Actividades extractivas, gestión de residuos y economía circular: la oportunidad de revisión de un modelo especial ante la nueva Ley de residuos y suelos contaminados para una economía circular

El presente trabajo tiene como punto de partida el régimen especial de los residuos mineros, como consecuencia de la aplicación supletoria de la ordenación general de los residuos. La aprobación de la nueva Ley 7/2022, de 8 de abril, de Residuos y Suelos Contaminados para una Economía Circular, con un régimen inicialmente renovado en cuanto a la gestión de los residuos, representa una oportunidad fundamental para revisar una regulación que viene de 2009 y propiciar una ordenación diferente y más eficaz desde los objetivos de protección del medio ambiente y la salud humana en clave de economía circular.

Manuela Mora Ruiz es Profesora Titular de Derecho Administrativo en la Universidad de Huelva

El artículo se publicó en el número 63 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, mayo 2023)

EXTRACTIVE ACTIVITIES, WASTE MANAGEMENT AND CIRCULAR ECONOMY: THE CHALLENGE TO REVIEW A SPECIAL MODEL FACE TO THE NEW LAW ON WASTE AND CONTAMINATED SOIL FOR A CIRCULAR ECONOMY

ABSTRACT: This Paper has as its starting point the special regime of mining waste. The approval of the new Law 7/2022, of april 8th, on Waste and Contaminated Soils for a a Circular Economy, with an initially renewed regime in terms of waste management, represents a fundamental opportunity to review a regulation that comes from 2009 and to promote a different and more effective planning based on the objectives of protecting the environmetn and human health in the framework of the circular economy concept.

I. UN RÉGIMEN JURÍDICO ESPECIAL PARA LA GESTIÓN DE RESIDUOS MINEROS, PERO SUFICIENTE SÓLO “A GRANDES RASGOS” (1)

1. Consideraciones previas

Las actividades extractivas constituyen un ámbito de intervención particular y fundamental desde la perspectiva económica, dada su importancia respecto del aporte de materias primas y su peso en el ámbito de la economía(2). En consecuencia, son objeto de una regulación especial que parte de su consideración como actividad industrial, otorgando un tratamiento específico a los recursos mineros. En este sentido, como planteó tempranamente MOREU CARBONELL(3), el régimen jurídico dispuesto por la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas(4) descansa en la articulación de un dominio público que cumple funciones ordenadoras, más que funciones protectoras, como consecuencia de que los recursos mineros no se consideran recursos naturales susceptibles de protección por la vía de esta institución.

Desde esta perspectiva, los intereses ambientales no estaban en el centro de la ordenación jurídica de la actividad extractiva, y, aunque la jurisprudencia constitucional(5) ha reconocido la necesidad de sujeción de esta actividad a las normas ambientales, también ha consolidado la idea de que no es posible una cláusula general de prohibición del desarrollo de la actividad extractiva como fórmula general de tutela del medio ambiente, debiendo ponderarse, en cada caso, el interés prevalente o el modo de hacer compatible uno y otro interés.

No obstante esta última afirmación, desde el inicial art. 5.3 de la Ley de Minas, en el que la doctrina ha querido ver un atisbo de regulación ambiental(6), hasta la actualidad, puede afirmarse que la actividad extractiva ha evolucionado desde la perspectiva ambiental(7), incorporando cuestiones como el sometimiento a técnicas ambientales de control, al modo de la Evaluación de Impacto Ambiental(8), y, sobre todo, ha puesto el foco en la gestión de los llamados residuos mineros y la rehabilitación de los espacios, propiciando la necesidad de tener una visión integral de esta actividad, que abarque, incluso, el momento posterior de cierre y clausura de la instalación minera(9), en el marco del Real Decreto 975/2009, de 12 de junio, de gestión de los residuos de las industrias extractivas y rehabilitación del espacio afectado por actividades mineras(10).

Este contexto es el que permite abordar, de manera renovada, la gestión de los residuos procedentes de las actividades mineras, habida cuenta de la gravedad de los problemas ambientales que pueden plantearse(11), la aprobación reciente de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de Residuos y Suelos contaminados para una Economía Circular (en adelante, LRSCEC)(12), y el afianzamiento de una derecho del cambio climático, en el que la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, a través de las estrategias de mitigación, convierte la gestión de residuos en un área estratégica(13). El desarrollo de la actividad extractiva no puede llevarse a cabo sin tener en cuenta los residuos generados, de forma que la gestión de los mismos ha de situarse en un punto estratégico de la ordenación de la actividad minera, en tanto que actividad económica de gran repercusión ambiental. Este Trabajo pretende, así, examinar el marco jurídico especial actual y la compatibilidad del mismo con una nueva regulación que entre sus fines incluye articular el paradigma de la economía circular y la lucha contra el cambio climático como elementos estructurantes de un sector tan complejo como el que representan los residuos(14), planteándose vías de revisión de la regulación actual.

2. Líneas fundamentales del Real Decreto 975/2009, de 12 de junio, de gestión de los residuos de las industrias extractivas y rehabilitación del espacio afectado por actividades mineras

El art. 3.3 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de Residuos y Suelos contaminados para una Economía Circular, excluye de su ámbito de aplicación, en línea de continuidad con las leyes anteriores de residuos y “en los aspectos ya regulados por otra norma de la Unión Europea o nacional que incorpore a nuestro ordenamiento normas de la Unión Europea”, los residuos resultantes de la prospección, de la extracción, del tratamiento o del almacenamiento de recursos minerales, así como de la explotación de canteras, de acuerdo con el Real Decreto 975/2009, de 12 de junio, sobre gestión de los residuos de industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades mineras (apartado d)). Por tanto, la Ley establece una regla de supletoriedad para estos residuos en relación con los aspectos no regulados en su legislación especial(15), esto es, el Real Decreto de 2009 que acaba de citarse(16).

En este sentido, y ello constituye una justificación adicional del presente Trabajo, los residuos mineros procedentes de las actividades extractivas representan un ámbito de intervención cualificado, en el que es necesario hacer converger las ordenaciones especiales con la general. Debe reconocerse, así, la conveniencia de revisar la aplicabilidad de una norma que, al amparo de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas y por imperativo del Derecho Europeo(17), lleva en vigor más de 13 años y puede verse mejorada con la nueva LRSCEC, en la medida en que ésta ha introducido algún cambio en el enfoque que deba otorgarse a la gestión de los residuos, una vez que los mismos se han generado, y el objetivo de la prevención que dispone el art.1.1 de la LRSCEC(18) ha quedado frustrado

Desde esta última perspectiva, la especialidad y dificultad del tema tratado deriva, en primer lugar, de la peculiaridad del objeto de la Ley de Minas, ya que, de acuerdo con su art. 1.1, la misma regula el aprovechamiento de “los yacimientos minerales y demás recursos geológicos cualesquiera que fuere su origen y estado físico”, dando cabida, como parte de los recursos de la llamada Sección B) a las estructuras subterráneas y yacimientos formados como consecuencia de las operaciones reguladas en la Ley(19). De esta forma, los residuos resultantes de las acciones de aprovechamiento y explotación pueden llegar a tener la consideración de recurso minero(20), imponiendo un régimen diverso desde la perspectiva más reciente de la circularidad en la economía(21), a la que me referiré en el próximo epígrafe.

Frente a esta posibilidad, la gestión del residuo minero que no tiene la consideración de recurso descansa, como se ha visto, en la ordenación que efectúa el Real Decreto 975/2009, de 12 de junio, de Gestión de los Residuos de las industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades mineras. La norma establece, así, una regulación especial que se aleja en cierto modo de la general de la LRSCEC, sin perjuicio de que puedan reconocerse espacios que han de completarse y enriquecerse en la actualidad con la nueva Ley de Residuos, teniendo en cuenta el contexto ambiental actual en el que ésta se desenvuelve.

Sobre esta base, procede un análisis somero de las piezas fundamentales de la gestión de los residuos procedentes de actividades extractivas, a fin de poder establecer puntos de conexión con la regulación general de residuos o, en su caso, aspectos en los que haya de operar la aplicación de la LRSCEC, al amparo de la cláusula de supletoriedad que ambas normas contemplan:

Así, en primer término, igual que ocurre con la LRSCEC, es necesario un ejercicio de delimitación del ámbito de aplicación de la norma, tanto de carácter objetivo, en relación con el concepto de residuo minero, puesto que todo producto o sustancia que no pueda ostentar esta condición quedará excluido de este régimen especialísimo, pudiendo someterse, en su caso, a las previsiones de la norma general; como de carácter subjetivo, en cuanto a la identificación del gestor de residuo, en la medida en que será destinatario de las obligaciones impuestas por la norma.

Desde la perspectiva objetiva, puede considerarse la existencia de un doble nivel o ámbito en cuanto a la extensión de la aplicación de la norma examinada y que contrasta con el alcance de la Directiva 2006/21/CE del Parlamento europeo y del Consejo de 15 de marzo de 2006 sobre la gestión de los residuos de industrias extractivas y por la que se modifica la Directiva 2004/35/CE, de la que trae causa. En este sentido, concurre un nivel general o amplio de aplicación de la norma, puesto que la misma tiene por objeto el establecimiento de “medidas, procedimientos y orientaciones para prevenir o reducir en la medida de lo posible los efectos adversos que sobre el medio ambiente, (), y los riesgos para la salud humana puedan producir la investigación y aprovechamiento de los yacimientos minerales y demás recursos geológicos, y, fundamentalmente, la gestión de los residuos mineros” (art. 1). Por tanto, la gestión de residuos en sentido estricto se suma al aprovechamiento de los yacimientos minerales como objeto de la norma, entiendo por tal, ex art. 2.1 del Real Decreto, “las labores de rehabilitación de los espacios afectados por la actividad minera”. La consecuencia de esta amplitud en la determinación del ámbito de aplicación del Real Decreto de 2009 no es otra que la exigencia previa de un Plan de Restauración para la autorización de la explotación de la mina concreta, del que forma parte el plan de gestión de los residuos mineros (art. 3.1 y 4). De esta manera, la gestión de los recursos mineros se lleva a cabo de forma vinculada a una exigencia global de minimización de efectos y restauración del espacio afectado por la actividad extractiva concreta, representando una peculiaridad del sistema de gestión de residuos mineros, que, en mi opinión, podría ponerse en cuestión, en la medida en que reste contundencia al régimen de gestión de estos residuos, por más que ello se vincule al principio de desarrollo sostenible(22).

De otra parte, y en lo que a este Trabajo interesa, hay un nivel u ámbito objetivo concreto o estricto de aplicación del Real Decreto y que tiene que ver con el concepto mismo de residuo que se maneja. En este sentido, las exigencias de gestión derivadas de la norma se aplican, en primer lugar, a los residuos mineros, entendiendo por tales “aquellos residuos sólidos o aquellos lodos que quedan tras la investigación y aprovechamiento de un recurso geológico, tales como son los estériles de mina, gangas del todo uno, rechazos, subproductos abandonados y las colas de proceso(23) e incluso la tierra vegetal y cobertera en determinadas condiciones, siempre que constituyan residuos tal y como se definen en la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados” (art.3.7.c)). Entendida la referencia a la Ley 22/2011 como a la actual Ley 7/2022, de 8 de abril, el residuo minero ha de ser cualquier sustancia u objeto que su poseedor deseche o tenga la intención o la obligación de desechar, tal y como dispone el art. 2.al) de esta última, al que se le suma un origen concreto (en este caso, las actividades de investigación y aprovechamiento(24)), quedando al margen del Real Decreto de 2009 los residuos que no resultan directamente de la investigación y aprovechamiento, aunque se generen en el desarrollo de estas actividades, como son los residuos alimentarios, los aceites usados, las pilas, los vehículos al final de su vida útil y otros análogos, puestos se someterán al régimen general de gestión de residuos de la Ley 7/2022 (art. 2.5 en relación con el art.16)(25)

Junto a ello, la delimitación objetiva del ámbito de aplicación del Real Decreto se completa, en positivo, con la identificación de diferentes residuos (peligrosos, inertes, no inertes), igualmente definidos en la norma y que se someten a prescripciones concretas; y en negativo, mediante la exclusión de la norma de determinadas sustancias que tienen su propio régimen jurídico, como los vertidos procedentes de las industrias extractivas que se realicen directa o indirectamente en las aguas continentales, así como en el resto del dominio público hidráulico, sujetos a la legislación de aguas (art. 2.4), a las que se suman las actividades enumeradas en el art. 2.5 del Real Decreto(26), esto es: a) las actividades de investigación y aprovechamiento submarino de recursos minerales(27); b) la inyección de aguas que contengan sustancias resultantes de las operaciones de exploración y extracción de hidrocarburos o actividades mineras, así como la inyección de aguas por razones técnicas en formaciones geológicas de las que se hayan extraído hidrocarburos u otras sustancias, o en formaciones geológicas que por razones naturales no sean apropiadas, de manera permanente, para otros fines; c) la reinyección de aguas subterráneas bombeadas procedentes de minas y canteras.

Se trata, como puede observarse, de una norma compleja en lo que a la determinación del ámbito objetivo de aplicación se refiere, y que precisa de un esfuerzo de reconocimiento previo de la realidad a la que deba aplicarse y de interpretación de la norma. No es baladí, en este sentido, que hablemos de residuos inertes- no inertes, peligrosos-no peligrosos, o que se sumen estas caracterizaciones, porque cada uno tendrá un régimen jurídico diverso(28), resultando fundamental la identificación que se haga de los conceptos enumerados en el art. 3 del Real Decreto(29). En este sentido, la norma especial presenta la misma complejidad conceptual que la norma común y general, en la medida en que no es posible una concepto unívoco y universal de residuo, debiendo atenderse al ámbito concreto del que se trate(30).

