Juan José Guardia Hernández

Conciertos educativos y régimen de copago en España. Entre la ficción y la realidad

 06/05/2022
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El concierto escolar pleno exige la gratuidad de la enseñanza. Sin embargo, en ocasiones las madres y los padres con hijos escolarizados en las escuelas concertadas en España están financiando parcialmente estos centros docentes. Este trabajo estudia el módulo económico del concierto, su garantía para la gratuidad y las contradicciones entre la normativa y la realidad administrativa. Se exploran soluciones compatibles con el marco normativo que permitan una financiación por alumno más equitativa.

Juan José Guardia Hernández es Profesor de Derecho administrativo en la Universitat Internacional de Catalunya

El artículo se publicó en el número 59 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, enero 2022)

INTRODUCCIÓN (()

La literatura jurídica en España en relación con nuestro sistema educativo no universitario es extensa y con notables trabajos(1). La Constitución contiene al respecto numerosos derechos y deberes educativos, exigencias para alumnos, padres, poderes públicos y centros educativos. Se contienen mandatos, limitaciones y garantías. El estudio de esas bases constitucionales por parte del operador jurídico es necesario e imprescindible. Ahora bien, también es necesario <<descender de las alturas de los principios y exigencias constitucionales, que determinan el marco más irrenunciable del ordenamiento jurídico, a las concretas reglas legales a que habrán de sujetarse los distintos agentes o partícipes del sistema educativo(2)>>.

El objeto de este trabajo es el estatuto jurídico-administrativo de la gratuidad de los centros docentes concertados de educación general en España desde esta última perspectiva(3). Abordaremos, pues, problemas específicos y concretos de la praxis administrativa educativa que merecen más tratamiento por parte de la doctrina jurídica y que ponen en entredicho principios y obligaciones constitucionales contenidos en la Carta Magna y la jurisprudencia del TC. Es destacable, en este sentido, la atención que han merecido estas mismas cuestiones en otras ciencias sociales y que puntualmente aparecerán a lo largo de estas páginas(4). Cabe destacar que no será objeto de análisis ni la práctica administrativa ni la jurisprudencia recaída con ocasión del acceso o renovación de los conciertos educativos(5). Ello excluye también el controvertido art. 109 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (en adelante LOE) sobre la incidencia de la <<demanda social>> como concepto jurídico indeterminado en la programación de plazas sostenidas con fondos públicos(6).

En esta investigación pretendemos, pues, dar una respuesta, entre otras, a la siguiente pregunta ¿Cómo conciliar la exigencia de la gratuidad de la enseñanza sostenida con fondos públicos(7) con el reconocimiento expreso por el legislador de la infrafinanciación de la concertada?(8). Este punto no ha pasado por alto a la doctrina que ha recogido que esta gratuidad en ocasiones no se respeta, ya que <<lo que se cubre con el concierto es sólo una parte del coste del servicio, el resto lo cubren los padres. Lo que cuesta al erario público la escolarización de un niño en el aula concertada es así ordinaria y ostensiblemente inferior al coste, íntegramente a cargo de erario público, que tiene la enseñanza en centros públicos(9)>>. Todo ello nos llevará a otros interrogantes, como ¿qué financia realmente el módulo económico del concierto? ¿qué debería financiar? ¿existe copago educativo? ¿es compatible con el marco constitucional?

El trabajo se divide en tres partes. Tras esta introducción, en primer lugar, analizaremos el concierto educativo, su alcance y cuantía (epígrafe I). A continuación, el sustento económico derivado de las madres y padres de los alumnos (epígrafe II). Acabaremos con unas conclusiones donde verteremos un juicio crítico sobre nuestro sistema educativo y algunas consideraciones para futuras reformas.

Solo resta señalar que hemos tenido en cuenta la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (en adelante la LOMLOE(10)). Con carácter general, sin embargo, esta reforma es continuista en este punto con el nervio de régimen jurídico-económico de la educación concertada desde 1985 hasta la fecha(11). Salvo que se indique otra cosa, toda referencia a la LOE se refiere al texto actualmente vigente tras la LOMLOE.

I. CONCIERTO EDUCATIVO Y GRATUIDAD

Como es conocido, la financiación pública de los centros docentes distintos de los creados por los poderes públicos deriva principalmente de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del derecho a la educación(12) (en adelante LODE(13)). Se puede añadir que la técnica central prevista (el concierto educativo) constituye el desarrollo legal del art. 27.9 CE(14) en relación con el art. 9.2 CE, y debería posibilitar la gratuidad de la enseñanza obligatoria, favorecer la igualdad al contribuir a un acceso universal a la educación y a la pluralidad a través de la existencia de escuelas con modelos educativos diferentes(15).

Para evitar digresiones, solo hay que añadir que, en nuestra opinión el concierto no tiene naturaleza subvencional, sino contractual, pese a algunas vacilaciones jurisprudenciales o doctrinales al respecto. Otra cosa es determinar a qué tipo contractual pertenece, aspecto no pacífico(16).

Como quiera que sea, y ciñéndonos al objeto de este trabajo, tenemos que afirmar que el sistema de financiación de la educación concertada gira en torno al denominado módulo económico por unidad escolar, aspecto que nos exige un análisis detallado tal y como es nuestro propósito y hemos ya adelantado(17). Estudiaremos a continuación qué partidas engloba y el alcance de su cuantía.

1.1. Concepto y características del módulo económico por unidad escolar

No se ha escrito mucho en la literatura jurídica sobre este módulo. A nuestro juicio, para enjuiciar correctamente lo relativo a la gratuidad se requiere en primer lugar definir con precisión dos categorías al uso: <<unidad escolar>> y <<módulo económico>>.

Siguiendo al Instituto Nacional de Estadística (en adelante INE) denominaremos <<unidad escolar>> a un grupo de estudiantes que tienen un mismo tutor y que cursan gran parte de su horario lectivo conjuntamente, aunque pueda separarse para la realización de asignaturas optativas (informática, religión, segunda lengua extranjera, por ejemplo) o por otras razones.

