Derecho Administrativo para la excepción. La respuesta jurídico-pública ordinaria para la sociedad de riesgo.

El objetivo principal de este trabajo es visibilizar la existencia de un Derecho Administrativo para la excepción que se encuentra en muchas de las normas sectoriales de nuestro ordenamiento jurídico-administrativo (desde la legislación de seguridad pública a la de salvamento marítimo, pasando por la legislación de montes a la de riesgos nucleares) y que permite que la Administración actúe ordinariamente ante la emergencia y los riesgos. Un Derecho Administrativo que además tiene un arraigo histórico en cuanto a la forma de atribución de competencias y el tipo de medidas previstas claramente diferenciado de los estados de excepción para preservar el orden público.

Alba Nogueira López es Catedrática de Derecho Administrativo de la Universidade de Santiago de Compostela

El artículo se publicó en el número 61 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, Octubre 2022)

RESUMEN: El objetivo principal de este trabajo es visibilizar la existencia de un Derecho Administrativo para la excepción que se encuentra en muchas de las normas sectoriales de nuestro ordenamiento jurídico-administrativo (desde la legislación de seguridad pública a la de salvamento marítimo, pasando por la legislación de montes a la de riesgos nucleares) y que permite que la Administración actúe ordinariamente ante la emergencia y los riesgos. Un Derecho Administrativo que además tiene un arraigo histórico en cuanto a la forma de atribución de competencias y el tipo de medidas previstas claramente diferenciado de los estados de excepción para preservar el orden público. El hecho de que las crisis de diverso signo, que son consustanciales a nuestro modelo social, político, ambiental, tecnológico y económico, se cronifiquen obliga a replantearse cómo combatirlas. Estamos ante amenazas sistémicas que deben encauzarse con la menor alteración posible de los equilibrios democráticos, de reparto de poder, de los derechos de la ciudadanía. Convivir con la excepcionalidad globalizada exige reforzar el Estado de derecho y la democracia, ante el riesgo claro de normalizar la excepción constitucional. En ese marco se encuadra el estudio del Derecho Administrativo para la excepción y los principios, fuentes e instrumentos que lo caracterizan.

1. DERECHO CONSTITUCIONAL DE EXCEPCIÓN, DERECHO ADMINISTRATIVO EN LA EXCEPCIÓN Y DERECHO ADMINISTRATIVO PARA LA EXCEPCIÓN

Los fenómenos naturales catastróficos y los riesgos graves inherentes a la vida en una sociedad compleja obligan a tener disponibles herramientas jurídicas no sólo para prevenir aquellos que sean evitables o minimizables, sino también para actuar durante las emergencias que se pueden producir. Mareas negras, incendios, inundaciones, volcanes, escapes nucleares, explosiones, escapes químicos, síndrome de las vacas locas, covidson algunos de los sucesos graves que han activado ese Derecho Administrativo para la excepción en las últimas décadas.

Con independencia del riesgo que haya generado esa respuesta del poder público, la existencia de notas comunes en el ordenamiento jurídico para la emergencia permite identificar unos principios, organización, planificación, obligaciones y derechos, técnicas de intervención o mecanismos de reparación de daños y responsabilidad con rasgos coincidentes. Es un Derecho Administrativo ordinario para abordar situaciones extraordinarias. No es, por tanto, un Derecho de excepción, pero si para la excepcionalidad. El ordenamiento jurídico cuenta con herramientas jurídicas al margen de los estados constitucionales de excepción (art.116 Constitución Española) para afrontar la excepcionalidad combinando flexibilidad, rapidez y garantías en la respuesta. Las dudas o directamente rechazo de sectores académicos (Aragón Reyes, 2020; Tajadura, 2021; Carmona, 2021a; vid. Domènech, 2021 para un análisis de lo que él denomina visiones “dogmáticas”, por oposición a las “pragmáticas”) sobre la pertinencia de abordar una situación imprevisible y grave como la pandemia de la covid con esas herramientas jurídicas ordinarias para la excepcionalidad hacen conveniente profundizar en esta diferencia y sistematizar sus caracteres. Las discutibles Sentencias del Tribunal Constitucional (SSTC 148/2021, 183/2021) sobre los estados de alarma durante la covid refuerzan la necesidad de esta aproximación.

Este trabajo pretende diferenciar el Derecho Administrativo para la excepción del Derecho Constitucional de excepción, que se deriva de la declaración de los estados de alarma, excepción y sitio y también del Derecho Administrativo en la excepción, que sirve para desarrollar las medidas adoptadas en esos estados. En suma, la diferencia entre el “viejo derecho sectorial”, que siempre ha existido para afrontar la necesidad, y el derecho de excepción constitucional (Nogueira, 2020). Sin olvidar que existe también ese Derecho Administrativo en esos estados de excepción constitucionales que sirve para viabilizar y articular las medidas que puede adoptar la Administración durante la vigencia de esa situación (medidas de policía, suspensión de plazos administrativos, ordenamiento contractual ad hoc). No se va, en cambio, a profundizar en el debate sobre los estados de excepción o la propia idea de excepción o estado de necesidad sobre los que existen ya numerosos trabajos que profundizan sobre sus contornos desde posiciones diversas.

El objetivo principal de este trabajo es visibilizar la existencia de un Derecho Administrativo para la excepción que se encuentra en muchas de las normas sectoriales de nuestro ordenamiento jurídico-administrativo (desde la legislación de seguridad pública a la de salvamento marítimo, pasando por la legislación de montes a la de riesgos nucleares) y que permite que la Administración actúe ordinariamente ante la emergencia y los riesgos. Un Derecho Administrativo que además tiene un arraigo histórico en cuanto a la forma de atribución de competencias y el tipo de medidas previstas, como nos recuerda Muñoz Machado (2021), claramente diferenciado de los estados de excepción para preservar el orden público.

Mientras que el Derecho constitucional de excepción se deriva directamente de la Constitución y abre un paréntesis en el ordenamiento superponiendo un nuevo régimen jurídico de distribución de poderes y en relación con los derechos fundamentales, el Derecho Administrativo en la excepción se identificaría con la modulación puntual y temporal de la actividad administrativa y el ordenamiento jurídico-administrativo (procedimental, plazos, derechos y deberes) derivado de las situaciones constitucionales de excepción para implementar esos estados de excepción. Es lo que Arroyo (2021, 276) como una “alteración del equilibrio entre los principios constitucionales relevantes alcanzado para situaciones de normalidad” que afectaría a “las reglas sustantivas que limitan y dirigen su contenido, las reglas sobre distribución de competencias entre órganos y entes, las reglas sobre la forma jurídica a través de la cual se expresa su ejercicio y las reglas que disciplinan los procedimientos de toma de decisiones”.

Por su parte el Derecho Administrativo para la excepción, del que trata este trabajo, sería el conjunto de disposiciones preestablecidas que articulan la respuesta administrativa ante situaciones excepcionales de crisis o emergencia producidas por peligros naturales o riesgos tecnológicos (planificación, organización, medios humanos y materiales, habilitaciones para la intervención administrativa limitativa).

2. REGULAR LA EXCEPCIÓN EN EL MARCO DEL ESTADO AUTONÓMICO DEMOCRÁTICO DE DERECHO

Las crisis y situaciones pueden abordarse por los poderes públicos con distintos niveles de sujeción al ordenamiento jurídico y de alteraciones institucionales, competenciales o normativas. “Soberano es el que decide sobre el estado de excepción” (Schmitt, 2009, 13). La conocida tesis de Carl Schmitt, desde postulados autoritarios, enuncia la excepción como “lo opuesto a la norma () debido a que la norma no puede determinar cuándo aparecerá la excepción, pues la ley es incapaz de prever lo anormal, es tarea del soberano decidir acerca de ello, determinando no sólo lo que es la excepción sino también lo que es la situación normal. La excepción está entonces en el origen de la norma” (Samir, 2006, 130). Se trataría, por tanto, de la dictadura soberana que se diferencia de otros dos modelos de ordenamientos para la excepción. Por un lado, la dictadura constitucional, donde “todos los poderes del Estado son susceptibles de quedar concentrados en una magistratura única”, sin espacios constitucionales resistentes a la crisis que no puedan ser sacrificados. Por otro, el modelo más frecuente, el de nuestra Constitución, que sería el estado excepcional “basado en un mantenimiento substancial del orden constitucionalsi bien con la previsión de una serie de competencias extraordinarias taxativamente enumeradas, que suponen la suspensión de la Constitución en algunos de sus extremos” (Cruz Villalón, 1984, 33).

Sin embargo, si tomamos en consideración que “el Estado de derecho se ha construido en oposición a la idea de excepción, teniendo por misión domesticarla” (Henette, 2022) la aspiración debería ser acotar a su mínima expresión los estados de excepción y gestionar la cada vez más frecuente existencia de episodios de excepcionalidad (climática, tecnológica, sanitaria) con las herramientas que menos se aparten de una respuesta jurídica ordinaria. El hecho de que las crisis de diverso signo, que son consustanciales a nuestro modelo social, político, tecnológico y económico, se cronifiquen obliga a replantearse cómo combatirlas. Estamos ante amenazas sistémicas que no pueden suponer una alteración recurrente de los equilibrios democráticos, del reparto de poder, de los derechos de la ciudadanía. Convivir con la excepcionalidad globalizada exige reforzar el Estado de derecho y la democracia, ante el riesgo claro de normalizar la excepción constitucional. Agamben advierte así de que “la creación deliberada de un estado de excepción permanente (aunque eventualmente no declarado en estado técnico) ha pasado a ser una de las prácticas esenciales de los Estados contemporáneos, incluidos los denominados democráticos” que amenaza con transformar radicalmente “de hecho la ha transformado ya sensiblemente – la estructura y el sentido de las distinciones tradicionales de las formas de constitución” (Agamben, 2004,11).

