a un sistema de planificación ascendente, esto es, que los planes estratégicos y RPTs se elaboren partir de las necesidades concretas de cada unidad administrativa, mediante un procedimiento ampliamente participativo de los sectores interesados, lento y reflexivo. En estos casos, se podría plantear un conflicto de intereses entre la potestad organizativa de la Administración y los derechos de los funcionarios públicos. Si bien soy consciente de las dificultades que ello ocasiona (rigidez, principalmente), me parece que sin un procedimiento adecuado de elaboración y aprobación, difícilmente se podrá alcanzar esa planificación estratégica que racionalice los recursos de personal existentes y no suponga un apoderamiento indeterminado al ejecutivo para concretar el estatuto de los funcionarios públicos.

Hasta ahora no se no ha abordado de manera seria una valoración y clasificación de los puestos de trabajo y por eso existe en muchas administraciones una desconexión entre los niveles, los grados personales y los cuerpos. Los instrumentos de planificación se han convertido en la práctica en un mero espejo limitado a recoger la situación de las estructuras organizativas y a enumerar al personal. La Administración tiene que ser capaz de reflexionar sobre sí misma para adaptarse al mundo cambiante que la rodea.

3.2. Procesos innovadores de selección del personal y de carrera profesional

Además de planificar y definir objetivamente los puestos de trabajo, es necesario potenciar los estudios estadísticos para conocer las variables demográficas y sociales de los eventuales candidatos al empleo público, una suerte de memoria justificativa o incluso consulta pública previa para las convocatorias de personal. Se hace presico rediseñar los sistemas de acceso, para que el sistema no sea tan rígido, y evitar así la descapitalización de los puestos más cualificados.

Para ello se deberán incorporar técnicas de innovación en los procesos de selección y no descuidar las pruebas ni los procesos. El sistema actual premia el conocimiento memorístico porque los sistemas selectivos abusan de pruebas convencionales y poco efectivas, sobre todo en el empleo público temporal. En épocas de crisis se extiende la "cultura del favor" (Jiménez Asensio, 2013).

Hace años que se hacen llamamientos para repensar los procesos selectivos, con el objetivo de que sean capaces de ofrecer respuestas ágiles frente a necesidades inmediatas (Fondevila Antolín, 2018). Entre otras medidas, se propone la especialización de los órganos de selección, la adaptación de las pruebas a las necesidades objetivas de los puestos de trabajo y la previsión del salto intergeneracional. La denuncia de que los sistemas de selección en el empleo público están obsoletos es ya recurrente: se valora la capacidad de memorizar puntos, comas, adverbios, apartados y epígrafes de los textos normativos (Jiménez Asensio, 2018). Para que las pruebas sean capaces de seleccionar talento habría que hacer una evaluación periódica de su idoneidad, y también hay que formar a personal capacitado para diseñar correctamente las pruebas de selección.

Un problema especial de nuestro sistema de empleo público es el envejecimiento de las plantillas, que hace imprescindible gestionar a corto plazo el conocimiento intergeneracional (Gairín Sallán 2017). Algunas comunidades autónomas, como el País Vasco, han puesto en marcha medidas de gestión de conocimiento (Gorriti Bontigui, 2017).

4. NUEVAS FORMAS DE (TELE)TRABAJAR

La crisis sanitaria ha modificado sustancialmente la forma en la que las Administraciones públicas se relacionan con los ciudadanos. Desde el inicio de la emergencia sanitaria, las administraciones públicas se vieron obligadas a adoptar medidas de carácter transitorio y excepcional para fomentar alternativas de trabajo no presencial (teletrabajo) y de flexibilidad de la jornada, entre otras. Estas medidas han afectado sustancialmente a la calidad de los servicios públicos: citas previas imposibles de obtener, listas de espera, retrasos y paralización de procedimientos, personal teletrabajando ilocalizable e imposición de medios electrónicos, son el pan nuestro de cada día.

4.1. Adecuada delimitación del teletrabajo en el sector público

El teletrabajo se extiende como un revulsivo que, supuestamente, impulsará la modernización de la administración pública (Rastrollo Suárez, 2022). La pandemia lo ha idealizado o entronizado, pero también lo ha demonizado. Ambas cosas a la vez.