Desde la perspectiva subjetiva, el Real Decreto también desplaza la regulación general, en el sentido de que las obligaciones de gestión de residuos recaen exclusivamente sobre los titulares de las autorizaciones y concesiones de las actividades de investigación y aprovechamiento, sin que pueda identificarse una multiplicidad de sujetos que puedan desempeñar las acciones que se consideran de gestión de los residuos. Así, en contraposición con el art. 2.ñ) de la LRSCEC, es la entidad explotadora, titular o arrendataria del derecho minero original o transmitido, que realice actividades de investigación y aprovechamiento reguladas por la Ley 22/1973, de 21 de julio, la que deberá abordar la gestión de residuos mineros que se generen con su actividad, debiendo ajustarse a un mandato expreso de “reducción, tratamiento, recuperación y eliminación”, ex art. 2.2 del Real Decreto considerado. Por tanto, la responsabilidad ambiental vinculada a la gestión de los residuos mineros se concentra en exclusiva en el productor inicial de los mismos(31), que habrá de asumir las diferentes acciones que implica dicha gestión, esto es, desde la reducción a la eliminación, así como las infraestructuras, conectando directamente con el principio Quien contamina Paga, tal y como dispone el art. 11.1 de la LRSCEC, en cuya virtud se atribuye al productor o, en su caso, poseedor (actual o anterior) de los residuos los costes relativos a la gestión de los residuos, incluidos los costes correspondientes a la infraestructura necesaria y a su funcionamiento, así como los costes relativos a los impactos medioambientales (que ahora incorpora los costes de las emisiones de gases de efecto invernadero).

Sobre la base de estas especialidades objetivas y subjetivas, la gestión de los residuos provenientes de actividades extractivas se apoya, en esencia, en las previsiones del correspondiente plan de residuos, parte IV del Plan de Restauración que las entidades explotadoras han de presentar, debiendo diferenciarse, por un lado, entre las previsiones ambientales de carácter general y, de otro, las relativas a las acciones concretas de gestión, en el marco más amplio de la rehabilitación(32).

Respecto de las primeras, destacan cuestiones como la inclusión del llamado principio de jerarquía de las acciones que puedan llevarse a cabo, en el sentido de identificar la gestión con una escala de medidas que van desde la reducción a la eliminación, pasando, como se ha visto, por el tratamiento, la recuperación (así lo reitera el art. 17 del Real Decreto). Se trata de una previsión alineada con el art. 8 de la LRSCEC, aunque quizás más burda, por no matizar o diferenciar entre tratamiento y recuperación. De hecho, mientras que el primero de los conceptos se encuentra definido en el art. 3.7.q), el segundo no es objeto de determinación alguna, más allá de unas referencias genéricas a las acciones de reciclado, reutilización y valorización, siempre garantizando la protección de la salud y el medio ambiente (art.17.1). A ello se suma una prohibición genérica de abandono, vertido o depósito incontrolado de residuos mineros, tal y como dispone el art. 3.2 del Real Decreto.

Por su parte, en relación con las previsiones ordenadoras de las concretas acciones de gestión, la norma examinada hace especial hincapié en los objetivos del Plan de gestión de residuos mineros, introduciendo matizaciones en cuanto al modo de desenvolver el aludido principio de jerarquía. Así, se impone, en primer lugar, la prevención o reducción de los residuos, pero ello debe hacerse de forma dinámica, atendiendo a cuestiones derivadas de la especialidad de estos residuos como las transformaciones que puedan experimentar por el aumento de la superficie que ocupen o su exposición a la intemperie (art. 17.2.b))(33), lo que permite reconocer una situación de constante actualización del Plan para el gestor de estos residuos, lo cual, inicialmente, debe valorarse favorablemente desde la perspectiva ambiental(34). Junto a ello, en los supuestos de eliminación, se insiste en la seguridad de estas operaciones y en la exigencia de determinadas medidas relativas a la instalación de gestión, tanto en el momento de explotación de la misma, como en el de cierre, clausura y control posterior a dicha clausura (art. 17.2.c)).

Estos objetivos van a tener una proyección concreta en el contenido del Plan que, ex art. 18, exigirá desde la caracterización de los residuos mineros y estimación de cantidades que se producirán durante la investigación y aprovechamiento, a los procedimientos de control y seguimiento o la definición del proyecto constructivo y gestión de la instalación dedicadas a los residuos mineros, previa clasificación de la misma de acuerdo con los criterios del Real Decreto. De esta manera, la otra pieza fundamental de la gestión de los residuos mineros viene representada por la instalación de gestión, sometida a estrictas condiciones impuestas por los arts. 19 a 35, relativas a la fase previa de construcción(35), a su emplazamiento, funcionamiento, control y supervisión administrativa y cierre y clausura, en aras a asegurar un alto nivel de protección ambiental(36).

Finalmente, el art. 36 del Real Decreto lleva a cabo una mínima regulación de las posibilidades de reutilización o eliminación de los residuos mineros depositados en una instalación, precisando la entidad explotadora la autorización de la autoridad competente tanto si las referidas acciones se van a llevar durante la fase de utilización de la instalación de residuos, o en la fase de clausura e, incluso, una vez clausurada la misma, con la diferencia de que en este último supuesto hay una referencia expresa a la consideración de estos residuos como recursos de la Sección B. Con todo, se trata de una previsión escasa y confusa, desde el momento en que el apartado 3 del precepto vincula las acciones de reutilización con la posibilidad de eliminación de la instalación de gestión residuos, con la única consecuencia de que la misma causará baja como tal a efectos de control por parte de la autoridad competente.

En mi opinión, la regulación descrita permite afirmar que la norma especial se encuentra alienada con la regulación general sobre residuos, conteniendo previsiones esenciales para afrontar la gestión de los residuos mineros con unas mínimas garantías para la protección de la salud y el medio ambiente(37). Sin embargo, no puede dejar de reconocerse una regulación mínima que, lejos de completarse mediante el juego de la supletoriedad que las normas examinadas contemplan, debería dar lugar a una revisión en profundidad por la que la el Real Decreto se nutriera y robusteciese en lo que a la gestión de los residuos procedentes de actividades extractivas se refiere. Lo contrario plantea un escenario de dispersión y dificultad en la aplicación del régimen jurídico de estos residuos que puede poner en cuestión los objetivos ambientales y que desconoce una realidad tan compleja como la que representan las minas en nuestro país, en la que vienen acumulándose residuos desde diferentes momentos históricos(38), con regímenes normativos diversos y a los que debe darse salida en aras de una nueva minería sostenible y una mayor aceptación social(39).

II. LA NUEVA LEY 7/2022, DE 8 DE ABRIL, DE RESIDUOS Y SUELOS CONTAMINADOS PARA UNA ECONOMÍA CIRCULAR

Lo expuesto hasta este momento nos permite afrontar el escenario creado por la Ley 7/2022, de 8 de abril, de Residuos y Suelos Contaminados, evidenciando las novedades y piezas fundamentales de una ordenación que debe tener proyección en un ámbito tan particular como el que representan los residuos mineros. No se trata de un análisis exhaustivo de la regulación positiva (por exceder del objeto de este trabajo), sino de poner de manifiesto que nos encontramos con una norma continuista respecto de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos contaminados, pero en la que las exigencias derivadas de la situación de emergencia climática implican un enfoque y planteamiento de la gestión de residuos de carácter cualificado, a partir del cual reconsiderar el problema mayor que representan los residuos mineros. Por tanto, en los epígrafes siguientes se pretende evidenciar los cambios positivos que materializan una toma de postura diferente en cuanto a la prevención de los residuos y la reducción de los impactos de su gestión, cuando ésta se convierte en inevitable.

1. Las coordenadas esenciales de la nueva ordenación, especialmente desde la perspectiva de la gestión de residuos(40)

La gestión de los residuos (regulada en el Capítulo II del Título III de la nueva Ley), se integra en el que puede considerarse núcleo duro de la legislación de residuos, en el que debe encontrarse un equilibrio imprescindible entre las exigencias de protección del medio ambiente y la que, claramente, constituye una actividad de relevancia económica. La cuestión, entonces, es que la gestión se trata como parte ineludible de las estrategias de protección del aludido bien jurídico, una vez que los objetivos de evitación del residuo no se han conseguido y nos encontramos con una sustancia u objeto del que, como mínimo, hay intención de desprenderse(41).

Desde esta perspectiva, la Ley insiste, en primer lugar, en la conexión entre las actividades de gestión y la lucha contra el cambio climático, especialmente en materia de mitigación(42). Así se señala de forma expresa en el art. 1.2 de la norma, al vincular “la prevención y la reducción de la generación de residuos y de los impactos adversos de su generación y gestión” (43), con la necesidad de “efectuar la transición a una economía circular y baja en carbono con modelos empresariales, productos y materiales innovadores y sostenibles para garantizar el funcionamiento eficiente del mercado interior y la competitividad de España a largo plazo”. La gestión de los residuos se consolida, así, como cauce adecuado para conseguir objetivos de protección ambiental y de la salud, en tanto en cuanto debe perseguirse la minimización de los efectos de dicha gestión(44). La concreción de estos fines se materializa, a su vez, mediante el establecimiento de los límites que el art. 7 de la Ley impone(45), en íntima conexión con las correspondientes estrategias de lucha contra el cambio climático(46) y las políticas de salud pública que procedan (apartado segundo de este artículo).

A esta inicial coordenada de la gestión de los residuos, hay que sumar la nueva perspectiva que ofrece la idea de economía circular, como un escalón más respecto del paradigma del desarrollo sostenible, ofreciendo una aproximación diversa de la gestión de los residuos, dado que implica, ex art. 2.1, un “sistema económico en el que el valor de los productos, materiales y demás recursos de la economía dura el mayor tiempo posible, potenciando su uso eficiente en la producción y el consumo, reduciendo de este modo el impacto medioambiental de su uso, y reduciendo al mínimo los residuos y la liberación de sustancias peligrosas en todas las fases del ciclo de vida, en su caso mediante la aplicación de la jerarquía de residuos”. Economía circular y gestión de residuos se encuentran, pues, directamente vinculados, en la medida en que esta última viene concediendo un lugar fundamental a las exigencias del llamado ciclo integral de los productos. Desde esta perspectiva, se trata de que la gestión sostenible de los recursos no esté al margen de la producción y gestión de residuos, pues ambas pueden reconocerse como variables de carácter simbiótico, en el sentido que una producción sostenible medida en términos de reducción de la producción de residuos contribuirá a una gestión de residuos más sencilla, y, a la inversa, una gestión de residuos que asegure la reutilización y el reciclado, frente a otras opciones, hará posible el disfrute de materias primas de forma más sostenible(47). La economía circular ofrece, así, un elemento adicional de ordenación de los residuos que materializa, en mi opinión, una concepción sofisticada del principio de desarrollo sostenible, en cuya virtud la sociedad debe interiorizar que crecimiento económico y producción de residuos no pueden continuar asociados.

La consecuencia directa de este planteamiento es la articulación de la gestión de los residuos desde el prisma de la jerarquía de las acciones que permiten dicha gestión, situándose en un primer plano la preparación para la reutilización, frente a las opciones de reciclado y otras fórmulas de valorización, de acuerdo con el art. 8.1 de la LRSCEC, y una vez que no ha sido posible la prevención o evitación del residuo. Se trata de un enfoque con proyección general en la nueva regulación de la gestión de los residuos, tanto en los objetivos fijados por el art. 26 de la Ley, como en las medidas de gestión, destacando la preparación de los residuos para la reutilización y la recogida separada de los mismos (respectivamente, arts. 24 y 25 de la nueva Ley). La Estrategia española de Economía circular dispone en este sentido de un eje sobre gestión de residuos en el que se señala que se debe “aplicar de manera efectiva el principio de jerarquía de los residuos”, favoreciendo de manera sustancial la prevención (reducción), la preparación para la reutilización y el reciclaje de los residuos(48). Además, el I Plan de Acción de Economía Circular 2021-2023(49) concreta estos objetivos, incluyendo una especial referencia a la recuperación de materias procedentes de los pasivos mineros, lo que tiene repercusión en el ahorro energético, una menor huella de carbono, una mejora ecológica y, sobre todo, una mejora en el abastecimiento de materias primas fundamentales. Por tanto, la circularidad en la economía nos ofrece un ángulo diverso desde el que afrontar la gestión de los residuos en general y la gestión de residuos en ámbitos especiales como el que nos ocupa.

En cierto modo, y con ello concluimos este apartado, hay una cierta cualificación de los objetivos y fines de la gestión de los residuos en la nueva Ley por efecto de la incorporación de la economía circular y su relación con los otros fines de carácter ambiental ya citados, lo que parece ofrecernos un marco actualizado para abordar la prevención de los residuos y la reducción de los impactos de su gestión, en los términos ya vistos de su art. 1.

2. Piezas claves de la Ley en la gestión de los residuos

Lo expuesto nos permite abordar las líneas maestras de la nueva ordenación de la gestión de los residuos, como parte fundamental del régimen jurídico de los mismos.

En este sentido, es necesario hacer, en primer lugar, unas mínimas consideraciones sobre el ámbito objetivo y subjetivo de la LRSCEC, dado que uno y otro constituyen el punto de partida de la aplicación de la norma. Y pasar, en segundo término, al régimen general de obligaciones que se imponen al gestor de residuos (1), la fijación de objetivos estratégicos en la gestión (2) y la regulación específica de las acciones de gestión de residuos (3), en la medida en que éstas cuestiones representan las piezas fundamentales de la gestión en la nueva Ley. No se trata de una regulación diametralmente opuesta o diferente de la contenida en la Ley 22/2011, de 28 de julio, pero se introducen algunas novedades que pueden justificar la revisión y actualización de regímenes especiales como el que representan los residuos procedentes de actividades extractivas.

Así, respecto de la delimitación del ámbito objetivo y subjetivo de aplicación de la nueva Ley, debe insistirse en la importancia de su identificación, puesto que tiene la consecuencia directa de someter a un régimen bastante exigente las acciones y sujetos que se consideran vinculados al concepto de gestión de residuos, con el fin de garantizar condiciones de seguridad para la salud y el medio ambiente de forma cualificada. En este sentido, desde la perspectiva objetiva, la gestión de residuos es un concepto amplio que incluye una diversidad de acciones enumeradas en el art. 2.n) y que van desde la mera recogida a los procesos más sofisticados de valorización y eliminación de residuos, debiendo sujetarse a diferente régimen de control o intervención, en atención a la repercusión que dicha actividad pueda tener sobre la salud y el medio ambiente. Quizás, la definición de la gestión de residuos en la nueva Ley puede considerarse mejor construida que la recogida en la Ley 22/2011, al afinar el contenido técnico del precepto: piénsese en la actual diferenciación entre la valorización y eliminación, o la incorporación de la clasificación y otras operaciones previas, conectadas a la preparación de los residuos para su reutilización.