La tesis que aquí sostenemos es que este Derecho Administrativo para gestionar situaciones excepcionales que encontramos en la legislación administrativa general o sectorial no supone “el desplazamiento del Derecho vigente con carácter ordinario” como sucedería en el marco de los estados de excepción constitucionales (Arroyo, 2021, 276), sino la existencia de unas reglas específicas en el Derecho vigente que con carácter ordinario anticipan esa excepcionalidad y prevén los posibles escenarios, medidas y disposiciones organizativas para abordarla con garantías. No estamos ante un “orden normativo derogatorio” de carácter provisorio o temporal (Maignon, 2021, 29), como en el caso de los estados de excepción, sino ante un ordenamiento jurídico sectorial que anticipa con un catálogo de medidas y disposiciones organizativas ordinarias, graduadas por el tipo de riesgo o daños, la respuesta ante situaciones de crisis. En términos democráticos, pero también en términos de eficacia estas soluciones deberían permitir una mejor gestión de la excepcionalidad. Como indica Muñoz Machado (2021, 126) recordando la remisión a la legislación sanitaria que figura en el art.12.1 de la LO 4/1981, “la utilización del estado de alarma como respuesta a las epidemias y crisis sanitarias se concibió por el legislador como un complemento de las actuaciones de necesidad previstas en la legislación sanitaria. No ha pretendido sustituirla. Cabe preguntarse, por tanto, qué es lo que aporta la ley de 1981, si es que añade algo, a la legislación sanitaria”.

El Derecho es una herramienta para gestionar el conflicto y el Derecho Administrativo de crisis o emergencias ordena jurídicamente la respuesta a esas situaciones seleccionando entre el catálogo de medidas aquellas más adecuadas para esa situación y el marco de protección de los derechos que pueden verse afectados. Frente al Derecho constitucional de excepción que actúa como última ratio y en el que el marco de actuación apenas queda prefijado con una somera regulación en relación con la causa, el procedimiento de adopción de cada uno de los estados y el nivel de afectación de derechos admisible, el Derecho administrativo para la excepción está formado por una pluralidad de normas jurídicas generales o sectoriales preestablecidas con un cierto nivel de densidad con el objetivo de pautar la toma de decisiones, aunque pueda estar caracterizado por quedar abierto un margen de apreciación o flexibilidad mediante cláusulas generales habilitantes. En la sociedad actual podríamos decir que lo extraordinario está a la orden del día y el Derecho Administrativo sectorial incorpora “de serie” disposiciones dirigidas a ordenar la respuesta ante el riesgo y la emergencia con un componente preventivo relevante. Es un Derecho, al fin y al cabo, que “es más flexible, pero también más garantista que el Derecho constitucional de excepción” (Ridao, 2021, 176).

Evitar ese “estado de excepción permanente” hacia el que caminan incluso las sociedades democráticas como enuncia Agamben, siendo conscientes que vivimos en entornos de riesgos múltiples, exige juridificar y normalizar la respuesta en términos democráticos (reparto de poderes, respeto de los derechos). El uso de mecanismos de excepción que abren paréntesis en el ordenamiento jurídico atribuyendo poderes excepcionales, alterando el reparto de poderes y, también, el reparto competencial (Tajadura (2020) habla del efecto de “estatalización” que sería inherente a los estados de excepción constitucionales), debería ser absolutamente residual. Por eso y para eso existe ese Derecho Administrativo para la excepción que vendría a plasmar en un ordenamiento ordinario los procedimientos de toma decisión y las formas de actuación administrativa con un grado de concreción suficiente, coherente con el reparto competencial previsto. Ese Derecho Administrativo para la excepción, además, sortea parte de los problemas que se derivan para la gestión de crisis de la rígida interpretación que apunta la STC 183/2021, de 27 de octubre, sobre la cogobernanza y delegación de competencias en los presidentes autonómicos en el segundo estado de alarma estatal. Como señalaba el Voto particular de la Magistrada Mº Luisa Balaguer: “La sentencia desarrolla un modelo de derecho constitucional de excepción totalmente ajeno al sistema constitucional español. El Tribunal intenta establecer un modelo centralista de derecho de excepciónque no se ajusta ni al desarrollo autonómico”.

La limitada densidad del Derecho Constitucional de excepción abre y hace necesaria la existencia de espacios de colaboración con el ordenamiento administrativo para la emergencia. La propia Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio en la regulación del estado de alarma en su artículo 12.1 en los supuestos de catástrofes, calamidades o desgracias públicas, tales como terremotos, inundaciones, incendios urbanos y forestales o accidentes de gran magnitud y crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves indica que la “autoridad competente podrá adoptar por sí, según los casos, además de las medidas previstas en los artículos anteriores, las establecidas en las normas para la lucha contra las enfermedades infecciosas, la protección del medio ambiente, en materia de aguas y sobre incendios forestales”(la cursiva es nuestra).

Esa colaboración se aprecia igualmente en materia de protección civil donde se prevé la activación del Plan Estatal General de Emergencias de Protección Civil como consecuencia de la declaración de algunos de los estados de excepción como el instrumento de gestión de la crisis.

Plan Estatal General de Emergencias de Protección Civil (Resolución de 16 de diciembre de 2020)

7. Otras activaciones del PLEGEM.

El PLEGEM puede ser activado como consecuencia de la declaración de alguna de las situaciones previstas en la Ley Orgánica 4/1981, reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio, de la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional, y de otras disposiciones con fuerza de ley.

Las activaciones a las que se refiere este capítulo no requieren ni suponen la declaración de emergencia de protección civil de interés nacional, que se entiende reservada para las situaciones características de la protección civil.

7.1 Activación derivada de la Ley Orgánica 4/1981. Cuando los Reales Decretos que declaren los estados de alarma, excepción o sitio, incorporen la activación del Sistema Nacional de Protección Civil, el PLEGEM se activará en la fase de emergencia de interés nacional si la aplicación de la Ley Orgánica 4/1981 tiene como causa una emergencia o catástrofe de protección civil, y en la fase de apoyo en los demás supuestos.

La Dirección del PLEGEM en estas situaciones corresponderá en todo caso a la persona titular del Ministerio del Interior, que determinará, en función de la naturaleza de la causa de la activación, la composición del Comité Estatal de Coordinación.

En estas situaciones, la organización y los procedimientos de actuación previstos en el PLEGEM son puestos a disposición de la Autoridad competente para enfrentar la situación declarada.

La declaración de esta fase de apoyo es compatible con la declaración de una emergencia de protección civil de interés nacional, cuando concurran circunstancias de tal naturaleza, distintas de las que hubieren ocasionado la declaración del estado de alarma, excepción o sitio

Lo que parece claro es que la gestión de la pandemia ha revelado la necesidad de actualizar la regulación de los estados de excepción constitucionales y, a nuestro juicio, limitarlos a la gestión de graves y generalizadas alteraciones del orden público (guerras, desórdenes tumultuosos), pero que en una sociedad de riesgo donde las amenazas naturales o tecnológicas van a tender a multiplicarse (efectos del cambio climático, riesgos tecnológicos) no debemos abordar situaciones cada vez más habituales con herramientas de excepción que implican afectaciones incisivas de derechos inherentes a una sociedad democrática y alteraciones importantes del reparto constitucional de poderes.

3. CARACTERES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO PARA LA EXCEPCIÓN

Nuestra sociedad debe hacer frente a los tradicionales peligros naturales y de forma creciente a los riesgos tecnológicos derivados de la propia acción humana. Esteve (1999,30-31) señalaba que estos riesgos debidos a la actuación humana son una “cuestión ineludible al ser el objeto del Derecho la conducta humana y las relaciones sociales”, pero sobre todo apunta que la evolución a la sociedad de riesgo debido al desarrollo tecnológico supone una novedad en la intervención de los poderes públicos que ya no se sitúa exclusivamente en el ámbito reparador o de la responsabilidad, sino que exige la prevención y reducción de riesgos.

Es un Derecho que parte de un presupuesto fáctico -la situación de urgencia/emergencia/necesidad- y que tiene un componente teleológico -la preservación de los valores amenazados- para lo que se ponen a disposición medios jurídicos caracterizados por una mayor intensidad de intervención pública en la esfera privada.

El Derecho Administrativo sectorial que se ocupa de los riesgos naturales y tecnológicos para proteger a las personas y a los bienes es un Derecho con una doble componente preventiva y reactiva. Para ello incluye un reforzamiento de las medidas de prevención que intentan sucesivamente evitar el desencadenamiento de las crisis y atenuar sus eventuales consecuencias (instalación de dispositivos de seguridad, limitación de aforos, planes de evacuación o emergencia). También incorpora generalmente obligaciones detalladas de información y comunicación para posibilitar que la Administración active los mecanismos de alerta y los medios de respuesta.

En la vertiente reactiva/correctora este Derecho tiene un componente organizativo fuerte con disposiciones que modulan el reparto competencial, introducen espacios o facultades de coordinación y/o crean órganos para la gestión, comunicación y evaluación de la emergencia y sus daños.