De conformidad con el art. 157.1 a) LOE la ratio máxima de alumnos por aula es de 25 estudiantes en educación infantil y primaria. Y de 30 alumnos en educación secundaria y 35 en bachillerato(18). Este artículo no se ha modificado por la LOMLOE, pese a la existencia de diversas propuestas al respecto(19). Se trata de una cifra indisponible para las CCAA de conformidad con la Disposición final quinta LOE que le otorga el carácter de básico. La transferencia de capital a la escuela es la misma sea cual sea la ratio del aula concertada. Este dato es un indicio de que la técnica del módulo no precisa bien el coste real que tiene para el colegio cada unidad escolar, y los gastos indirectos correlativos al número de alumnos.

Por otra parte, denominaremos <<módulo económico>>, también siguiendo al INE, a la cuantía establecida cada año por cada ley de presupuestos autonómicos por unidad escolar(20) siempre con el límite que no será menor a la señalada también anualmente por los Presupuestos Generales del Estado(21).

¿Qué incluye el citado módulo económico? A nuestro parecer, hay que distinguir tres elementos de conformidad con el art. 117 LOE(22). En primer lugar, la retribución del profesorado. En segundo lugar, las cuantías ordenadas para otros gastos, que incluyen los de personal de administración y servicios, los ordinarios de mantenimiento y conservación y los de reposición de inversiones reales(23). Y, por último, en tercer lugar, una categoría denominada gastos variables, que viene a ser un cajón desastre, por expresarlo de alguna manera, de todo tipo de gastos de personal.

A continuación, nos disponemos a estudiar estos gastos de modo desagregado pues, como se verá, la gratuidad real se cifra en esas partidas.

1.1.1 Salarios de los profesores

La remuneración a los docentes se instrumenta a través del denominado pago delegado. Encontramos su regulación esencial en el art. 117 LOE y el art. 34 del Reglamento de Normas Básicas sobre Conciertos Educativos (en adelante RNBC(24)). En síntesis, la obligada al pago de los salarios es la Administración pública incluyendo las cotizaciones por cuota patronal a la Seguridad Social que correspondan a los titulares de los centros (art. 117.3 a) LOE y art. 39 RNBC). Con todo, es necesario subrayar que ello no transforma a estos trabajadores en empleados públicos: siguen sometidos al íntegramente al Estatuto de los Trabajadores, y su empleador es el colegio concertado(25).

La administración educativa abona estos salarios a los docentes, sin que medien los colegios. No obstante, no habría impedimento legal para arbitrar un sistema diferente que coadyuvara a garantizar la autonomía del colegio y contribuyera a su sostenimiento económico. En efecto, es posible sustituir el sistema de pago delegado por otro en el que los centros docentes recibieran esas cantidades de la administración, y a continuación éstos pagaran a los profesores. Ello conllevaría reforzar su autonomía: el empleador y el pagador sería la misma persona. Y también la sostenibilidad, pues el centro podría obtener intereses y dividendos de esas cantidades recibidas en sus cuentas bancarias. No está en el debate público, sin embargo, una modificación al respecto.

Como se intuye fácilmente, este sistema con frecuencia es tedioso y confuso. Ahora bien, su principal problema radica en que los salarios de la concertada son (manifiestamente) menores que los docentes de los centros de titularidad pública(26). La única vía que les queda a los colegios concertados, y así acaece en ocasiones, cuando desean retribuir más a algunos docentes (por un esfuerzo extraordinario o por la asunción de más tareas, por ejemplo) es completar la retribución con fondos propios que se obtienen de otras fuentes de financiación. De estos recursos, por ejemplo, se sufraga también en ocasiones el personal especializado para estudiantes con necesidades educativas especiales cuando se deniega esa financiación a la concertada o es insuficiente. Ciertamente el sistema actual, pues, parece que no contribuye a la deseada gratuidad de la concertada. Veremos esas otras fuentes de financiación en el epígrafe II.

Otra consecuencia del concierto, y específicamente del pago delegado como ya he esbozado, es una cierta mengua de la autonomía(27). Es preciso recordar que el art. 120 LOE reconoce a todos los centros autonomía pedagógica, de organización y de gestión. Nuestro sistema ha suscitado una evidente dependencia hacía la Administración educativa, cosa que, velis nolis, recorta la autonomía económica y, en el fondo, también la pedagógica por cuanto el ascendiente administrativo sobre los centros está sobredimensionado, por ejemplo, por el temor a la no renovación del concierto, y también por la imposición ex lege de unos órganos de participación en la gestión escolar que limitan al titular del centro(28). Así lo entiende parte de la doctrina cuando afirma que: <<el sistema de conciertos educativos vigente en España supone una forma más que discutible de dar aplicación al artículo 27, apartado noveno, de la Constitución. Lo que debería ser un instrumento para canalizar la ayuda pública a los centros docentes privados en garantía de diversos derechos y libertades constitucionales () se acaba convirtiendo en un yugo que convierte a aquellos en gestores indirectos del servicio público educativo, con todas las servidumbres que ello lleva aparejado(29)>>. En fin, como decía García de Enterría refiriéndose a las universidades, pero fácilmente extrapolable a la educación no universitaria, una mayor autogestión puede conllevar, paradójicamente, una menor autonomía(30).

1.1.2 Otros gastos de funcionamiento del centro

Ahora analizaremos aquellos gastos que no constituyen retribución salarial a los docentes. El art. 34.2 RNBC establece que estas cantidades se abonen cada trimestre al titular de la escuela. Ahora bien, podemos encontrar leyes autonómicas que establecen una periodicidad mensual(31). Si entendemos que en este punto el RNBC constituye un desarrollo básico de la LODE, debería, en virtud del principio de competencia, tener primacía sobre la normativa autonómica. En cualquier caso, probablemente sea económicamente más favorable a los centros el abono trimestral, por cuanto puede permitir cierto rendimiento de capital mobiliario.

