Crónica de Jurisprudencia sobre transparencia y buen gobierno

Se da cuenta en esta Crónica de las últimas resoluciones jurisprudenciales en materia de transparencia pública en sus vertientes de límites del derecho de acceso a la información, ejercicio del derecho de acceso, regímenes especiales y publicidad activa.

Severiano Fernández Ramos y José Mª Pérez Monguió son Catedráticos de Derecho Administrativo en la Universidad de CádizPor

La crónica se publicó en el número 63 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, mayo 2023)

1. TRANSPARENCIA PÚBLICA

1.1. La naturaleza constitucional del derecho de acceso

A propósito de un asunto iniciado por "Greenpeace España" en relación con una solicitud de acceso a determinadas licencias concedidas para la exportación de armas, la STS 140/2013, de 7 de febrero, ha considerado de interés casacional pronunciarse si el derecho a la información del artículo 20.1.d) de la CE tiene como límites los relacionados en el artículo 14.1, letras a), b) y h) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en relación con la exportación de armas a que se refiere el recurso.

El Tribunal Supremo considera que, si bien, bastaría para desestimar el recurso de casación por este motivo, con señalar que el artículo 20.1.d) de la CE, sobre la libertad de información o el derecho a la información, es un derecho fundamental que no presta cobertura a la solicitud formulada por la parte recurrente sobre las autorizaciones concedidas para la exportación de porta-morteros a Arabia Saudí, pues esa solicitud encuentra su cauce constitucional y legal adecuado en la interpretación y aplicación del artículo 105 b) de la CE, y de la mentada Ley 19/2013, no obstante, expone las razones que también avalan tal conclusión:

<<El artículo 105 b) CE incorpora un principio objetivo rector de la actuación de las Administraciones Públicas (artículo 103.1 CE), que se deriva de las exigencias de democracia y transparencia, pero también es un derecho subjetivo de las personas, ejercitable frente a las Administraciones Públicas, según declara la STC 164/2021, de 4 de octubre.

Este derecho de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos tiene en la propia Constitución un límite expreso en el inciso " salvo en lo que afecta a la seguridad y defensa del Estado". Teniendo en cuenta que este artículo 105.b) de la CE remite expresamente a la configuración legal del mismo ("la ley regulará") el ejercicio del derecho de acceso a los archivos y registros administrativos.

Se trata, por tanto, de un derecho que no es un derecho fundamental, como se infiere de su configuración y ubicación sistemática en la Constitución, en el Título IV CE "del Gobierno y la Administración", y al margen, en definitiva, de la previsión del artículo 53.2 de la CE. Si bien puede entrar en conexión con otros derechos, o en colisión con ellos, como podría ser el derecho a la información que se alega, y que luego veremos.

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Pues bien, el desarrollo legal del expresado derecho se aborda en la Ley 19/2013, al regular el derecho de acceso a la información pública que, no obstante, ya había sido desarrollado en otras disposiciones de nuestro ordenamiento. En efecto, partiendo del artículo 105.b) de la CE, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, desarrolló en su artículo 37 el derecho de los ciudadanos a acceder a los registros y documentos que se encuentren en los archivos administrativos. Pero esta regulación tenía algunas deficiencias que ya se habían puesto de manifiesto, además del alcance sectorial, derivado de sendas Directivas comunitarias, de otras normas que contemplaban también el acceso a la información pública. Es el caso de la Ley 27/2006, de 18 de julio, de la Ley 11/2007, de 22 de junio, y de la Ley 19/2013. Si bien, como expresa la exposición de motivos de la Ley19/2013, esta ley trataba de suplir carencias, subsanar deficiencias y crear un marco jurídico acorde con los tiempos y los intereses ciudadanos.

Esta Ley 19/2013, permite, ex artículo 12, que "todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española, desarrollados por esta Ley". Y entre los límites del derecho de acceso, además de los constitucionalmente previstos --"seguridad y defensa del Estado"--, también se encuentran los previstos en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013, que establece, por lo que ahora importa, a tenor de la cuestión de interés casacional fijada, la seguridad nacional (letra a), la defensa (letra b), y los intereses económicos y comerciales (letra h).

De manera que respecto de la cuestión de interés casacional, la seguridad nacional es un límite constitucional y legalmente establecido del derecho previsto en el artículo 105 b) de la CE. El derecho de acceso a tal información, que es un derecho público subjetivo que se ejercita frente a la Administración, no tiene, como es natural, un carácter ilimitado, sino que se encuentra acotado por la Constitución y la Ley, según la correspondiente ponderación de los intereses, y teniendo en cuenta que tales limitaciones no son de carácter discrecional.

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El artículo 105.b) de la CE, como antes adelantamos, atendida su caracterización y ubicación sistemáticas en la Constitución, no reconoce un derecho fundamental. Es un derecho subjetivo ejercitable ante las Administraciones Públicas, a tenor de la norma legal de desarrollo, que es la Ley 19/2013, que por eso no tiene carácter de ley orgánica. Pues bien, el artículo 14 de la citada ley establece los límites que naturalmente resultan de aplicación en el caso examinado. Este derecho del artículo 105.b) se sitúa, como antes adelantamos, fuera del perímetro de protección que establece el artículo 53.2 de la CE.

En este sentido, el cauce procesal que establece el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales, previsto en los artículos 114 y siguientes de la LJCA, no proporciona una vía adecuada para la protección de las vulneraciones del artículo 105.b) de la CE, y de la Ley 19/2013, por mucho que quiera vincularse con algún derecho fundamental como, en este caso, la libertad de información.

Ni que decir tiene que la denegación de la solicitud de información pública a la recurrente sobre la exportación de porta morteros a Arabia Saudí, no guarda relación alguna con el derecho a la libertad de información del artículo 20.1.d) de la CE, pues la citada solicitud encuentra su cauce constitucional y legal en la interpretación y aplicación del artículo 105 b) de la CE, y de la Ley 19/2013. Quiere esto decir que, ni puede convertirse al derecho del artículo 105.b) en un derecho fundamental, ni podemos extender la libertad de información del artículo 20.1.d) a cuestiones que resultan ajenas a la configuración y caracterización de este derecho fundamental.

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Por tanto, el alegato esgrimido por la parte recurrente sobre la lesión de la libertad de información o el derecho a la información, como el derecho fundamental a recibir información veraz, se encuentra desvinculado de las circunstancias del caso, pues su encuadre se sitúa en la órbita del artículo 105 b), y no en la del artículo 20.1.d) de la CE.

En definitiva, respondiendo a la primera cuestión de interés casacional, debemos señalar, dejando al margen el derecho fundamental del artículo 20.1.d) de la CE, que, como antes señalamos, no es de aplicación al caso, los límites previstos en el artículo 14.1, letras a), b) y h) de la expresada Ley 19/2013, resultan de aplicación al derecho de acceso del artículo 105 b) de la CE, además de los límites constitucionales establecidos en ese precepto, "la seguridad y defensa del Estado">>.

Además, el Tribunal Supremo se ha reafirmado en estas consideraciones en la posterior STS 502/2023, de 21 de abril:

Conviene antes de analizar el fondo del recurso, salir al paso de la referencia a la libertad de expresión y el derecho a la información, con cita del artículo 20.1 de la CE, que se hace en el escrito de demanda, pues esta Sala, en sentencia de 7 de febrero de 2023 (recurso de casación 8005/2021) ya ha declarado que estos derechos fundamentales no prestan cobertura a solicitudes de este tipo, toda vez que las mismas encuentran su cauce constitucional y legal adecuado en la interpretación y aplicación del artículo 105 b) de la CE, y en la mentada Ley 19/2013.

En efecto, el artículo 105 b) CE incorpora un principio objetivo rector de la actuación de las Administraciones Públicas (artículo 103.1 CE), que se deriva de las exigencias de democracia y transparencia, si bien también es un derecho subjetivo de las personas, ejercitable frente a las Administraciones Públicas, según declara la STC 164/2021, de 4 de octubre.

Este derecho de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros públicos no es ilimitado, sino que encuentra sus límites en el propio artículo 105.b) de la CE cuando remite expresamente a la configuración legal del mismo ("la ley regulará") en el ejercicio del derecho de acceso a los archivos y registros administrativos.

Se trata, por tanto, de un derecho que no es un derecho fundamental, como se infiere de su configuración y ubicación sistemática en la Constitución, en el Título IV CE "del Gobierno y la Administración", y al margen, en definitiva, de la previsión del artículo 53.2 de la CE. Es un derecho subjetivo ejercitable ante los poderes públicos. Si bien puede entrar en conexión con otros derechos, o en colisión con ellos, que no es el caso, en los términos que seguidamente veremos, pues se trata de interpretar el ámbito subjetivo limitado de la Ley 19/2013, en relación con el Congreso de los Diputados>>.

En nuestra opinión, y si entrar a debatir el fondo de la cuestión, para determinar la aplicación a la libertad de información del límite relativo a la seguridad nacional no era necesario entrar a valorar si el derecho de acceso es o no, conforme a nuestro ordenamiento, un derecho fundamental. Sea o no un derecho fundamental, es obvio que la Ley está plenamente legitimada para incluir este límite en abstracto, bastando acudir, como hace la propia sentencia más adelante, al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales de 1950.

1.2. El ámbito subjetivo de las Leyes de Transparencia

1.2.1. La sujeción del Congreso de los Diputados

A partir de una petición de información al Congreso sobre diversas cuestiones relacionadas con la votación telemática para la elección de miembros de órganos constitucionales, la STS 502/2023, de 21 de abril, trata sobre el alcance de la sujeción del Congreso de los Diputados a la Ley de Transparencia. Recordemos que el art. 2.1.f) incluye en su ámbito de aplicación:

f) La Casa de su Majestad el Rey, el Congreso de los Diputados, el Senado, el Tribunal Constitucional y el Consejo General del Poder Judicial, así como el Banco de España, el Consejo de Estado, el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas, el Consejo Económico y Social y las instituciones autonómicas análogas, en relación con sus actividades sujetas a Derecho Administrativo".

Según la STS, <<Esta expresión de actividades del Congreso de los Diputados "sujetas al Derecho Administrativo", resulta sobradamente conocida por esta jurisdicción contencioso-administrativa, toda vez que nuestra Ley Jurisdiccional, en el artículo 1.1, contiene la misma referencia "sujeta al Derecho Administrativo", en concordancia, por lo que hace al caso, con lo dispuesto en el artículo 3.a) de la misma Ley que atribuye a la jurisdicción del conocimiento de los actos y disposiciones de los órganos competentes del Congreso de los Diputados, en materia de personal, administración y gestión patrimonial. Y esta misma relación de materias: personal, administración y gestión patrimonial también se establece en el artículo 12 cuando se atribuye, en concreto a esta Sala Tercera, la competencia para conocer de los recursos que se deduzcan contra tales actos o disposiciones del Congreso de los Diputados. Quiere esto decir que la regulación de la Ley 19/2013 en este punto resulta coherente con nuestra Ley Jurisdiccional.

Tradicionalmente hemos venido entendiendo, en relación con esa expresión, que la sujeción al Derecho Administrativo se concreta en la realización de funciones materialmente administrativas, a las que se refiere el artículo 106.1 de la CE, cuando alude a la actuación administrativa, cuyo control corresponde a los Tribunales. Teniendo en cuenta que la sujeción al enjuiciamiento de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de actos y disposiciones emanados de otros órganos públicos que no forman parte de la Administración, procede cuando dichos actos y disposiciones tienen, por su contenido y efectos, una naturaleza materialmente administrativa, según señala la exposición de motivos de la LJCA. Añadiendo también que, sin intención de inmiscuirse en ningún debate dogmático, que no es tarea del legislador, la Ley atiende a un problema práctico, consistente en asegurar la tutela judicial de quienes resulten afectados en sus derechos o intereses por dichos actos y disposiciones, en casi todo semejantes a los que emanan de las Administraciones públicas.

Los contornos del caso y la actuación impugnada, ponen de manifiesto que la información solicitada es de naturaleza parlamentaria, desde luego no se trata del ejercicio de actuaciones o actividades materialmente administrativas, ni mucho menos son actos de personal, administración o gestión patrimonial. La información sobre el ejercicio del derecho de voto y el procedimiento de votación seguido en el seno del Congreso delos Diputados, no constituye una actividad sujeta al Derecho Administrativo que es el presupuesto necesario, a tenor de lo dispuesto en los artículos 2 de la Ley 19/2013 y 1, 3 y 12 de nuestra Ley Jurisdiccional, para que abordemos el enjuiciamiento en los términos que propugna la parte recurrente. Lo que se pretende en el presente recurso queda, en definitiva, extramuros del ámbito de nuestra jurisdicción.