El Real Decreto-ley 29/2020, de 29 de septiembre, de medidas urgentes en materia de teletrabajo en las Administraciones Públicas, confirma que se concibe como "un medio para modernizar la organización del trabajo para las empresas y organizaciones prestadoras de servicios públicos, así como para dar una mayor autonomía a las personas trabajadoras en la realización de sus tareas". Esta norma introdujo un nuevo artículo 47 bis en el capítulo V del título III del EBEP, relativo a la jornada de trabajo, permisos y vacaciones, con previsiones sobre el teletrabajo.

Me resulta decepcionante que el teletrabajo se haya regulado desde la urgencia del Decreto-ley, porque hay que replantearlo más allá de escenarios extraordinarios (Campos Acuña, 2020). Sin embargo, tampoco es "el modelo de organización del trabajo en la sociedad del futuro" (Expósito Gázquez, 2021).

Uno de los requerimientos para implantar el teletrabajo es identificar los puestos que se pueden prestar a distancia por medios electrónicos. Según un interesantísimo estudio de Palomino, Gabriel y Sebastián (2020), España es el quinto país peor preparado para el teletrabajo en el contexto de la UE, y hay que tener en cuenta que existen puestos "vulnerables al distanciamiento". Existen asimetrías territoriales, de género, de tipo de contrato y de nivel educativo que condicionan la posibilidad de teletrabajar. El teletrabajo solo es es compatible con puestos de trabajo para cuyo desempeño se requiere autonomía funcional y formación especializada, que abundan en el sector privado pero menos en el sector público. Pero, ¿cómo van a teletrabajar los empleados públicos si no están definidas las funciones de sus puestos de trabajo porque no se aborda con seriedad la planificación estratégica de los recursos humanos?

Como digo, el teletrabajo no debería ser un fin en si mismo, sino todo lo más, una forma singular de trabajar alejada de los estándares tradicionales que está algo mitificada (Jiménez Asensio, 2021). Sin una planificación de las tareas nunca podremos conocer cómo se deben hacer las cosas, en cuánto tiempo y por qué se deben hacer, imposibilitando cualquier mínimo seguimiento de la actividad profesional (si no está anudada a un objetivo) y menos aún evaluar el rendimiento de tales actividades. El teletrabajo en el sector público, aparte de una cuestión tecnológica, de régimen jurídico y de condiciones de trabajo, es un problema de dirección, organización y gestión de los recursos humanos (Jiménez Asensio, 2021). Habitualmente se viene excluyendo de la opción de teletrabajar al personal que tiene contacto directo con los ciudadanos, como son los servicios de atención al público o la docencia. En todo caso, conviene matizar y estudiar bien las posibilidades y las funciones de los puestos de trabajo.

Se afirma que el teletrabajo pone en valor la conciliación del trabajo con la vida familiar; de hecho, ese parece ser el origen del teletrabajo en España hace casi veinte años (Plan Concilia de 2005). Pero pocas veces se apunta que trabajar con menores al lado o con personas dependientes no una tarea sencilla, como no lo es trabajar en un espacio doméstico reducido. No siempre se dispone de un espacio confortable para trabajar de forma adecuada. Y eso tiene mucho que ver con el lugar y los medios, por ejemplo la luz; pero también con la capacidad de aislamiento y las posibilidades de concentración, que en muchas ocasiones no son fáciles en un entorno doméstico. También se destaca la flexibilidad de horario como valor del teletrabajo, algo que puede resultar un inconveniente si no se acota razonablemente el tiempo de trabajo. Además, el teletrabajo exige medios informáticos y técnicos de los que carecen muchas organizaciones públicas.

La implantación del teletrabajo va a requerir de un período transitorio para su aplicación, no solo para abrir la negociación con las organizaciones sindicales, sino, sobre todo, para iniciar el proceso de valoración de los puestos de trabajo. A ello se suman los cursos de formación de los trabajadores a los que se les aplicará está modalidad de prestación de servicios a distancia.