El art.117.3 b) LOE incluye, como ya hemos adelantado, en esta categoría al personal de administración y servicios, las ordinarias de mantenimiento, conservación y funcionamiento, así como las cantidades que correspondan a la reposición de inversiones reales. También se pueden incluir en este grupo los importes derivados del ejercicio de la función directiva no docente(32). En todo caso, afirma el legislador orgánico <<En ningún caso, se computarán intereses del capital propio(33)>>. El reglamento de desarrollo de la LODE concreta más al señalar que: <<sin que, en ningún caso, se computen amortizaciones ni intereses del capital propio(34)>>. Las citadas cantidades deberán fijarse con criterios análogos a los aplicados a los centros públicos.

A nuestro juicio, posiblemente, el nudo gordiano de la sostenibilidad económica de los colegios concertados se encuentra en esta partida de Otros gastos. Si no cubre las gastos e inversiones necesarias, el colegio puede intentar obtener financiación adicional en el mercado, como los centros privados no concertados, con la amenaza que ello puede conllevar a la gratuidad. En ese sentido, es interesante la no inclusión de las amortizaciones ni los intereses de capital propio pues ello dificulta el cálculo del coste del puesto escolar(35), con todo lo que ello implica.

Y esto es, precisamente, lo que acaece en ocasiones. En buena parte de la opinión pública se ha instalado la percepción que, con el concierto, las escuelas tienen recursos suficientes para desempeñar su actividad educativa. Y, efectivamente, la normativa vigente así lo dispone. Incluso es fácil encontrar reprobaciones a la concertada a la que se le achaca cierto enriquecimiento injusto a costa del erario. Ahora bien, si bajamos a la praxis administrativa, tal como anunciamos al principio de este trabajo, encontramos que la realidad es otra más allá de algún caso puntual. El módulo económico es generalmente insuficiente para el sostenimiento económico de la concertada en la mayor parte de España y, en cualquier caso, constituye también un importante ahorro a las arcas públicas: <<en el plano meramente práctico, resulta innegable que muchos de los centros privados de nuestro país () han encontrado en esta figura una herramienta de primer orden para su mantenimiento e impulso. Por su parte, la Administración recurriendo a ella, ha podido, atender necesidades educativas que, en su defecto, hubiesen requerido la construcción y dotación de nuevos centros públicos(36)>>.

Así pues, las administraciones educativas mantienen unos módulos que no se corresponden bien con el coste real del puesto escolar. No existe -o no es público- la metodología empleada por las administraciones para cuantificar a cuánto asciende éste. Todo ello podría vulnerar el art.117.3 b) LOE pues la cifra de <<Otros gastos>> no se fija con criterios análogos a los aplicados a los centros públicos puesto que parece no responder a ningún método.

¿Qué puede hacer una escuela concertada con una partida de otros gastos insuficiente? una solución es acudir a la financiación vía las familias. Y esta última ha adquirido carta de naturaleza entre nosotros con cierta aquiescencia por parte de algunas administraciones educativas conscientes del régimen económico del sistema. No son pocos los lugares en que las madres y padres realizan donaciones a las escuelas donde están escolarizados sus hijos o a fundaciones dependientes de éstas. También los centros consiguen el mantenimiento con las contraprestaciones de las actividades escolares complementarias, extraescolares y los servicios escolares. Estudiaremos con detalle estas vías en el epígrafe II.

Pero esto no es todo. El mencionado art. 117 3. b) LOE no modificado por la LOMCE ni la LOMLOE, establece en el módulo del concierto una financiación no cuantificada para los gastos del personal de administración y servicios. No es necesario explayarse en la importancia de este personal para el buen funcionamiento de todo centro docente. Es interesante, en ese sentido, la enmienda núm. 823 presentada por el Grupo Parlamentario Mixto en la tramitación de la LOMLOE en el Congreso de los Diputados que proponía extender el pago delegado al personal de administración y servicios. Ello redundaría en un alivio económico de los concertados y coadyuvaría a la deseada gratuidad. Y, como bien justifican los autores de esta enmienda, esta reforma no es nueva, pues cuenta con el refrendo de los Informes del Consejo Escolar de Estado de los años 2018, 2019 y 2020(37). Como quiera que sea, esta enmienda no fue acogida(38). En cualquier caso, hay que ponderar bien esta medida, pues podría tener como contrapartida ahondar en la mengua de la autonomía del centro, como hemos señalado con precedencia.

En conclusión de este subepígrafe, el pretendido sostenimiento público y la gratuidad de la escuela concertada, por más que se encuentre recogida en textos legales y reglamentarios, es una ficción ya que es posible encontrar un copago indirecto en algunos lugares de nuestra geografía. De alguna manera esta infrafinanciación constituye una auténtica espada de Damocles sobre la concertada.

1.1.3 Gastos variables

Este grupo de gastos constituyen las cantidades para el pago de antigüedad del personal docente y la repercusión que ello genera en las cuotas de la Seguridad Social; el pago de las sustituciones del profesorado y los derivados del ejercicio de la función directiva docente(39).

Los recursos para gastos variables se recogen en un fondo general que se distribuye de forma individualizada entre el personal docente, de acuerdo con las circunstancias que concurran en cada profesor y aplicando criterios análogos a los fijados para el profesorado de los centros públicos. No constituye una partida conflictiva. Pero no debe dejar de advertirse que son gastos de personal. No sufragan el resto de las partidas necesarias para el funcionamiento del centro, que constituye el núcleo del problema.

1.2. La cuantía de los módulos del concierto

Una vez estudiada las partidas que constituyen el módulo económico, podemos analizar los intentos de actualizar su cuantía para adaptarlo a la realidad, condición obviamente necesaria para que sea posible la gratuidad.