Conviene recordar que el acto impugnado en el presente recurso es la resolución de 2 de marzo de 2022 de la Secretaría General del Congreso de los Diputados, dictada en respuesta a la previa solicitud de información formulada, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que considera que la información que se solicita es "estrictamente parlamentaria". Y aunque en la solicitud de información, dirigida a la Mesa del Congreso, se citaba la citada Ley de 2013 como norma de cobertura "en relación con la elección de diferentes miembros de tres órganos constitucionales: i) Defensor del Pueblo, ii) magistrados del Tribunal Constitucional y iii) consejeros del Tribunal de Cuentas", lo cierto es que en el escrito se solicitaba una numerosa documentación relativa al voto telemático, los manuales, los códigos, los dictámenes e informes técnicos, y las certificaciones que hubiera al respecto. Y es precisamente sobre el procedimiento de votación sobre lo que vuelca todas sus energías en el escrito de demanda.

De modo que la actividad sobre la que solicitó información no era una materia sobre personal, administración y gestión patrimonial, pero tampoco, conviene insistir, se refería a una actividad materialmente administrativa, pues el ejercicio del derecho de voto por los diputados, la formalización y realización del voto en cualquiera de sus fórmulas, y el procedimiento seguido, evidencia que nos encontramos ante actuaciones netamente parlamentarias que no pueden ser consideradas actividades materialmente administrativas.

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En fin, la interpretación que hacemos resulta conforme con el objeto de la Ley 19/2013, cuando señala que el mismo se concreta en ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento, pues se ajusta a la propia configuración del control que diseña, según se establece en el artículo 2.1.f) de la expresada Ley, acotando el ámbito subjetivo en relación con la naturaleza de las funciones que desempeñan>>.

Por nuestra parte, recordamos que ya la STS de 16 de febrero de 2021 (recurso de casación nº 216/2019), a propósito de una petición de acceso relativa a información sobre el procedimiento de selección de los miembros del Consejo de Administración y del Presidente de la Corporación RTVE, la Sala había mantenido una posición estricta sobre la competencia revisora.

Pero, en todo caso, aun cuando se considere que la información en cuestión no era relativa sujeta a Derecho Administrativo, como parece innegable en este supuesto (a diferencia del caso de la STS de 16 de febrero de 2021), ello supone simplemente que no es aplicable la Ley 19/2013, pero ello no debería significar que tal actividad no se rija por el principio de transparencia pública. ¿Habrá actividad más presidida por la publicidad que la parlamentaria, incluso históricamente? Dicho de otro modo, la información parlamentaria podrá no ser información pública <<sujeta a Ley 19/2013>>, pero no hay duda que es información pública.

Asimismo, con independencia de que la actuación parlamentaria no sea susceptible de revisión por parte de los tribunales, que es lo que parece preocupar a la Sala, ¿no será precisamente en tal caso, en el que no es posible el control judicial, aún más necesaria la transparencia de la actividad parlamentaria? Y, de cualquier modo, consideramos que es necesario desprender, de una vez, el acceso a la información pública de la viabilidad del control judicial sobre el fondo (que sea una actuación de gobierno o política, discrecional o no, etc).

1.2.2. La sujeción de la Sindicatura de Comptes de Catalunya

El Gobierno de la Generalidad de Cataluña, aprobó el Decreto 8/2021, de 9 de febrero de 2021, sobre el derecho a la información pública (DOGC, de 11 de febrero de 2021), por el que se desarrollan los Títulos I y II y los capítulos I, II y III del Título III de la Ley 19/2014, de 29de diciembre, de transparencia, información pública y buen gobierno de Cataluña. Esta norma fue impugnada por la Sindicatura de Comptes de Catalunya, en relación a dos cuestiones: i) la posible invasión de competencias al incluir a la actora en el ámbito de aplicación del decreto. La actora considera que no debe quedar incluida en el mismo, sino que es ella misma, como institución estatutaria, quien tiene una potestad reglamentaria tácita para desarrollar esta materia en el ámbito de su aplicación y (ii) la nulidad de los arts. 54.4 y 57 del Decreto por omisión del supuesto previsto en el art. 19.4 de la Ley del Estado, Ley 19/2013.

En relación a la primera cuestión, el art. 2.1 del Decreto 8/2021 establece que sus disposiciones se aplican a las administraciones públicas, <<de conformidad con la definición del término contenida en la letra f) del artículo 2 de la Ley 19/2014, del 29 de diciembre>>. Y recordemos que la letra f) del artículo 2 de la Ley 19/2014 entiende por Administración pública: <<las administraciones públicas y los organismos, entes públicos y entes instrumentales del sector público y entidades vinculadas con la Administración a los que se refiere el artículo 3.1.a, b, y c, y los otros organismos e instituciones públicas comprendidos en el artículo 3.1.b)>>, entre las cuales se encuentran las instituciones de la Generalidad a las que se refiere el capítulo V del título II del Estatuto de Autonomía (Consejo de Garantías Estatutarias, Síndic de Greuges, Sindicatura de Cuentas y Consejo Audiovisual de Cataluña).

Según la Sindicatura de Comptes, el Decreto vulnera la autonomía de la institución e implica una extralimitación del Govern en el ejercicio de su potestad reglamentaria, debido a su configuración estatutaria y legal, además de sus especificidades, de modo que se vulnera su autonomía. Partiendo del art. 80 del EAC, considera que sus funciones propias (ap. 1º) y delegadas (ap. 3º) deben desarrollarse con plena autonomía organizativa, funcional y presupuestaria (ap. 2º y art. 1.2 de la Ley 18/2010, de 7 de junio, de la Sindicatura de Comptes) porque esta institución depende orgánicamente del Parlament de Catalunya, cuya autonomía organizativa, financiera, administrativa y disciplinaria se reconoce en el art. 58 del EAC.

Invoca, asimismo, la Sindicatura de Comptes la doctrina seguida en el dictamen del Consell de Garantíes Estatutaries 2/2015, de 24 de febrero, doc.2 de la demanda, del cual resulta que la división de poderes está en la base de la autonomía parlamentaria. En el derecho comparado, el principio se extiende a otras instituciones en la medida en que este principio de autonomía les permite actuar de forma independiente respecto a otros poderes, instituciones y órganos, lo que llevaría a excluir la posibilidad de interponer una reclamación en vía administrativa contra las resoluciones sobre solicitudes de derecho de acceso de los órganos constitucionales o de relevancia constitucional y análogos de las CCAA ( art. 23.2, en relación con el art. 2.1.f) y disposición adicional cuarta, apartado 1, de la Ley 19/2013). En la misma línea el dictamen del Consejo de Estado nº 707/2012, de 19 de julio, sostiene que el articulado del EAC les otorga una posición de singular autonomía con el fin de garantizar que ejercen sus atribuciones con plena independencia.

La actora refiere que la normativa del Consell de Garanties Estatutàries habilita a la institución para aprobar su reglamento de organización y funcionamiento (art. 13 de la Ley 2/2009), excluyéndose la potestad reglamentaria del Govern en dichos ámbitos. Asimismo, una vez la Ley 18/2010 atribuye "personalidad jurídica propia" a la Sindicatura, aunque no deje de depender orgánicamente del Parlament ni de actuar por delegación de éste, se potencia su autonomía en su vertiente normativa o reglamentaria (manteniéndose el silencio sobre la potestad reglamentaria del Govern), de modo que, siendo admisible que una ley transversal, como la Ley 19/2014, condicione la actividad y funcionamiento de la Sindicatura, no lo es que las disposiciones de desarrollo de dicha ley alteren el esquema institucional del EAC y la ley de desarrollo del Estatuto que regula la institución, alteración que se produciría si el Govern pudiera desarrollar la Ley, afectando a la Sindicatura porque la disposición adicional tercera de la Ley 19/2014, de habilitación, permite un trato diferenciado a los sujetos a los que se aplica la ley.

De este modo, la Sindicatura admite estar sometida a las leyes de transparencia y al buen gobierno, pero no a una normativa de rango reglamentario aprobada por el Govern. Éste debería haberla excluido de la regulación, sin perjuicio del común denominador para todos los sujetos legalmente vinculados a los regímenes de publicidad activa y del derecho de acceso que viene garantizado en la Ley. Cuestiona, además, el grado de detalle e intervención en decisiones marcadamente organizativas y su comparación con otras autoridades administraciones independientes a las que el informe reconoce capacidad de dictar normas relativas a su propia organización, pero no actuaciones externas que establezcan obligaciones para terceros sin una previsión en las leyes de creación o de regulación de la institución, cuando la normativa de transparencia no establecen obligaciones a terceros sino a los sujetos que figuran en su ámbito de aplicación.

Por último, la Sindicatura tampoco acepta la conclusión a la que llega el dictamen de la Comisión Jurídica Asesora, 316/2020, de 17 de diciembre de 2020, al examinar el alcance del art. 129.4 de la Ley 39/2015, cuando afirma que caso de no existir una atribución de la potestad reglamentaria a una institución concreta, deberá acudirse a la norma general (originaria del Govern) porque la disposición adicional 4ª de la ley sí habilita a la actora. La Sindicatura, una vez probado el buen funcionamiento y eficacia del procedimiento, aprobó en 2015 un procedimiento interno de tramitación de las solicitudes al acceso a la información pública, que fue incluido en el su Reglamento de régimen interno, porque la potestad reglamentaria del Govern está excluida por una ley que desarrolla el EAC que no autoriza al poder ejecutivo a regular la institución.

Por su parte, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (sección quinta), mediante sentencia 1218/2023, de 29 de marzo de 2023, recurso ordinario 1304/2021, desestima el recurso en este punto. Para ello, la Sala deja sentado los datos normativos que siguen:

El art. 81.2 del EAC adquiere relevancia, dadas las pretensiones de la actora, porque dispone que "deben regularse por ley el estatuto personal, las incompatibilidades, las causas de cese, la organización y el funcionamiento" de la Sindicatura de Cuentas.

La Ley 18/2010, de 7 de junio, en su disposición adicional primera atribuyó al Pleno de la Sindicatura la aprobación del reglamento de régimen interior, potestad que se recoge también en el art. 8.w).

En orden a la potestad reglamentaria en materia de transparencia, la disposición final tercera de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, la atribuye al Govern de la Generalitat, al disponer que se "autoriza al Gobierno para que dicte las disposiciones que sean necesarias para desarrollar y aplicar la presente ley, sin perjuicio de lo establecido por los apartados 2 y 3".

En el apartado 3 de la disposición final tercera establece que: " 3. Las universidades públicas y las instituciones y los organismos a los que se refiere el artículo 3.1. b deben adoptar las medidas organizativas y de funcionamiento que sean necesarias para aplicar la presente ley en los ámbitos en que les afecta, de acuerdo con lo establecido por la disposición adicional cuarta, sin perjuicio de lo que determina la disposición adicional quinta respecto al Parlamento de Cataluña" (la negrita se resalta en la sentencia).

Pues bien, el Tribunal Superior de Justicia entiende que la Sindicatura de Comptes está sujeta a las leyes de transparencia 19/2013 (en sus preceptos básicos) y 19/2014, así como al Decreto 8/2021, de 9 de febrero, aquí impugnado, en la medida en que el art. 2 dispone el ámbito de aplicación de la ley, sin excluir de su ámbito a la Sindicatura de Cuentas. Y añade lo siguiente:

<<En cuanto a la posible potestad reglamentaria "tácita" que defiende la actora, todo el acervo normativo transcrito permite concluir que la Sindicatura de Comptes no tiene una potestad reglamentaria en materia de transparencia, porque la Ley 19/2014 se la atribuye al Govern de la Generalitat. Ello no quiere decir que el Govern no (parece un error) pueda incidir en la organización y funcionamiento interno que, en orden a su autonomía, corresponde a la institución estatutaria, pues así la tiene reconocida por la ley 18/2010 y por la disposición final tercera de la ley autonómica de transparencia ya transcrita. En definitiva, la potestad atribuida al Pleno de la institución (art.8.w) solo alcanza al Reglamento del Régimen Interior, es decir, todo aquello que internamente ha de organizarla Sindicatura, pero no la regulación de la transparencia en su ámbito exterior que le corresponde al Govern. En consecuencia, esta primera impugnación ha de ser desestimada>>.