4.2. La administración electrónica

Es evidente que la administración electrónica es un desafío para la gestión de los recursos humanos. Como he avanzado, el "Plan de recuperación, transformación y resiliencia" del Gobierno de España (2021) incluye una previsión específica para la "Administración para el siglo XXI" que es una de sus políticas palanca. El plan tiene muy en cuenta el impacto que la revolución digital o tecnológica tendrá sobre el sector público, que ha puesto ya a prueba a las Administraciones durante la pandemia en lo que se refiere a la informatización y la tramitación electrónica de procedimientos, lo que conduce a que la Administración necesitará cada vez más empleados públicos con fuertes conocimientos de tecnología y digitalización y con una elevada capacidad de adaptación y de aprendizaje continuo.

Estas exigencias se tienen que reflejar, evidentemente, en los sistemas de acceso al empleo público, e impactan también en el teletrabajo, como se acaba de decir.

4.3. Otras medidas relativas a las condiciones de trabajo

La crisis sanitaria derivada de la pandemia del Covid-19 ha alterado sustancialmente las condiciones de trabajo del persona que presta los servicios públicos. Durante las semanas más duras del confinamiento quedaron suspendidos muchos servicios públicos esenciales, como la educación, y paralizados los procedimientos administrativos. Incluso se ha planteado la necesidad de regular la vacunación obligatoria de los empleados públicos (Sánchez Morón, 2021).

En definitiva, las condiciones de trabajo también se deben adaptar a las situaciones de excepción. Las medidas que se deberían regular en los planes de gestión de los recursos humanos son, como mínimo, los siguientes:

 La flexibilidad horaria, que afecta a las horas de entrada y salida y a los turnos, además de a la prestación de servicios a distancia (teletrabajo).

 Medidas de ahorro energético, como impone la Orden PCM/466/2022, de 25 de mayo, para la Administración General del Estado y el resto de entidades del sector público estatal. Otras administraciones y organismos públicos y universidades españolas están adoptando medidas de esta índole para adaptarse a la situación de guerra y desabastecimiento que sufre Europa.

 Medidas para priorizar la atención al público sin merma de la calidad, impulsando la modernización de los servicios públicos y los procedimientos electrónicos.

 Rotación de puestos de trabajo como medida para el conocimiento intergeneracional, pero también para situaciones de emergencia (Gairín Sallán, 2017).

5. MEDIDAS DE DESVINCULACIÓN DEL EMPLEADO PÚBLICO Y FLEXIBILIDAD DE LA INAMOVILIDAD (ERTES Y OTRAS)

El principio de inamovilidad del funcionario público en su puesto de trabajo es inamovible, valga la expresión. Forma parte de la garantía de la institución reconocida en el artículo 103 de la Constitución española. El vínculo entre la Administración y su personal funcionario de carrera no se puede romper, ni por circunstancias objetivas, ni aunque la situación económico-financiera sea insostenible.

Sin embargo, el vínculo vitalicio del funcionario comienza estar en entredicho y ya se oyen voces que niegan que constituya un elemento definitorio del empleo público en el futuro (Jiménez Asensio, 2013). Lo cierto es que esta corriente convive con otra tendente a evitar el empleo público temporal, del que es una prueba clara el Real Decreto-Ley 14/2021, de 6 de julio, de medidas urgentes para reducir la temporalidad en el empleo público.

Las situaciones excepcionales exigen una mayor flexibilidad del principio de inamovilidad.

5.1. Expedientes de regulación temporal de empleo (ERTES)

La disposición adicional 17ª del Estatuto de los Trabajadores, introducida en 2012, prohíbe la aplicación de las medidas de suspensión de contratos de trabajo o reducción de jornada laboral a las Administraciones públicas y a entidades de derecho público. Antes de esa fecha hubo experiencias de aplicación de expedientes de regulación de empleo (ERTEs) en el ámbito local, durante la crisis económica de 2008, que fueron autorizados por la autoridad laboral o terminaron en acuerdo.

La pandemia del Covid 19 ha puesto sobre la mesa la viabilidad de extender la figura del ERTE a los empleados públicos. La sentencia del TSJ de Castilla y León 4303/2020 (recurso nº 1806/2020) concluye que de aceptar el ERTE los empleados públicos pasarían a cobrar desempleo, cuando existen otras medidas a disposición de la Administración empleadora, como el plan de ordenación de recursos humanos, sin repercusión alguna en coste de desempleo. La sala considera que el concepto de fuerza mayor que justifica los ERTEs no es de aplicación a las administraciones públicas. El régimen laboral especial de los empleados públicos supone una barrera para la Administración, que no puede usar los expedientes de regulación de empleo para suspender temporalmente los contratos o modificar jornadas. Todo nos reconduce a la figura del plan de recursos humanos, instrumentos de ajuste de actividad temporal para evitar despidos. Los entes locales han sido singularmente perjudicados por esta medida, ya que constituyen la administración más cercana a los ciudadanos.