Como es sabido, la tramitación de la LOE suscitó un profundo rechazo en una parte importante de la comunidad educativa tanto en la escuela de titularidad de una Administración pública, como de la iniciativa social. Las razones eran variadas y, a veces, contradictorias entre los distintos actores de la enseñanza.

En lo que ahora nos interesa, la escuela concertada sostenía que el módulo económico no se ajustaba al coste real del puesto escolar(40). Ese es el sentido de la Disposición adicional vigesimonovena de la LOE fruto de esa movilización(41). Nos permitimos analizarla ahora teniendo en cuenta la enmienda de adición introducida por la LOMLOE.

La LOE en el año 2006 estableció la aprobación de un calendario de aplicación con un ámbito temporal de cinco años. La Disposición adicional vigesimonovena, por su parte, señaló que durante ese periodo se procedería a la fijación de los módulos económicos de acuerdo con lo prescrito por el ya citado art. 117 LOE, es decir, un módulo que permita <<hacer efectiva la gratuidad de las enseñanzas objeto de concierto>> y <<cuya cuantía asegurará que la enseñanza se imparta en condiciones de gratuidad>> y, en lo relativo al capítulo de “otros gastos”, <<Las () cantidades se fijarán con criterios análogos a los aplicados a los centros públicos>>.

Ahora bien, la repetida Disposición adicional para garantizar que los módulos económicos atiendan a su finalidad estableció que en el seno de la Conferencia Sectorial de Educación(42) se constituyera una comisión en la que participasen las organizaciones empresariales y sindicales más representativas de la enseñanza concertada, para el estudio de la cuantía de los módulos(43). Se podría decir que el legislador aquí <<reconoce la insuficiencia de la financiación pública de la enseñanza concertada y, por consiguiente, el menor coste de la misma respecto de la pública(44)>>.

No obstante, hay que constatar que esta comisión no ha alcanzado sus objetivos. Uno de los frutos de esta investigación ha sido constatar que aproximadamente desde hace 10 años no se reúne y que nunca ha llegado a ningún acuerdo. En España no se ha realizado (o no se ha hecho público) un informe económico-financiero oficial que detalle con exactitud a cuánto deberían ascender las distintas partidas del módulo para garantizar la gratuidad, ni cuál debería ser la metodología usada(45).

La LOMLOE ha añadido que las conclusiones de ese estudio <<deberán incorporarse en el plan de incremento del gasto público previsto en el artículo 155.2 y contemplado en la disposición adicional octava de la presente Ley>>. Esta remisión se refiere a un plan de incremento del gasto público educativo que se formulará en el plazo de dos años a partir del momento de entrada en vigor de la Ley. En todo caso, dicho plan contemplará el incremento del gasto hasta un mínimo del 5 % del PIB.

En cualquier caso, las promesas legislativas de financiación hay que tomarlas con cautelas. Han pasado 15 años desde la redacción original de la Disposición adicional vigesimonovena y sus mandatos han pasado al baúl de los recuerdos. La necesidad de redactar un plan de incremento del gasto público educativo del nuevo art. 155.2 LOE ya existía desde el año 2006, pues este artículo no ha sido modificado ni por la LOMCE, ni por la LOMLOE(46).

En este punto, es oportuno volver al art. 27 CE en relación con el mencionado plan de incremento del gasto público. Desde este punto de vista, ¿hasta dónde debería llegar la financiación pública a través de los conciertos? En ese sentido, Díaz Lema afirmaba que <<El propio artículo 27 de la C.E., en su apartado 7, contiene un criterio que debe servir para interpretar el concepto de <<ayuda>> del apartado 9. Se habla de <<sostenimiento>> por la administración con fondos públicos. Lo que implica cuando menos un alto nivel de ayuda(47)>>. En ese sentido, la STC 31/2018, FJ 3 afirma <<el citado artículo 27.9, en su condición de mandato al legislador, no encierra, sin embargo, un derecho subjetivo a la prestación pública”, aunque ello no significa que “el legislador sea enteramente libre para habilitar de cualquier modo este necesario marco normativo”(48). Por el contrario, la norma legal que reclama el artículo 27.9 CE deberá ceñirse al doble límite de no contrariar ninguno de los derechos y libertades educativas presentes en el mismo artículo>>. Por lo tanto, esa <<ayuda>> (art. 27.9 CE) deberá ser suficiente para el sostenimiento (art. 27.7 CE) de los centros privados.

En efecto, el concepto <<centros sostenidos por la Administración con fondos públicos>> tal como encontramos en el art. 27.7 CE no es novedoso, habida cuenta que, de algún modo, tiene como antecedente el art. 94.4 a) de la LGE. Nos puede interesar, pues, qué contenía esta locución en la referida ley de 1970. Este último precepto declaraba la gratuidad de los denominados centros estatales y no estatales. Y respecto a estos últimos añadía que serían financiados por <<el Estado en la misma cuantía que represente el coste de sostenimiento por alumno en la enseñanza de los Centros estatales, más la cuota de amortización e intereses de las inversiones requeridas>>. En su momento el art. 49.1 LODE aludía de alguna manera a este concepto(49) y el art. 11 RNBC también.

Lo cierto es que, como hemos estudiado con precedencia, el módulo del concierto tras la LODE no incluye cantidad alguna por inversiones y amortización, tal como sí contemplaba la LGE(50). La LODE menciona solo salarios de profesores, otros gastos y gastos variables (de personal)(51). En nuestra opinión, pues, con esta praxis administrativa, es difícil que esas ayudas sostengan de verdad a los centros concertados y que sea factible la gratuidad.