Por nuestra parte, estimamos acertado el criterio de la Sala, en un caso que es expresivo de esa querencia de los órganos del Estado de considerar como de mera organización interna o régimen interior el alcance de sus obligaciones frente a la ciudadanía (recordemos el asunto de la STS 34/2020, de 17 enero, R.C. núm. 7487/2018, relativa al Reglamento de Funcionamiento Interno de la CNMC).

1.3. Las Cámaras de Comercio Españolas en el extranjero

A propósito de una solicitud de acceso a la información, la STS 481/2023, de 17 de abril, RC 6712/2021, aborda la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consistente en determinar la naturaleza y régimen jurídico de las Cámaras de Comercio Españolas en el extranjero, y, en concreto, si en el ejercicio de su actividad están sujetas a la tutela de la Administración General del Estado, y si sus resoluciones son recurribles ante la jurisdicción española.

La Sala trae a colación el Real Decreto 1179/2020, de 29 de diciembre, por el que se establece el marco del reconocimiento oficial de las Cámaras de Comercio Españolas en el extranjero, del que interesa las disposiciones siguientes (el Decreto se encuentra en la actualidad derogado, habiendo quedado sustituido por la regulación establecida en el Real Decreto 1179/2020, de 29 de diciembre, por el que se establece el marco del reconocimiento oficial de las Cámaras de Comercio Españolas en el extranjero, norma esta que no resulta de aplicación ratione temporis):

<< Artículo primero.

Uno. Las cámaras de comercio constituidas libremente en el extranjero por españoles y por extranjeros relacionados con España con arreglo a las leyes de los países respectivos, para fomentar la internacionalización de la empresa española y los intereses de sus asociados, podrán ser reconocidas oficialmente por el Estado a través del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio.

El Ministerio de Industria, Turismo y Comercio podrá conceder asimismo el reconocimiento oficial a aquellas nuevas estructuras o formas de organización asociativa de las cámaras españolas de comercio en el extranjero que tengan como objetivo la mejora de sus servicios, el desarrollo de instrumentos para su mejor funcionamiento, la coordinación de sus actuaciones o el establecimiento de canales de comunicación más fluidos entre ellas y con las instituciones públicas y privadas españolas.

Estas formas de organización podrán tener la forma de federaciones de cámaras, asociaciones de cámaras o unidades funcionales que persigan con carácter general los fines indicados en el párrafo anterior.

A todos los efectos del reconocimiento oficial, estas nuevas estructuras o formas de asociación quedan sujetas a lo establecido por este real decreto, regulándose en su caso por sus propios estatutos, que deben ser previamente aprobados por el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio.

La propuesta de reconocimiento oficial será trasladada al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio por la junta directiva de la nueva entidad o unidad solicitante, previamente elegida entre las cámaras miembros que voluntariamente decidan asociarse o por el titular de la unidad respectiva en su caso.

La relación de estas nuevas formas de organización con el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio en cuanto a la solicitud de subvención para su funcionamiento y su justificación y propuesta de actividades será directa, sin perjuicio de las relaciones que cada una de las cámaras asociadas deba mantener con la Oficina Económica y Comercial correspondiente.

Dos. Las Cámaras Españolas de Comercio en el extranjero, para ser oficialmente reconocidas por el Estado español, deberán ajustarse en su organización y funcionamiento a las disposiciones de este Real Decreto y a las normas establecidas o que se establezcan en lo sucesivo por el Ministerio de Comercio y Turismo.

Tres. El Ministerio de Comercio y Turismo podrá conceder el reconocimiento oficial, con carácter de excepción, a ciertas Cámaras Españolas de Comercio en el extranjero, aunque no satisfagan algunas de las disposiciones de este Real Decreto, si así fuera conveniente para el desarrollo de las relaciones comerciales con un país determinado.

Cuatro. Las Cámaras Españolas de Comercio, oficialmente reconocidas en el extranjero, establecerán sus relaciones con el Ministerio de Comercio y Turismo a través de la Dirección General de Exportación>>.

[...]

Artículo tercero. Efectos del reconocimiento oficial.

Uno. Las Cámaras Españolas de Comercio, reconocidas oficialmente por el Estado, son órganos consultivos y colaboradores de la Administración pública española, y auxiliarán a ésta en cuantas actividades les sean interesadas por el Ministerio de Comercio y Turismo.

Dos. Cuando haya sido reconocida oficialmente por el Estado una Cámara Española de Comercio en el extranjero, no podrá ser reconocida oficialmente otra en la misma localidad.

[...]

Artículo cuarto. Relaciones con autoridades y organismos españoles.

Uno. En todas sus actividades, las Cámaras Españolas de Comercio, oficialmente reconocidas en el extranjero, actuarán en estrecho contacto con el Jefe de la Oficina Comercial de España de su demarcación o, en su caso, con la Autoridad diplomática o consular respectiva.

Dos. Los Jefes de las Misiones Diplomáticas Españolas serán Presidentes honorarios de las Cámaras Españolas de Comercio, oficialmente reconocidas.

Tres. El Jefe de la Oficina Comercial de España será asesor técnico nato de las Cámaras Españolas de Comercio oficialmente reconocidas que existan en su demarcación, y tendrá voz en las Asambleas generales y en las reuniones de todos sus órganos colegiados y, en caso de ausencia, podrá ser sustituido por el funcionario adscrito a la Oficina Comercial, que asuma la jefatura interina de la Oficina o, en su caso, por la Autoridad consular española.

Cuatro. Las Cámaras Españolas de Comercio oficialmente reconocidas en el extranjero quedan obligadas a comunicar a los Jefes de la Oficina Comercial de España, en su demarcación respectiva, las convocatorias y órdenes del día de las Asambleas generales y de las Juntas Directivas, con la misma antelación que a los miembros de dichos órganos para que puedan asistir a las mismas y tomar parte en sus deliberaciones, si lo consideran conveniente.

Cinco. Los Departamentos de la Administración, cuando lo estimen oportuno, remitirán gratuitamente a las Cámaras Españolas de Comercio, oficialmente reconocidas por el Estado en el extranjero, las publicaciones oficiales de carácter económico que puedan ser de interés para las mismas.

Seis. Las Cámaras metropolitanas enviarán también gratuitamente a dichas Cámaras los Boletines y Memorias que publiquen, y éstas enviarán en igual forma sus publicaciones a la Dirección General de Exportación, a las Cámaras metropolitanas, y, en su demarcación respectiva, al Jefe de la Misión Diplomática Española, Cónsul de España y Jefe de la Oficina Comercial de España.

Por su parte, el criterio de la Sala se expresa en las consideraciones siguientes:

<<1/ El Real Decreto 786/1979, de 16 de marzo, por el que se establecen las normas reguladoras del Estatuto general de las Cámaras de Comercio españolas oficialmente reconocidas en el extranjero, señala en su Preámbulo: << (...) Las Cámaras son asociaciones libremente constituidas en el extranjero por españoles y por extranjeros relacionados con España, y por tanto están sometidas a la legislación propia de cada país, pero es evidente que debe mantenerse un amplio marco que regule su actividad, respetando la legislación del país en que radican, tratando de conseguir la mejor eficacia en el cumplimento de sus funciones y el más amplio desarrollo de las relaciones comerciales entre los países respectivos y España, y específicamente el fomento de las exportaciones españolas>>. Y en términos sustancialmente coincidentes se expresa ahora el Preámbulo del Real Decreto 1179/2020, de 29 de diciembre, norma ésta que, como ya hemos indicado, no es de aplicación al caso.

2/ El artículo 1.1 del Real Decreto 786/1979 hace referencia a "las cámaras de comercio constituidas libremente en el extranjero por españoles y por extranjeros relacionados con España con arreglo a las leyes de los países respectivos". Ese mismo precepto reglamentario señala que dichas cámaras "podrán" ser reconocidas oficialmente por el Estado a través del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio.

3/ Los efectos de tal reconocimiento oficial quedan delimitados en el artículo 3.1 del propio Real Decreto: "(...) son órganos consultivos y colaboradores de la Administración pública española, y auxiliarán a ésta en cuantas actividades les sean interesadas por el Ministerio de Comercio y Turismo".

Por otra parte, la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización, establece en su artículo 52. 1.b/ que "Las Cámaras de Comercio Españolas en el Extranjero, cuando se reconozcan oficialmente, apoyarán, asimismo, la internacionalización de la economía y la empresa españolas".

4/ Las relaciones las cámaras oficialmente reconocidas en el extranjero con las autoridades y organismos españoles vienen definidas en el artículo 4 del Real Decreto 786/1979 [ahora en el artículo 5 del Real Decreto 1179/2020, de 29 de diciembre], del que destacamos las siguientes notas:

- En todas sus actividades, las Cámaras actuarán en estrecho contacto con el Jefe de la Oficina Comercial de España de su demarcación o, en su caso, con la Autoridad diplomática o consular respectiva.

- Los Jefes de las misiones diplomáticas españolas serán presidentes honorarios de las Cámaras Españolas de Comercio oficialmente reconocidas.

- El Jefe de la Oficina Comercial de España será asesor técnico nato de las Cámaras Españolas de Comercio oficialmente reconocidas que existan en su demarcación, y tendrá voz en las Asambleas generales y en las reuniones de todos sus órganos colegiados.

- Las cámaras oficialmente reconocidas en el extranjero quedan obligadas a comunicar a los jefes de la oficina comercial de España, en su demarcación respectiva, las convocatorias y órdenes del día de las Asambleas generales y de las Juntas Directivas, con la misma antelación que a los miembros de dichos órganos.

- Los Departamentos de la Administración, cuando lo estimen oportuno, remitirán gratuitamente a las Cámaras Españolas de Comercio, oficialmente reconocidas por el Estado en el extranjero, las publicaciones oficiales de carácter económico que puedan ser de interés para las mismas.

5/ Más allá de estas relaciones que acabamos de enunciar, y de la consideración de las cámaras en el extranjero oficialmente reconocidas como "órganos consultivos y colaboradores de la Administración pública española" ( artículo 3.1 del Real Decreto 786/1979), ninguna norma legal ni reglamentaria establece la integración de dichas cámara en el esquema organizativo y funcional de la Administración española, ni las considera sujetas por vinculación jerárquica o de tutela a ningún órgano o departamento de dicha Administración.

Así, las cámaras de comercio constituidas en el extranjero por españoles y por extranjeros relacionados con España, si bien mantienen con la Administración española las relaciones que hemos dejado enunciadas, derivadas de su reconocimiento oficial, son entidades asociativas de base privada que se constituyen "con arreglo a las leyes de los países respectivos" (artículo primero.1 del Real Decreto 786/1979, de 16 de marzo). El artículo 2.1 del Real Decreto 1179/2020, de 29 de diciembre, se refiere ahora, con mayor precisión terminológica, a las cámaras que se constituyan "con arreglo a las leyes de los países en los que radican".

6/ El artículo 36.1 de la Ley 4/2014, de 1 de abril, Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y Navegación, establece que las resoluciones de las cámaras de comercio dictadas en ejercicio de sus funciones público- administrativas, así como las que afecten a su régimen electoral, "serán recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa, previo recurso administrativo formulado ante la administración tutelante". Ahora bien, el ámbito aplicativo de esta disposición viene específicamente delimitado y acotado en el precepto legal tanto en un sentido objetivo (se refiere la norma a resoluciones "dictadas en ejercicio de sus funciones público-administrativas, así como las que afecten a su régimen electoral") como en la vertiente subjetiva ("resoluciones de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y Navegación y de la Cámara Oficial de Comercio, Industria, Servicios y Navegación de España"). Por lo que esta previsión de recurribilidad en vía contencioso-administrativa, previo recurso administrativo ante la administración tutelante, no resulta de aplicación a los acuerdos o resoluciones de las cámaras de comercio en el extranjero oficialmente reconocidas, entidades a las que, por lo demás, ninguna norma asigna una Administración tutelante.