Desde el punto de vista subjetivo, gestor es “la persona física o jurídica, pública o privada, registrada mediante autorización o comunicación que realice cualquiera de las operaciones que componen la gestión de los residuos, sea o no el productor de los mismos” (art. 2.ñ)). En consecuencia, la multiplicidad de acciones en que consiste la gestión permite reconocer como gestor de los mismos tanto a la persona física o jurídica que asume las actividades nucleares de la gestión de residuos como la que lleva a cabo las auxiliares, o realiza la vigilancia o el mantenimiento de los vertederos desde que se cierren. En cualquiera de los supuestos se impondrán los límites derivados de la protección de la salud y la protección del medio ambiente, del art. 7 de la Ley.

Como ya se ha dicho, el ámbito subjetivo de la gestión de los residuos es uno de los aspectos fundamentales en los que hay diferencias entre la regulación general y la especial del Real Decreto 975/2009, puesto que, aunque la consecuencia de identificar al gestor es la misma, esto es, el sometimiento a determinadas obligaciones con fines garantistas, la especialidad de la actividad extractiva y de los residuos que pueden generarse en su desenvolvimiento lleva a la norma especial a considerar gestor sólo a la entidad que realice las actividades de investigación y aprovechamiento, asumiendo los mandatos previstos en el Real Decreto. Se trata de un enfoque que, en mi opinión, es cualitativamente diverso del que refleja la LRSCEC, en la que el gestor de residuos es, sobre todo, un operador económico cuya actividad se centra en la gestión, contrastando con la entidad cuya actividad económica fundamental es la investigación y aprovechamiento de los recursos mineros y que debe responder de la gestión de los residuos mineros en la medida en que los produce.

En todo caso, tanto el objeto como el sujeto sometido a la LRSCEC constituyen una parte esencial del régimen de la gestión de los residuos que, sin embargo, no ha resuelto algunas cuestiones que ya se venían planteando en la regulación general anterior y que deben destacarse, a saber: Por un lado, sigue siendo necesario un ejercicio de delimitación legal en cada caso, lo que supone una dificultad en la interpretación y, sobre todo, aplicación de la norma(50), y no siempre garantiza una completa suficiencia o integridad de la norma respecto del establecimiento del régimen jurídico de la gestión de residuos(51).

Por otro lado, y pese a la relevancia de la gestión de los residuos en la Ley, lo cierto es que ésta no agota el régimen jurídico de los mismos, de forma que precisa integrar la norma con numerosos desarrollos reglamentarios respecto de concretos residuos(52). En este sentido, la nueva Ley no se separa de su predecesora, y consolida una cierta sectorialización de la regulación, en función de los tipos de residuos y las actividades de gestión(53). Los residuos mineros conectarían, en parte, con esta dificultad no superada de la norma, dadas las relaciones de supletoriedad entre la legislación de minas y la Ley de residuos, planteando una exigencia de interpretación e integración que dificulta la ordenación del sector que nos ocupa.

En definitiva, la consecuencia directa de identificar una actividad como de gestión de residuos y reconocer al gestor es la sujeción a las previsiones de un régimen intenso de obligaciones, objetivos y condiciones desarrollado en los arts. 23 y siguientes de la LRSCEC y que constituyen, como se señalaba al comienzo de este epígrafe las líneas esenciales de la gestión de residuos. Pasamos, pues, a una consideración sumaria de las mismas, para poder establecer las conexiones y/o asimetrías con la gestión de los residuos mineros.

2.2.1. Obligaciones de carácter general al gestor y en atención al tipo de residuos (art. 23)

La LRSCEC somete al gestor a determinadas obligaciones que derivan de la distinción entre residuo peligroso/no peligroso, y de la actividad de gestión que se lleve a cabo, sin perjuicio de que se puedan imponer algunas obligaciones de carácter común(54). Es el nuevo art. 23 el que establece dichas obligaciones, contemplando, en primer lugar, obligaciones de carácter común (apartado 5), y cuyo fundamento es la peligrosidad o no del residuo, junto a previsiones específicas relativas a la recogida, el transporte, tratamiento y la actividad de negociantes y agentes respectivamente (apartados 1 a 4), en las que están presentes las limitaciones derivadas de la protección de la salud y el medio ambiente del art. 7 de la Ley. Entre las obligaciones comunes pueden destacarse las relativas a las exigencias de constitución de fianzas, con el objeto de “responder frente a la administración del cumplimiento de las obligaciones que se deriven del ejercicio de la actividad y de la autorización o comunicación” (apartado 5, letra b); y la suscripción de seguro o la constitución de garantías en el caso de tratarse de “negociantes, transportistas y entidades o empresas que realicen operaciones de tratamiento de residuos peligrosos”, de forma que la garantía deberá cubrir determinados conceptos con las condiciones y suma que reglamentariamente se fijen”(55) (letra c))(56).

De otra parte, en cuanto a las previsiones específicas de la LRSCEC que pesan sobre cada actividad de gestión, puede identificarse un cierto reforzamiento de las exigencias de seguridad, y se ha ganado en una redacción más sofisticada desde el punto técnico, habida cuenta la relevancia de estas previsiones(57).

2.2.2. Gestión transversal de los residuos mediante la incorporación de objetivos estratégicos

El art. 26 de la Ley fija las metas cuantitativas y temporales de ciertas operaciones de valorización (sobre todo, preparación previa para la reutilización y reciclado), especialmente dirigidas a las Administraciones, que deben garantizar su consecución. En el marco de la Ley, y atendiendo al objetivo general de alcanzar un modelo de economía circular en el contexto europeo, se conmina a las autoridades competentes(58) a que, a través de sus instrumentos de planificación y programación de gestión de residuos, adopten las medidas oportunas para alcanzar objetivos progresivos, sobre todo, respecto de los residuos municipales (a modo de ejemplo, para 2035, se aumentará la preparación para la reutilización y el reciclado de residuos municipales hasta un mínimo del 65 % en peso; y al menos un 15 % en peso respecto al total corresponderá a la preparación para la reutilización, fundamentalmente de residuos textiles, residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, muebles y otros residuos susceptibles de ser preparados para su reutilización). No obstante, no son objetivos exclusivos de la Administración Local, si no exigibles también en el nivel autonómico, reconociéndose la posibilidad de ampliar los objetivos estratégicos de acuerdo con el Plan Estatal de Residuos, ex art. 26.2 de la Ley(59).

En este sentido, es interesante destacar que se trata de un planteamiento con proyección sectorial, tal y como demuestra el Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos 2016-2022, que se refiere de forma expresa a los residuos mineros, previendo el fomento del reciclado y valorización de los mismos, cuando técnicamente sea posible. Otra cosa será que la aludida dependencia de la técnica no constituya un freno para la generalización de objetivos estratégicos en el ámbito de los residuos mineros, que son objeto de planificación en un nivel general como el que representa el Plan Estatal citado(60)

Finalmente, debe insistirse en que la Ley no representa un punto de inflexión en la ordenación de los objetivos de preparación para la reutilización, reciclado y valorización respecto de la regulación anterior, y mantiene cuestiones no resueltas de la Ley 22/2011, como la equiparación de los objetivos de preparación para la reutilización a los del reciclado, a pesar de la jerarquía del art. 8 de la LRSCEC. En mi opinión, y como viene señalando la doctrina(61), la Ley deja pasar la ocasión de dar un impulso definitivo a la reutilización, directamente conectada con las exigencias de la economía circular.

2.2.3. La regulación de concretas acciones de gestión de residuos

El régimen general de la gestión de los residuos se completa con las llamadas “medidas” de gestión, en las que se incluyen elementos configuradores de diferentes actividades de valorización, así como la eliminación, destacando los siguientes aspectos:

En primer término, respecto de la preparación para la reutilización, reciclado y valorización, el art. 24 de la Ley dispone la regulación fundamental de estas acciones, incluyendo la implicación de las Administraciones o autoridades competentes, que se proyecta a través de la atribución de facultades de intervención como correlato lógico de las obligaciones o prohibiciones impuestas. Baste citar, en este sentido, la obligación de adoptar las medidas necesarias “para asegurar que los residuos se destinen a la preparación para la reutilización, reciclado u otras operaciones de valorización, de conformidad con los arts. 7 y 8”; la prohibición de que los residuos preparados para su reutilización o reciclado, puedan destinarse a la eliminación vía incineración, al margen de que sea “con o sin valorización energética” (art. 24.4); el desarrollo por orden ministerial de “las condiciones en las que puedan autorizarse operaciones de relleno, de forma que se permita su diferenciación de las operaciones de eliminación” (art. 24.5); o la imposición de obligaciones de fomento orientadas a actividades concretas de gestión, de forma que el apartado segundo del art. 24 se refiere a la promoción de actividades de preparación para la reutilización, y el apartado tercero incorpora el fomento del reciclado de alta calidad.

Como puede observarse, se trata de previsiones que, en cierta medida, garantizan la coherencia interna de la norma ya que, por un lado, se apuesta por asegurar la jerarquía de residuos desde la perspectiva de las diferentes acciones que se consideran de valorización de residuos, dando prioridad a unas sobre otras, y articulando la separación entre la valorización y la eliminación (por ejemplo mediante las operaciones de relleno), que debe quedar como acción residual; y, de otro, puede reconocerse la conexión directa con los objetivos del art. 26.1 de la Ley, puesto que preparación para la reutilización y reciclado ocupan un lugar fundamental entre las medidas que puedan adoptar las administraciones.

Las previsiones enumeradas pueden no encontrar un fácil acomodo en el ámbito de la minería, dado que buena parte de estas previsiones parecen orientarse hacia los residuos de ámbito local o residuos más genéricos. Desde esta perspectiva, hay previsiones que, difícilmente, encajan cuando de residuos mineros se trata, como las relativas al impulso de redes de preparación para la reutilización y reparación, y, vinculada a las mismas, la preponderancia que la Ley otorga a las entidades de economía social. En mi opinión, estos elementos generales de la gestión de residuos que parecen situarse en paralelo respecto de la regulación especial, sin que haya posibilidad inicial de que conecten, pone de manifiesto una de las carencias fundamentales de la ordenación de los residuos mineros, cual es la necesidad de contar con una regulación que “adapte” o module la ordenación general de las actividades de valorización en clave de reutilización y recogida separada cuando de recursos procedentes de actividades extractivas se trata, tratando de identificar aquellos puntos en los que hay coincidencia, por compartir fines y objetivos de reducción. Aquí se situarían cuestiones como la prohibición de vertederos no controlados para el depósito de los residuos, justificable en el marco de una regulación que debe garantizar la protección de la salud humana y el medio ambiente.

En segundo término, constituye una novedad de la Ley la recogida separada de residuos para su valorización, en los términos del art. 25, que viene a proporcionar, así, un complemento a las previsiones examinadas del art. 24, en tanto que precepto orientado a la consolidación de la jerarquía de residuos, sobre todo, en relación con los llamados residuos municipales. En este sentido, debe llamarse la atención sobre el hecho de que el precepto dispone reglas comunes y límites a la recogida separada de residuos, cualquiera que sea el ámbito en que se lleve a cabo esta actividad de gestión, (junto a determinadas previsiones dirigidas a la Administración local). Ello justifica el establecimiento de una regla general de recogida separada de residuos y de prohibición de mezcla con otros residuos u otros materiales con propiedades diferentes, añadiendo una regla especial cuando se trata de residuos peligrosos, en el sentido de que, antes o durante la valorización(62), “se retirarán las sustancias, mezclas y componentes peligrosos que contengan estos residuos”. Obviamente, la naturaleza del residuo es la que justifica la imposición de reglas especiales, como ocurre en otras previsiones relativas a la gestión de residuos.

Además, la medida se completa con la prohibición expresa de “incineración, con o sin valorización energética, y el depósito en vertedero de los residuos recogidos de forma separada para su preparación para la reutilización y para su reciclado” (art. 25.1 párrafo segundo), completada, a su vez, con una excepción, para el caso de que se trate de los residuos generados en dichas operaciones, en el sentido de que deberán destinarse, ex art. 8, a otras operaciones de valorización disponibles y sólo destinarse a incineración o depósito en vertedero, “si estos últimos destinos ofrecen mejor resultado medioambiental”. Se trata, como puede observarse, de restringir lo más posible las opciones o acciones de gestión que más lesivas puedan resultar para el medio ambiente y la salud, aunque “descafeinada”, en la medida en que se abre la posibilidad a la deslegalización de la excepción a la obligación de recogida separada de residuos, ya que el Ministerio de para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, previa valoración de la Comisión de Coordinación en materia de residuos, podrá establecer vía reglamento excepciones a la obligación mencionada si concurren algunas de las condiciones que el propio apartado 6 del art. 25 establece, esto es, mediante la aplicación de cualquiera de las circunstancias que la propia Ley ha enumerado y que se caracterizan por su amplitud(63).

En definitiva, frente a la determinación con la que se impone la regla general de recogida separada de residuos, constituyendo un modelo que poder trasladar a otros sectores, lo cierto es que se articula un juego de excepciones y requisitos cuyo efecto fundamental es la relatividad de la mencionada exigencia general de recogida separada(64). La amplitud de la norma en este aspecto y la relatividad de la misma en cuanto a los criterios a aplicar en las acciones de gestión puede limitar el nivel de exigencia establecido en la consecución de objetivos ambientales, y, por tanto, sólo permite reconocer un avance muy limitado respecto de la Ley anterior de 2011.

Finalmente, en cuanto a la eliminación de los residuos, el art. 27 de la Ley regula esta operación de gestión en términos ligeramente diferentes a los previstos en la Ley 22/2011, de 28 de julio, reforzando las garantías de protección de la salud humana y el medio ambiente (apartado 1), y exigiendo, de acuerdo con la reglamentación específica de los vertederos, el tratamiento previo de aquellos residuos que tengan este destino (art. 27.2). Junto a ello, la LRSCEC completa el régimen de la eliminación con la inclusión de previsiones que afectan a determinados residuos y que, en todo caso, tienen la virtud de consolidar el carácter residual de esta actividad, en el sentido de que sólo sea posible recurrir a la misma cuando no haya alternativas de valorización(65).