Es necesario, para ser precisos, aludir a la disposición adicional novena del RNBC que señala que la Administración podrá coadyuvar a la financiación de los gastos de inversión relativos a instalaciones y equipamiento de los colegios concertados, al margen del concierto, siempre <<que se trate de centros que presten un servicio educativo de reconocida calidad y respondan a iniciativas de carácter cooperativo o de similar significado social>>. Dejando de lado la ambigüedad de los conceptos <<reconocida calidad>> o <<similar significado social>>, esta disposición evidencia que el módulo no sufraga la generalidad de los gastos de inversión, tal como sí hacia la LGE. Además, la posibilidad de convocatorias públicas para la financiación de inversiones se ha usado en escasas ocasiones. Por lo tanto, no se entiende bien cómo los colegios concertados pueden sostenerse económicamente si han de impartir gratuitamente las enseñanzas objeto de los mismos, pero sufragar con fondos propios las inversiones y reposiciones de instalaciones y equipamientos.

En conclusión de este subapartado pensamos que es necesario replantear la regulación del módulo económico del concierto. Se podría introducir nuevas variables que lo hagan más realista, como un coeficiente en función del número de alumnos por unidad escolar o un complemento por el número de alumnos con necesidades específicas de apoyo educativo(52). Pensemos que si el módulo no tiene en cuenta cuántos estudiantes hay por unidad escolar, la financiación pública real por alumno dependerá del número de compañeros que tenga en el aula(53). Bien se podría pensar que se está proporcionado un trato económico diferente a estos estudiantes sin una buena justificación. Hay países que tienen un modelo donde la financiación sigue al alumno, de este modo no hay ninguna escuela que reciba más o menos dinero por estudiante. En cualquier caso, estos coeficientes podrían tener otros efectos, como hacer que ciertos alumnos sean más atractivos para la escuela, pues la escolarización de un alumno con necesidades educativas especiales conllevaría más recursos.

II. SUSTENTO ECONÓMICO DERIVADO DE LAS MADRES Y PADRES DE LOS ALUMNOS

Con anterioridad hemos afirmado que, con carácter general, el sostenimiento económico de la concertada proveniente del erario es insuficiente y que por ello algunos centros acuden al mercado como hacen las escuelas no concertadas. En este apartado nos vamos a fijar precisamente en dos puntos: (1) el sustento económico derivado de las familias de los alumnos mediante aportaciones pecuniarias voluntarias y (2) el derivado de las contraprestaciones por las actividades escolares complementarias, extraescolares y los servicios escolares(54). No queremos con ello decir que no haya otras fuentes de ingresos, como puede ser el uso fuera del horario escolar de las instalaciones deportivas, pero en el presente trabajo nos circunscribimos a estas dos que son las más relevantes(55). Concluiremos este epígrafe con algunas consideraciones sobre los “efectos educativos colaterales” de esta situación.

2.1. Copago educativo

La enseñanza obligatoria sostenida con fondos públicos debe ser gratuita por mandato legal (art. 88.1 LOE) y, en el caso de las escuelas dependientes de una Administración educativa también por mandato constitucional (art. 27.4 CE). Esta investigación se circunscribe a la escuela concertada, ahora bien, nuestra exposición sería insuficiente si no hiciésemos mención, por breve que sea, a que existe controversia relativa a un cierto copago en la escuela pública. Existen ya estudios que confirman su presencia y que conllevan la existencia de una doble red de centros públicos(56).

En lo que en este momento nos interesa, es necesario reiterar que el módulo económico del concierto debe garantizar la gratuidad (art. 116 LOE), salvo la excepción del denominado concierto singular para Bachillerato y FP Grado Superior en el que sí se admite legalmente el copago educativo. Vamos a analizarlo a continuación.

2.1.1. Concierto singular

La enseñanza no obligatoria(57), en principio, no participa del régimen de concierto, por más que el art. 27.9 CE no limite las ayudas a los niveles obligatorios, como afirma la STC 77/1985 y puede extenderse a esos niveles(58). Ahora bien, como hemos adelantado hay que hacer constar algunas excepciones legales que permiten el copago.

La LODE y su reglamento de desarrollo preveían la existencia de conciertos singulares. Esta categoría incluía varios supuestos. Por una parte, los niveles no obligatorios de centros privados que en la fecha de promulgación de la LODE estaban sostenidos total o parcialmente con fondos públicos(59) y, por otra parte, a los centros no estatales subvencionados de conformidad con la legislación anterior a la LODE que, al entrar en vigor esa ley, no pudieron ser acogidos al nuevo régimen de conciertos por insuficiencia de las consignaciones presupuestarias(60). Dejamos de lado este segundo supuesto que era transitorio, nos vamos a fijar en el primero.

La disposición adicional sexta RNBC prevé que cuando la financiación pública de los citados niveles no obligatorios tuviera carácter parcial, las cantidades que se podrá percibir de los alumnos serán las que se fije en la ley de Presupuestos Generales del Estado (y luego en cascada las CCAA). No se trata, pues, de un régimen transitorio, sino de un tipo específico de concierto para niveles no obligatorios de enseñanza. Así pues, debemos distinguir dos tipos de concierto singular: el pleno y el parcial, en función de si la asignación de fondos públicos debe cubrir o no el coste total por alumno.

Ahora bien, es razonable preguntarse si estos conciertos singulares se limitan a aquellos centros subvencionados antes de la LODE, o pueden extenderse a otros colegios. Algunos autores afirman que <<queda vedado el acceso de nuevos centros de enseñanza no obligatorias al régimen de conciertos(61)>>. Lo cierto es que pensamos que hay razones para pensar lo contrario, habida cuenta que la amplitud del art. 27.9 CE ampara la articulación de <<ayudas>> a cualquier nivel educativo y que la actual LOE avala esta interpretación. En efecto, el art. 116.7 LOE afirma, sin excepciones o limitaciones, que <<El concierto para las enseñanzas postobligatorias tendrá carácter singular>>. Lo que se completa con el art. 117.9 LOE donde se recoge que en la Ley de Presupuestos Generales del Estado se determinará el importe máximo que se podrá repercutir en las familias. No se hacen alusión alguna a los centros no estatales subvencionados previos a la LODE.