7/ Las consideraciones y conclusiones que hemos expuesto en los apartados anteriores no quedan desvirtuadas por los argumentos que esgrime la parte recurrente en el escrito de interposición del recurso, en particular en los aspectos que pasamos a señalar.

a) El reconocimiento oficial a las Cámaras Españolas de Comercio constituidas en el extranjero produce los efectos que hemos dejado señalado en el apartado 3/ de este fundamento jurídico; sin que tal reconocimiento oficial confiera a dichas cámaras la condición de integrantes del sector público ni del sector público institucional, tal y como uno y otro aparecen delimitados, respectivamente, en los apartados 1 y 2 del artículo 2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

b) El hecho de que los estatutos de las cámaras de comercio constituidas en el extranjero que soliciten su reconocimiento oficial deban someterse al escrutinio y aprobación de la Administración (artículos 1.Uno y 2 del Real Decreto 786/1979) no genera entre aquéllas y ésta un vínculo de integración orgánica o jerárquica, ni convierte al Ministerio en Administración tutelante. Ese trámite de aprobación de los estatutos, como la exigencia de que las cámaras se ajusten en su organización de funcionamiento a las disposiciones del Real Decreto 786/1979 y demás normas que se establezcan son requisitos para que pueda producirse el reconocimiento oficial (artículos 1, apartado Dos, y 2, apartado Uno.b/ del Real Decreto 786/1979).

c) El acto en el que se otorga -o, eventualmente, se deniega- el reconocimiento oficial solicitado por una cámara de comercio constituida en el extranjero es un acto administrativo susceptible, por tanto, de impugnación en vía administrativa y contencioso-administrativa. En cambio, los acuerdos que adopten las cámaras de comercio constituidas en el extranjero reconocidas oficialmente no son actos administrativos susceptibles de impugnación en vía de administrativa -ante una hipotética Administración tutelante, que no existe- ni en vía contencioso-administrativa.

En síntesis, la Sala del Tribunal Supremo considera que no es aplicable a las cámaras de comercio en el extranjero oficialmente reconocidas la Ley 4/2014, de 1 de abril, Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y Navegación, y, entre sus normas, el artículo 36.1 de la Ley 4/2014, de 1 de abril, Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y Navegación, en virtud del cual las resoluciones de las cámaras de comercio dictadas en ejercicio de sus funciones público- administrativas, así como las que afecten a su régimen electoral, "serán recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa, previo recurso administrativo formulado ante la administración tutelante". Por nuestra parte, nada que objetar a esta conclusión, pero lo cierto es que, desde la perspectiva de la Ley de Transparencia, habría bastado con determinar que las cámaras de comercio en el extranjero oficialmente reconocidas no son corporaciones de Derecho Público, sino entidades colaboradoras de la Administración pública española (art. 4.1 Real Decreto 1179/2020, de 29 de diciembre) y, por tanto, no están sujetas al art. 2.1.e) de la Ley de Transparencia.

1.4. Límites del derecho

1.4.1. La seguridad nacional

"Greenpeace España" recurrió el Acuerdo del Director General de Política Comercial del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, de 15 de septiembre de 2020, que denegó el acceso a las licencias concedidas para la exportación a Arabia Saudí de porta morteros Alakram 120 mm de la empresa recurrida "New Tecnologies Global Systems, S.L.".

La ya citada STS 140/2013, de 7 de febrero, RC 8005/2021, se pronuncia también sobre el alcance de la calificación de determinados documentos como materia clasificada y secreta. Para ello recupera la doctrina del asunto de los “papeles del CESID”:

<<esta Sala ha venido declarando, por todas, en sentencia de 4 de abril de1997 (recurso contencioso administrativo nº 634/1996) que las propias exigencias de eficacia de la acción administrativa, aludidas en el artículo 103.1 de la Constitución o la necesidad de preservar la existencia misma del Estado, en cuanto presupuesto lógico de su configuración como Estado de Derecho, pueden justificar que se impongan límites a la publicidad de la acción estatal y más concretamente, y por lo que hace al caso a resolver, que se encomiende al Gobierno, a quien compete, la dirección de la defensa del Estado -artículo 97 de la Constitución-, una competencia primaria, en los términos que fije el legislador -artículo 105.b) de la Constitución-, para decidir sobre la imposición de restricción a la publicidad de la acción estatal frente a cualquier autoridad, con mayor razón cuando en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, de 1950, se prevé la posibilidad de que el ejercicio de ciertos derechos pueda ser sometido a restricciones que constituyan medidas necesarias, en una sociedad democrática, para la seguridad nacional -artículos 10.2. y 11.2-, por lo que debe reconocerse validez, desde la perspectiva constitucional a la Ley de secretos oficiales de 1968, al menos en los aspectos en los que atribuye competencia al Consejo de Ministros, para clasificar o desclasificar como secretos determinados asuntos o actuaciones estatales, a través del procedimiento que en esa Ley se establece.

Pues bien, la Ley 9/1968, de 5 de abril, sobre Secretos Oficiales, establece que las actividades reservadas por declaración de Ley y las "materias clasificadas" no podrán ser comunicadas, difundidas ni publicadas, ni utilizado su contenido fuera de los límites establecidos por la Ley. El incumplimiento de esta limitación será sancionado, si procediere, conforme a las Leyes penales, y por vía disciplinaria, en su caso, considerándose en este último supuesto la infracción como falta muy grave. Tal como sucede con las actas solicitadas que fueron declaradas "materia clasificada" y secreta, por Acuerdo del Consejo de Ministros.

La solicitud de información sobre los detalles de la exportación a Arabia Saudí de los portamorteros Alakran que se pretende conocer, no justifica suficientemente el interés público esencial que avala tal pretensión, ni poderosas razones sobre la lesión de los derechos fundamentales afectados o los bienes jurídicamente protegidos que determinen el acceso a los detalles de tal operación, mediante el alzamiento de la declaración de "materia clasificada" y secreta de la misma. De modo que no se ha puesto de relieve el carácter innecesario o superfluo de tal confidencialidad, atendida la afectación que concurre a la defensa, a los particulares y a la protección de sus datos, así como a los daños y los perjuicios en el ámbito comercial y económico que se derivarían del acceso a una información de esa naturaleza.

Téngase en cuenta que se trata de "materia clasificada" que se predica de los asuntos, actos, documentos, informaciones, datos y objetos cuyo conocimiento por personas no autorizadas pueda dañar o poner en riesgo la seguridad y defensa del Estado (artículo 2 de la Ley de secretos oficiales), y en este caso las actas referidas tiene no sólo el carácter de "materia clasificada", sino que también tienen el carácter de secreto, pues a tenor del artículo 3 de la expresada Ley, se admite la calificación, de las materias clasificadas, en dos categorías: secreto y reservado en atención al grado de protección que requieran. Y en el caso examinado tienen el nivel más intenso pues se trata de "materia clasificada" con calificación de secreta>>.

Y, en consecuencia, la sentencia desestima el recurso.

1.4.2. Protección de datos personales

Una persona solicitó a la Administración de la Generalidad de Cataluña la información siguiente: los datos identificativos de cada uno de los beneficiarios de la renta garantizada de ciudadanía, con la cuantía percibida, desde su establecimiento hasta la actualidad. El motivo de dicha solicitud residía en velar y fiscalizar porque la Administración hiciera un uso adecuado del instrumento de cohesión social.

Denegada la petición, la persona solicitante formuló reclamación ante la Comisión de Garantía del derecho de acceso a la información pública (GAIP), ampliando la petición, exigiendo también el acceso a los datos del documento nacional de identidad y municipio de residencia de cada uno de los beneficiarios. Tras inadmitir la información ampliada, por no haber sido solicitadas previamente a la Dirección General, la GAIP desestimó la reclamación, mediante resolución número 289/2018, de 19 de octubre de 2018. Presentando recurso contencioso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (sección quinta), es también desestimado, mediante sentencia 163/2023, de 23 de enero de 2023, recurso ordinario 216/2020.

Sobre la cuestión de fondo, la Sala trae a colación el artículo 15.c) de la Ley 19/2014 de Transparencia y Buen Gobierno de Cataluña, que, tras ordenar la publicación de las subvenciones y ayudas públicas otorgadas, con la indicación de su importe, objeto y beneficiarios, añade: <<En el caso de subvenciones y ayudas públicas otorgadas por motivos de vulnerabilidad social, debe preservarse la identidad de los beneficiarios>>.

Como señala la Sala, <<tratándose de ayudas públicas por vulnerabilidad social, como es la prestación de la renta garantizada, se debe preservar expresamente la identidad de los beneficiarios lo que ha de entenderse en consonancia con el artículo 23 de la misma ley cuando señala que "las solicitudes de acceso a la información pública deben ser denegadas si la información que se desea obtener contiene datos personales especialmente protegidos", haciendo a continuación una breve referencia numerus apertus a aquellos datos que considera, entre otros, como especialmente protegidos, entre los que desde luego se deben incluir los solicitados por la parte actora. Idéntico propósito transmite el tenor literal de la Ley en su artículo 24 cuando reza: "1. Se debe dar acceso a la información pública si se trata de información directamente relacionada con la organización, el funcionamiento o la actividad pública de la Administración que contenga datos personales meramente identificativos salvo que, excepcionalmente, en el caso concreto tenga que prevalecer la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos."

()

De todo lo anterior podemos colegir, entonces, que la petición realizada por la parte actora lejos de suponer un natural interés en el control de los fondos públicos y su destino, al exigir el nombre, apellidos, municipio de residencia y documento de identidad de los beneficiarios, supone una invasión ilegítima no sólo en la esfera íntima de las personas beneficiarias de la prestación de renta garantizada; sino que, que afecta también a su dignidad puesto que causa a los beneficiarios de la renta una pérdida de su poder de control sobre los datos personales que se pretenden difundir. En este sentido, compartimos el parecer de la Autoridad de catalana de protección de datos, cuyo informe obra en las actuaciones en los folios 43 a 48 del Expediente, en el sentido de que el derecho de acceso a la información pública pudiera verse satisfecho con la información agregada o una relación anonimizada de las ayudas otorgadas con el importe recibido sin que se pueda relacionar con personas concretas>>.

Nada que añadir ante la claridad de los términos del debate.

1.5. Causas de inadmisión

1.5.1. Solicitudes que tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley

Una persona solicitó a la Administración de la Comunidad de Asturias la siguiente información:

<<Los resultados detallados de todas y cada una de las inspecciones sanitarias y/o higiénicas hechas en bares, restaurantes, cafeterías, discotecas, pubs, clubs, comedores, cafeterías y bares de hospitales, clínicas y otros centros médicos, centros públicos, centros educativos (colegios, universidades, colegios mayores, institutos, guarderías...) y otros locales de restauración o alimentación de Asturias (cualquier tipo de local o lugar según un epígrafe de actividad que la Administración realice inspecciones higiénico-sanitarias y que el local distribuya comida al consumidor final) entre enero de 2016 y junio de 2019, ambos meses incluidos.

Pido que la información para cada inspección incluya: tipo de local donde se ha hecho (bar, restaurante, discoteca...), nombre del local, epígrafes de actividad del local, fecha de la inspección, dirección del local, año de apertura del local, sobre qué era la inspección, si era programada o por qué se realizaba sino, resultado de la inspección (favorable, favorable condicionado, desfavorable, suspenso, aprobado...), las deficiencias, infracciones o incumplimientos encontrados detallados todos ellos en la categoría más concreta existente, la puntuación obtenida en el sistema de valoración de las inspecciones municipales que se realizan, el riesgo o frecuencia con que se categoriza ese local para futuras inspecciones, si las inspecciones han propuesto sanciones a ese local, si las ha acabado habiendo y cuáles han sido (fecha y cuantía).

Del mismo modo solicito saber el número de locales cerrados por la Administración, la fecha en qué se cerró, el por qué y el nombre y dirección del local. Solicito también copia del protocolo de inspección de este tipo de locales (bares, restaurantes y otros locales de restauración) por parte de la Administración. El número de locales cerrados por la Administración, la fecha en qué se cerró, el porqué y el nombre y dirección del local. Copia del protocolo de inspección de este tipo de locales...>>

La Comunidad de Asturias realizó una admisión parcial de la solicitud, admitiendo la información el protocolo de inspección de este tipo de locales y el número de inspecciones practicadas. Formulada reclamación ante el CTBG, este la estimó, mediante Resolución de 22 de junio de 2020. La resolución del CTBG fue objeto de recurso contencioso, el cual fue desestimado por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo Núm. 7 de Madrid, mediante Sentencia núm. 88/2021, del 23 de abril de 2021, dictada en el Procedimiento Ordinario núm. 22/2019. Impugnada la sentencia de instancia en apelación, el recurso es también desestimado por la Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional, Sección 7ª, mediante sentencia de 1 de marzo de 2023, recurso núm. 54/2021.