También en ese plano de reacción frente a la emergencia ya declarada, normalmente, es característica la existencia de un abanico de medidas de policía administrativa con un nivel de afectación de la libertad u otros derechos elevado para poder poner fin a ese periodo de crisis lo antes posible. El Tribunal Supremo en su Sentencia 719/2021 fijaba que la restricción de derechos fundamentales en el marco de la lucha contra la pandemia del Covid-19 no exige siempre y necesariamente la cobertura del estado de alarma y que la legislación sanitaria proporciona fundamento normativo suficiente para la adopción de medidas. Además, la reserva de ley orgánica para las medidas sanitarias que supongan restricción o limitación de algún derecho fundamental de la Sección 1a sólo opera cuando tales medidas afecten a algún elemento básico, nuclear o consustancial. Las CCAA pueden, por tanto, modular el ejercicio de derechos fundamentales. De hecho, lo hacen ya, al igual que los entes locales en múltiples ámbitos de la actividad administrativa. Estas medidas se regulan específicamente mediante habilitaciones normativas que tienden a incluir una relación de las que son más habituales en cada ámbito sectorial. Suelen incorporar una cláusula general habilitante ante la imposibilidad de prever “todas y cada una de las potenciales situaciones de crisis con sus específicas respuestas jurídicas” (Álvarez García, 1996, 38). Así, con un criterio de proporcionalidad se pueden adoptar todas aquellas que sean necesarias para evitar daños a las personas, a los bienes o a los valores protegidos. Kelsen (2011, 102) refería que esa “indeterminación puede ser abiertamente intencionada, lo que significa que en tal caso esa indeterminación forma parte de la intención del órgano que ha impuesto la norma superior” de forma que “la norma individual que se cree como ejecución de aquella dará continuidad al proceso de determinación del sentido en los sucesivos niveles normativos”. Con una referencia muy indicada para estos momentos concluía ese razonamiento afirmando:

“Una ley de sanidad conmina con ciertas sanciones a que, debido a la irrupción de una epidemia, los habitantes de una ciudad adopten ciertas medidas de prevención destinadas a evitar la propagación de la enfermedad. Se habilita a las autoridades administrativas a que tomen diversas medidas en función de las distintas enfermedades” (Kelsen, 2011, 102).

Es habitual igualmente que se introduzcan disposiciones que regulan la responsabilidad (o exención de ésta) por los daños que la actuación administrativa pueda provocar y de protección jurídica de los agentes de la Administración implicados en la gestión del riesgo.

Otro rasgo característico es que suele presentar fórmulas de incorporación del conocimiento experto, bien mediante la inclusión de expertos en los órganos directos de mando de la crisis, bien con previsiones de auxilio de personas cualificadas, repositorios de datos o redes de información. Se llega a hablar incluso de la emergencia sanitaria de la covid como el germen un Estado epístocrático (poder de los sabios) para calificar un régimen político en el que el poder estaría ejercido por los que detentan el conocimiento científico (Viala, 2021, 56). Es discutible que el poder esté en manos de los técnicos, pero sí que es cierto, en cambio, que la incorporación del conocimiento técnico es consustancial al Derecho administrativo para la excepción. La recopilación de datos para adoptar medidas de planificación, la existencia de herramientas y bases de datos que mantienen actualizada esa información, el análisis de la realidad fáctica para recomendar la adopción de medidas suele partir de análisis técnicos de muy diversa naturaleza.

En definitiva, este Derecho administrativo presenta unos caracteres definitorios que se podrían sintetizar en las siguientes notas:

- Existencia de un riesgo o catástrofe (presupuesto fáctico) que puede ofrecer distintos niveles de gravedad y una correlativa graduación en la respuesta.

- Amenaza de valores o bienes jurídicos relevantes: vida, orden público, medio ambiente, salud

- Vinculación especial a los principios de prevención, cautela, subsidiariedad, cooperación/coordinación, jerarquía, proporcionalidad, eficacia

- Existencia de instrumentos de planificación en los que se definen medidas de prevención, se determina la activación de las estructuras de emergencia y se asignan medios materiales y personales

- Reforzamiento de la coordinación administrativa y de las estructuras organizativas de cooperación/coordinación

- Integración de conocimiento experto para limitar el espacio de discrecionalidad administrativa

- Combinación de herramientas preventivas (informativas, planificatorias) y reactivas (organizativas, limitativas o ablatorias de derechos).

- Relevancia de las instrucciones y órdenes como vehículos de la toma de decisiones

- Habilitaciones legales para la exigencia de deberes de colaboración (prestaciones personales, obligaciones de información) y para la requisa/retención/racionamiento de medios materiales

- Sometimiento a un examen de proporcionalidad estricto de las medidas de limitación tanto en el plano normativo, como en el eventual control judicial

- Inclusión de previsiones para dar la condición de agente de la autoridad y para la defensa letrada de los empleados públicos que participan en la gestión del riesgo

- Determinaciones sobre la reparación del daño y la distribución de responsabilidades

4. ESPECIALIDADES DE LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO PARA LA ACTUACIÓN ANTE CRISIS Y EMERGENCIAS: TIPOS DE LEYES, PLANES, ÓRDENES COMUNICADAS E INSTRUCCIONES

a. La legislación ordinaria como soporte para la intervención administrativa frente a riesgos y calamidades

No es preciso señalar que en este ámbito es donde el Decreto-Ley encuentra su acomodo natural para aprobar medidas que revistan “extraordinaria y urgente necesidad” (art.86 CE). Pero tampoco es baladí observar cómo esa potestad normativa con fuerza de ley de los gobiernos construida sobre el estado de necesidad se asienta, sin excesiva crítica, sobre una crisis del parlamentarismo (Esteve Pardo, 2019, 134-135) por lo que es pertinente el debate sobre el papel del (o los) Parlamento(s) (Carmona, 2021b; Sáenz Royo, 2021) en estas situaciones y también sobre las fórmulas de control democrático y ciudadano sobre la gestión de las crisis.

Pero quizás el debate más intenso que ha producido la gestión de la pandemia de covid ha girado en torno a el soporte jurídico y grado de desarrollo normativo para las medidas limitativas de derechos fundamentales. La fuerte polémica doctrinal y judicial sobre si las medidas para luchar contra la pandemia tenían suficiente apoyo en las escuetas previsiones de la LO 3/1986 de medidas especiales en materia de salud pública es inconsistente con lo que sucede en otros ámbitos de la acción administrativa donde son necesarias limitaciones de derechos (Álvarez García, 2021, 120) y poco coherente con nuestra tradición de lucha contra enfermedades infeccionas (Muñoz Machado, 2021). Un análisis de la legislación existente para hacer frente a riesgos nos indica que en su gran mayoría estamos ante leyes ordinarias (a veces incluso ante reales decretos) ya que el legislador entiende que las habilitaciones para actuar ante la emergencia que eventualmente puedan limitar derechos fundamentales son eso, limitaciones. Es particularmente acertada la forma en que lo resume la Sentencia del Tribunal Supremo 719/2021, de 24 de mayo:

“Cuando de la limitación de derechos fundamentales por el legislador se trata, lo primero que es menester precisar es que no necesariamente ha de hacerse por ley orgánica. Es verdad que el desarrollo de los derechos fundamentales está reservado a esa fuente (artículo 81.1 de la Constitución) y que el Tribunal Constitucional ha equiparado al desarrollo el establecimiento de limitaciones a los derechos fundamentales de tal intensidad que les afectan esencialmente. Pero con carácter general la ley ordinaria es suficiente para regular el ejercicio de los derechos, aunque al hacerlo habrá de respetar su contenido esencial (artículo 53.1 de la Constitución). Y establecer limitaciones puntuales de derechos, incluso fundamentales, no equivale a desarrollarlos siempre que, por las características de las restricciones, no lleguen a desnaturalizarlos. Dentro de la regulación que puede hacer la ley ordinaria cabe, pues, la imposición de limitaciones puntuales a los derechos fundamentales. Y, siendo suficiente para ello la ley ordinaria, esa reserva puede ser satisfecha tanto por la ley del Estado cuanto por las leyes que, dentro de su competencia, dicten las Comunidades Autónomas.

En definitiva, no se corresponde con la Constitución la afirmación de que toda limitación de un derecho fundamental ha de hacerse única y exclusivamente por ley orgánica. El Tribunal Constitucional ha dejado claros estos extremos, tal como lo recuerda, entre otras, en sus sentencias n.º 76/2019, 86/2017 y 49/1999”.

La Ley orgánica 4/2015 de protección de la seguridad ciudadana y la Ley orgánica de 3/1986 de medidas especiales en materia de salud pública son de los escasos ejemplos en que las habilitaciones para la intervención administrativa se encuentran en un texto de naturaleza orgánica. En ambos casos es posible que esto se deba a que las medidas de limitación de derechos fundamentales son más invasivas (registros corporales, entrada en domicilio, internamiento hospitalarios o aplicación de tratamientos médicos) afectando a la esfera más íntima de la persona y a su propia integridad física. Por el contrario, las limitaciones de movilidad, obligaciones de evacuación, imposición de deberes personales de colaboración (extinción de un incendio, rescate de un buque y sus tripulantes) o privaciones de bienes (requisas) que se prevén en muchas de las leyes ordinarias con previsiones de emergencia o gestión de crisis no están bajo el paraguas de una ley orgánica. La afectación de derechos como la libre circulación, la inviolabilidad del domicilio, la propiedad o la propia libertad por la actuación administrativa en una situación de riesgo grave o calamidad no requiere de una ley orgánica si esas limitaciones son puntuales y no afectan a los aspectos nucleares de los derechos. En sintonía con lo que apuntaba el Tribunal Supremo es plenamente constitucional esa regulación ordinaria que establece restricciones puntuales a derechos fundamentales sin afectar al núcleo duro precisado de norma orgánica.