A los efectos de este trabajo, pues, es relevante subrayar que el legislador ha permitido expresamente el copago en el caso del concierto singular, lo que tiene interés al estudiar el concierto general.

2.1.2. Concierto general

El concierto general es el instrumento jurídico por el que se sostienen con fondos públicos las escuelas diferentes de las creadas por los poderes públicos que imparten los niveles de enseñanza obligatoria(62). La LODE y todas las leyes educativas posteriores configuran estos niveles concertados en régimen de gratuidad(63). Ahora bien, hoy por hoy, como hemos señalado, esta gratuidad es económicamente difícil en ocasiones, y hay escuelas que arbitran diferentes vías para su financiación. Entre estas destaca los fondos recabados de las madres y padres de sus alumnos.

La percepción de estas cantidades de las familias se realiza de diferentes maneras. Por ejemplo, pueden constituirse fundaciones o asociaciones vinculadas a los centros docentes a las cuales realizar donativos. En cualquier caso, el art. 88.1 LOE prohíbe <<percibir cantidades de las familias por recibir las enseñanzas de carácter gratuito, imponer a las familias la obligación de hacer aportaciones a fundaciones o asociaciones ni establecer servicios obligatorios, asociados a las enseñanzas, que requieran aportación económica(64)>>. A sensu contrario, el legislador las reputa aceptables si son voluntarias. Es necesario puntualizar que hay centenares de colegios concertados en España sin ninguna aportación voluntaria. Y en donde existe esta práctica, hay familias que no hacen ninguna aportación, y ello no conlleva ninguna consecuencia. Ahora bien, hay que añadir que eso no quiere decir que no puedan producirse abusos a lo largo de territorio nacional.

Merece la pena ahora destacar que la gratuidad de las enseñanzas concertadas deriva de un mandato legal no constitucional, lo cual suscita la siguiente pregunta: ¿podría ser conforme a nuestra Ley Fundamental la existencia de un copago educativo en la enseñanza concertada? A nuestro juicio sí(65). Hay que precisar ahora que nos estamos refiriendo estrictamente a un copago por las enseñanzas curriculares, no por otras actividades escolares. Estas últimas tendrán nuestra atención en el siguiente subepígrafe. Y, en cualquier caso, una futura regulación del copago educativo admite muchas soluciones que faciliten a las familias con menos recursos acceder a la concertada si es su deseo.

En España, hoy en día, la prohibición del copago en la educación financiada con fondos públicos no genera rechazo(66). Se podría decir que tanto en el ámbito académico como el divulgativo no se encuentran propuestas para reformar esta interdicción. Ahora bien, la CE no impide revertir esta decisión. El art. 27.9 CE permite al legislador estructurar de muchas maneras diferentes la “ayuda” a los centros docentes no estatales(67). Y, como ya hemos señalado, ya existe de facto en un buen número de centros (pero no en todos) desde décadas un cierto copago educativo indirecto.

No obstante, existen autores críticos con este copago voluntario en los centros que lo implementan, pues entienden que hay correlación con la segregación escolar, es decir, con la existencia de centros sostenidos con fondos públicos con diferente financiación en función del nivel socioeconómico de las familias escolarizadas, y con diferente concentración de alumnos escolarizados con necesidades educativas especiales. Esta literatura concluye que este copago conlleva centros que tienen un desempeño educativo diferente asociado a este fenómeno sociológico.

Sin embargo, también se pueden esgrimir legítimos argumentos a favor del copago. Por ejemplo, el art. 121.5 LOE relativo al proyecto educativo de cada centro, insta a éstos a promover compromisos educativos entre las familias y el propio establecimiento docente <<en los que se consignen las actividades que padres, profesores y alumnos se comprometen a desarrollar para mejorar el rendimiento académico del alumnado>>. Existe evidencia en la literatura científica especializada que advierte que <<El fracaso escolar () suele venir explicado en primer lugar por el poco esfuerzo del alumno y en segundo lugar por la poca colaboración de la familia con la escuela(68)>>.

En ese sentido, cabe preguntarse si el copago puede suscitar una mayor implicación de las familias en la enseñanza, tal como el legislador auspicia en la LOE. Con las debidas cautelas, se pueden encontrar algunos estudios que aseveran que los recursos económicos adicionales dotados por las familias pueden suscitar mejoras en la calidad educativa, entre otras cosas, porque puede inducir a una mayor vigilancia y compromiso de los padres con la escuela, a quienes les puede parecer más natural exigir a cambio de lo que pagan(69).

2.2. Las actividades escolares complementarias, extraescolares y los servicios escolares

La legislación educativa distingue tres tipos de actividades diferentes a la actividad curricular stricto sensu: Las actividades escolares complementarias, las extraescolares y los servicios escolares. Su sostenimiento económico tiene su régimen general en el art. 51 LODE y el art. 88.1 LOE. Los centros concertados también se mantienen gracias a los ingresos de estas actividades. Lógicamente no son gratuitas y el centro podrá cobrar cuotas. Con todo el legislador ha impuesto que no podrán tener carácter lucrativo, es decir, el titular del centro no podrá enriquecerse(70). Además, deben ser voluntarias y no podrán formar parte del horario escolar(71).

A este respecto hay que considerar el Real Decreto 1694/1995, de 20 de octubre, que los regula en los centros concertados para el ámbito territorial de gestión de la Administración General del Estado y de forma supletoria en aquellas CCAA que no hayan elaborado normas análogas. Vamos a analizar por separado estas tres actividades.

2.2.1. ¿Mala técnica legislativa de la LOMLOE en relación a las actividades escolares complementarias?