Para la Sala de la Audiencia Nacional, <<la solicitud formulada, dejando a un lado si se respeta o no la legislación de protección de datos, contemplada esta petición en su totalidad, incurre en un manifiesto abuso de derecho, prohibido por el art. 7.2 del Código Civil, que hunde sus precedentes en la doctrina italiana y después en la doctrina francesa. Se trata de un principio angular de nuestro ordenamiento jurídico, que extiende sus efectos sin duda alguna, al ámbito del Derecho Administrativo, como lo refleja el art. 18.1e de la Ley de Transparencia.

La apreciación de la existencia de conducta abusiva requiere valorar las circunstancias de cada caso, sin que exista una prohibición de su apreciación. Antes bien, el art. 5.5 del Convenio del Consejo de Europa sobre acceso a documentos públicos prevé la posibilidad de inadmisión cuando la solicitud responda a una petición manifiestamente irrazonable. En el mismo sentido, sentencia del TPI asunto T-2/03, de 13 de abril de 2.005. E igualmente, art. 3 y 13.1.b de la Ley 27/2006, de información ambiental.

De ello puede concluirse que la Ley de Transparencia 19/2013, no consagra un derecho absoluto e ilimitado a obtener cualquier tipo de información por parte de quien lo solicita. Lo que recoge es el derecho a obtener una "información pública". Se trata, así, de acceder, ex art. 105.b de la CE, a una información que ha de ser pública, pero al servicio de la transparencia y el buen gobierno. Todo ello, aunque no se requiera para su obtención un interés legítimo, y que el concepto de información pública se entienda en sentido amplio.

()

El Tribunal Supremo ha venido entendiendo que las causas de inadmisión del art. 18 son de interpretación restrictiva (STS de 16.10.2017, recurso 75/2017, y de 2 de junio de 2.022, recurso 4116/2020). Pero lo cierto es que no puede desconocerse que la pretensión que formula la actora es desmesurada en cuanto al tiempo cuya información se solicita, 2016 a 2019; en cuanto al objeto a informar, multitudes de locales de diversa índole y naturaleza, que no responden a un patrón común. Y en cuanto al contenido de la información que se solicita, la cual alcanza no sólo a los resultados, sino también a las razones por las que se cerraron los locales, entre otros datos. El Principado de Asturias ha reconocido el derecho a dispensar una información que entiende suficiente, porque otorgar la solicitada supone un importante esfuerzo administrativo y un elevado gasto, no justificados con la finalidad de la Ley. Pero que se haya dado un acceso parcial no implica que no pueda invocarse el carácter abusivo respecto del contenido íntegro de la solicitud denegada.

En este sentido el art. 11 del Reglamento 2017/1965 que garantiza el acceso a esa información respecto de la legislación de alimentos y piensos -no de guarderías, discotecas o centros médicos, como pretende el actor- no implica el reconocimiento del derecho a obtener cualquier tipo de información, sobre cualquier momento, en cualquier lugar y de cualquier manera. Si admitiésemos ese derecho, como hace el Consejo de Transparencia, también habría que preguntarse las razones para no otorgarla, no ya en el período 2016 a 2019, sino a lo mejor, 1980 a 2.019. También se podría incluir otro tipo de lugares, como museos, bibliotecas, ministerios, tribunales, cines... Y es que la selección de lugares cuyas inspecciones y resultados quiere conocer el actor no guarda una mínima y coherente relación de conexión. El Consejo de Transparencia se centra en la necesidad de llevar a cabo una protección de consumidores, pero lo cierto es que no encontramos la necesidad de dicha protección en las inspecciones de centros públicos, colegios mayores, centros públicos... Y es lo que mínimo que se puede pedir a una solicitud de información pública, aunque no sea acreditar un interés legítimo porque la Ley 19/2013 no lo exige es una mínima coherencia de la misma, sobre todo para evitar esfuerzos y costes desproporcionados.

No puede invocarse en defensa del acto impugnado que se haya admitido respecto de los Ayuntamientos de Madrid y de Barcelona, cuando se ignora el contenido de la información dispensada.

Lo expuesto en el anterior fundamento de derecho es determinante de la estimación del recurso de apelación ,revocándose la sentencia impugnada en los términos indicados en el anterior fundamento de derecho, así como la resolución impugnada en autos proveniente del Consejo de Transparencia en los términos allí expresados, sin necesidad de entrar en los demás motivos de impugnación formulados, dado el carácter abusivo de la información que se pretende obtener, en cuanto a lo no reconocido por la Comunidad Autónoma apelante>>.

Hasta aquí los fundamentos de la sentencia de la Sala.

Por nuestra parte, expresar nuestra preocupación ante algunos pasajes de los fundamentos (<<De ello puede concluirse que la Ley de Transparencia 19/2013, no consagra un derecho absoluto e ilimitado a obtener cualquier tipo de información por parte de quien lo solicita. Lo que recoge es el derecho a obtener una "información pública">>, ¿cuál? ¿la que decida la Administración como sujeto obligado?). Preocupación que se torna en estupefacción cuando se toma como parámetro de la solicitud un Reglamento de 1965. O la exigencia de que la relación establecimientos sobre los que se solicite información deba guardar una determinada conexión, cuando la Ley refiere el derecho a la información en poder de la Administración que sea suficientemente identificada.

Es indudable que la información solicitada era amplísima, pero para tal caso la Administración bien pudo ampliar el plazo de resolución. También es cierto que en determinados aspectos la Administración pudo alegar la causa de inadmisión de necesidad de reelaboración o incluso el límite relativo a la protección de datos personales. Pero de aquí a apreciar de plano el abuso de derecho y denegar a limine toda la información solicitada hay un largo camino que recorrer.

1.6. Otras cuestiones sobre el ejercicio del derecho de acceso

1.6.1. La aplicación en Cataluña de la regla del autor

El apartado 4 del artículo 19 de la LTABG estatal establece lo siguiente: <<Cuando la información objeto de la solicitud, aun obrando en poder del sujeto al que se dirige, haya sido elaborada o generada en su integridad o parte principal por otro, se le remitirá la solicitud a éste para que decida sobre el acceso>> (conocida como <<regla del autor>>).

Por su parte, la Ley 19/2014 Cataluña no recoge una regla similar a la contenida en art. 19.4 LTAIBG.

Pues bien, en el proceso de la citada sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (sección quinta) 1218/2023, de 29 de marzo de 2023, recurso ordinario 1304/2021, se suscitó también la conformidad con la Ley básica estatal de los arts. 54.4 y 57 del Decreto 8/2021, en la medida en que omiten el trámite ordenado en el art. 19.4 Ley estatal, alegación que también es desestimada por la Sala.

A tal efecto, la Sala de lo Contencioso formula las siguientes consideraciones:

<<Pues bien, con abstracción de que nos hallamos ante una impugnación directa de un reglamento, no de una ley, y de que no se nos plantea de forma razonada un vicio de constitucionalidad de la Ley 19/2014, aplicando la doctrina del TC que obliga a estar al caso concreto, entendemos que la omisión en la ley autonómica 19/2014 de un trámite como el que regula el apartado 4º del art. 19 de la Ley 19/2013, no implica la nulidad del Decreto 8/2021 porque este reglamento se limita a desarrollar la ley autonómica.

Tampoco es óbice para que el precepto legal básico se aplique por todas las administraciones, organismos e instituciones de esta Comunidad Autónoma, no solo de las de la Administración del Estado porque, como se verá más adelante, estamos ante una norma procedimental con efectos externos y que forma parte de la obligación de transparencia y el derecho al acceso a la información pública.

Debe recordarse que el precepto básico prevé un supuesto concreto de derivación de la solicitud para el caso de que la información objeto de la misma haya sido elaborada o generada en su integridad o parte principal por otro sujeto al que se dirige la solicitud, caso en que, aun obrando en poder del sujeto al que se dirige la solicitud, el órgano receptor deberá remitirse a aquél que la elaboró o generó en su integridad o parte principal para que decida sobre el acceso.

Tratándose de una norma básica, si fuera necesario un desarrollo normativo del art. 19.4, la potestad queda encomendada al Gobierno de la Nación (disposición final séptima de dicha ley).

()

En tal caso, aunque el órgano que recibe la solicitud disponga de la información, la ley le obliga a enviar la solicitud al órgano que elaboró o generó la información en su integridad o parte principal.

El art. 27 de la ley autonómica 19/2014 regula la presentación de solicitudes. En su apartado 3º dispone que:

"Las solicitudes deben dirigirse a la entidad o el órgano administrativo que disponga de la información. Si la solicitud de información se dirige a un órgano que no la tiene a su disposición o se dirige genéricamente a una administración, es aplicable lo establecido por el artículo 30" (derivación).

A su vez, el art. 30 de esa misma ley autonómica, que regula la derivación de solicitudes, establece lo siguiente:

"1. En el supuesto de que la solicitud de acceso a la información se dirija a una entidad u órgano administrativo que no disponga de la información, este debe derivarla a la entidad o al órgano que disponga de ella, si lo conoce, o a la oficina responsable de la información pública que corresponda, en un plazo de quince días naturales, y comunicar al solicitante a qué órgano se ha derivado la solicitud y los datos para contactar con él.

2. Si la entidad o el órgano administrativo competente pertenece o depende de una administración distinta a la que se ha dirigido la solicitud, debe informarse de ello al solicitante, por vía electrónica si es posible, e indicarle cuál es la Administración a la que se ha derivado su solicitud para que pueda ejercer el derecho de acceso a la información pública" [la negrita es de la sentencia misma].

El art. 54 del Decreto regula los requisitos de la solicitud de acceso, a los efectos que establece el art. 26.1 dela Ley 19/2014 (ap. 1º); los supuestos concretos de subsanación (ap. 2º) o la obligación de dar trámite a la solicitud de acceso a la información en los casos que prevé el ap. 3º.

El apartado 4º cuya nulidad postula la actora dispone lo siguiente:

"En caso de que el órgano competente aprecie en la solicitud de acceso la ausencia o el error en la identificación del órgano o unidad administrativa o de la administración pública a la que se dirige la solicitud, y siempre y cuando no tenga en su poder la información solicitada, debe tramitar la derivación correspondiente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 30 de la Ley 19/2014, del 29 de diciembre, y los artículos 57 y 58 de este decreto" [la negrita es de la sentencia misma].

Para que pueda derivarse la solicitud en los términos que prevé el art. 30, el art. 54.4 del Reglamento requiere:

(i) que el órgano competente aprecie en la solicitud de acceso la ausencia o el error en la identificación del órgano o unidad administrativa o de la administración pública a la que se dirige la solicitud

(ii) que el órgano no tenga en su poder la información solicitada.

Este precepto reglamentario no regula el supuesto del art. 19.4 de la Ley básica pero tampoco la contraviene porque no impide su aplicación porque la regulación básica es completa y porque la legislación autonómica regula un supuesto distinto. Luego, si se dan los supuestos del art. 19.4 de la Ley 19/2013, procederá la derivación, aunque el órgano que reciba la solicitud disponga de la información solicitada.

()

Lo mismo que hemos dicho en relación con los apartados 1 y 2 del art. 30 sirve para el art. 57 porque no contradice lo establecido en el apartado 4º del art. 19 de la Ley 19/2013. En el precepto básico se regula completamente un supuesto no previsto en la normativa autonómica, lo que nos ha de llevar a desestimar el recurso interpuesto por la demandante, teniendo en cuenta que la actora pone de relieve que no es preciso declarar la nulidad de los preceptos reglamentarios impugnados para ver satisfecha su pretensión siempre que se concluya que el art. 19.4 de la Ley 19/2013 es también aplicable a las instituciones, organismos administrativos a los que se aplica el Decreto 8/2021, sin olvidar que el acceso a la información es un derecho sujeto a límites y que las previsiones reglamentarias impugnadas no impiden que la administración que recibe la solicitud y sea competente para resolverla pueda denegarla cuando concurra alguno de los supuestos legales, por ejemplo si se está ante el supuesto del art. 21.1.c) de la Ley 19/2014>>.