Como contrapeso en general el Derecho administrativo para la excepción anuda esas limitaciones de derechos fundamentales a un análisis de proporcionalidad porque existe un riesgo que va más allá de la normalidad por su grado de afectación territorial, posibilidad de propagación, amenaza para la vida etc. Las leyes habilitan unos poderes reforzados de intervención administrativa precisamente porque existe una situación que se sale de la normalidad: “las que se consideren necesarias en caso de riesgo de carácter transmisible” (art. 3 LO 3/1986 medidas sanitarias); “la existencia de una amenaza concreta o de un comportamiento objetivamente peligroso que, razonablemente, sea susceptible de provocar un perjuicio real” (art.4 LO 4/2015 Seguridad ciudadana); “por la gravedad de sus efectos y la dimensión, urgencia y transversalidad de las medidas” (art.23 L 36/2015 Seguridad Nacional); “en casos de espectáculos públicos y actividades recreativas que conlleven un riesgo grave o peligro inminente para las personas y los bienes o la convivencia entre la ciudadanía” (art. 29.1 Ley 10/2017 espectáculos Galicia); “en situaciones excepcionales en las que exista grave peligro de extensión en el territorio nacional de epizootias o zoonosis de alta transmisibilidad” (art. 26 Ley 8/2003 sanidad animal).

Las limitaciones de derechos fundamentales que puede desencadenar la acción administrativa de gestión de la crisis son puntuales, acotadas en el tiempo territorial y/o temporalmente y dirigidas a preservar otros derechos prevalentes, generalmente el derecho a la vida. El internamiento de enfermos, la evacuación de una discoteca o una población, el precinto de establecimientos o de zonas catastróficas o el mandato de colaborar en la extinción de un incendio pueden restringir la movilidad, el acceso a domicilios, limitar la propiedad, imponer obligaciones personales de hacer, pero lo hacen para evitar daños mayores como son el propio riesgo personal o colectivo de extensión de la emergencia y la pérdida de la vida. Estas herramientas extraordinarias de intervención para la gestión de riesgos, crisis y emergencias tradicionalmente se han previsto en leyes ordinarias en las que actúan como límites el análisis de proporcionalidad de la necesidad de actuación y las medidas elegidas, el respeto de los procedimientos y competencias de activación de los mecanismos de crisis y el eventual control judicial de las decisiones.

b. La planificación juega un papel determinante para las potestades de intervención administrativa

En este ámbito también hay que reseñar el relevante papel que juegan los instrumentos de planificación desarrollando las medidas concretas de intervención administrativa. Sin entrar en un estudio en detalle de la planificación administrativa (vid. Ochoa Monzó, 1996), creo que es conveniente señalar las especificidades que presenta la planificación ligada a la gestión de riesgos y situaciones de excepción.

La Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, la Norma Básica de Protección Civil (RD 407/1992), prevista en el artículo 8 de la Ley, que debe contener las directrices esenciales de los planes y el Plan Estatal General de Emergencias de Protección Civil son los puntos de encaje bajo los que se desarrollan una tupida trama de planes públicos y privados (planes de autoprotección), generales (autonómicos y locales) y sectoriales(1) que desarrollan las medidas de prevención, gestión y corrección de los daños por diversos riesgos y fijan las estructuras de respuesta. En el caso de la covid 19, es precisamente la aplicación complementaria de la legislación estatal y autonómica sanitaria y la de protección civil la que ofrece las primeras respuestas autonómicas y restricciones antes incluso de la declaración del primer estado de alarma(2).

Los planes de emergencia generales o sectoriales para un determinado riesgo en general contemplan que la Administración pueda ordenar evacuaciones, cierres perimetrales, confinamientos, prestaciones personales o reales. Estas medidas que limitan derechos fundamentales y establecen deberes de colaboración y obligaciones para la ciudadanía se realizan al amparo de lo previsto en la Ley 17/2005, una ley ordinaria recordemos. Ésta impone una serie de deberes de colaboración en su artículo 7bis que alcanzan a toda la población (prestaciones personales no indemnizables, requisa de bienes indemnizables, suspensión de actividades) y en particular a las instalaciones que los generan (información, comunicación, sistemas de alarma) y a los servicios de vigilancia públicos y privados. Para la entrada en domicilios se hace una remisión a lo previsto en la Ley Orgánica de seguridad ciudadana.

Existe un amplio conjunto de planes vinculantes que establecen los procedimientos de declaración de la situación de emergencia (de hecho, en la crisis de la covid una parte de las CCAA desplegaron sus primeras respuestas con la activación de sus planes de protección civil, ej. Cataluña o Galicia), las prerrogativas que confieren a la administración, las adaptaciones organizativas necesarias (medidas de coordinación, reforzamiento del principio jerárquico con una cadena de mando estricta, configuración de órganos de gestión de la crisis, previsiones informativas a la población) y los medios disponibles. Efectivamente, “el proceso de la planificación es una forma de “pensamiento en alternativas” para poder decidir de forma racional entre opciones para la consecución de objetivos” (Rodríguez Santiago, 2022, 11). Los planes para situaciones de excepción anticipan un conjunto de escenarios variables (alternativas) y ofrecen un abanico de respuestas que ponderan con la información disponible las formas de actuación de la Administración.

Una cuestión llamativa es la diversidad de rangos de publicidad y “trajes” normativos para estos planes. Además del mandato genérico de la Ley de transparencia de que “Las Administraciones Públicas publicarán los planes y programas anuales y plurianuales en los que se fijen objetivos concretos, así como las actividades, medios y tiempo previsto para su consecución” (art. 6.2), los planes se publican en ocasiones como Decretos, Órdenes o simples Resoluciones. El criterio para escoger una u otra fórmula no es claro evidenciando al “plan como “forma de actuación” de la Administración, pero no (por ahora) como “forma jurídica” de la actuación administrativa” (Rodríguez Santiago, 2022, 17). El vigente Plan Estatal General de Emergencias de Protección Civil, que al fin y al cabo es el plan “paraguas” para toda la planificación territorial y especial de emergencias, se publica por Resolución(3) mientras que el Plan Estatal de Protección Civil ante el Riesgo Radiológico o los Planes de gestión del riesgo de inundación de las demarcaciones hidrográficas se publican con forma de Real Decreto(4). Es posible también encontrar planes para gestionar crisis que no fueron objeto de ningún tipo de publicidad (Plan Nacional de Contingencias por Contaminación Marina Accidental aprobado por Orden comunicada del Ministerio de Fomento de 23 de febrero de 2001).

Los planes de emergencia transparentan con especial nitidez los principios de jerarquía y coordinación(5). Se contempla una cadena de mando para gestionar las crisis y una activación sucesiva de planes en función del nivel de emergencia. Además, se prevén mecanismos y estructuras organizativas específicas para hacer efectiva la coordinación interadministrativa contribuyendo a la eficacia en la respuesta. En muchos casos son órganos “ad hoc” creados específicamente para el momento de crisis y/o con una composición variable en función del tipo de emergencia y el ámbito territorial en el que se produce.

Plan Estatal General de Emergencias de Protección Civil (5.1.2):

El Comité Estatal de Coordinación y Dirección (CECOD) estará integrado por las personas titulares de la Subsecretaría del Interior y de la Dirección General de Protección Civil y Emergencias (DGPCE), y además por representantes de los siguientes órganos:

– Secretaría de Estado de Seguridad.

– Dirección General de la Guardia Civil.

– Dirección General de la Policía.

– Dirección General de Tráfico.

– Departamento de Seguridad Nacional.

– Ministerio de Defensa.

– Agencia Estatal de Meteorología.

El Ministerio del Interior podrá designar representantes de otros órganos, en función de la tipología de la emergencia y de los recursos cuya movilización sea necesaria. [la cursiva es nuestra]

c. La regulación de detalle y organizativa en instrucciones y órdenes comunicadas: su naturaleza normativa

Las habilitaciones genéricas previstas en las leyes y planes para la excepción se vehiculizan en medidas concretas en muchos casos a través de dos tipos normativos con rasgos singulares: las órdenes comunicadas y las instrucciones. Estos dos “artefactos” jurídicos tienen en común un tratamiento doctrinal y jurisprudencial escaso o vacilante que exigiría un mayor desarrollo normativo y una vocación de fijar reglas organizativas intra-administrativas (la instrucción) e inter-administrativas (la orden comunicada). En la instrucción como manifestación del principio de jerarquía y en la orden comunicada del principio de coordinación(6), aunque en este último caso encontramos ejemplos contradictorios que son indicativos de la falta de claridad sobre su naturaleza(7).

La ley 40/2015 de régimen jurídico del sector público fija una regulación mínima de la instrucción(8), pero no existe, en cambio, una referencia normativa que establezca los contornos de la orden comunicada. Los aspectos centrales sobre los que existe discusión jurídica son las garantías de publicidad de estas normas, la determinación quién y qué efectos tienen sobre sus destinatarios y, consecuentemente, quién estaría legitimado para su impugnación. Domenech (2022,2) tilda de “idea defectuosa o averiada” la tesis asentada de que las instrucciones no son normas jurídicas reglamentarias y por tanto susceptibles del recurso directo frente a reglamentos. Melero (2005, 296) califica como un “axioma” que las relaciones jerárquicas entre órganos no pueden dar lugar a normas y defiende que hay instrucciones que “crean derecho objetivo” con una estructura más similar a los principios que a las reglas.