Podríamos decir que estas actividades son aquellas que se realizan dentro del horario de obligada permanencia de los alumnos en el centro y constarán en las programaciones didácticas. Su cobro requiere en la LODE autorización por la Administración educativa (art. 51.2). Ahora bien, la LOMLOE ha introducido un cambio a este respecto. La nueva redacción del art. 88.1 LOE prohíbe recibir aportaciones por estas actividades, lo que produce varias antinomias y contradicciones. En efecto, por una parte, entra en contradicción con el citado art. 51.2 LODE, que no ha sido modificado, y que sí permite recibir aportaciones. Por otra parte, el nuevo art. 88.1 párr.2 LOE prohíbe que las actividades complementarias estables puedan formar parte del horario escolar del centro, lo cual es desconocer cómo funciona un establecimiento docente, y confundir horario escolar con horario lectivo. El horario escolar incluye todo el tiempo que el estudiante se encuentra en el centro docente. Contiene, pues, el horario lectivo y todo el tiempo que se dedica a otras actividades no lectivas (restauración, recogida, actividades extraescolares). Por tanto, parece que con la LOMLOE las actividades complementarias que tengan carácter estable quedarían suprimidas.

Estas contradicciones muestran una mala técnica legislativa. Una interpretación benévola que podría salvar las disfunciones sería entender que donde la LOE dice horario escolar del centro hay que entender horario lectivo, pues una realidad tan difundida en la práctica escolar diaria como las actividades complementarias estables no pueden desaparecer. Van contra el bien de los estudiantes. La prohibición del cobro de cuotas es también contraria a la LOE ya que el concierto no cubre estos gastos, ¿cómo va a sufragar, entonces, un colegio estas actividades?

Ahora bien, si se entendiese que hay que aplicar la literalidad del nuevo art. 88.1 párr.2 LOE, hay razones para pensar que constituye una decisión inconstitucional. En efecto, a nuestro juicio, esta reforma restringe arbitrariamente las posibilidades de autofinanciación (y con ella dificulta la gratuidad) y lesiona el derecho a la creación de centros docentes, su autonomía, a la posibilidad de dotarles de carácter propio y, por último, a la libertad de empresa de conformidad con el art. 27.6 CE en relación con el art. 38 CE(72). Y ello porque limita arbitrariamente la libertad de los centros para ofrecer una oferta educativa propia, diferente, acomodada a su carácter propio, modulada a las necesidades de sus estudiantes que no pueden ser predeterminadas ni por la Ley ni por la propia administración educativa(73).

2.2.2. ¿Las actividades extraescolares contribuyen al mantenimiento del centro?

Estas actividades se desarrollan en el intervalo de tiempo comprendido entre la sesión de mañana y de tarde del horario de obligada permanencia del alumnado en el centro, así como las que se realicen antes o después de dicho horario. Estas no contendrán enseñanzas incluidas en la programación docente, por lo que no estarán vinculadas al desarrollo de los contenidos curriculares, ni tendrán efectos académicos. En todo caso deberán ser aprobadas por el Consejo Escolar del centro y comunicadas a la Administración educativa correspondiente (art. 51.3 LODE) pues no requieren autorización administrativa. No tendrán carácter lucrativo, pero sí se puede cobrar cuotas que contribuyan al mantenimiento y mejora de las instalaciones.

2.2.3. Servicios escolares o complementarios

Estos constituyen el servicio de comedor escolar, transporte escolar, gabinete médico o psicopedagógico, el seguro escolar, entre otros posibles. El art. 51.3 LODE no establece la necesidad de autorización administrativa, sino que las administraciones educativas establecerán un procedimiento de aprobación. Esta redacción amplia no especifica exactamente quién aprueba los precios. Ahora bien, buena muestra de la intensa intervención de policía administrativa lo constituye el desarrollo que ha hecho Castilla y León de este precepto. En efecto, en esta comunidad autónoma estos servicios complementarios se fijarán por el Consejo Escolar, a propuesta de su titular. A continuación, deberá comunicarse a la dirección provincial de educación. La aprobación de la cuota requerirá de forma previa el informe favorable de su carácter no lucrativo emitido por el Área de Inspección Educativa. Además, este informe tendrá carácter preceptivo(74).

El art. 51.3 in fine LODE precisa que el cobro de los servicios escolares podrá contribuir también al mantenimiento y mejora de las instalaciones del centro. Obsérvese que en el coste de los servicios escolares los centros pueden, a nuestro parecer, tener en cuenta los costes directos o indirectos que han ser imputados para determinar el coste efectivo de prestación del servicio, y por esa vía se puede contribuir a la sostenibilidad económica y a la gratuidad. Y así acaece en la realidad. Constituye otra importante fuente económica de los concertados(75).

2.2.4. ¿Segregación escolar por razones socioeconómicas?

Hemos aludido que el statu quo actual puede generar unos “efectos educativos colaterales” si es legítimo expresarse en estos términos. Como hemos adelantado, en otras ciencias sociales entienden por segregación escolar una distribución desigual de los estudiantes en los centros educativos según sus características personales o sociales(76). Entre todas las causas posibles de segregación, muchos autores afirman que la relativa al nivel socioeconómico es una de las principales variables del desempeño de los alumnos. Es decir, establecen una correlación entre mejores resultados a mayor nivel cultural y económico. Con todo, queremos dejar constancia que existe literatura científica que ponen en entredicho esta hipótesis y señalan que existen variables más importantes que las características socioeconómicas o la situación geográfica del centro escolar. Entre otras, la calidad de los profesores, el ethos escolar y la autonomía escolar con evaluaciones periódicas(77).