Expuestas las líneas fundamentales de la gestión de los residuos en la LRSCEC, debe destacarse que no puede haber una traslación o aplicación automática o inmediata a ámbitos tan particulares como el que representan los residuos procedentes de las actividades extractivas. Sin embargo, y ello es lo que interesa destacar, sí puede reconocerse una cierta orientación que, en la medida en que la técnica lo permita, puede articularse una cierta proyección y/o adaptación respecto de los residuos mineros, pues los puntos de conexión son claros. Piénsese, en este sentido, en la previsión de utilizar estos residuos como materiales de relleno, en los términos del Real Decreto 975/2009, entendida esta opción como una operación común de la gestión de los residuos(66)

3. La relevancia del concepto de subproducto y fin de la condición de residuos

Lo dicho hasta este momento evidencia el peso o la determinación del concepto de economía circular en la fase concreta de gestión de residuos, en el sentido de que se deben primar aquellas acciones que permitan que el residuo sea susceptible de nuevas aplicaciones y que, como señalaba en el apartado anterior, la eliminación sea una opción residual, a la que sólo queda acudir cuando no se han podido articular soluciones de reutilización, reciclado o valorización.

Sobre esta idea de circularidad y gestión, resultan fundamentales las nociones de subproducto y fin de la condición de residuo como fórmulas complementarias de esta última, en el sentido de evitar el reconocimiento de un residuo o, en su caso, permitir que el mismo deje de seguir existiendo(67), posibilitando su reincorporación al ciclo productivo(68). No estamos ante una regulación completamente novedosa, puesto que la Ley de Residuos de 2011 ya había dado carta de naturaleza a ambas cuestiones; sin embargo, la nueva LRSCEC consigue, por un lado, consolidar ambos conceptos como alternativas a otros procesos de gestión de residuos y, de otro, presenta la novedad de regular el reconocimiento del subproducto o la posibilidad del fin de la condición de residuo con una cierta flexibilidad, en la medida en que parece superarse la rigidez establecida para el reconocimiento de uno y otra en los art. 4 y 5, respectivamente, de la Ley de 2011(69), con el efecto fundamental de impedir o neutralizar la aplicación de una regulación tan intensa como la de residuos. Además, la posibilidad de apreciar subproductos y el fin de la condición de residuo constituye una vía por la que realizar el paradigma de la economía circular, por cuanto que los potenciales o iniciales residuos recuperan valor económico, sustituyendo nuevos ciclos de producción(70). Ello justifica que, aun de forma sumaria, deba hacerse alguna consideración sobre la regulación actual de ambos conceptos, procurando, en su caso, identificar conexiones con el ámbito de los residuos procedentes de actividades extractivas.

Así, en lo que se refiere al subproducto, es necesario destacar el modo en que debe operar el concepto, ya que la Ley, junto a la definición, exige el cumplimiento de determinados requisitos que permitan desplegar el máximo de efectos. En consecuencia, en primer término, es necesario un ejercicio de interpretación o delimitación de aquella sustancia u objeto, “resultante de un proceso de producción, cuya finalidad primaria no sea la producción de esa sustancia u objeto”, para identificar inicialmente el subproducto, y verificar, en segundo término, el cumplimiento cumulativo de las condiciones impuestas por el art. 4.1 LRSCEC(71), esto es: “a) que se tenga la seguridad de que la sustancia u objeto va a ser utilizado ulteriormente; b) que la sustancia u objeto se pueda utilizar directamente sin tener que someterse a una transformación ulterior distinta de la práctica industrial habitual; c) que la sustancia u objeto se produzca como parte integrante de un proceso de producción; d) que el uso ulterior cumpla todos los requisitos pertinentes relativos a los productos y a la protección de la salud humana y del medio ambiente para la aplicación específica, y no produzca impactos generales adversos para la salud humana o el medio ambiente”.

Las condiciones impuestas son, sin duda, complejas y suponen, en mi opinión, una manifestación extrema de las exigencias de circularidad, en la medida en que se quiere que haya un uso claro del producto o sustancia y, sobre todo, que no haya procesos adicionales de producción que, de igual modo, tendrían repercusión sobre el medio ambiente y la salud. Con todo, la principal dificultad para la plena operatividad del subproducto estriba en que su reconocimiento no depende de la apreciación subjetiva del operador económico que ostenta la condición de productor de la sustancia u objeto, sino que se precisa la intervención de la administración en diferentes niveles. Por un lado, en un nivel normativo o de regulación, en el sentido de que la Ley remite a reglamento la fijación de los criterios de evaluación y el procedimiento para la consideración de estas sustancias u objetos como subproductos, con garantías de un alto nivel de protección del medio ambiente y la salud humana y facilitando un uso prudente y racional de los recursos naturales (art. 4.2)(72); y, por otro, porque creado el marco reglamentario para cada tipo de sustancia u objeto, se precisa la evaluación y aprobación para el caso concreto, sea por el Ministerio para la Transición Ecológica y Reto Demográfico, cuya resolución tendrá efectos generales en el territorio de nuestro país(73), sea por la autoridad competente de la Comunidad Autónoma, caso por caso, para el territorio de la comunidad autónoma en la que se desarrolla la actividad (o de otra Comunidad)(74), abriéndose, en este último supuesto, la posibilidad de que se pueda instar al Ministerio generalizar este reconocimiento. En cierto modo, esta segunda opción, introducida ahora por la Ley 7/2022 ofrece una posibilidad de dinamizar el reconocimiento de subproductos, lo que puede valorarse en positivo frente a la rigidez del modelo anterior(75).

En el caso del fin de la condición de residuo, el art. 5 de la LRSCEC dispone, en esencia, que determinados tipos de residuos, que hayan sido sometidos a una operación de valorización, incluido el reciclado, podrán dejar de ser considerados como tales, quedando al margen del régimen establecido por la Ley, siempre que se cumplan todas las condiciones previstas en el apartado primero del artículo y que ponen el acento en la capacidad de los operadores económicos de asumir estos productos. Desde esta perspectiva, como señala ALENZA(76), no podía considerarse satisfactorio el “régimen jurídico de la reintegración de los residuos valorizados al ciclo productivo”, fundamentalmente por una interpretación muy formalista y estricta de la concurrencia de criterios que permitieran apreciar el fin de la condición de residuos.

En este sentido, igual que en el caso de los subproductos, la LRSCEC mantiene el núcleo de la regulación anterior, pero tiene la capacidad de flexibilizar la operatividad de esta posibilidad, por la vía de incorporar a las Comunidades Autónomas, a través de la autoridad competente, al reconocimiento y declaración del fin de la condición de un residuo para una determinada sustancia. Así, en cuanto a los requisitos que deben concurrir, la Ley exige el cumplimiento conjunto de las siguientes condiciones: “a) Que las sustancias, preparados u objetos resultantes deban ser usados para finalidades específicas; b) Que exista un mercado o una demanda para dichas sustancias, preparados u objetos; c) Que las sustancias, preparados u objetos resultantes cumplan los requisitos técnicos para las finalidades específicas, y la legislación existente y las normas aplicables a los productos; d) Que el uso de la sustancia, preparado u objeto resultante no genere impactos adversos globales para el medio ambiente o la salud humana”.

Como en el caso del subproducto, la Ley contempla el establecimiento de criterios a nivel estatal para el reconocimiento del fin de la condición de residuo de una determinada sustancia u objeto, introduciendo parámetros relativos a la calidad y el sistema de tratamiento o gestión del residuo, siempre conforme a la garantía de un nivel alto de protección de la salud y el medio ambiente (art. 5.2).

No obstante, como se ha señalado, la peculiaridad del sistema que diseña la actual Ley para transitar desde el residuo al fin de la condición de residuo permite que la autoridad competente en el nivel autonómico pueda reconocer tal posibilidad, a petición del gestor, y previa verificación del cumplimiento de las condiciones del apartado 1, a partir de la documentación presentada por el gestor para su acreditación(77). Con ello, podrá incluirse en la autorización concedida para recogida y tratamiento de residuos, ex art. 33, que un residuo valorizado en una instalación ubicada en el territorio de la Comunidad Autónoma, deje de ser residuo para que sea usado en una actividad o proceso industrial concreto ubicado en esa misma comunidad autónoma, o bien en otra comunidad autónoma, previo informe favorable de esta última. Se trata de una autorización que deberá ajustarse a los criterios establecidos en el apartado 2 del art. 5 y que fijará, cuando sea necesario, “los valores límite para las sustancias contaminantes, teniendo en cuenta los posibles impactos adversos sobre la salud humana y el medio ambiente” (art. 5.3). Además, estas declaraciones de fin de la condición de residuos deberán inscribirse en el Registro de producción y gestión de residuos, a fin de favorecer el conocimiento por parte del público.

No obstante el protagonismo autonómico, ante la limitación territorial de las aludidas declaraciones, la Ley articula la posibilidad de que esta situación de fin de la condición de residuo pueda generalizarse, en la medida en que el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico considere, a partir de las declaraciones autonómicas, la conveniencia de desarrollar criterios a nivel nacional, asegurando el máximo de protección desde el punto de vista ambiental y de la salud humana, como expresamente dispone el art. 5.3 in fine de la LRSCEC.

En mi opinión, el fin de la condición de residuo es una forma de impulsar o reforzar las fases previas a la eliminación del residuo con la consecuencia fundamental de que el nuevo producto o sustancia queda completamente al margen de la legislación de residuos y de todas las obligaciones que se han examinado en los epígrafes anteriores (no así de otra legislación específica como la que refiere el art. 5.5 de la Ley). Desde esta perspectiva, ofrece una fórmula alternativa para consolidar la jerarquía de residuos del art. 8 y la actuación en fases tempranas de gestión. De hecho, el propio art. 5.4 de la Ley considera que las sustancias, preparados u objetos sujetos al régimen del fin de la condición de residuos han de ser “computados como residuos reciclados y valorizados a los efectos del cumplimiento de los objetivos en materia de reciclado y valorización cuando se cumplan los criterios de valorización y reciclado previstos en dichas normas” (la de los apartados anteriores y sus normas de desarrollo). El paradigma de la circularidad se realiza, en este caso, de forma diferente a como se materializa en el caso de los subproductos, dado que respecto de estos se requieren acciones de gestión de residuos; sin embargo, tiene el valor adicional de dar carta de naturaleza a aquellas sustancias u objetos sometidas a alguna de las opciones de reciclado o valorización, que se incorporan al mercado.

Sin duda, la regulación del subproducto y el fin de la condición de residuos permite reconocer que estamos ante un sector de gran dinamismo tanto desde la perspectiva económica, como desde la ambiental, lo que puede tener una proyección considerable sobre sectores especiales. En este sentido, la legislación de minas no es, desde mi punto de vista, ajena a la idea del subproducto y, sobre todo, del fin de la condición de residuo, desde el punto y hora que el art. 23 de la Ley de Minas considera como recursos de la Sección B) los llamados yacimientos de origen no natural, o las estructuras subterráneas, y el art. 36 del Real Decreto 975/2009 establece un procedimiento autorizatorio para la consideración de estos residuos como recursos de la aludida sección. La cuestión se sitúa, entonces, a la vista del impulso que la LRSCEC concede a estas posibilidades, en cómo establecer un régimen definitivo con el que poder cambiar una realidad tan compleja como la que presentan las actividades extractivas en nuestro país, en el que hay un volumen importante de escombreras como instalación de gestión de residuos mineros que, a la vez, y en función de su antigüedad en el tiempo, es posible que ofrezcan recursos mineros de un valor económico importante.

Desde esta última perspectiva, debe insistirse en la relevancia que el Plan Estatal Gestor de Residuos otorga a la necesidad de “analizar la procedencia de avanzar en la declaración de fin de la condición de residuo o de declaración de subproducto, de determinados residuos o materiales procedentes de la industria extractiva, para que sean utilizados en determinadas aplicaciones”, ofreciendo, así, una línea de evolución del sector minero fundamental conectado con el aludido paradigma de la economía circular. En este sentido, la Hoja de Ruta para la Gestión Sostenible de las Materias Primas Minerales, (puesta en información pública por el Ministerios para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico en marzo de 2022(78)) refuerza este enfoque, en la medida que establece como línea de acción la mejora del marco legislativo de la gestión minera, lo que incluye la alineación con los objetivos de la Estrategia Española de Economía Circular 2030, la incorporación de objetivos ambientales y, de forma particular, la adopción de medidas sectoriales, especialmente vinculadas a la gestión de los residuos mineros(79)

III. PUNTOS DE CONEXIÓN Y/O REVISIÓN ENTRE LA GESTIÓN DE LOS RECURSOS MINEROS Y LA NUEVA LEY

Todo lo expuesto hasta ahora permite reconocer una cierta conexión entre la LRSCEC y el Real Decreto 975/2009, de 12 de junio, sobre gestión de los residuos de las industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades mineras, en la medida en que no pueden sino converger en el objeto y fin primordial de ambas regulaciones, esto es, la protección de la salud y del medio ambiente.

Sin embargo, puede afirmarse que la norma reglamentaria precisaría una revisión que, como mínimo, implicara una actualización de sus fundamentos y de las fórmulas y posibilidades de gestión de los residuos procedentes de las actividades extractivas, fundamentalmente porque el concepto de economía circular, conectado a la lucha contra el cambio climático, ofrece un modelo al que debe tenderse desde el momento de la prevención o evitación del residuo, pero que, igualmente, puede proyectarse de forma específica en el ámbito de la gestión, realizando otros escalones de la jerarquía de residuos del art. 8 de la Ley. Ello abre un cauce de renovación en el ámbito de las actividades extractivas que no puede dejarse pasar.