En la gestión de la covid se ha podido apreciar la indeterminación normativa sobre la forma jurídica que adoptan las medidas coordinadas, la orden comunicada, y sobre quien está legitimado para su impugnación y qué se impugna (la orden comunicada o sus normas “espejo” autonómicas). Hubo un cierto desconcierto o controversia jurídica en relación con decisiones adoptadas bajo el paraguas de las medidas coordinadas (art. 65 Ley 16/2003). El Ministerio de Sanidad las adopta mediante “orden comunicada” que publica en forma de Resolución en el BOE a efectos de publicidad(9), en algunas ocasiones, pero no en otras, y que las distintas CCAA publicaron de formas diversas. En algunos casos como órdenes propias reproduciendo el texto y añadiendo otras restricciones(10). En otras reproduciendo el acuerdo en forma de anexo(11).

El hecho de que las indicaciones, generalmente organizativas, para gestionar crisis y emergencias se efectúen mediante instrucciones jerárquicas dentro de una misma administración o bien mediante orden comunicada cuando hay una función de coordinación sobre otras administraciones no implica que esas determinaciones no tengan efectos ad extra sobre grupos de ciudadanos o la ciudadanía en su conjunto y un inequívoco carácter normativo en la mayor parte de sus determinaciones. Tampoco que las propias disposiciones de carácter organizativo no puedan tener también carácter normativo. Si bien es cierto que su estilo jurídico pueda ser algo diferente del de otros reglamentos o que contengan recomendaciones (no muy distintas de las disposiciones programáticas que figuran en tantas normas), no invalida que cuando, por ejemplo, establecen distancias interpersonales, obligaciones de apertura de establecimientos escolares(12) o cuando se prevé la activación de planes interiores de contingencias marítimas “cuando el suceso de contaminación marina afecte solamente a una instalación mar adentro, a un puerto, a un terminal marítimo o industria litoral” o se establecen obligaciones de información del capitán sobre el alcance de los daños(13), se están fijando obligaciones jurídicas no dirigidas exclusivamente ad intra con vocación de permanencia. Los esfuerzos argumentativos para intentar desvirtuar ese carácter normativo(14) no soportan un contraste con otras normas de idéntica naturaleza y contenido(15) y sólo parecen querer evitar impugnaciones de terceros. Cuando estas normas regulan la forma de abordar una crisis en marcha existen excepciones que permitirían soslayar las normas de elaboración de reglamentos (art.133.4 Ley 39/3015) para agilizar su aprobación.

En el caso de las órdenes comunicadas sería necesaria una regulación que fije con claridad la forma jurídica que deben adoptar las normas por las que se da cumplimiento a ese mandato coordinado y el régimen de impugnación. Dado que son normas que pueden ser endurecidas en su alcance (ej. medidas de confinamiento más estrictas, cierres de locales con horario extendido) es conveniente aclarar ese extremo. También habría que garantizar su publicidad y determinar cuándo se entiende publicada y produce efectos jurídicos. No en todos los casos se publican en el BOE, de hecho, este fue el caso del Plan Nacional de Contingencias por Contaminación Marina Accidental aprobado por Orden comunicada del Ministerio de Fomento de 23 de febrero de 2001 vigente en el momento de la catástrofe del Prestige y que permaneció en una suerte de clandestinidad jurídica a pesar de las muy relevantes consecuencias que las fisuras en la gestión de la marea negra provocaron en las costas gallegas. Asimismo, puede darse la circunstancia de que se publique la orden comunicada sucesivamente en el BOE y en un Diario oficial autonómico y que esta publicación autonómica incluya la orden comunicada no en el cuerpo normativo sino como un anexo. Incluso puede haber dudas sobre la inclusión de las órdenes comunicadas en las previsiones de publicidad de la Ley de Transparencia. Una interpretación garantista del artículo 7 de la Ley 19/2013 de Transparencia debería conducir a considerar un numerus apertus el listado de disposiciones(16) con efectos jurídicos de obligada publicación en los portales de transparencia y también a superar esa distinción de contornos lábiles entre normas con efectos internos y externos (o con efectos jurídicos, como fija la ley) garantizando su publicación en los diarios oficiales (art.131 Ley 39/2015).

Todas estas circunstancias pueden ser problemáticas para fijar el plazo de recurso y los sujetos legitimados ante una eventual impugnación el órgano judicial competente. Una concepción restringida de su impugnabilidad puede apreciarse en el Auto de la Audiencia Nacional 3278/2020 (rec. 1022/2020): “El acuerdo del Consejo Interritorial de los sistemas de salud que se recoge en la Orden comunicada recurrida solo tiene eficacia vinculante para las CCAA a las que se notificó (última página de la Declaración de actuaciones coordinadas). A la entidad actora solo le afecta la disposición general que dictó la Comunidad Autónoma de Cataluña”. En parecidos términos se pronuncia el Auto de la Audiencia Nacional 3770/2020 (rec. 1049/2020) que, no obstante, no resuelve la cuestión jurídicamente más relevante que sería su naturaleza de norma o acto y sus efectos jurídicos externos. La federación de empresarios recurrente incidía en esta cuestión:“Se llama la atención sobre el hecho de que se trate de Orden ministerial que trata de legislar y que, además, para evitar impugnaciones, evita ser publicada, notificándola directamente a las comunidades, sin publicidad para los verdaderamente afectados por la misma, que son los administrados”. A lo que la Abogacía del Estado oponía “la falta de legitimación activa de la recurrente para impugnar la Declaración de actuaciones coordinadas, pues el acuerdo del Consejo Interterritorial de los sistemas de salud que se recoge en la Orden comunicada recurrida solo tiene eficacia vinculante para las CCAA a las que se notificó; a la actora solo le afectan las disposiciones autonómicas que se han dictado en ejecución de la Orden”. Es cierto que aun sosteniendo su inequívoco carácter normativo la legitimación para impugnarlas se derivará precisamente de esa afectación a derechos o intereses legítimos por lo que será más complicada cuando las disposiciones tengan un componente esencialmente organizativo.

5. VINCULACIÓN ESPECIAL A LOS PRINCIPIOS DE PREVENCIÓN, CAUTELA, SUBSIDIARIEDAD, COOPERACIÓN/COORDINACIÓN, JERARQUÍA, PROPORCIONALIDAD, EFICACIA

En el ordenamiento administrativo para la emergencia tienen una relevancia destacada los principios generales del Derecho relacionados con la articulación intra e inter-administrativa, con la integración del conocimiento científico y con la modulación del momento e intensidad de la intervención administrativa.

El Derecho Administrativo para la excepcionalidad no es hoy un Derecho principalmente reparador o correctivo (paliación, restauración y reparación de daños), sino que tiene un fuerte componente preventivo y la legislación existente articula bajo el paraguas del principio de prevención medidas, acciones, planes y disposiciones organizativas para intentar evitar o al menos minimizar los daños de esos sucesos y para estar en disposición de dar una respuesta eficaz habiendo identificado con anterioridad los medios disponibles y establecido las pautas de actuación. Como recuerda el art. 8 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil: “La anticipación tiene por objeto determinar los riesgos en un territorio basándose en las condiciones de vulnerabilidad y las posibles amenazas, y comprende los análisis y estudios que permitan obtener información y predicciones sobre situaciones peligrosas”. La prevención “consiste en el conjunto de medidas y acciones encaminadas a evitar o mitigar los posibles impactos adversos de los riesgos y amenazas de emergencia” (art.10). Para estas medidas y acciones tiene un peso substancial la gestión de datos e información que permiten anticipar estos problemas y de información a los agentes directamente concernidos con la adopción de medidas de evitación (administraciones, empresas, FFCCSSEE, medios de comunicación(17)) y a la ciudadanía en general.

Art. 10 Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil: “2. Como paso previo a la prestación de actividades catalogadas de acuerdo con el artículo 9.2.b) se deberá contar con un estudio técnico de los efectos directos sobre los riesgos de emergencias de protección civil identificados en la zona. Incluirá, como mínimo, datos sobre emplazamiento, diseño y tamaño del proyecto de la actividad, una identificación y evaluación de dichos efectos y de las medidas para evitar o reducir las consecuencias adversas de dicho impacto. Se someterá a evaluación del impacto sobre los riesgos de emergencias de protección civil por el órgano competente en la materia.

3. Los planes de protección civil previstos en el capítulo III de este título deberán contener programas de información y comunicación preventiva y de alerta que permitan a los ciudadanos adoptar las medidas oportunas para la salvaguarda de personas y bienes, facilitar en todo cuanto sea posible la rápida actuación de los servicios de intervención, y restablecer la normalidad rápidamente después de cualquier emergencia. La difusión de estos programas deberá garantizar su recepción por parte de los colectivos más vulnerables.

En su contenido se incorporarán medidas de accesibilidad para las personas con discapacidad, en especial, las encaminadas a asegurar que reciben información sobre estos planes.

4. Los poderes públicos promoverán la investigación de las emergencias, para evitar que se reiteren, y el aseguramiento del riesgo de emergencias, para garantizar la eficiencia de la respuesta de la sociedad ante estos sucesos de manera compatible con la sostenibilidad social, económica y fiscal.