Al margen de alguna afirmación discutible (como cuando se dice que <<Tratándose de una norma básica, si fuera necesario un desarrollo normativo del art. 19.4, la potestad queda encomendada al Gobierno de la Nación>> por la disposición final séptima de dicha ley, como si el legislador básico pudiera auto-atribuirse también la competencia de desarrollo de las bases, soslayando todo el bloque de la constitucionalidad), en definitiva, la Sala de lo Contencioso entiende que el Decreto 8/2021 (como Ley 19/2014) no vulneran lo establecido en art. 19.4 de la Ley 19/2013 en la medida en que no lo contradicen, de modo que el precepto puede ser perfectamente aplicado.

Sin embargo, hay que advertir que no es así como se ha venido interpretando este supuesto por parte de la Comisión de Garantía del derecho de acceso a la información pública (GAIP). Precisamente, a partir de la indicada omisión legal, la GAIP viene entendiendo que en Cataluña las Administraciones que reciben una solicitud de acceso a información pública que se encuentre en su poder, están obligadas a tramitarla y resolverla, aun cuando se refiera a información elaborada en su integridad o parte principal por otra Administración. <<Este planteamiento, además de más coherente con la noción de información pública, presenta la virtualidad de posibilitar solicitudes paralelas o sucesivas de la misma información a diferentes Administraciones, con la finalidad de completar o contrastar la información recibida, garantizando así un mayor control ciudadano de la actividad administrativa>> (Dictamen núm. 3/2016, de 29 de junio, Consulta general relativa a la inclusió d’altres administracions dins el concepte de tercer afectat als efectes de l’aplicació de l’article 31 de la Llei 19/2014). Y, a pesar de lo declarado por la Sala de lo Contencioso, es dudoso que la GAIP vaya a cambiar de criterio.

1.6.2. La impugnación de la resolución del órgano de garantía

La antes citada sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (sección quinta), 163/2023, de 23 de enero de 2023, recurso ordinario 216/2020, trató también una cuestión atinente a la legitimación para la interposición del recurso contencioso frente a la resolución desestimatoria del órgano de garantía. En el caso en cuestión, tanto la solicitud como la reclamación ante la GAIP fueron formuladas por una persona física, pero el recurso contencioso fue presentado conjuntamente por la persona física en cuestión y por una Asociación (Asociación Cratos). Pues bien, ante la alegación de la GAIP sobre la falta de legitimación de la Asociación, la Sala de lo Contencioso declara lo siguiente:

<<La jurisprudencia constitucional ha sentado, desde sus mismos comienzos, una directriz interpretativa de amplitud y generosidad en la apreciación de la legitimación en materia contenciosa (STC 60/82, 24/87 y 93/90entre otras), tanto en su vertiente activa como pasiva. Dicha amplitud se va aun más exacerbada tratándose del derecho de acceso a la información pública. Ha de recordarse en este sentido la STS de fecha 17 de noviembre de 2022, Recurso 4457/2021, que, "como ha señalado una jurisprudencia muy reiterada (STS 24 de febrero de 2021): "(...) el derecho a acceder a la información pública se regula en términos muy amplios en la LTAIBG, al establecer su artículo 12 que "Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española, desarrollados por esta Ley", reconociendo por tanto el precepto la titularidad del derecho de acceso a "Todas las personas", en términos similares a los utilizados en el Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos de 18 de junio de 2009, que en artículo 2.1 señala que "cada parte garantizará el derecho de cualquiera, sin discriminación de cualquier tipo..." y en términos también similares a los expresados en el artículo 105.b) de la CE , que reconoce "a los ciudadanos" el acceso a los archivos y registros administrativos. Y reiteramos que la LTAIBG es la normativa básica transversal que regula esta materia, al tiempo que complementa al resto de las normas. (...)". O, la STS, Contencioso sección 3 del 19 de noviembre de 2020 cuando afirma: "(...) en la STS no 1547/2017, de 16 de octubre de 2017 (RCA.75/2017 ), STS nº 344/2020 de 10 de marzo de 2020 (RCA 8193/2018 ) y STS nº 748/2020 de 11 de junio de 20202 (RCA 577/2019), respecto a los límites oponibles frente al acceso a la información pública, que "[...] La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado u desproporcionado del derecho de acceso a la información".

Dados estos términos tan amplios en los que viene definida la legitimación en la materia debemos de reconocer a la Asociación actora el derecho a impugnar la resolución aquí cuestionada cuyos efectos son erga omnes desde el momento que niega el acceso a determinada información, no al Señor Roberto sino a cualquier persona física y jurídica que pretenda obtener dicha información>>.

Debemos insistir que en este caso el recurso fue también interpuesto por el solicitante, pero lo cierto es que, interpretada en su literalidad, de la resolución parecería desprenderse que cualquier persona puede recurrir (habría que entender tanto en vía administrativa como contenciosa, pues no habría razón para diferenciar entra una y otra), cualquier resolución denegatoria del derecho de acceso a la información pública. Conclusión que estimamos cuestionable, sobre todo, si se piensa que en la solicitud se ha podido hacer valer una posición subjetiva cualificada, exclusiva del solicitante.

1.7. Regímenes jurídicos específicos de acceso a la información

1.7.1. Disposición adicional primera, apartado 1

Recordemos que esta norma de la LTAIBG dispone lo siguiente: "La normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo será la aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso a los documentos que se integren en el mismo".

Una persona solicitó acceso a un expediente seguido ante la Delegación de Inspección Territorial de Trabajo de Girona en el cual, al parecer, era parte interesada, alegando además la necesidad de presentar el documento en otro proceso. Ante la falta de respuesta a la petición por parte de la Administración, formuló reclamación al CTBG, el cual la inadmitió, mediante Resolución de 27 de mayo de 2019. La resolución del CTBG fue objeto de recurso contencioso, el cual fue desestimado por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo Núm. 2 de Madrid, mediante Sentencia núm. 8, del 26 de enero de 2021, dictada en el Procedimiento Ordinario núm. 22/2019. Impugnada la sentencia de instancia en apelación, el recurso es también desestimado por la Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional, Sección 7ª, mediante sentencia de 1 de febrero de 2023, recurso núm. 105/2021.

En síntesis, la resolución del CTBG indicó lo siguiente:

<<En el presente caso, debe analizarse si lo solicitado cumple con la finalidad perseguida por la LTAIBG, que es controlar la actuación pública y conocer el proceso de toma de decisiones <<como medio para facilitar la rendición de cuentas de los organismos públicos frente a los ciudadanos, como se desprende de su Preámbulo.

A juicio de este Consejo de Transparencia, lo solicitado no persigue dicha finalidad. Ello se deduce de que la reclamante manifiesta que denunció ciertas "irregularidades laborales" de una empresa, y la solicitud se centra en unas actas de infracción de la Inspección de Trabajo de Girona, por lo que excede de lo que deben considerarse los fines perseguidos por la. normativa de Transparencia y acceso a la información pública.

(...)

No queda suficientemente claro, en el presente caso, que la información perseguida por la Reclamante tenga como finalidad controlar la actividad pública de la Inspección de Trabajo de Girona o su organización interna con el fin de conocer cómo toma las decisiones, que le afectan, cómo maneja los fondos públicos o bajo qué criterios actúa esa Institución. Más bien parece que se trata de un conflicto propio dentro del ámbito laboral, que no debe entenderse enmarcado dentro del derecho de acceso a la información pública contenido en la LTAIBG>>.

En esta línea, la Sala de la Audiencia Nacional formula las consideraciones siguientes:

<<Como resulta de los antecedentes expuestos, la información solicitada por la apelante, se encuentra fuera del ámbito de aplicación de la Ley 19/2013, como así ha resuelto la Sentencia apelada y la resolución impugnada, con la remisión a los arts. 13 y 53.1 a) de la Ley 39/2015 así como el Real Decreto 951/2005 de 29 de julio, por el que se establece el marco general para la mejora de la calidad en la Administración General del Estado.

Como hemos dicho en la Sentencia dictada en el recurso de apelación núm. 85/2021 "En cualquier caso ha de entenderse que el objeto de la Ley 19/2013, previsto en su artículo 12 (al expresar que "Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b) dela Constitución Española , desarrollados por esta Ley), no pude convertirse en un título universal de acceso a archivos cuando, como es el caso, existen cauces específicos para dicho acceso, entre los que se encuentran el derivado de la regulación del procedimiento administrativo antes transcrita o de la ejecución de sentencias.>>

La Sala de la Audiencia Nacional en este asunto sigue el criterio de la sentencia de la misma Sala expresado en las sentencias de 28 de septiembre de 2022 (recurso de apelación núm. 85/2021) y de 8 de noviembre de 2022 (recurso de apelación núm. 59/2021), de las que dimos cuenta en la anterior Crónica. Y como entonces debemos manifestar nuestra total discrepancia. Y, desde luego, no son conformes con la doctrina sentada en la STS 66/2021, 25 de enero (recurso 6387/2019), según la cual la disposición adicional primera, apartado 1 de la LTAIBG está limitada por su propio tenor literal a los procedimientos "en curso", y no resulta por tanto de aplicación a los procedimientos terminados. Pero también se separa de la doctrina de la propia Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, Sección 7ª, sentada en la sentencia de 31 de enero de 2022 (recurso de apelación núm. 30/2021), en la que se señala lo siguiente: <<Como no podemos suponer que los demandantes se embarcan en un proceso judicial para obtener información de la que ya disponen, debemos partir del hecho de que no han recibido acceso a toda la información que precisan para la defensa de sus posiciones dentro del procedimiento administrativo en el que actúan como partes interesadas y para evaluar la conveniencia de impugnar las resoluciones que en él se dicten. Por ello, no vemos obstáculo a que, acogiéndose a la Ley de Transparencia, puedan obtener la información que a los efectos indicados precisen>>.

1.7.2. Información medioambiental

La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (sección tercera, sede Sevilla) 1709/2022, de 22 de diciembre de 2022, recurso ordinario 922/2021, se pronuncia sobre el sentido del silencio administrativo en el procedimiento de solicitudes de acceso a información medioambiental:

<<Pues bien, sobre la cuestión que nos ocupa ya se pronunció el Tribunal Supremo en sentencia de 16 de enero de 2015 (Sección Quinta, recurso 691/2013) afirmando el carácter positivo del silencio administrativo ante solicitudes de información ambiental, y lo hace en sus fundamentos jurídicos quinto y sexto -a los que nos remitimos- atendiendo a "la propia evolución experimentada por el tratamiento de la técnica del silencio administrativo con carácter general y en el concreto sector del ordenamiento jurídico que ahora nos ocupa". En dicha sentencia se concluye a este respecto: "(...) existe un procedimiento para la solicitud de información ambiental, previsto en la Ley 27/2006, por lo que no se trataría de un derecho de petición. Fuera de esto, más claro está que no podemos situarnos en ninguna de las demás igualmente previstas por el artículo 43 LRJAP -PAC. En realidad, ni siquiera hace sobre ello la Generalitat en su recurso la menor cuestión. Aun siendo así, la propia normativa sectorial aplicable (Ley 27/2006) todavía podría contemplar de forma explícita el carácter negativo del recurso (fundamentándolo ahora en razones imperiosas de interés general). Pero, como ya sabemos, se trata de algo que no hace. No cabe, en suma, sino una conclusión, porque la LRJAP-PAC tampoco deja al intérprete la indagación sobre el carácter del silencio en los supuestos en que la normativa sectorial aplicable deja de pronunciarse sobre ello; antes al contrario, la LRJAP- PAC impone a falta de previsión legal expresa en sentido contrario el carácter positivo del silencio administrativo".

El criterio de la sentencia apelada, aunque no esté explícitamente razonado, es que la entrada en vigor de la Ley 19/2013 vino a cambiar el sentido del silencio que ahora sería negativo al establecerlo así expresamente: "El hecho de que la Administración no resuelva y hurte, por tanto, al solicitante, conocer los motivos por los que no accede a la solicitud, no supone alterar los términos del silencio previstos en una norma con rango legal, que es el requisito que exige el art. 24.1 de la Ley 39/15, ya que las directivas comunitarias que invoca tampoco contienen indicación al respecto".