En este sentido, en el afán de evidenciar en este Trabajo los puntos de encuentro en los que la revisión de la norma especial debe considerarse necesaria si quiere avanzarse hacia una minería de carácter sostenible, vinculada al desarrollo técnico, debe insistirse en que el punto de partida o fundamento de ambas normas es común. Tanto la Ley, como el Real Decreto considerado parten de principios similares en cuanto a la necesidad de protección de la salud y el medio ambiente, a partir de las exigencias del art. 7 de la LRSCEC. Sin embargo, como acaba de señalarse, Ley aporta un elemento cualitativo respecto de estos principios o exigencias de protección cual es incorporación de la economía circular como rasero en la articulación de estrategias de prevención o, en su defecto, de gestión de los residuos. Es este enfoque el que debe intensificarse en el ámbito de la minería, especialmente porque la misma se encuentra directamente vinculada al avance sobre las materias primas fundamentales, tal y como señala el I Plan de Acción de Economía Circular, en el marco de la llamada Estrategia Española de Economía Circular(80) y reforzará, en su caso, la citada Hoja de Ruta para la Gestión Sostenible de las Materias Primas Minerales. En mi opinión, incorporar la economía circular no constituye un planteamiento completamente ajeno a la ordenación llevada a cabo por el Real Decreto 975/2009, de 12 de junio, ni al ámbito de la minería, en la medida en que se trata de coordenadas previstas en la norma reglamentaria, tal y como evidencia el Preámbulo de la misma, al reconocer la necesidad de que la ordenación de los residuos mineros se lleve a cabo en consonancia con el principio de desarrollo sostenible y minimización de las afecciones. Si sostenibilidad y circularidad forman parte de las bases de la nueva ordenación de los residuos en un nivel general y común, a partir de la LRSCEC, no hay duda de que tal binomio puede y debe extenderse al ámbito del residuo procedente de la actividad extractiva. Por tanto, y ello es lo que quiere destacarse, hay un fundamento principialista común en ambas normas, vinculado directamente al desarrollo sostenible, que permite un cierto enriquecimiento de las mismas, en tanto en cuanto se procure la realización del paradigma de economía circular.

Por otro lado, del análisis de las líneas esenciales de la gestión de los residuos en la LRSCEC y de la gestión de los residuos procedentes de las actividades extractivas, puede considerarse que la primera ofrece una cierta cualificación en el tratamiento de las acciones de gestión que podrían robustecer tales procesos en el ámbito de los residuos procedentes de actividades extractivas, a partir de la regulación especial del Real Decreto 975/2009, pero sobre la base de la jerarquía de acciones del art. 8 de la Ley, que constituye, de hecho, una base compartida.

Así, resultando de aplicación la norma reglamentaria a los residuos considerados mineros, y procediendo, por tanto, el desenvolvimiento de las previsiones del Real Decreto a la gestión, sobre la base de la regla de la supletoriedad del art. 3.3 LRSCEC, lo cierto es que el citado Real Decreto puede considerarse alineado con esta última, en la medida en que sitúa en un primer plano la prevención y reducción de los recursos mineros, seguida, conforme al art. 17 del Reglamento, de las acciones de recuperación (que incluyen el impulso del reciclado, la reutilización y valorización), y la eliminación segura. Ello supone la plena incorporación de la jerarquía de residuos, pero se echa en falta una regulación más clara y precisa de las acciones de gestión. Es en este sentido en el que la revisión del Real Decreto 975/2009 podría venir de la mano de la integración, (entendida como incorporación y/o ampliación de la gestión de los residuos procedentes de las actividades extractivas) con la LRSCEC, que puede ofrecer una conceptualización de las acciones de gestión, en íntima conexión con la idea de economía circular ya referida, y sin perder de vista la especialidad del residuo minero, definido por la norma reglamentaria como “aquellos residuos sólidos o aquellos lodos que quedan tras la investigación y el aprovechamiento de un recurso geológico” (art. 7.c).

Desde esta última perspectiva, debe destacarse que la LRSCEC ha ampliado y mejorado las obligaciones impuestas a los gestores de residuos, introduciendo determinados ajustes que, desde mi punto de vista y en términos generales, pueden considerarse oportunos y necesarios respecto de la regulación anterior. Baste pensar en el reforzamiento de obligaciones impuestas al gestor de los residuos peligrosos en aras de la seguridad de cualquier operación de gestión, o en las mayores exigencias de garantías financieras de estas operaciones. Como se señalaba en el epígrafe anterior, la Ley de 2022 no representa un cambio radical respecto de la ordenación de 2011, puesto que no ha llevado a cabo una revisión íntegra del régimen de la gestión de los residuos, pero sí ha ganado, en cierto modo, en mejorar cuantitativa y cualitativamente la ordenación de la gestión de los residuos, lo cual debe tener proyección sobre los diferentes sectores o ámbitos especiales de residuos como el que nos ocupa(81). Y en la misma línea, es posible plantear una “importación” de las posibilidades de valorización que ofrece la Ley, siempre en la medida en que la técnica lo permita.

A mi juicio, situados en el ámbito de los residuos mineros, puede afirmarse que parte del enfoque de la Ley se refleja en el Real Decreto 975/2009, en la medida en que ciertas obligaciones como las relativas a los plazos de las instalaciones de gestión de residuos varían en función del tipo de residuo previsto en el art. 3.g) de la norma (esto es, residuos peligrosos, residuos peligrosos generados que no estaban previstos, residuos mineros no inertes, residuos inertes). Sin embargo, el Real Decreto carece del desarrollo de la Ley en los términos planteados, lo que ofrece la oportunidad y conveniencia de la revisión, pudiendo dar entrada de manera natural a algunas de las obligaciones enumeradas en este trabajo.

De otro lado, debe llamarse la atención sobre el diferente tratamiento que recibe el gestor de los residuos procedentes de actividades extractivas frente al gestor de los residuos generalmente considerado. Es la especialidad de la producción de estos residuos la que lleva a la norma especial a atribuir la condición de gestor a quien legalmente puede considerarse productor de los residuos mineros(82), conectando ambas fases. La singularidad de este ámbito impide, en mi opinión, una traslación de los esquemas de la Ley en cuanto al gestor, pero podría valorarse la consideración de la Ley como modelo en la actuación del productor en la fase previa a la generación de residuos. Con todo, no es una cuestión sencilla, por la diferente situación en que pueden encontrarse las actividades e instalaciones extractivas, como consecuencia de la diferente situación de explotación, o cierre y clausura en que estén.

Por último, debe insistirse en el empuje que la nueva LRSCEC quiere dar a la aplicación de los conceptos de subproducto y fin de la condición de residuos, en los términos ya considerados, planteándose una nueva vía de actualización para los residuos mineros.

IV. CONCLUSIONES

La regulación de los residuos procedentes de actividades extractivas es, como se ha puesto de manifiesto en los apartados anteriores, una ordenación especial, tanto desde un punto de vista ordinamental, como desde la perspectiva de su objeto y ello constituye una realidad que se mantiene incluso tras la nueva Ley 7/2022, que no ha alterado la relación de supletoriedad entre la norma especial y la regulación común y general de los residuos.

Sin embargo, ello no puede constituir un obstáculo para llevar a cabo una tarea de revisión de una norma que introduce elementos de protección ambiental en el sector de la minería y que puede avanzar a la luz de las aportaciones de la nueva Ley, en clave de sostenibilidad(83). Desde esta perspectiva, la Ley de Residuos y Suelos Contaminados para una Economía Circular se esperaba con bastante expectación en nuestro ordenamiento, tras la aprobación de la Directiva (UE) 2018/851 del Parlamente Europeo y del Consejo de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos, teniendo en cuenta la situación de España respecto del reciclaje o la generalización de los vertederos y la necesidad de un cambio cualitativo en la gestión de los residuos(84).

Sin embargo, la novedad de la norma es relativa, en el sentido de que los rasgos esenciales de la ordenación anterior se mantienen en la nueva Ley en aspectos generales y en cuestiones específicas de la gestión de los residuos. Así, en primer lugar, la Ley pretende renovar la gestión de los residuos bajo el paraguas de la economía circular, poniendo el acento en la aplicación de la jerarquía de residuos, que se completa con previsiones desincentivadoras de operaciones de valorización energética y eliminación de residuos, tal y como ejemplifican los arts. 84 y siguientes al gravar “la entrega de residuos en vertederos, instalaciones de incineración o de coincineración para su eliminación o valorización energética” (art. 84.1)(85). Sin embargo, dos son las objeciones que pueden plantearse a este enfoque, a saber: Por un lado, la propia indeterminación del concepto de economía circular que, pese a su progresiva positivación, no puede considerarse como un concepto totalmente cerrado del que pueda extraerse un modelo o sistema económico de carácter definitivo a partir del cual puedan cambiar radicalmente las políticas públicas en torno a la evitación o minimización de la producción de residuos o, en su caso, la gestión(86); antes al contrario, se trata de un concepto en construcción(87). Y, de otra parte, porque la regulación concreta de determinados elementos de la gestión se hace, como he señalado en otra ocasión(88), de manera insuficiente o incompleta en término de circularidad. Baste pensar, en este sentido, en que los objetivos del art. 26.1 de la Ley sitúan en el mismo nivel la preparación para la reutilización de los residuos que el reciclado, pese a la diferencia material de cada una de estas acciones, especialmente, en relación con sus efectos sobre el medio ambiente(89).

Por otra parte, y como ya se apuntó en el epígrafe anterior, hay un afán en la LRSCEC de completar y mejorar la gestión de los residuos, especialmente desde una perspectiva técnica, lo que supone un cierto perfeccionamiento de la nueva regulación, que puede aprovecharse desde los ámbitos especiales que constituyen determinados residuos. Sin embargo, se trata de una mejora que no puede apreciarse de forma general, puesto que la nueva LRSCEC no deja de ser una norma compleja en la comprensión y aplicación de la ordenación de la gestión de los residuos, a la vista de la constante integración que debe hacerse entre las definiciones que el art. 2 ofrece sobre las acciones de gestión y los sujetos considerados gestores, y las previsiones de los arts. 23 a 27 que se han analizado en los epígrafes anteriores, determinando la extensión con la que estas normas generales sobre la gestión han de aplicarse para cada tipo de residuo y/o actividad o sujeto. Se trata de una norma basal para la ordenación de la gestión de residuos que, sin embargo, ha intensificado su complejidad conceptual en cuanto a la determinación del régimen jurídico aplicable(90).

Y, junto a todo lo anterior, es necesario insistir en la relevancia que debe otorgarse a las categorías de subproducto y fin de la condición de residuo, imprimiendo un dinamismo a la gestión de los residuos que, en mi opinión, constituiría una vía idónea para la realización de la jerarquía de residuos. Quizás, ambos conceptos deberían tener una aplicación más habitual de la que han tenido hasta este momento, en la medida en que ello permitiría, desde mi punto de vista, dar un salto cualitativo hacia un modelo de producción y consumo de máximo aprovechamiento de los recursos, en consonancia con una política de gestión de residuos avanzada y dentro del paradigma de la economía circular al que se han hecho numerosas referencias. La flexibilización que han incorporado los nuevos arts. 4 y 5 de la Ley, en el sentido de permitir la intervención autonómica para el reconocimiento de subproductos o la declaración de fin de la condición de residuos apuntan hacia esta dirección, estrechamente relacionada con el impulso de un mercado de materias primas secundarias que no puede despreciarse si queremos no sobrepasar los límites del planeta.

Este escenario de relativo cambio y mejora de la regulación de los residuos en general, frente a la alternativa de una transformación del modelo de gestión de residuos, supone, en esencia, y en lo que interesa a este Trabajo, que el marco jurídico en el que debe desenvolverse la gestión de los residuos procedentes de industrias extractivas tampoco ha cambiado radicalmente, en la medida en que, como acaba de señalarse, la propia LRSCEC, no rompe con el modelo establecido desde 2011. En este sentido, dicho modelo no impulsó una revisión del Real Decreto 975/2009, de 12 de junio, de gestión de los residuos de las industrias extractivas y rehabilitación del espacio afectado por actividades mineras, fundamentalmente porque las piezas esenciales de la gestión de los residuos mineros precisan de una regulación ad hoc con la que poder atender la especialidad de la actividad extractiva y la de los residuos mineros que se producen. Además, en tanto que el Real Decreto 975/2009 puede considerarse una regulación alineada con la que lleva a cabo la Ley 7/2022, de 8 de abril, de Residuos y Suelos Contaminados para una Economía Circular (y con la Ley 22/2011, de 28 de julio), al compartir los objetivos ambientales y los límites para el desenvolvimiento de la gestión de estos residuos, no habría por qué cuestionar el modelo vigente de gestión de residuos.

Sin embargo, tal y como he señalado a lo largo de este Trabajo, la nueva Ley de Residuos ofrece una oportunidad inmejorable para la revisión y actualización del Real Decreto de 2009, e, incluso, yendo un paso más lejos, de establecer una nueva configuración integral de los residuos procedentes de actividades extractivas y su gestión. Ello aportaría seguridad jurídica y redundaría en una aplicación simplificada y efectiva de la normativa, que reforzaría la sustantividad de estos residuos(91) y, sobre todo, podría contribuir al avance de la llamada minería sostenible(92)

La noción de economía circular debería tener entrada en esta nueva ordenación (sea a través de la revisión del Real Decreto de 2009, sea a través de una nueva norma), y formar parte de los fines con los que regular de forma expresa la gestión de los residuos. A ello debería sumarse la oportunidad de mejorar desde un punto de vista técnico las acciones de gestión de los residuos mineros, que se regulan casi de forma testimonial en los arts. 16 y ss. del Real Decreto 975/2009, previendo diversos aspectos que pueden ir desde la adecuación de las numerosas opciones de valorización, a la exigencia de inscripción en registro de la actividad de producción y gestión(93), facilitando el conocimiento de los residuos mineros. Pero, sobre todo, se impone un impulso, mediante su regulación especial, del régimen del subproducto y de la condición de fin de residuo, a partir de una regulación quizás insuficiente en 2022 (aunque visionaria en 2009), de los recursos de la Sección B, en los términos ya referidos. No en vano, el Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos señala en esta dirección (que parece consolidarse en la Hoja de Ruta para la Gestión Sostenible de las Materias Primas Minerales) y ello plantea la necesidad de conectar el marco jurídico de la gestión de los recursos mineros con este tipo de planificación, en el entendido de que este ámbito especial de residuos deberá sumar en la consecución de objetivos ambientales y sociales que permitan, a su vez, el desarrollo de otro modelo económico.

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NOTAS:

(1). Este Trabajo trae causa de la participación en el Seminario Gestión de Residuos, de Residuo a suproducto o a producto y aspectos fiscales de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de Residuos y Suelos Contaminados para una Economía Circular. Su aplicación al Sector Minero, organizado por la Cátedra de Estudios Mineros Aminer, el 27 de junio de 2022 en la Universidad de Sevilla.

(2). Así lo pone de manifiesto la Estadística Minera en España 2019, accesible en ENLACE, pp. 5 y 6 (última visita el 16 de diciembre de 2022). En este sentido, el Informe insiste en el lugar relevante de España frente a Europa en la producción de cobre (es el segundo productor), único productor de sepiolita y celestina, primer productor de espato-flúor y de yeso, segundo de magnesita y sexto de bentonita. Al respecto, véase VÁZQUEZ MORA, M. (2020): “Actividades extractivas y planes de restauración: las segundas oportunidades”, en MONTOYA MARTÍN, E. (Dir.), Minería extractiva, planificación territorial y urbanística, Ed. Tirant Lo Blanch, Valencia, p. 337.