Plan estatal de protección civil ante el riesgo químico, aprobado por el Real Decreto 1070/2012, de 13 de julio

Art.6.d) Los municipios u otras entidades locales, en su caso, para: 1.º Colaborar con los órganos competentes de la comunidad autónoma, en la elaboración de los planes de emergencia exterior que afecten a su término municipal, aportando la información que sea necesaria, en la que se incluirán los datos relativos a censos de población, cartografía municipal, identificación de vías de evacuación, organización de la protección civil municipal y otros equivalentes.

2.º Elaborar y mantener actualizado el Plan de actuación municipal o local, siguiendo las directrices de los planes de emergencia exterior; participar en la ejecución de estos últimos dirigiendo y coordinando las medidas y actuaciones contempladas en aquéllos, tales como avisos a la población, activación de las medidas de protección precisas y realizar ejercicios y simulacros de protección civil.

3.º Aprobar el Plan de actuación municipal o local y remitirlo a la Comisión Autonómica de Protección Civil para su homologación.

Artículo 12. Planes de emergencia interior o de autoprotección.

1. En todos los establecimientos sujetos a las disposiciones de este real decreto, el industrial deberá elaborar un plan de emergencia interior o autoprotección, en el que se defina la organización y conjunto de medios y procedimientos de actuación, con el fin de prevenir los accidentes de cualquier tipo y, en su caso, limitar los efectos en el interior del establecimiento.

Este principio de prevención tiene también un reflejo organizativo. Es frecuente que la legislación administrativa para la excepcionalidad contemple la constitución de órganos, redes, plataformas de gestión de la información o bases de datos que permitan estar en disposición de adoptar decisiones en un plazo corto de tiempo al tener identificados los datos que pueden ser necesarios para adoptar decisiones administrativas (ej. Red Nacional de Información sobre Protección Civil, Base de datos del Sistema de alerta sanitaria veterinaria, MoMo, Sistema coordinado de información y alerta de incendios forestales, Sistema de información sobre fenómenos sísmicos).

El principio de precaución o cautela también aparece enunciado en alguna legislación de emergencia como informador de la toma de decisiones.

Real Decreto 1546/2004, de 25 de junio, por el que se aprueba el Plan Básico de Emergencia Nuclear. 7. Bases para la planificación

Las bases para la planificación de emergencias nucleares serán las siguientes:

a) Principio de precaución: las decisiones y medidas que, en el marco de los planes de emergencia nuclear, se adopten en emergencia se situarán siempre del lado de la seguridad, teniendo en cuenta los criterios básicos de la optimización de la protección radiológica.

Este, discutido, principio es un exponente de la “deriva cientifista del Derecho” que “condensa la opción fundamental y dominante del derecho ante las situaciones de incertidumbre científica” (Esteve, 2009, 146). Desde visiones diversas y a veces encontradas, es cierto que el principio de precaución ha recibido duras críticas y aún no ha cristalizado en nuestra legislación y jurisprudencia con suficiente arraigo. Mientras que Esteve defiende devolver al ámbito del Derecho y a sus formas características de decisión la toma de medidas en contextos de incertidumbre científica, autores como Sustein (2006,389-391) aboga en estos contextos por un “planteo altamente tecnocrático” basado en un análisis coste beneficio “sensato” que evite lo que él denomina “intuiciones de la gente acerca de los riesgos muy poco dignas de confianza”. En síntesis, Sustein (2009, 53) entiende que este principio es “paralizador” para la toma de decisiones en contextos de incertidumbre y “en absoluto útil”. Ese “bonito envoltorio”, sobre el que se cuestiona incluso que puede ser considerado un principio, vendría a anticipar la respuesta jurídica ante situaciones no ya de peligro sino de riesgo entendido -mayoritariamente- como una situación de más incertidumbre o menor probabilidad dañosa frente a la cual los principios de proporcionalidad y el estado de la técnica actuarían como límites “de manera que no sería exigible la adopción de medidas precautorias excesivamente costosas o técnicamente inviables” (Doménech, 2006, 253, 257, 269).

En el plano organizativo, la legislación administrativa para hacer frente a situaciones de crisis muestra como el principio jerárquico en las relaciones intra-administrativas y los principios de colaboración y coordinación en las relaciones inter-administrativas tienen un especial protagonismo.

Las disposiciones administrativas y los instrumentos de planificación reflejan como el principio jerárquico ordena la graduación en la respuesta a las crisis (determinación de los distintos niveles de alerta, decisión del nivel territorial de activación de los planes) y ofrece respaldo a la intervención de las autoridades encargadas de gestionar la emergencia poniendo bajo su mando a los efectivos obligados a colaborar. Esta última es una manifestación singular del principio de jerarquía organizativa en el ámbito de la gestión de la excepcionalidad. El poder de dirección de los superiores sobre sus subordinados va más allá de esa línea vertical descendente marcada por el ejercicio en distinto nivel de la misma competencia (López Benítez, 2010, 712) y puede abarcar a todos los medios personales que por su capacitación puedan colaborar (Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, personal sanitario, efectivos de protección civil).

Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil. Artículo 19. Disponibilidad de los recursos del Estado. Art.19.2. Los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado o de las Fuerzas Armadas que intervengan en tales emergencias actuarán encuadrados y a las órdenes de sus mandos naturales y dirigidos por la autoridad designada en el plan de protección civil que corresponda.

Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes. Artículo 47. Trabajos de extinción.1. El director o responsable técnico de las tareas de extinción tiene la condición de agente de la autoridad y podrá movilizar medios públicos y privados para actuar en la extinción de acuerdo con un plan de operaciones ()

Norma Básica de Protección Civil. Planes territoriales. 3. Disposiciones generales. 3.3 Cuando la naturaleza y extensión del riesgo, el alcance de la situación de emergencia o los servicios y recursos a movilizar excedan las competencias de una determinada Administración, de acuerdo con lo previstro en su correspondiente Plan Territorial, la dirección y coordinación de las actuaciones podrá pasar a la autoridad que ejerza tales funciones en el Plan Territorial de ámbito más amplio.

Plan Estatal de Protección Civil ante el Riesgo de Maremoto. 4.2 Matrices de decisión. Dado un terremoto, a partir de su hipocentro y la posición relativa del mismo respecto a la línea de costa y de su magnitud, las matrices de decisión indican el nivel de alerta existente para los distintos tramos de la costa. Este nivel de alerta se delimita por las coordenadas del epicentro y la distancia a la costa especificada en la propia matriz para los ámbitos <<local>>, <<regional>> y <<cuenca>>.

Directriz básica para el control y planificación ante el riesgo de accidentes graves. 3.3.1.3.a) Objeto y ámbito.

En cuanto a los procedimientos de actuación en situaciones de emergencia, se definirán el objeto y ámbito de aplicación del plan de acuerdo con el nivel de riesgo existente en el establecimiento

La confluencia de distintas Administraciones en la gestión de los momentos de crisis -ahora también la de la Unión Europea como pudimos apreciar en la pandemia con medidas de control de entradas en el espacio europeo, compra conjunta de vacunas, etc- obliga cada vez más a mejorar los mecanismos de coordinación y cooperación. El “baile “agarrao” entre Estado, Comunidades Autónomas y jueces para una mejor gestión” del que hablaba Boix (2020,1) debe resolverse con una puesta a punto de las estructuras, procedimientos y plataformas informativas que facilitan la coordinación en crisis que tienen un impacto multinivel. Sobre todo, porque esta gestión compartida es la más acorde con el texto constitucional. La Constitución atribuye unas competencias ejecutivas limitadas al gobierno central en muchos ámbitos propios de situaciones de emergencia, pero también es cierto que prevé facultades de coordinación que puede utilizar para encauzar la acción de los diferentes niveles territoriales (art. 3, 18, Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, art. 65 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud art. 43, 46 Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes; art. 26, 27 Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal) . Un examen de la normativa administrativa para la excepción muestra como es habitual la regulación de estructuras permanentes de coordinación multinivel, pero también la constitución de organismos ad hoc con representación plural en el momento en que se activa una concreta emergencia. Sin embargo, estas normas son más parcas en la regulación de los procedimientos de adopción de acuerdos, los efectos y forma jurídica que adoptan o la periodicidad con la que se deben reunir los órganos permanentes. Mejorar estas cuestiones y dar preferencia a las fórmulas cooperativas, por más horizontales e integradoras, frente a las de coordinación, que implican una dirección vertical, debería ser un objetivo. De hecho, la pandemia ha permitido transparentar algunos de esos fallos recurrentes que serían extensibles a otros ámbitos de emergencias. En este periodo, el fortalecimiento de los nexos de colaboración, simbolizados por la regularización del funcionamiento formal del Consejo interterritorial y por la infinidad de contactos informales entre consejeros-ministro y presidentes, muestra un funcionamiento con carácter general no singularmente conflictivo. Sin embargo, ha habido también quejas regulares por un cierto unilateralismo central en la forma de conducir el funcionamiento del Consejo Interterritorial (Ridao, 2021, 244) y se ha evidenciado la “informalidad” y falta de normativización de aspectos claves de esta relación.