Tal es la tesis de la sentencia del T.S.J. de Murcia de 21 de diciembre de 2021 (recurso 256/2020), que considera que la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de enero de 2015 "fue dictada con carácter previo a que tuviera aplicación la Ley 19/2013", la cual "no es sino la plasmación de lo que recoge el actual artículo 24.1 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común", como viene a salvar el propio fundamento sexto dela aludida STS cuando aseveraba "que la razón por la que el sentido del silencio examinado entonces debía ser de carácter estimatorio, era la inexistencia de una disposición con rango de Ley o norma de la Unión Europea que estableciera lo contrario". Añadía que a esta misma conclusión también se llega del examen de la propia exposición de motivos de la Ley 19/2013, en la que tras referirse expresamente a la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, así como a la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público, que regula el uso privado de documentos en poder de Administraciones y organismos del sector público, se dice que la Ley 19/2013, "por lo tanto, no parte de la nada ni colma un vacío absoluto, sino que ahonda en lo ya conseguido, supliendo sus carencias, subsanando sus deficiencias y creando un marco jurídico acorde con los tiempos y los intereses ciudadanos". Como argumento de refuerzo también añadía que según la propia jurisprudencia del Tribunal Supremo que citaba (STS de 8 y 18 de marzo de 2021 remitiéndose a otras más), "hay un régimen específico propio cuando en un determinado sector del ordenamiento jurídico existe una regulación completa que desarrolla en dicho ámbito el derecho de acceso a la información por parte, bien de los ciudadanos en general, bien de los sujetos interesados. En tales supuestos es claro que dicho régimen habrá de ser aplicado con carácter preferente a la regulación de la Ley de Transparencia, que en todo caso será de aplicación supletoria para aquellos aspectos que no hayan sido contemplados en tal regulación específica siempre, claro está, que resulten compatibles con ella".

Este criterio es compartido. Comentando la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 21 de abril de 2005 citada por la propia apelante, que resolvía la cuestión prejudicial suscitada por el Consejo de Estado de Bélgica a propósito de la normativa interna de transposición de la Directiva 90/313, en la que se planteaba si a raíz de las previsiones contenidas en su artículo 3, apartado cuarto, y artículo 4, el silencio podría establecerse con carácter negativo por el ordenamiento interno del Estado miembro, en la que el Tribunal europeo dirá que "la decisión denegatoria presunta constituye ciertamente una respuesta en el sentido de esta disposición pero debe considerarse ilegal", la propia sentencia del Tribunal Supremo de 16 de enero de 2015, recalca "que el silencio administrativo negativo no es aceptable, si no por su carácter en sí mismo considerado, por la falta de motivación que inevitablemente le está asociado", pero que, en definitiva, "es a la luz de la propia normativa interna bajo la que ha de resolverse la controversia; y conforme a dicha normativa, como ya hemos indicado, no cabe sino una conclusión: ante la falta de determinación expresa ex lege en sentido contrario, el ordenamiento jurídico tiene establecido el carácter positivo del silencio en el supuesto sometido a nuestro enjuiciamiento". Es decir, por no estar previsto legalmente que el silencio es negativo.

()

No está de más añadir que, como dijimos en nuestra sentencia de 16 de diciembre de 2021 (rollo de apelación32/2020), compartimos el criterio contenido en la sentencia del T.S.J. de Madrid (Sección Sexta, recurso134/2015) de 16 de junio de 2016, recogiendo el criterio contenido en la sentencia del T.S.J. de Canarias (Sala de Las Palmas, Sección Segunda, recurso 225/2011) de 23 de noviembre de 2012, según el cual, "a la vista del objeto y finalidad del procedimiento de solicitud y obtención de la información regulado en la Ley 27/2006, el silencio administrativo operaría de una manera peculiar, con un alcance limitado. Admitiendo que pueda hablarse en caso de falta de respuesta expresa de la Administración de silencio administrativo, el mismo ni puede amparar la obligación de dar información de la que no se dispone, pues se trataría de una obligación de contenido imposible, ni la de dar información restringida por las causas que el artículo 13 (de dicha Ley) establece, en cuanto afecta a bienes jurídicos, derechos e intereses legítimos de terceros que la propia Ley trata de tutelar". En consecuencia, la sentencia desestima el recurso.

Pero, además, sobre esta misma cuestión se pronunció pocas semanas después el Tribunal Supremo. En todo caso, la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo, mediante auto de 27 de abril de 2022, admite a trámite el recurso de casación (núm. 1509/2022) contra la sentencia del TSJ de R. Murcia de 21 de diciembre de 2021, antes indicada (y que sirvió de referencia al TSJ de Andalucía), por considerar que el interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste reafirmar, reforzar, complementar, y, en su caso, matizar o rectificar, la jurisprudencia sobre el sentido del silencio de la Administración frente al requerimiento de información ambiental al amparo del artículo 10 de la Ley 27/2006. Y, finalmente, el recurso de casación ha sido desestimado por la STS 4/2023, de 9 de enero:

<<En primer lugar, cabe comenzar advirtiendo que la Sentencia del Tribunal Supremo que cita la actora en apoyo de su pretensión y en la que se confirmaba la resolución del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, fue dictada con carácter previo a que tuviera aplicación la Ley 19/2013, por lo que no resuelve el aparente conflicto normativo que aquí se plantea.

No obstante, la citada Sentencia, al inicio de su fundamento sexto (que hemos transcrito más arriba) comienza aseverando que la razón por la que el sentido del silencio examinado entonces debía ser de carácter estimatorio, era la inexistencia de una disposición con rango de Ley o norma de la Unión Europea que estableciera lo contrario.

Lo anterior, no es sino la plasmación de lo que recoge el actual artículo 24.1 de la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo común.

Ciertamente, con posterioridad al dictado de esta Sentencia, entró en vigor la Ley 19/2013 cuya disposición adicional primera, recoge su carácter supletorio respecto de las restantes leyes de acceso a la información y en su último apartado, añade que será de aplicación en lo no previsto en el acceso a la información ambiental, siendo de recordar que el acceso a la información ambiental, se regula en la Ley 27/2006 que nos viene ocupando.

Advertimos que a diferencia de lo que ocurría con la Ley 27/2006 en la que no se estipulaba sentido alguno del silencio administrativo, la Ley 19/2013, en su artículo 20.4 recoge con claridad el sentido negativo de dicho silencio administrativo.

Para el Tribunal admitido el carácter subsidiario de la Ley 19/2013 respecto de la Ley 26/2007 y recogido en la primera de estas el sentido negativo del silencio, debe concluirse que si bien hasta la entrada en vigor de la Ley 19/2013 el silencio a la falta de respuesta de la solicitud de información previsto en la Ley 27/2006 era positivo, una vez entró en vigor la Ley 19/2013 el sentido del silencio debe entenderse de carácter negativo, por su regulación expresa y por su carácter subsidiario respecto de la Ley 27/2006.

()

Entendemos por tanto que la entrada en vigor de la Ley 19/2013 vino a cambiar el sentido del silencio que regía con anterioridad a la misma, y a esta conclusión se llega del examen de su propia exposición de motivos y del carácter subsidiario de la citada Ley respecto de la Ley 27/2006.

Para finalizar, queda referirse al informe del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno aportado como Doc.3 de la demanda. Dicho informe, indica en su página 9 que la solicitud de información que efectúa la actora, debe realizarse de conformidad con lo dispuesto en la Ley 27/2006, pero entendemos que esa aseveración en nada empecé a que la Ley 19/2013 siga siendo subsidiaria de la Ley 27/2006 en todo lo no previsto en ella, siendo además de añadir que el propio Consejo de Trasparencia no podría dejar sin efecto este carácter supletorio de la Ley 19/2013 por la sola emisión de un informe pues tal potestad, obviamente, le está vedada.

Tampoco consideramos, como alega la Abogacía del Estado, que pueda hablarse de una antinomia entre dos normas, la Ley de Procedimiento Administrativo Común 39/2015 y la Ley 19/2013 de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno por otro.

Consideramos que lo que concurre, más que una antinomia, es en efecto la concreción de uno de los supuestos que recoge el artículo 24.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común y al que hacía referencia la propia STS de enero de 2015 en su fundamento sexto.

El artículo 24.1 LPAC indica que el silencio tendrá carácter estimatorio, salvo que una norma con rango de Ley dispusiera lo contrario. Justamente es esto lo que aquí ocurre, la Ley 19/2013, que es supletoria de la Ley 27/2006 según su Disposición Adicional Primera y que según su exposición de motivos tiene por objeto ahondar en el contenido de leyes anteriores, supliendo sus carencias y subsanando sus deficiencias, recoge en su artículo 20.4 que el sentido del silencio debe ser negativo>>.

A nuestro modo de ver, la cuestión, en esencia, se constriñe a determinar, ante la omisión Ley 27/2006 sobre el sentido del silencio (por cierto, intencionada, para no contradecir palmariamente la sentencia del TSJUE de 21 de abril de 2005), ¿qué regla debe prevalecer?, ¿la regla general del art. 21.1 LPAC o la cláusula de supletoriedad de la disposición adicional 1ª de la LTAIBG? Las salas de lo contencioso de los Tribunales Superiores de Justicia de R. Murcia y Andalucía y ahora el propio Tribunal Supremo consideran que la Ley 19/2013 cumple la exigencia de Ley expresa contenida en el artículo 24.1 LPAC, y sin duda lo hace para las solicitudes de acceso a información pública, pero aquí estamos ante un ámbito en el que por expresa determinación de la Ley 19/2013 es de aplicación preferente la Ley 27/2006 (como, por cierto, no podía ser de otro modo, al tratarse de una norma de transposición del Derecho UE), y al cual la Ley 19/2013 es solo de aplicación supletoria.

El problema del planteamiento de las sentencias que comentamos es que pasa por alto que la Ley 39/2015 no es tanto una ley general como ley común, y en la economía de la Ley de Procedimiento Administrativo Común –art. 21.1-, la aplicación del silencio desestimatorio requiere de una específica previsión legal, por lo que es dudoso que esta exigencia pueda ser desplazada por la aplicación de una simple cláusula de supletoriedad. Y todo ello sea dicho sin perjuicio de reconocer, como hemos defendido en otros trabajos, la falta de idoneidad del silencio estimatorio en este concreto procedimiento.

En cualquier caso, como mínimo, habría que exigir a los tribunales coherencia en este punto, pues si se aplica la cláusula de supletoriedad de la LTAIBG para optar por el silencio desestimatorio ordenado en la misma, habrá también que aplicar la misma cláusula para admitir la interposición de la reclamación ante los órganos de garantía ordenados en la propia LTAIBG. Lo decimos porque la antes tratada sentencia de la Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional, Sección 7ª, de 1 de marzo de 2023, recurso núm. 54/2021, en un pasaje obiter dicta declara lo siguiente: <<Conviene llamar la atención que el objeto de la litis se ubica en el derecho al conocimiento de los resultados de todas esas inspecciones de carácter higiénico-sanitario. Ello nos aproximaría al ámbito del análisis de las licencias de apertura otorgadas, y por tanto, de carácter medioambiental, excluidas de la Ley de Transparencia. A la vista de que esta cuestión no ha sido analizada por las partes, por razones de congruencia no entraremos en ese debate>> (cursiva nuestra).

1.7.3. Confidencialidad de la información tributaria

En la Crónica correspondiente al núm. 57 de esta Revista dimos cuenta de la STS 257/2021, de 24 de febrero (recurso 2162/2020), en virtud de la cual el Supremo conoció de un recurso de casación interpuesto por el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso (Sevilla) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 26 de noviembre de 2019, por la que se anuló una resolución de dicho organismo de estimación de una reclamación sobre acceso a los bienes inmuebles estén exentos del pago del IBI en el Ayuntamiento de Palma del Condado (Sevilla). La Sala entendió que, con arreglo a la Disposición Adicional primera, apartado 2, de la Ley de transparencia, en relación con el artículo 95.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), debe darse prioridad a la ley sectorial que regula de manera específica el régimen tributario y la obtención de datos personales y establece el carácter reservado de la información tributaria restringiendo el derecho a obtener la información sobre estos datos.