(3). Véase MOREU CARBONELL, E. (2001): Minas. Régimen jurídico de las actividades extractivas, Ed. Tirant Lo Blanch, Valencia, pp. 304 y ss.

(4). BOE núm. 176, de 24 de julio.

(5). Así se viene estableciendo desde la STC 64/1982, y ha continuado en Sentencias posteriores como la núm. 102/1995. Para mayores consideraciones sobre el alcance de estas Sentencias, véase MOREU CARBONELL, E., Ibidem, p. 304; y CASADO CASADO, L. (2020): “Actividades extractivas y Espacios Naturales Protegidas: La Red Natura 2000”, en MONTOYA MARTÍN, E. (Dir.), Minería extractiva, planificación territorial y urbanística, Ed. Tirant Lo Blanch, Valencia, p. 31.

(6). Véase QUINTANA LÓPEZ, T. (2013): Concesión de minas y protección del medio ambiente, Ed. Tirant Lo Blanch, Valencia, p. 174. El autor considera que la Ley de Minas carece de pautas ambientales, aunque abre la puerta al sometimiento de la actividad minera a normas ambientales por la vía de la remisión a esta normativa.

(7). De hecho, algún autor ha señalado que no es hasta 1982 cuando se aprueban normas sobre la restauración de los espacios, lo que había contribuido a la mala imagen de este sector de actividad, habida cuenta de las graves afecciones del medio ambiente, planteando la necesidad de establecer un punto de encuentro entre la minería y las exigencias ambientales, ante el valor estratégico de la misma: cfr. LÓPEZ-ESCOBAR FERNÁNDEZ, J. (2020): “Problemas prácticos de la puesta en marcha de un proyecto minero”, en MONTOYA MARTÍN, E. (Dir.), Minería extractiva, planificación territorial y urbanística, Ed. Tirant Lo Blanch, Valencia, 2020, p. 317 y 318.

(8). La industria extractiva está incluida en el grupo 2 del Anexo I de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre de Evaluación Ambiental (BOE núm. 296, de 11 de diciembre), lo que implica que todos los proyectos y actividades listados en dicho epígrafe habrán de someterse a evaluación de impacto ambiental ordinaria, ex art. 7.1.a) de la norma.

(9). Véase VÁZQUEZ MORA, M., “Actividades extractivas y planes de restauración: las segundas oportunidades”op.cit.p. 338 y 344: el autor señala que la minería actual apuesta por la Economía Circular, a pesar de su capacidad limitada de reciclaje, pero integra la necesidad de que el suelo pueda usarse después de un período de explotación de 10 a 15 años, poniendo el acento en la planificación territorial.

(10). BOE núm. 143, de 13 de junio.

(11). Piénsese en la pérdida de calidad del suelo, como consecuencia del alto contenido metálico de los residuos mineros y que reaccionan con el aire y el agua, o en la generación de aguas ácidas, ante el drenaje ácido de minas. Para mayor consideración de estos efectos, véase GÓMEZ SUÁREZ, M. (2020): “Experiencia y práctica de los planes de restauración”, en MONTOYA MARTÍN, E. (Dir.), Minería extractiva, planificación territorial y urbanística, Ed. Tirant Lo Blanch, Valencia, pp. 363, 368.

(12). BOE núm. 85, de 9 de abril.

(13). Las recientes leyes autonómicas de cambio climático recogen expresamente este enfoque. Así, el art. 10 de la Ley 8/2018, de 8 de octubre, de medidas frente al cambio climático y para la transición hacia un nuevo modelo de energético en Andalucía (BOJA núm. 199, de 15 de octubre), incluye como contenido mínimo de los Programas de Mitigación de Emisiones para la transición energética “las medidas de transición acordes con la jerarquía del modelo de gestión de recursos establecido en la Directiva Marco”. A ello se suman las previsiones similares del art. 22 de la Ley 16/2017, de 1 de agosto, de Cambio Climático de Cataluña (DOGC núm. 7426, de 3 de agosto), Disposición Adicional Sexta Ley 10/2019, de 22 de febrero, de Cambio Climático y Transición Energética de Islas Baleares (BOIB núm. 27, de 2 de marzo), o del art. 57.1 de la Ley Foral 4/2022, de 22 de marzo, de Cambio Climático y Transición Energética (BON núm. 66, de 1 de abril).

(14). Véase ALENZA GARCÍA, J.F., “Objeto y finalidad de la nueva Ley de Residuos. Los conceptos de Residuo, subproducto y de fin de la condición de residuo (arts. 1 a 6)”, en RArAP, núm. XXI, 2022, p. 32. El autor insiste en que la economía circular se sitúa entre los fines esenciales de la Ley, junto a la sostenibilidad, la lucha contra el cambio climático y la protección del medio marino, de acuerdo con el art. 1.2 de la norma.

(15). Ibidem, p. 34. Como señala ALENZA, la Ley 7/2022, nace con vocación de generalidad, en el sentido de pretender aplicarse a todos los residuos. Sin embargo, el juego de supletoriedad y exclusiones que recoge el art. 3 sólo permite reconocer un ámbito de aplicación “gradual”.

(16). De igual modo, el art. 2.3 del Real Decreto 975/2009, de 12 de junio, requiere la aplicación de la Ley de Residuos “en aquello no regulado en la presente disposición en relación con los residuos mineros”.

(17). Mediante la aprobación del Real Decreto se produjo la transposición a nuestro Ordenamiento de la Directiva 2006/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, sobre la gestión de los residuos de industrias extractivas y por la que se modifica la Directiva 2004/35/CE (DOUE L. 102, de 11 de abril).

(18). En este sentido, se ha señalado por la doctrina que la Ley mejora desde un punto de vista técnico, especialmente por lo que toca a la gestión de los residuos, pero, en la medida en que no pone el foco en la prevención, no consigue una verdadera realización de la economía circular, si es que ésta representa un cambio de paradigma en cuanto al modelo económico de producción. Así lo señala de forma expresiva NOGUEIRA LÓPEZ, A., “¿Circular o en bucle? La insuficiente transformación de la legislación de residuos”, en RArAP, núm. XXI, 2022, p. 20, después de afirmar que la Directiva 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos” y otras medidas de la UE viene a representar sólo “un cambio tecnocrático muy ceñido a una actualización y profundización de la legislación de residuos” (p.14).

(19). El art. 3 de la Ley de Minas diferencia, así, entre los recursos de la sección A), para incluir a las rocas, sección B) y sección C), en la que están los yacimientos y recursos que no se encuentran en las secciones anteriores. Por su parte, el art. 23 incluye entre los recursos de la sección B), junto a las aguas minerales e industriales, las estructuras subterráneas, entendidas como “depósito geológico, natural o artificialmente producido como consecuencia de las actividades reguladas en esta Ley, cuyas características permitan retener naturalmente y en profundidad cualquier producto o residuo que en él se vierta” (apartado 2); y los yacimientos incluidos en esta sección comprenden “aquellas acumulaciones constituidas por residuos de actividades reguladas por esta Ley que resulten útiles para el aprovechamiento de alguno o algunos de sus componentes”. Por tanto, y ello es lo que se quiere destacar, los residuos generados por las actividades extractivas presentan un plus en su valor, en la medida en que llegan a considerarse desde la propia Ley como recursos mineros. Al respecto, véase MOREU CARBONELL, Minas.op. cit.p. 99.

(20). Cfr. QUINTANA LÓPEZ, T., Concesión de minasop.cit.p. 174.

(21). Téngase en cuenta el régimen autorizatorio para el aprovechamiento de los yacimientos de origen no natural que se establece en los arts. 31 y 33 de la Ley de Minas, identificando los tipos de aprovechamiento posibles, así como los legitimados para obtener la autorización para aprovechar estos recursos y requisitos exigibles, entre los que figura, de forma expresa, las medidas de protección del medio ambiente, en clave de utilización racional de los recursos, adelantándose, así, a las previsiones del art. 45.2 CE (art. 33.1). Por su parte, el régimen de aprovechamiento de las estructuras subterráneas se encuentra en el art. 34. Téngase en cuenta, MOREU CARBONELL, ibídem, pp. 100, 101.

(22). El Preámbulo del Real Decreto 975/2009 insiste en este enfoque al conectar aprovechamiento con rehabilitación del espacio natural afectado y el principio de desarrollo sostenible, además de la exigencia de la minimización de “las afectaciones causadas por el laboreo de las minas”. Es claro que ello introduce lo ambiental en la actividad extractiva de manera definitiva y, en tal sentido, supone un avance en la configuración ambiental de la legislación de minas. Otra cosa será, como se ha señalado, que todas las cuestiones se traten al mismo nivel o con la misma contundencia a pesar de que se trata de problemas ambientales diversos. De hecho, uno de los aspectos diferenciadores entre la regulación de la Directiva 2006/21/CE y su transposición a nuestro Ordenamiento es la amplitud del ámbito de aplicación por parte del Real Decreto, puesto que la Directiva queda acotada a las “medidas, procedimientos y orientaciones para prevenir o reducir en la medida de lo posible los efectos adversos sobre el medio ambiente, en particular sobre las aguas, el aire, el suelo, la fauna, la flora y el paisaje, y los riesgos para la salud humana derivados de la gestión de los residuos de las industrias extractivas”. Para una consideración más detenida del contenido de la Directiva y su contraposición con la norma estatal, véase ZAMORA ROSELLÓ, Mª R.(2012): “Los residuos generados por la industria extractiva: virtudes y deficiencias del marco regulador”, RVAP núm. 24, pp. 277 a 292.

(23). Éstas se definen, a su vez, en el apartado w) del art. 3.7 Real Decreto de 2009, como los “residuos sólidos o lodos que quedan tras el tratamiento de los minerales mediante procesos de separación (por ejemplo, la trituración, el machacado, la clasificación por tamaño, la flotación y otras técnicas fisicoquímicas) para extraer los minerales valiosos de la roca menos valiosa. La expresión ‟colas de proceso" es equivalente a todos los efectos a la definición dada a los ‟residuos de extracción y tratamiento" en el artículo 3.9 de la Directiva 2006/21/CE”.

(24). En mi opinión, es mucho más precisa la definición que ofrece la Directiva 2006/21/CE de los residuos mineros, calificándolos de residuos de extracción, en la medida que son los residuos “resultantes de la prospección, de la extracción, del tratamiento y del almacenamiento de recursos minerales, así como de la explotación de canteras”, puesto que aclara el concreto origen de unos residuos que van a someterse a un régimen especial.

(25). Sobre el doble criterio de identificación de los residuos, esto es, su encaje en la definición general y el origen de los mismos, véase SERRANO PAREDES, O. (2007): “La Directiva 2006/21/CE, de 5 de abril, relativa a los Residuos. Algunas cuestiones controvertidas: Los conceptos de residuo, valorización y eliminación”, en Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, núm. 11, p. 1.

(26). Ello contrasta con el sometimiento de las actividades de investigación y explotación de hidrocarburos al Real Decreto en lo relativo a la gestión de residuos que se deriven de las mismas y adaptado en sus previsiones a las especialidades de dichas actividades, ya que así lo dispone de forma expresa el art. 2.1 del referido Real Decreto.

(27). Debe llamarse la atención, en relación con la exclusión de “las actividades de investigación y aprovechamiento submarino de recursos minerales”, que el art. 2.2. a) de la Directiva es mucho más riguroso en la exclusión, al referirse a los residuos derivados de estas actividades.

(28). A modo de ejemplo, las instalaciones de gestión de residuos se definen como “cualquier zona designada para la acumulación o el depósito de recursos mineros, tanto en estado sólido, líquido o en solución de suspensión”, sometiéndose a diferentes plazos en atención al tipo de residuos que acumulen: residuos procedentes de instalaciones de Categoría A y residuos peligrosos; residuos menos peligrosos generados que no estaban previstos; residuos no inertes no peligrosos. (art.3.7.g)).

(29). Piénsese, en este sentido, que el art. 3.7 identifica el concepto de residuos mineros peligrosos (letra d)), residuos inertes (letra e)) y lleva a cabo la delimitación de determinadas instalaciones de gestión de residuos mineros como las escombreras (letra j)) o las balsas (letra k)).

(30). En este sentido, ALENZA GARCÍA, J.F., “Objeto y finalidad de la Ley de Residuos.”, op.cit.p. 42, llama la atención sobre los ajustes jurisprudenciales del concepto de residuos, destacando que el TJUE ha insistido en la necesidad de ajustar en cada caso dicho concepto, como se ha planteado en relación con la ganga residual de una explotación minera. Con todo, no puede obviarse la operatividad de la aprobación de listados de residuos, entre los que se encuentran los residuos procedentes de la prospección, extracción de minas y canteras y tratamientos físicos y químicos de minerales, de conformidad con la Decisión de la Comisión de 18 de diciembre de 2014, por la que se modifica la Decisión 2000/532/CE sobre la lista de residuos, de conformidad con la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (DOUE L 370, de 30 de diciembre de 2014). Aunque este listado no es un elenco cerrado de residuos procedentes de las actividades extractivas constituye una referencia ineludible para su reconocimiento, sin perjuicio de las enumeraciones concretas del Real Decreto 975/2009.

(31). Este es el enfoque impuesto por la Directiva 2006/21/CE, en el sentido de que, junto a obligaciones de control y supervisión que podrán ejercerse desde el nivel europeo, se quiere que las entidades explotadoras adopten las medidas necesarias para minimizar los efectos sobre la salud y el medio ambiente: véase ZAMORA ROSELLÓ, Mª R., “Los residuos generados por la industria extractiva”, op.cit., p. 279. No obstante, y como ya se ha señalado, el ámbito de aplicación del Real Decreto es más amplio y esto supone que la entidad explotadora también asumirá obligaciones de gestión del espacio natural afectado: ibídem, 294.

(32). Para un estudio más detenido de las relaciones entre uno y otro plan, véase QUINTANA LÓPEZ, T., Concesión de minas y protección del medio ambienteop.cit. pp. 183 y ss.