También es esencial rediseñar o construir desde esas premisas las plataformas informativas, algunas de ellas citadas supra, que permiten tener disponibles datos fiables para combatir los distintos tipos de situaciones. La dificultad que presentó conseguir datos fiables e intercambiables sobre los contagios, hospitalizaciones y muertes es indicativa también de que la construcción de modelos de gestión basados en datos en un estado descentralizado no es factible sin implicar a las Administraciones autonómicas en el diseño estadístico y de las plataformas de intercambio de información. No es posible, ni coherente con el Estado autonómico plantear las deficiencias de comunicación tan sólo en términos de la necesidad de fijar obligaciones de información para las Comunidades Autónomas que faciliten la coordinación estatal (Carmona, 2021b, 47) y soslayar que sólo podrán articularse adecuadamente esos mecanismos si parten de una concepción compartida de las herramientas en base a la experiencia de gestión autonómica. La Administración electrónica y el diseño de herramientas que sean interoperables no habilita a la Administración General del Estado para invadir las potestades de autoorganización autonómica estableciendo controles o excluyendo soluciones propias (SSTC 55/2018, FJ11 100/2019, FJ 6 c) por lo que esta pandemia debería dejar como enseñanza la construcción participada y cooperativa de herramientas de información epidemiológica, pero también de protección civil, infraestructuras críticas, etc que permitan conocer, tomar decisiones informadas y evaluar las que se han adoptado.

6. RESTRICCIÓN DE DERECHOS, DEBERES DE COLABORACIÓN CON LA ADMINISTRACIÓN Y DISPOSICIONES SOBRE LOS DAÑOS QUE CAUSA SU ACTUACIÓN

Probablemente durante la pandemia el debate más intenso y despegado de una lectura fiel de nuestro ordenamiento jurídico ha sido el de la posibilidad de que las Administraciones adopten medidas que limiten derechos para proteger las vidas del conjunto de la población. La defensa cerrada de que confinamientos, internamientos, vacunación, racionamientos y requisas sólo podían hacerse bajo el paraguas de los estados de excepción previstos en el art. 116 CE no resiste un contraste con una lectura desapasionada del BOE y de los Diarios oficiales autonómicos. El legislador estatal y autonómico atribuye en un amplio abanico de normas la potestad para que la Administración exija deberes de colaboración de muy diverso signo a la ciudadanía e imponga obligaciones que pueden limitar sus derechos (libertad de movimientos, inviolabilidad del domicilio, integridad física, libertad, propiedad).

Estas limitaciones de derechos no desfiguran su contenido esencial -como nos advertía la STS 719/2021, de 24 de mayo-, son temporales, causales -ya que debe existir una situación de grave riesgo o emergencia- y están sometidas a un control de proporcionalidad, como se ha desarrollado supra. Un examen de la legislación vigente permite apreciar la frecuencia y variedad de habilitaciones normativas para esas restricciones de derechos y las modulaciones procedimentales y organizativas que a veces las acompañan.

La Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de ciudadana contempla desde la entrada en domicilio (art. 15) ante la “necesidad de evitar daños inminentes y graves a las personas y a las cosas, en supuestos de catástrofe, calamidad, ruina inminente u otros semejantes de extrema y urgente necesidad”, hasta la adopción de medidas de seguridad extraordinarias (art. 21) como: “el cierre o desalojo de locales o establecimientos, la prohibición del paso, la evacuación de inmuebles o espacios públicos debidamente acotados, o el depósito de explosivos u otras sustancias susceptibles de ser empleadas como tales, en situaciones de emergencia que las hagan imprescindibles y durante el tiempo estrictamente necesario para garantizar la seguridad ciudadana. Dichas medidas podrán adoptarse por los agentes de la autoridad si la urgencia de la situación lo hiciera imprescindible, incluso mediante órdenes verbales”. Estas obligaciones son tanto de hacer, como de no hacer o de colaborar a la evitación de daños o riesgos mayores: “2. El capitán no abandonará el buque en peligro sino después de haber perdido la esperanza de salvarlo y una vez adoptadas las medidas oportunas para salvar las personas, los bienes y los documentos oficiales que se encuentren a bordo” (art. 183 de la Ley 14/2014, de 24 de julio, de Navegación Marítima).

La legislación contempla en ocasiones que las medidas limitativas se adopten por órdenes verbales y sin procedimiento previo si la urgencia así lo requiere (art. 21 de la LO 4/2015). También es habitual la inclusión de cláusulas habilitantes genéricas para que el abanico de medidas disponibles pueda ser el más ajustado al tipo de situación con un sometimiento al principio de proporcionalidad: “Aquellas otras medidas que se estimen necesarias, en atención a las circunstancias concurrentes en cada caso, para garantizar la seguridad de las personas y los bienes y la convivencia entre la ciudadanía, y que guarden la debida proporción en atención a los bienes y derechos objeto de protección” (art. 29.b. Ley 10/2017, de 27 de diciembre, de espectáculos públicos y actividades recreativas de Galicia).

Las leyes habilitantes gradúan la intensidad de la colaboración requerida (información, deberes de comunicación, prestaciones personales como pueden ser la participación en las labores de extinción, balizamiento, evacuación) y de las restricciones tanto en función del nivel de emergencia, como de las capacidades de los sujetos obligados (físicas, profesionales, de edad). Así la Ley 17/2015 de protección civil somete a ese deber de colaboración a “cualquier persona, a partir de la mayoría de edad”. En otros casos la extensión de ese deber de colaboración se condiciona a una actividad valorativa (art. 45 Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes “dentro de sus posibilidades”) que tendrá que efectuar quien esté al mando de la gestión de la emergencia.

Las obligaciones de colaboración son más fuertes en el caso de los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado y personal de emergencias de todo signo, pero también suelen comprender a los profesionales privados de seguridad (art. 7 Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana). También suelen alcanzar a las instalaciones y empresas generadoras/gestoras de riesgos como parte de sus obligaciones de evitación de mayores riesgos (laboratorios en el art. 5 Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal; art. 15 Real Decreto 840/2015 industrias con riesgos químicos; art. treinta y ocho ter Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre energía nuclear; armadores de los buques y bienes naufragados art. 372 Ley 14/2014, de 24 de julio, de Navegación Marítima). En un nivel menos intenso, pero con obligaciones claras, cualquier ciudadano puede ser llamado a participar en la gestión de la emergencia con obligaciones de hacer o de abstenerse (art. 7 bis Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, art. 45 Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes).

Esa graduación en la intensidad de las limitaciones y obligaciones encuentra también su espejo en el establecimiento de derechos. Es así significativa la mención que figura en la Ley del Sistema Nacional de Protección Civil (art. 5.4) sobre medidas específicas para las personas con discapacidad dentro del derecho a la protección en caso de catástrofe evidenciando un avance en la concienciación sobre la diversidad.

Como esa actuación frente a las crisis puede provocar daños a las personas o bienes no es infrecuente que se incluyan previsiones sobre la forma de atribuir la responsabilidad y costear los daños que se puedan producir tanto por la actuación administrativa, como por las instalaciones o actividades que desencadenan los riesgos. Esta normativa incluye reglas para fijar la atribución de responsabilidad administrativa -con carácter general la Administración que dirige la emergencia (art. 19 Ley 17/2015 del Sistema Nacional de Protección Civil)-; delimitación de la extensión de cobertura de daños personales y materiales (art. 21 y 22 Ley 17/2015; art. 21 Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal); premios por la colaboración de aquellos que no son agentes públicos (art. 360 Ley 14/2014, de 24 de julio, de Navegación Marítima); defensa jurídica de los agentes públicos implicados en la producción de daños en acto de servicio (Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes); o afianzamiento de los eventuales riesgos que se pueden generar (Ley de Responsabilidad Medioambiental para las actividades incluidas; art. 45 Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre energía nuclear).

7. CONCLUSIONES

Vivimos en sociedades complejas donde la acción humana y las calamidades naturales provocan riesgos crecientes. Desastres naturales, emergencias sanitarias, accidentes y riesgos ambientales, peligros tecnológicos de muy diverso signo obligan al Derecho a anticipar esas situaciones y a los poderes públicos a contar con previsiones organizativas y reglas de actuación para prevenir y paliar en lo posible esas eventualidades. Precisamente esa concatenación creciente de riesgos -estos últimos azarosos años lo atestiguan con pandemias, volcanes, guerras, emergencia climática, accidentes industriales, furiosos incendios e inundaciones- exige que exista un Derecho ordinario que dote a la Administración de instrumentos para actuar. El “viejo” Derecho Administrativo de emergencias (sanitarias, zoonosis, protección civil, salvamento marítimo) que había visto ido aumentando su radio de acción (seguridad nuclear, riesgos industriales, vertidos marítimos) debe hoy enfrentarse a nuevos retos tecnológicos y climáticos. Esta necesidad ineludible de actualización o apertura a nuevas realidades obliga a regular riesgos nuevos (eminentemente tecnológicos), pero también a reforzar el ordenamiento vigente para sintonizar con nuevas formas de presentación de riesgos tradicionales, como los incendios en un contexto de cambio climático o las pandemias en un mundo globalizado con unas posibilidades de transmisión multiplicadas. Esa imperiosa necesidad de mejorar el ordenamiento administrativo para la excepción, a nuestro juicio, no puede llevarnos a convivir con un estado de excepción permanente como práctica habitual incluso en estados democráticos, como advertía Agabem, lo cual implica una quiebra de elementos esenciales del Estado de derecho (parlamentarismo, distribución de poderes y competencias, modulaciones o suspensiones de derechos ciudadanos).