Por su parte, en la citada STS 257/2021, de 24 de febrero, el Supremo siguió la doctrina que estaba vigente entonces, según la cual <<...el desplazamiento de las previsiones contenidas en la Ley 19/2013 y, por tanto, del régimen jurídico general previsto en dicha norma, en todo lo relativo al acceso a la información pública, sus límites y procedimiento que ha de seguirse, exige que otra norma de rango legal incluya un régimen propio y específico que permita entender que estamos ante una regulación alternativa por las especialidades existentes en un ámbito o materia determinada, creando así una regulación autónoma en relación con los sujetos legitimados y/o el contenido y límites de la información que puede proporcionarse>>. Y, en aplicación de esta doctrina, declaró que, si bien la LGT y singularmente, su artículo 95 -en el que se sustentó la decisión denegatoria- consagran una regla o pauta general de reserva de los "datos con trascendencia tributaria" en el ámbito de las funciones de la Administración Tributaria -la gestión y aplicación de los tributos-, <<pero no permiten afirmar que contengan una regulación completa y alternativa sobre el acceso a la información que implique el desplazamiento del régimen general previsto en la Ley 19/2013, de Transparencia, norma básica aplicable a todas las Administraciones Públicas>>. Y por tanto esta regla de la LGT <<no es óbice para que, ante el déficit de regulación y tutela del derecho de acceso a la información, opere ex apartado 2º de la Disposición Adicional 1ª, la mencionada Ley 19/2013 que, es norma básica en materia de acceso a la información pública, aplicable a todas las Administraciones Públicas en los términos del artículo 149. 118 CE, y que contribuye, en fin, a la transparencia del sistema tributario y permite realizar el derecho reconocido en el artículo 105 c) CE>>.

Pues bien, sobre un asunto prácticamente idéntico, con la única variación de que la solicitud de información se dirigió al Ayuntamiento de Sevilla, se ha pronunciado la STS 1028/2022, de 18 de julio, recurso núm. 2024/2021, de la que también dimos cuenta en la Crónica del núm. 61 de esta Revista, y, una vez más, vuelve a pronunciarse el Tribunal Supremo, en la sentencia 239/2023, de 24 de febrero, ante un asunto idéntico referido ahora al Ayuntamiento de Lucena, de modo que se sigue el mismo criterio en razón del principio de unidad doctrina.

Otra cosa es la solución dada a la petición de información que se dirimía en todos estos supuestos. Recordemos que la información controvertida se ciñe a la relación de inmuebles radicados en el municipio (en este caso de Lucena) a los que se aplica la exención del Impuesto de Bienes Inmuebles, y que comprende tanto aquellas exenciones objetivas reconocidas por ley como las subjetivas. A este respecto, la STS señala lo siguiente:

<<Pues bien, en lo que se refiere a la información sobre la titularidad de los bienes inmuebles, vemos que el propio solicitante acota su petición, excluyendo a las personas físicas "en aplicación de la Ley de Protección de Datos, ya que son las únicas amparadas por dicha normativa y nunca las entidades jurídicas, sean públicas o privadas".

Empero, la salvedad en la información sobre la titularidad de los bienes inmuebles alcanza no sólo –como afirma la parte- a las personas físicas, con arreglo a las prescripciones de la Ley de Protección de Datos de 2018 (artículo 5). Del mismo modo, y sin necesidad de acudir a otras normas -y como apunta el Consejo recurrente- la comunicación del dato relativo a la titularidad de las personas jurídicas entra en colisión con la propia legislación sectorial, singularmente, con lo dispuesto en el artículo 51 del Real Decreto Legislativo1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Catastro, que dispone los siguiente:

"A efectos de lo dispuesto en este título, tienen la consideración de datos protegidos el nombre, apellidos, razón social, código de identificación y domicilio de quienes figuren inscritos en el Catastro Inmobiliario como titulares, así como el valor catastral y los valores catastrales del suelo y, en su caso, de la construcción de los bienes inmuebles individualizados."

En consecuencia, la entrega de los datos sobre la titularidad de los inmuebles que gozan de la exención del IBI, ha de ceñirse, por las razones expuestas, exclusivamente a aquellos bienes que no pertenecen a ninguna de esas dos aludidas categorías, sin necesidad de argumentación adicional, por así disponerlo la mencionada Ley del Catastro. Restan, pues, aquellos entes públicos titulares que tengan inscritos a su favor bienes a los que se le reconoce la exención, como son el Estado, Comunidades Autónomas y Gobiernos locales -y organismos y entidades que dependan de los anteriores-, así como los inmuebles de Gobiernos extranjeros a los que se refiere el apartado 1º e) del artículo 62 Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales.

Hecha esta precisión sobre los sujetos que figuran como titulares de los bienes inmuebles exentos; nada obsta a que, en relación a aquellos entes públicos, se facilite la información que versa sobre aquellos inmuebles que gozan de la exención, con expresa determinación de la causa de dicho beneficio, así como el importe de la exención, en la medida que no constituyen "datos protegidos" en el citado texto normativo del Catastro y no incorporan ningún dato de índole personal que pueda estar afectado por los límites que se contemplan en los artículos 14 y 15 de la Ley 19/2013, de Transparencia>>.

Como puede verse, el balance final de la información susceptible de comunicación es realmente muy pobre, sin embargo, lo cierto es que el Texto Refundido de la Ley del Catastro no deja otro margen. La cuestión es más bien, ¿qué bien jurídico se tutela al impedir que sea de conocimiento público la información sobre los inmuebles de la Iglesia Católica, otras asociaciones confesionales y de Cruz Roja Española que están exentos de contribuir a las arcas públicas, exentos del IBI en virtud del artículo 62 Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales?

1.7.4. Confidencialidad de la información en relación al Banco de España

Para mayor claridad expositiva, reproducimos lo establecido en la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito, Artículo 82 (Obligación de secreto):

1. Los datos, documentos e informaciones que obren en poder del Banco de España en virtud del ejercicio de la función supervisora o cuantas otras funciones le encomiendan las leyes se utilizarán por este exclusivamente en el ejercicio de dichas funciones, tendrán carácter reservado y no podrán ser divulgados a ninguna persona o autoridad. La reserva se entenderá levantada desde el momento en que los interesados hagan públicos los hechos a que aquéllas se refieran. Tendrán asimismo carácter reservado los datos, documentos o informaciones relativos a los procedimientos y metodologías empleados por el Banco de España en el ejercicio de las funciones mencionadas, salvo que la reserva sea levantada expresamente por el órgano competente del Banco de España.

En cualquier caso, el Banco de España podrá publicar los resultados de las pruebas de resistencia realizadas de conformidad con el artículo 55.5 y con el artículo 32 del Reglamento (UE) n.º 1093/2010, de 24 de noviembre.

El acceso de las Cortes Generales a la información sometida a la obligación de secreto se realizará a través del Gobernador del Banco de España. A tal efecto, el Gobernador podrá solicitar motivadamente de los órganos competentes de la Cámara la celebración de sesión secreta o la aplicación del procedimiento establecido para el acceso a las materias clasificadas.

2. Todas las personas que desempeñen o hayan desempeñado una actividad para el Banco de España y hayan tenido conocimiento de datos, documentos e informaciones de carácter reservado están obligadas a guardar secreto sobre los mismos. Estas personas no podrán prestar declaración ni testimonio ni publicar, comunicar o exhibir datos o documentos reservados, ni siquiera después de haber cesado en el servicio, salvo autorización expresa del órgano competente del Banco de España. Si dicho permiso no fuera concedido, la persona afectada mantendrá el secreto y quedará exenta de la responsabilidad que de ello pudiera dimanar.

El incumplimiento de esta obligación determinará las responsabilidades penales y cualesquiera otras previstas por las leyes.

()

4. Las autoridades judiciales que reciban del Banco de España información de carácter reservado vendrán obligadas a adoptar las medidas pertinentes que garanticen la reserva durante la sustanciación del proceso de que se trate. Las restantes autoridades, personas o entidades que reciban información de carácter reservado quedarán sujetas a la obligación de secreto regulada en este artículo y no podrán utilizarla sino en el marco del cumplimiento de las funciones que tengan legalmente establecidas.

Los miembros de una Comisión de Investigación de las Cortes Generales que reciban información de carácter reservado vendrán obligados a adoptar las medidas pertinentes que garanticen la reserva>>.

Pues bien, la STS 244/2023, de 27 de febrero, afronta como cuestión interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, la articulación de la obligación de secreto prevista en el artículo 82 de la Ley 10/2014, de 26 de junio, y la regulación del derecho de acceso a la información contenida en la Ley de Transparencia. Para ello, el Supremo formula las consideraciones siguientes:

<<Vemos así que el artículo 82.1 de la Ley 10/2014, de 26 de junio, establece de forma terminante ("no podrán ser divulgados a ninguna persona o autoridad") el carácter reservado de los datos, documentos e informaciones que obren en poder del Banco de España en virtud del ejercicio de la función supervisora o de cualquier otra función. Y como complemento de ello, ya en el plano organizativo interno, el apartado 2 del mismo artículo 82 establece de forma no menos terminante la obligación de guardar secreto que incumbe a todas las personas que desempeñen o hayan desempeñado una actividad para el Banco de España y hayan tenido conocimiento de aquellos datos, documentos e informaciones de carácter reservado a los que se refiere el apartado 1; haciendo el precepto una expresa advertencia de que el incumplimiento de esta obligación de secreto determinará las responsabilidades penales y cualesquiera otras previstas por las leyes.

De esta estricta atribución del carácter reservado de la información -y correlativa obligación de guardar secreto- únicamente se exceptúan los supuestos que se enumeran en el apartado 3 del mismo artículo 82 de la Ley 10/2014, de 26 de junio. Y debe destacarse que en ese pormenorizado repertorio de excepciones-que comprende las letras a/ hasta la p/- no se mencionan las peticiones de información que formulen los interesados al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno; ni los requerimientos que el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno regulado en esta Ley 19/2013 pudiera dirigir al Banco de España.

Por tanto, en lo que se refiere al acceso a los datos, documentos e informaciones que el Banco de España hubiera recibido en el ejercicio de la función supervisora o de otras funciones las leyes le encomiendan la Ley 10/2014, de 26 de junio, establece una regulación específica, claramente restrictiva, de la que interesa ahora destacar dos notas que consideramos relevantes: dicha regulación viene establecida en una norma de rango legal y es una regulación de fecha posterior a la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno, a la que en ningún momento hace referencia.

Así las cosas, entendemos que la invocación de lo establecido en los artículos 12, 13 y 14 y en la disposición adicional primera.2 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno, resulta en este caso escasamente operativa.

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Por ello, de conformidad con lo razonado en la jurisprudencia de esta Sala que antes hemos reseñado, que delimita el significado y alcance de la disposición adicional primera.2 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, entendemos que en lo que se refiere al acceso a los datos, documentos e informaciones que el Banco de España hubiera recibido en el ejercicio de la función supervisora o de otras funciones las leyes le encomiendan resulta de aplicación la regulación específica establecida en el artículo 82 de la Ley 10/2014, de 26 de junio, que prevalece sobre la regulación contenida en los artículos 12, 13 y 14 la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno.

Dicho de otro modo, el acceso a los mencionados datos, documentos e informaciones del Banco de España no podrá obtenerse mediante la invocación de los principios y preceptos de la Ley 19/2013, de transparencia, ni por la vía de la reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno regulado en dicha la Ley, si no concurre alguno de los supuestos de excepción que se enumeran en el artículo 82.3 de la Ley 10/2014, de 26 de junio contemplan>>.

Y, en consecuencia, la sentencia concluye que, <<sin perjuicio del carácter supletorio que en dicha norma se atribuye a la citada Ley de transparencia, el régimen de acceso a los datos, documentos e informaciones que el Banco de España hubiera recibido en el ejercicio de la función supervisora o de otras funciones las leyes le encomiendan viene establecido en el artículo 82 de la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito, que establece una regulación específica y ciertamente restrictiva de la que resulta que el acceso a los mencionados datos, documentos e informaciones del Banco de España no podrá obtenerse mediante la invocación de los principios y preceptos de la Ley19/2013, de transparencia ni por la vía de la reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno regulado en dicha la Ley si no concurre alguno de los supuestos de excepción que se enumeran en el artículo 82.3 de la Ley 10/2014, de 26 de junio>>.

En nuestra opinión, lo cierto es que la regla de la supletoriedad de la Ley de Transparencia es inviable cuando la Ley específica ordena para una categoría de informaciones públicas determinadas (en este caso, las informaciones que el Banco de España hubiera recibido en el ejercicio de la función supervisora) el principio justamente opuesto del secreto o confidencialidad. Para el resto de las informaciones en poder del Banco de España, habrá que entender de aplicación directa (no ya supletoria) la Ley de Transparencia, en los términos del art. 2.1.f).

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