(33). El precepto incluye otros criterios que impiden una consideración estática del Plan de Residuos, y, específicamente: a) La gestión de los residuos en la fase de proyecto y la elección del método de explotación y de preparación, concentración o beneficio del recurso mineral; b) el relleno con residuos mineros del hueco de explotación, en la medida en que ello sea técnica y económicamente viable en la práctica y respetuoso con el medio ambiente de conformidad con las normas vigentes en la materia y con los requisitos del presente real decreto, cuando proceda; c) tras su finalización, el recubrimiento del terreno afectado por la investigación y aprovechamiento con la tierra vegetal original que previamente se habrá depositado en su propia instalación de residuos, tras su cierre, cuando esto sea viable en la práctica. Si no es así, se procurará la utilización de esta tierra vegetal en otro sitio; d) el uso de sustancias menos peligrosas para la preparación, concentración o beneficio de los recursos minerales.

(34). Cfr. ZAMORA ROSELLÓ, Mª R., “Los residuos generados por las industrias extractivas”, op.cit.p. 247, quien insiste en que el Plan de gestión de residuos se somete a controles más estrictos periódicos, o que atienden a las novedades o cambios que se produzcan.

(35). A modo de ejemplo, la ubicación de la instalación debe someterse, por exigencias del art. 21.2 del Real Decreto, a Estudio geológico-geotécnico del emplazamiento; Estudio hidrogeológico del emplazamiento; Estudio hidrológico del emplazamiento.

(36). En este sentido, es importante destacar que el Real Decreto clasifica las instalaciones de gestión de residuos, resultando sometidas a exigencias más estrictas aquellas instalaciones que se consideran de Categoría A, de acuerdo con los criterios del Anexo II de la norma, lo que incluye cuestiones como el tamaño actual o futuro de la instalación y el impacto medioambiental y su incidencia en un eventual accidente grave, o contiene residuos clasificados como peligrosos conforme al Derecho Europeo por encima de un umbral determinado, o contiene sustancias o preparados considerados como peligrosos según el Derecho Europeo, por encima de un determinado umbral.

(37). En el mismos sentido, véase QUINTANA LÓPEZ, T., Concesión de minas y protección del medio ambienteop.cit.p. 190.

(38). En este sentido, es llamativa la situación de una provincia como la de Huelva, que cuenta en la actualidad con un número muy reducido de minas en explotación, pero cuyo pasivo ambiental es considerable, ante las numerosas minas abandonadas con sus respectivas escombreras: Cfr. GÓMEZ SUÁREZ, M., “Experiencia y práctica de los planes de restauración”op.cit.p. 362. Al respecto, véase el Inventario de instalaciones de residuos mineros clausuradas y peligrosas a fecha de junio de 2022, y el importante número de instalaciones que contiene, según la información proporcionada por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, accesible en ENLACE (última visita el 16 de diciembre de 2022).

(39). Se insiste, así, en la importancia de la reutilización de los residuos y en la articulación de instrumentos que aseguren la aceptación social de las actividades extractivas, como la llamada “licencia social operacional”: véase VÁZQUEZ MORA, M., “Actividades extractivas y planes de urbanización”, op.cit.pp. 350 y ss.

(40). Seguimos en este apartado el trabajo de MORA RUIZ, M. (2022): “La gestión de los residuos (artículos 23 a 27), Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. Extraordinario 21, pp. 249 a 281.

(41). Así lo establece el art. 2.al) de la Ley al definir el residuo como “como cualquier sustancia u objeto que su poseedor deseche o tenga la intención o la obligación de desechar”. Véase, en este sentido, BETANCORT RODRÍGUEZ, A. (2014), Derecho Ambiental, Ed. La Ley, Madrid, p. 1037, quien señala que los objetivos de gestión suceden a los de prevención, y con el requisito de que se lleve a cabo una gestión “sin poner en peligro la salud humana y sin dañar el medio ambiente”. La relevancia de esta gestión se impone desde el Derecho Europeo, en el contexto actual del Pacto Verde y numerosas estrategias con las que la Unión Europea intenta establecer un programa eficaz de lucha contra el cambio climático. Ello se ha proyecto en una serie de Directivas que constituyen el marco de la Ley que nos ocupa. Al respecto, para un estudio más minucioso de estas Directivas, cfr. FERNÁNDEZ DE GATTA, D. (2021): “Avances en la economía circular: nueva legislación sobre residuos y plásticos”, Actualidad Jurídica Ambiental, núm. 108, 11 enero, pp. 20 a 24.

(42). Téngase en cuenta supra nota al pie núm. 13 en cuanto a las referencias de la legislación de clima aprobada por las Comunidades Autónomas de Andalucía, Cataluña, Islas Baleares y Navarra.

(43). No se trata de fines nuevos en nuestro ordenamiento, sino de finalidades u objetivos que quedan afianzados con la nueva Ley, en el marco ahora de la Economía circular. Sobre las finalidades de la Ley 22/2011, de 28 de julio, véase ALENZA GARCÍA, J.F (2013): “El nuevo régimen de residuos”, en E. BLASCO HEDO (Coor.), La nueva Ley de Residuos y Suelos Contaminados, CIEMAT-CIEDA, Madrid, p. 18.

(44). Así se pone de manifiesto en la Exposición de motivos de la nueva Ley § 1.

(45). El art. 7.1 de la Ley impone a las autoridades competentes la obligación de adoptar “las medidas necesarias para asegurar que la gestión de los residuos se realice sin poner en peligro la salud humana y sin dañar el medio ambiente”, lo que se completa con las exigencias concretas de: “a) No generar riesgos para el agua, el aire o el suelo, ni para la fauna y la flora; b) No causar incomodidades por el ruido, los olores y los humos; c) No afectar negativamente a paisajes, espacios naturales ni a lugares de especial interés legalmente protegidos”.

(46). De forma ilustrativa, el art. 22 de la Ley 16/2017, de 1 de agosto, de Cambio Climático de la Comunidad Autónoma de Cataluña (DOGC núm. 7426, de 3 de agosto), regula la relación entre gestión de residuos y lucha contra el cambio climático, al prever que “las medidas en materia de residuos deben ir encaminadas a reducir la vulnerabilidad de la población y las emisiones de gases de efecto invernadero, priorizando la estrategia de residuo cero a fin de ahorrar material y de reducir su procesamiento”, lo cual incluye cuestiones como “la aplicación de la siguiente jerarquía con respecto a las opciones de gestión de residuos: la prevención, la preparación para la reutilización, el reciclaje, la valorización energética o cualquier otro tipo de valorización y, finalmente, la eliminación” o “la sustitución de materias primas por subproductos o materiales procedentes de la valorización de residuos para favorecer la creación de una economía circular”

(47). Véase ALENZA GARCÍA, J.F., “Objeto y finalidad de la nueva Ley de Residuos.”, op.cit., p. 46.

(48). Véase ENLACE, p. 64 (última visita el 16 de diciembre de 2022).

(49). Accesible en ENLACE, p. 33 (última visita el 16 de diciembre de 2022).

(50). Así lo señala MORA RUIZ, M., “La gestión de residuos”, op.cit.p. 267.

(51). Véase PRIETO ÁLVAREZ, T. (2014): “Disposiciones y principios generales de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados: aproximación a su esencia y elementos estructurantes que la condicionan y conforman”, en GARCÍA-MORENO FERNÁNDEZ, F. (Dir.), Comentarios sistemáticos a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados, Ed. Thomson-Reuters-Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), p. 48. En mi opinión, la dificultad que acaba de señalarse encuentra un ejemplo especialmente interesante en el juego de definiciones e integraciones que se crea en torno al concepto valorización: por un lado, puede reconocerse una definición genérica que pone el acento en que el residuo se somete a cualquier operación que le permite ser útil de nuevo, al sustituir a otros materiales que habrían cumplido una determinada función, o cumplir esa misma función en una instalación o en la economía general (art. 2.bb)), lo que se completa con las acciones de valorización listadas de forma no exhaustiva en el Anexo II. Por otro, la Ley completa esta inicial definición con otras modalidades de valorización, en clave de economía circular, como la de “valorización de materiales”, para hacer referencia a “toda operación de valorización distinta de la valorización energética y de la transformación en materiales que se vayan a usar como combustibles u otros medios de generar energía. Incluye, entre otras operaciones, la preparación para la reutilización, el reciclado y el relleno”. De esta manera, y de acuerdo con el art. 8.1 LRSCEC, la jerarquía de residuos consiste en la prevención, la valorización de materiales (letras b) y c) del precepto: preparación para la reutilización y reciclado, respectivamente), otras operaciones de valorización, que incluyen la de carácter energético, y la eliminación de residuos, situándose en el vértice de la gestión, como operación preferente, la preparación para la reutilización.

(52). Entre otros, téngase en cuenta el Real Decreto106/2008, de 1 de febrero, sobre pilas y acumuladores y la gestión ambiental de residuos (recientemente modificado por el Real Decreto 27/2021, de 19 de enero) y el Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos.

(53). Al respecto, véase Cfr. RUIZ DE APODACA, A. (2014): “La intervención establecida por la Ley sobre la producción y gestión de residuos. Los biorresiduos y el restablecimiento de la legalidad ambiental”, en GARCÍA-MORENO FERNÁNDEZ, F. (Dir.), Comentarios sistemáticos a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados, Ed. Thomson-Reuters-Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), p.314; y ALENZA, “El nuevo régimen de residuos”, ... op.cit. pp.19, y 20, para quien la Ley 22/2011 es una Ley marco, ocupando un lugar central dentro del grupo normativo que constituyen los residuos, caracterizado por una estructura singular y sectorializada en torno al tipo de residuo (peligroso o no peligroso, vehículos, neumáticos, pilas) y las actividades de gestión que, a la postre, se traduce en una cierta dispersión normativa. Por tanto, estamos ante un enfoque institucionalizado en la articulación la gestión de los recursos mineros.

(54). La Exposición de Motivos de la Ley (§VIII) se refiere a la imposición de obligaciones generales a los gestores relacionadas con el almacenamiento, la suscripción de fianzas y garantías, y obligaciones derivadas del tipo de actividad de gestión. Como se ha señalado, no es un enfoque novedoso, sino que se sitúa en línea de continuidad con el planteamiento de la Ley 22/2011, de 28 de julio: cfr. RUIZ DE APODACA, A., “La intervención establecida por la Ley”, op.cit. pp.316, 317.

(55). El precepto considera que se debe dar cobertura a los siguientes conceptos: 1º Indemnizaciones debidas por muerte, lesiones o enfermedad de las personas; 2º Indemnizaciones debidas por daños en las cosas; 3º Costes de reparación y recuperación del medio ambiente alterado, en este caso de acuerdo con la legislación sobre responsabilidad medioambiental.

(56). A ello se suman obligaciones o limitaciones que pueden tener un mayor contenido técnico y que, en este sentido, mejoran la LRSCEC, puesto que gana en concreción. Así, por ejemplo, el gestor debe “disponer de una zona habilitada e identificada para el correcto almacenamiento de los residuos que reúna las condiciones de la autorización”; o deben cumplir mayores exigencias de identificación y seguridad para el caso de residuos peligrosos que, tanto si se destinan a valorización como a eliminación, sólo podrán almacenarse por un período máximo de 6 meses, previéndose diferentes plazos para el caso de que se trate de residuos no peligrosos (art. 23.5.a)). Además, se prohíbe la mezcla de residuos peligrosos con otras categorías de residuos peligrosos, otros residuos, sustancias o materiales, ex art. 23.5.d), y se imponen obligaciones concretas de envasado y etiquetado.

(57). Véase MORA RUIZ, M., “La gestión de los residuos”, op.cit., pp. 271 a 274. En este sentido, la autora destaca cuestiones como que el tratamiento de residuos (apartado 3 del art. 23 de la Ley) incorpore la obligación de que el gestor realice las oportunas comprobaciones para la recepción y en su caso aceptación de los residuos, teniendo en cuenta el contenido del contrato de tratamiento (letra a)); o la referencia a las mejores técnicas disponibles para efectuar el tratamiento, en el caso de que la instalación esté sujeta a autorización ambiental integrada (letra b)).

(58). La referencia a las autoridades competentes debe ponerse en conexión con la atribución de competencias a las diferentes administraciones que hace el art. 12 de la Ley. Por tanto, la implicación de dichas autoridades en la gestión de los recursos se llevará a cabo en la medida de dichas competencias.

(59). Se trata de un precepto novedoso, que no estaba en la Ley anterior y que, además, pone el acento en el método conforme al cual habrá de contabilizarse la consecución de los objetivos. Es interesante, en este sentido, cómo se precisa que los residuos que se trasladen de una comunidad autónoma a otra para su tratamiento “se computarán en la comunidad autónoma en la que se generó el residuo”, a fin de asegurar la consecución de los objetivos estratégicos.

(60). El Plan se encuentra accesible en ENLACE (última visita el 16 de diciembre de 2022). El apartado 17.5 del Plan establece orientaciones para la gestión de los residuos procedentes de actividades extractivas, incluyendo las siguientes propuestas: - “Reducir la necesidad de instalaciones de residuos de las industrias extractivas (RIE) mediante: la aplicación de mejoras técnicas disponibles en materia de prevención, mediante la valorización de los RIE en nuevos usos o aplicaciones cuando sea posible, mediante el relleno de los huecos mineros (backfilling) con los RIE o mediante la restauración de las zonas degradadas de la industria extractiva conforme a lo que establece la normativa aplicable. - Fomentar el reciclado y valorización de los RIE, promoviendo el estudio de nuevos usos cuando sea técnicamente posible e impulsar su demanda. - Incrementar la coordinación entre las autoridades Mineras y Ambientales competentes respecto a la mejora del control del Plan de Restauración, así como del control y mantenimiento en la fase post-clausura. - Promover la recopilación de información procedente de las Administraciones Públicas y de asociaciones del sector, relativa a huecos mineros susceptibles de rehabilitación. - Analizar la procedencia de avanzar en la declaración de fin de la condición de residuo o de declaración como subproducto, de determinados residuos o materiales procedentes de la industria extractiva para que sean utilizados en determinadas aplicaciones”.