Resintonizar el Derecho Administrativo para la excepción abordando las nuevas realidades, mejorando su vis preventiva, aumentando los mecanismos de cooperación en un mundo multinivel, activando fórmulas de transparencia y participación, es el trabajo que tenemos por delante para el cual debería hacerse una evaluación profunda de las enseñanzas que se derivan de las últimas crisis vividas. Desactivar y, también, reducir los espacios del Derecho de excepción, entendido como alteración severa del ordenamiento (centralización, suspensión de derechos, desactivación de los parlamentos, postergación de la Administración civil en la respuesta), debería ser un objetivo democrático para minimizar interpretaciones constitucionales confusas desde el punto de vista jurídico y que alteran de forma más intensa el equilibrio de poderes, competencias y derechos ciudadanos que garantizan nuestra convivencia.



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José María Rodríguez Santiago (2022), “Una escala de la planificación en atención a la función directiva de los planes. El ejemplo de los planes contra la despoblación”, Revista de Derecho Público: Teoría y Método, nº 6.

Eva Sáenz Royo (2021), “Estado autonómico y covid 19”, TRC, n.º 48.

Farid Samir Benavides (2006), “Excepción, decisión y derecho en Carl Schmitt”, Argumentos, nueva época, año 19, núm. 52, septiembre-diciembre

Javier Tajadura Tejada (2021), “El estado de Derecho frente al COVID: reserva de ley y derechos fundamentales”, Revista Vasca de Administración Pública, 120

Carl Schmitt (2006), Teología política, Ed. Trotta.

Cass R. Sustein (2006), Leyes de miedo. Más allá del principio de precaución, Katz Ed.

Cass R. Sustein (2009), Riesgo y razón. Seguridad, ley y medioambiente, Katz Ed.

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Alexandre Viala (2021), “L’état d’urgence sanitaire ou la tentation de l’epistocratie”, Revue de Droit Public, nº especial.

NOTAS:

(1). Art.15.3 Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil: Son Planes Especiales los que tienen por finalidad hacer frente a los riesgos de inundaciones; terremotos; maremotos; volcánicos; fenómenos meteorológicos adversos; incendios forestales; accidentes en instalaciones o procesos en los que se utilicen o almacenen sustancias químicas, biológicas, nucleares o radiactivas; accidentes de aviación civil y en el transporte de mercancías peligrosas, así como los relativos a la protección de la población en caso de conflicto bélico y aquellos otros que se determinen en la Norma Básica. Los Planes Especiales podrán ser estatales o autonómicos, en función de su ámbito territorial de aplicación, y serán aprobados por la Administración competente en cada caso. Los planes especiales relativos al riesgo nuclear y a la protección de la población en caso de conflicto bélico serán, en todo caso, de competencia estatal, sin perjuicio de la participación en los mismos de las administraciones de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales, según se establezca en la Norma Básica.

(2). Canarias declara el primer confinamiento (ratificado judicialmente) en febrero de 2020 al amparo de la LO 3/1986 y su propia legislación sanitaria ENLACE; Galicia (Resolución de 13 de marzo de 2020 que activa el PLATERGA), Murcia (Orden de 13 de marzo de 2020 que activa el PLATEMUR) o País Vasco (art. 8.2 a) Decreto legislativo 1/2017, de 27 de abril) activan la legislación de emergencias y protección civil para adoptar las primeras restricciones.

(3). Resolución de 16 de diciembre de 2020, de la Subsecretaría, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de diciembre de 2020 (BOE de 17 de diciembre).

(4). Real Decreto 1054/2015, de 20 de noviembre (BOE de 21 de noviembre); Real Decreto 18/2016, de 15 de enero (BOE de 22 de enero).

(5). Ejemplo de estas previsiones de coordinación a distintos niveles:Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. Artículo 264. Del servicio público de salvamento.

1. El servicio público de salvamento de la vida humana en la mar y de la lucha contra la contaminación del medio marino se prestará por la Administración General del Estado, así como por las restantes Administraciones públicas competentes, de acuerdo con el principio de coordinación, instrumentado a través de los planes y programas correspondientes. Estos contemplarán de forma integrada las actuaciones de cada Administración, así como los medios para desarrollarlas con independencia de su titularidad, de su adscripción funcional o de su localización territorial.Real Decreto 840/2015, de 21 de septiembre, por el que se aprueban medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas: Art.6. d) Los municipios u otras entidades locales, en su caso, para: 1.º Colaborar con los órganos competentes de la comunidad autónoma, en la elaboración de los planes de emergencia exterior que afecten a su término municipal, aportando la información que sea necesaria, en la que se incluirán los datos relativos a censos de población, cartografía municipal, identificación de vías de evacuación, organización de la protección civil municipal y otros equivalentes.

(6). Sirva como ejemplo: Orden comunicada por la que se establecen criterios de actuación para las fuerzas y cuerpos de seguridad en relación con el Real Decreto por el que se declara la situación de estado de alarma con el fin de afrontar la situación de emergencia sanitaria provocada por el coronavirus covid-19

1.La presente Orden tiene como destinatarios a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado; los cuerpos de Policía de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales y el personal de las empresas de seguridad privada. ENLACE

(7). En el caso del Ministerio de Hacienda parece asimilarse la orden comunicada con las instrucciones: ENLACE

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(8). Artículo 6. Instrucciones y órdenes de servicio.

1. Los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio.

Cuando una disposición específica así lo establezca, o se estime conveniente por razón de los destinatarios o de los efectos que puedan producirse, las instrucciones y órdenes de servicio se publicarán en el boletín oficial que corresponda, sin perjuicio de su difusión de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

2. El incumplimiento de las instrucciones u órdenes de servicio no afecta por sí solo a la validez de los actos dictados por los órganos administrativos, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en que se pueda incurrir.

(9). Resolución de 30 de septiembre de 2020, de la Secretaría de Estado de Sanidad, por la que se da publicidad al Acuerdo del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud sobre la Declaración de Actuaciones Coordinadas en Salud Pública para responder ante situaciones de especial riesgo por transmisión no controlada de infecciones causadas por el SARS-Cov-2, de fecha 30 de septiembre de 2020 ENLACE

(10). Ese modelo lo seguiría, por ejemplo, Euskadi en este caso: ENLACE

(11). Sirvan como ejemplo las siguientes: ENLACE

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(12). Orden Comunicada de la Ministra De Sanidad, de 4 de junio de 2021, mediante la que se aprueba, en coordinación con la Conferencia Sectorial de Educación, la Declaración de Actuaciones Coordinadas en Salud Pública Frente Al Covid-19 Para Centros Educativos Durante El Curso 2021-2022.

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(13). Orden comunicada de 23 de febrero de 2001 por la que se aprueba el plan de contingencias por contaminación marina accidental

(14). Los malabarismos que realiza la Abogacía del Estado para argumentar que solo tiene efectos organizativos internos y no es una disposición general en su Dictamen de 3 febrero de 2010 (JUR 2015\128141) “Naturaleza jurídica de una << orden comunicada >> por la que se regulan los sistemas de pagos mediante anticipos de caja fija y libramientos a justificar en el Ministerio de Medio Ambiente , y Medio Rural y Marino” son arduos y un tanto forzados: “El objeto de la orden que nos ocupa es <<regular>> los sistemas de pagos mediante anticipos de caja fija y libramientos a justificar. Quizá la utilización del término <<regular>> pueda inducir a su consideración, a priori como norma jurídica. No obstante, el estudio del contenido de la orden permite comprobar que a través de la misma se procede a fijar criterios de aplicación y de actuación de los órganos del departamento encargados de hacer efectivas las previsiones”; “responde claramente al ejercicio de la potestad de dirección que se ejerce en virtud del principio de jerarquía. Para la aplicación concreta de los reales decretos citados en cada ministerio, estas normas se remiten al criterio de los titulares de los departamentos. Quizá pueda inducir a confusión la terminología utilizada por estas normas: cuando dicen que los titulares de los Departamentos Ministeriales <<podrán establecer el sistema>> (Real Decreto 725/1989) y <<establecer las normas que regulen la expedición de órdenes de pago a justificar>> (Real Decreto 640/1987). Pero ha de notarse que aquí el término normas se está utilizando en un sentido impropio”; “Se comprende que pueda inducir asimismo a error por la vocación de permanencia de esta orden (característica ésta la de permanencia, típica de las normas jurídicas y menos frecuente en los actos administrativos). Pero sí que es frecuente la nota de permanencia en la categoría especial de actos administrativos que son las instrucciones y órdenes de servicio, pues en muchos casos el sentido común aconseja que ciertas formas de actuar se mantengan y no sean alteradas continuamente”.

(15). Orden INT/228/2020, de 15 de marzo, por la que se establecen criterios de aplicación del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, en el ámbito del Sistema Nacional de Protección Civil.

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Real Decreto 32/2009, de 16 de enero, por el que se aprueba el Protocolo nacional de actuación Médico-forense y de Policía Científica en sucesos con víctimas múltiples.

(16). Artículo 7. Información de relevancia jurídica.

Las Administraciones Públicas, en el ámbito de sus competencias, publicarán:

a) Las directrices, instrucciones, acuerdos, circulares o respuestas a consultas planteadas por los particulares u otros órganos en la medida en que supongan una interpretación del Derecho o tengan efectos jurídicos.

(17). Artículo 7 bis. Ley 17/2015. Deber de colaboración.8. Los medios de comunicación están obligados a colaborar de manera gratuita con las autoridades en la difusión de las informaciones preventivas y operativas ante los riesgos y emergencias en la forma que aquéllas les indiquen y en los términos que se establezcan en los correspondientes planes de protección civil.

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