Ante circunstancias de excepción, el EBEP sí permite declarar al funcionario en situación de excedencia voluntaria incentivada, expectativa de destino o excedencia forzosa, aunque está pendiente un desarrollo normativo del artículo 85.2 del EBEP que aporte mayor seguridad jurídica.

Nadie se atreve a modificar este marco normativo rígido, pero es necesario regular que en contextos de crisis se puedan amortizar puestos o declarar determinadas situaciones administrativas con reducción de las retribuciones a percibir (Jiménez Asensio, 2013). En situaciones de excepción hay que valorar una reforma legislativa que regule los ERTEs en la administración pública y no solo para el personal laboral (Esteban Miguel, 2020).

¿Se puede considerar que hay discriminación entre el personal laboral de las Administraciones públicas y el sector privado? La STC 8/2015, de 22 de enero, rechaza esta discriminación en la aplicación de medidas de flexibilidad interna del artículo 47 del Estatuto de los Trabajadores como suspensiones de contratos laborales o reducción de jornada, porque hay un factor diferencial: la estructura en la que se incardinan. Sin embargo, la heterogeneidad de relaciones jurídicas en el sector pública provoca que cuando hay que prescindir de personal se vean perjudicados los colectivos más vulnerables, es decir, el personal laboral temporal, los laborales temporales y los interinos. Jiménez Asensio (2013) explica que con ello se vuelve a viejas prácticas clientelares y nepotistas que mantienen en el puesto a quien tiene mejores anclajes políticos o familiares en la estructura. Por eso es necesario que las leyes de desarrollo del EBEP amortigüen la inamovilidad del funcionario creando nuevas situaciones administrativas que flexibilicen la relación jurídica estatutaria.

Actualmente, como he apuntado, el EBEP permite la suspensión o modificación de acuerdos y pactos colectivos de personal laboral o funcionario por causas de interés general derivadas de un contexto de crisis (arts. 32 y 38 EBEP). Estas medidas se aplicaron en forma de planes de ajuste o de reequilibrio en el marco de las exigencias de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera, pero son extensibles a cualquier circunstancia grave de interés público, es decir, a situaciones de excepción. Sin embargo, los sindicatos públicos siguen actuando como si nadia hubiera cambiado, ajenos al tsunami exterior, empeñados en mantener sus privilegios y los modos tradicionales de negociación (Jiménez Asensio, 2013).

5.2. Permisos retribuidos

Durante la pandemia hubo voces partidarias de aplicar el permiso retribuido recuperable obligatorio para los empleados públicos (Gordo González, 2020). Por eso se ha recurrido al permiso del artículo 48.j del EBEP (permiso retribuido no recuperable) para paralizar las actividades del personal.

Un futuro plan estratégico del sector público debería contemplar seriamente la posibilidad de regular este tipo de permisos recuperables también para los empleados públicos.

6. CONCLUSIÓN

Del diagnóstico realizado en las líneas precedentes se puede concluir que para adaptar el empleo público a las situaciones de excepción basta con desarrollar esas herramientas que la doctrina reclama hace tiempo para superar los déficits estructurales del empleo público: planificación estratégica, reforma en los sistemas de acceso, innovación, carrera profesional, relevo intergeneracional, profesionalización de la función directiva, entre otros. Por tanto, nada nuevo bajo el sol.

La reciente de crisis sanitaria nos sitúa en condiciones óptimas para abordar los profundos cambios normativos que necesita la función pública española. Estamos en un momento crítico de la evolución de nuestras sociedades y el sector público debe ser capaz de dar respuesta a los retos y oportunidades que se plantean. Pero también es cierto que hace años que se advierte de esta necesidad y que no se ha avanzado demasiado. Esta "necesidad de lo público" contrasta con la permanencia de déficits crónicos en el funcionamiento del empleo público, a pesar de las mejoras y avances que, indudablemente, se han producido.

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