(61). Muy especialmente, véase RUIZ DE APODACA, A., “La intervención establecida por la Ley” op.cit., pp. 353 a 355, quien insiste en que no hay obstáculo para que las Comunidades Autónomas puedan ir más allá en los objetivos, haciendo referencia a la STS de 18 de octubre de 2011, en cuya virtud se anula el Plan Sectorial de Residuos industriales de Castilla y León (Decreto 48/2006, de 13 de julio), por establecer objetivos de tratamiento de aceites usados por debajo de los establecidos por el Real Decreto 679/2006 de 2 de junio, por el que se regula la gestión de aceites usados industriales (BOE núm. 132, de 3 de junio). Pero, además, esta capacidad de elevar el nivel de protección que podrían ejercer las Comunidades Autónomas tiene un fundamento claro en el art. 149.1.23 CE y, de hecho, ha permitido y legitimado la regulación autonómica sobre economía circular, ofreciendo fundamento para la diferenciación de objetivos más exigentes entre la preparación para la reutilización y el reciclado: véase SANTAMARÍA, R. (2020): “Innovación normativa para la Economía circular en Leyes autonómicas”, RGDA núm. 55, p. 9.

(62). La referencia a la acción de valorización deberá entenderse hecha en relación con la preparación para la reutilización y el reciclado o, en su caso, el relleno, dado que, expresamente, el art. 25.1 señala que el objeto del mismo es dar cumplimiento a lo dispuesto en el art. 24.

(63). Estas condiciones especiales van desde el hecho de que la recogida conjunta de determinados tipos de residuos no afecte a “su aptitud para que sean objeto de preparación para la reutilización, de reciclado u otras operaciones de valorización”, produciendo en ese caso “un resultado de calidad comparable y cantidad equivalente a la alcanzada mediante la recogida separada” (letra a)), hasta que se generen “unos costes económicos desproporcionados teniendo en cuenta el coste de los impactos adversos sobre el medio ambiente y la salud derivados de la recogida y del tratamiento de residuos mezclados, la capacidad para mejorar la eficiencia en la recogida y el tratamiento de residuos, los ingresos procedentes de las ventas de materias primas secundarias, la aplicación del principio <<quien contamina paga>> y la responsabilidad ampliada del productor” (letra d)). El problema estriba, a mi juicio, en que se trata de criterios suficientemente amplios como para que la protección ambiental puede quedar relativizada, bien por su consideración desde un punto de vista global, bien por su contraposición respecto de los costes y aspectos económicos de la gestión de residuos.

(64). MORA RUIZ, M., “La gestión de los residuos”, op.cit. pp. 286, 287.

(65). Especialmente ilustrativo de este enfoque es la introducción en la nueva Ley es la posibilidad de eliminación de aquellos residuos que contengan o estén contaminados con cualquier sustancia incluida en el anexo IV del Reglamento Europeo (UE) 2019/1021 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, sobre contaminantes orgánicos persistentes (COP), en concentraciones superiores a las establecidas en dicho anexo, “cuando no se hayan podido valorizar mediante operaciones de tratamiento que garanticen la destrucción o transformación irreversible del contenido del COP, no siendo posible el reciclado de dichos residuos mientras contenga el COP”.

(66). El art. 16. 2. a). 3º del Real Decreto se refiere al “relleno con residuos minero del hueco de explotación, en la medida en que ello sea técnica y económicamente viable en la práctica y respetuoso con el medio ambiente”. Por su parte, el art. 3.ak) de la Ley de Residuos vigente define el relleno como “toda operación de valorización en la que se utilizan residuos no peligrosos aptos para fines de regeneración de zonas excavadas o para obras de ingeniería paisajística”.

(67). En este sentido, véase REVUELTA PÉREZ, I. (2021): “Fin de la condición de residuo>> y economía circular en el Derecho Europeo”, en REVUELTA PÉREZ, I./OCHOA MONZÓ, J. (Dirs.), Economía circular y responsabilidad social, Ed. Thomson-Reuters-Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), pp. 116, 118. La autora insiste en que la economía circular necesita que se garantice “el uso de materiales resultantes de las operaciones de valorización de residuos, lo que requiere cauces apropiados para declarar el fin de la condición de residuos”. Sin duda, ello comporta la necesidad de otorgar el máximo de operatividad a las previsiones actuales de la Ley en torno al fin de la condición de residuo, siempre que quede a salvo un alto nivel de protección de la salud y del medio ambiente.

(68). Véase ALENZA GARCÍA, J.F., “Objeto y finalidad de la nueva Ley de Residuos.”, op.cit.p. 46.

(69). Cfr. Ibidem,.p. 47. El autor llama la atención sobre el hecho de que la Directiva de Residuos de 2008 y, por extensión, la Ley de 2011 garantizaban la seguridad jurídica, a costa de “la agilidad y flexibilidad de las operaciones”.

(70). Véase supra nota al pie 66.

(71). Mayores consideraciones sobre el alcance de estas condiciones pueden encontrarse en ALENZA GARCÍA, J.F., ibídem, pp. 49 y ss. Así, por ejemplo, la letra a) incluye “garantías suficientes de identificación y utilización efectiva de las sustancias”, lo que ha supuesto reconocer que hay subproducto en el caso de la ganga y la arena residual, cuando el poseedor las utilice para el relleno de galerías de minas y se garantiza la identificación y utilización de las mismas (véase nota al pie 38, p. 49).

(72). En este sentido, entre las ordenes más recientes aprobadas se encuentran la Orden APM/189/2018, de 20 de febrero, por la que se determina cuando los residuos de producción procedentes de la industria agroalimentaria destinados a alimentación animal, son subproductos con arreglo a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados; Orden APM/397/2018, de 9 de abril, por la que se determina cuándo los recortes de espuma de poliuretano utilizados en la fabricación de espuma compuesta, se consideran subproductos con arreglo a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados; Orden TEC/852/2019, de 25 de julio, por la que se determina cuándo los residuos de producción de material polimérico utilizados en la producción de film agrícola para ensilaje, se consideran subproductos con arreglo a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados; Orden TED/92/2022, de 8 de febrero, por la que se determina la consideración como subproducto de los orujos grasos procedentes de almazara, cuando son destinados a la extracción de aceite de orujo de oliva crudo, accesibles en ENLACE, (última visita el 16 de diciembre de 2022). Asimismo, en la actualidad, cuenta con informe favorable, a la vez que se está tramitando la correspondiente Orden, un total de 9 sustancias que van a considerarse subproducto: véase ENLACE, (última visita el 16 de diciembre de 2022). La página consultada, correspondiente al Grupo de Trabajo de Subproducto y Fin de la Condición de Residuos de la Comisión de Coordinación (art. 13 LRSCEC) evidencia un cierto dinamismo en el momento actual, que contrasta con la parálisis denunciada por algún autor. Al respecto, cfr. ALENZA GARCÍA, J.F., “Objeto y finalidad de la nueva Ley de Residuos”, op.cit., p. 42.

(73). Específicamente, el art. 4.5 de la Ley dispone que tal reconocimiento puede realizarse, “de oficio, a iniciativa propia en los casos que lo considere de interés para todo el territorio del Estado o a la luz del análisis de las autorizaciones concedidas por las comunidades autónomas de conformidad con el apartado 4.4”. A tal fin, y en caso de que hubiera varias autorizaciones que afecten a un mismo subproducto, tomará como punto de partida las que ofrezcan mayor grado de protección desde el punto de vista ambiental y de la salud humana”; o “a solicitud de una comunidad autónoma, tras la autorización de un subproducto por la misma para un uso concreto”.

(74). El art. 4.4. dispone, en este caso, lo siguiente: “Las autoridades competentes de las comunidades autónomas evaluarán y autorizarán como subproductos, si procede, las sustancias u objetos que tengan origen en una instalación productora ubicada en su territorio siempre que se destinen a una actividad o proceso industrial concreto en el territorio de la propia comunidad autónoma o, cuando se destine a una actividad o proceso en el territorio de otra comunidad autónoma, previo informe favorable de la misma, que se entenderá emitido si no hubiera pronunciamiento expreso en contra, justificado adecuadamente, en el plazo de un mes. Estas autorizaciones tendrán validez, únicamente, para el uso autorizado del subproducto en la actividad o proceso industrial de destino. La comunidad autónoma que haya otorgado la autorización informará a la Comisión de Coordinación en materia de residuos y podrá solicitar, si lo estima oportuno, la declaración como subproducto a nivel estatal. Una vez autorizadas las declaraciones de subproductos se inscribirán en el Registro de Subproductos del Sistema electrónico de Información de Residuos previsto en el artículo 66, siguiendo el procedimiento determinado reglamentariamente”. Añade el precepto un límite a estas autorizaciones autonómicas, de subproducto, en el sentido de que las mismas no pueden tener lugar si ha habido informe desfavorable del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico de conformidad con el apartado 5, “siempre y cuando no cambien las condiciones que hicieron desfavorable la resolución inicial”.

(75). Véase ALENZA GARCÍA, J.F., “Objeto y finalidad de la nueva Ley de Residuos”, op.cit., p. 48. Para este autor, y comparto su apreciación, esta es una de las innovaciones fundamentales de la Ley frente a la inexistencia de criterios por parte de la Unión Europeo o del Estado.

(76). ALENZA GARCÍA, J.F., “Objeto y finalidad de la nueva Ley de Residuos”, op.cit., pp. 53, 54.

(77). Para una mayor consideración de las posibilidades de intervención de las Comunidades Autónomas en el reconocimiento del fin de la condición de residuo, véase ibídem, pp. 55 y ss.

(78). Accesible en ENLACE, (última visita el 16 de diciembre de 2022). Téngase en cuenta pp. 44 y ss.

(79). Estas medidas sectoriales tienen como fin primordial el convertir la industria de las Materias Primas Minerales en sector estratégico, incluyendo medidas relativas a la eficiencia de los procesos y economía circular como el aprovechamiento de las escombreras mineras o el impulso de la rehabilitación de las instalaciones de gestión de residuos, así la mejora de la gestión de los residuos mineros, especialmente a través de la reutilización, recuperación y reciclado de los residuos generados (pp. 47 y 48).

(80). Véase p. 33 del documento citado, accesible en ENLACE, (última visita el 16 de diciembre de 2022).

(81). Véase MORA RUIZ, M. “La gestión de los residuos”, op. cit.p. 288; y ALENZA GARCÍA, J.F., “Objeto y finalidad de la nueva Ley de Residuos”, op.cit.p. 31.

(82). El Real Decreto 975/2009 no aporta el concepto de productor de residuos, y sí el de entidad explotadora, por lo que es necesario acudir a la definición que proporciona la Ley 7/2022, de 8 de abril, en el sentido de considerar productor de residuos a “cualquier persona física o jurídica cuya actividad produzca residuos (productor inicial de residuos) o cualquier persona que efectúe operaciones de tratamiento previo, de mezcla o de otro tipo que ocasionen un cambio de naturaleza o de composición de esos residuos” (art. 3.ab)).

(83). Como señala NOGUEIRA, “el Derecho, la acción normativa en todos los niveles es una herramienta que debería ponerse ya al servicio de la sostenibilidad para garantizar la vida de las generaciones futuras y del planeta”: véase NOGUEIRA LÓPEZ, A., “¿Circular o en bucle? La insuficiente transformación de la legislación de residuos”op.cit.p. 12.

(84). Véase Ley de Residuos: Una aportación necesaria | Opinión | EL PAÍS (elpais.com), (última visita el 16 de diciembre de 2022).

(85). De hecho, de forma expresiva, el art. 84.2 señala que “la finalidad del impuesto es el fomento de la prevención, la preparación para la reutilización y el reciclado de los residuos, con la fracción orgánica como fracción preferente, y la educación ambiental, al objeto de desincentivar el depósito de residuos en vertedero, la incineración y su coincineración”, conectando de forma directa con la idea de “reconvertir” el residuo en producto con carácter preferente. Ello sí supondría, desde mi punto de vista, la realización de la economía circular en una fase temprana de la producción del residuo, asumiendo que el verdadero reto está en la producción mínima de los mismos.

(86). En este sentido, insistiendo en la conexión entre gestión de residuos y economía circular, véase SANTAMARÍA ARINAS, R.J. (2019): “Economía circular: Líneas maestras de un concepto jurídico en construcción”, Revista Catalana de Dret Ambiental, vol. 10, núm. 1, ENLACE, p.16

(87). Así lo pone de manifiesto NOGUEIRA LÓPEZ, A., “¿Circular o en bucle? La insuficiente transformación de la legislación de residuos”op.cit.p. 24, destacando que es un concepto en el que “compiten distintas agendas políticas”.

(88). MORA RUIZ, M., “La gestión de los residuos”, op.cit., p. 289.

(89). De igual modo, al amparo de esta previsión general, los arts. 24 y 25 institucionalizan en cierto modo esta equiparación, y, además, mantienen una redacción excesivamente amplia en la determinación de requisitos y condiciones a partir de los cuales excepcionar la regla general de la preparación para la reutilización o el reciclado.

(90). A modo de ejemplo, basta pensar en las nuevas definiciones de valorización que recoge el art. 2.az) y que deben tener proyección directa en el régimen de la recogida separada de residuos de los arts. 24 y 25 de la LRSCEC. En el mismo sentido, cfr. ALENZA GARCÍA, J.F., “Objeto y finalidad de la nueva Ley de Residuos”, op.cit. p. 33

(91). Sobre la necesidad de mejora del marco regulatorio de las actividades mineras, véase MONTOYA MARTÍN, E. (2017): “La regeneración de las zonas mineras: aspectos ambientales y territoriales”, en GARCÍA RUBIO, F. (Coor.), Las nuevas perspectivas de la ordenación urbanística y del paisaje: Smart Cities y rehabilitación. Una perspectiva hispano-italiana, Fundación Democracia y Gobierno Local, Barcelona, pp. 144 a 148. La autora cita, así, la STJUE de 28 de julio de 2016 en el que se plantea si procede la aplicación del art. 10.2 de la Directiva de 2006 sobre gestión de los residuos mineros, en el supuesto de la operación de relleno de una cantera mediante residuos que no proceden directamente de la extracción, planteándose que no hay una solución unívoca, sino la necesidad de determinar caso por caso la naturaleza de los residuos para determinar el régimen aplicable.

(92). Así se pone de manifiesto en la Hoja de Ruta para la Gestión Sostenible de las Materias Primas Minerales, ya citada (pp. 44 y 45).

(93). Véase ALENZA GARCÍA, J.F., “Objeto y finalidad de la nueva Ley de Residuos” op.cit. p. 32.

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