En el caso español hay autores que afirman que existen significativas diferencias entre CCAA en lo que respecta a la distribución de estudiantes entre centros educativos en función de nivel socioeconómico(78). En cualquier caso, hay estudios que concluyen que, a nivel nacional, se puede afirmar que los centros privados (concertados y no concertados) atraen a los estudiantes de las familias con mayor nivel socioeconómico y que ello influye en la segregación de los alumnos pertenecientes a familias con menor nivel de renta. También se suele añadir que <<los padres y madres con menos recursos no disponen de la posibilidad real de elegir la escuela deseada. Esta imposibilidad de elegir el centro de escolarización con la libertad que la ley proclama, a la postre, genera situaciones de segregación escolar por nivel socioeconómico que desembocan en una falta de real igualdad de oportunidades(79)>>.

Por esas razones, hay quienes exhortan a aumentar el control administrativo de estas actividades pues, se afirma, muchas veces son servicios irrenunciables que no son gratuitos y constituyen una suerte de barrera de entrada. Esta situación, se viene a decir, constituye una discriminación por motivos socioeconómicos(80) que vulneraría el art. 51 LODE y 88 LOE. No obstante, con independencia de que, como ya hemos expuesto, la normativa es muy intervencionista y también severa, como atestigua que la percepción de cantidades no autorizadas es causa de incumplimiento de concierto (art. 62.1 b) LODE(81)), se podría reiterar las consideraciones que hemos realizado en el epígrafe I relativo a la insuficiencia económica del concierto, en la existencia de actividades escolares complementarias, extraescolares y los servicios escolares en la escuela pública que tampoco son gratuitas y que también sirven para la financiación de esos centros(82).

En nuestra opinión, pues, para alcanzar una gratuidad plena no debemos suprimir (o no autorizar) estas actividades, sino desarrollar un programa económico que lo permita en los centros sostenidos con fondos públicos. En el caso de la concertada, quizás una partida en el módulo económico para estos menesteres, o con un plan ambicioso de subvenciones(83) de ayudas al estudio específico, sea a nivel nacional, sea a nivel autonómico(84). En cualquier caso, siempre queda abierta la vía de reformar todo el sistema. Si el problema es la imposibilidad de elegir el centro de escolarización por razones económicas, quizás habría que implementar un procedimiento que no financie tanto los centros docentes de modo directo, sino a los alumnos, especialmente a los de menor renta familiar.

CONCLUSIONES

El sistema educativo español necesita reformas de consenso y debate abierto(85). El régimen de la gratuidad de la educación concertada que hemos estudiado revela problemas que perduran en el tiempo. Aludiendo al título de este trabajo, concluimos que la normativa se mantiene sobre una ficción que la realidad desmiente.

1. Las madres y los padres con hijos escolarizados en escuelas concertadas en España están financiando parcialmente algunos de estos centros docentes a través de un sistema indirecto de copago voluntario. El módulo económico por unidad escolar concertada es en ocasiones insuficiente para garantizar la gratuidad de la escuela. Las promesas políticas y legislativas (Disposición adicional vigesimonovena de la LOE) de una financiación ajustada al coste real del puesto escolar no se han verificado. No sostenemos que esta suerte de copago indirecto sea una práctica institucionalizada y existente en todos los colegios, pero sí que es real y no es un fenómeno aislado.

2. La actualización del citado módulo económico no responde a ninguna metodología económica. Es una decisión voluntarista de los poderes públicos. Y cada vez que se prorrogan los presupuestos generales del Estado o el de una CCAA el módulo se congela. Una solución es revitalizar la comisión prevista a tal efecto en la LOE con el fin de determinar la financiación mínima de los módulos económicos que garanticen la gratuidad(86), habida cuenta que el trabajo inicial de esta comisión no consiguió su propósito y que aproximadamente desde hace 10 años no se reúne y nunca ha llegado a ningún acuerdo.

La inseguridad provocada por los poderes públicos es muy notoria, por ello las críticas a los donativos de madres y padres a las escuelas allá donde existan deben perfilar bien su contenido para ser acertadas, so pena de ser, en realidad, una petición de extinción del sistema de conciertos encubierta, más que una petición de mejora del sistema.

3. La determinación del coste real del puesto escolar en España debe implementarse con una metodología transparente. Al menos el sistema de cálculo no ha de fijarse en una norma con fuerza de ley para permitir su control jurisdiccional y la legitimación activa de todos los interesados. En cualquier caso, es probable que, para garantizar una auténtica gratuidad, el cálculo deba desagregarse por CCAA para llegar a una cifra real por lo que esta tarea no debería realizarse unilateralmente por el Gobierno de España, sino que sea una tarea conjunta con las CCAA. De tal modo que se use un método uniforme que contemple todas las variables económicas y geográficas que pueden concurrir en el territorio nacional. García de Enterría incluye la educación (art. 149.1.30º CE) entre las materias en las que existe una competencia normativa estatal (<<bases>>) que no agota la regulación, sino que prevé una ulterior participación de las CCAA mediante <<normas de desarrollo(87)>>. Propugna la necesidad de la colaboración entre ambas esferas en toda la legislación concurrente, imprescindible para el buen funcionamiento del Estado de las Autonomías. Por lo tanto, es deseable una mayor cultura de relaciones intergubernamentales en materia educativa que podrían institucionalizarse para promover una leal relación entre todas las administraciones.

4. En ese trabajo no defendemos “legalizar”, si es legítimo hablar en estos términos, las prácticas económicas que ya existen de facto en algunos centros. Tampoco las proscribimos en absoluto por todas las circunstancias actuales. Ahora bien, lo que sí propugnamos es la apertura de un diálogo entre todos, sin apriorismos, ni vetos a innovaciones que puedan venir desde cualquier disciplina.

En nuestro país la posibilidad de copago educativo en los niveles no universitarios constituye una cuestión controvertida. Creemos que la solución pasa por la transparencia de todos los actores implicados, empezando por la Administración educativa. Quizás tras un debate abierto y franco, la mejor política pública pueda ser una exclusión total de todo tipo de copago y de cualquier fórmula indirecta de recabar recursos de las madres y padres de los alumnos. Pero eso pasa por un cálculo real del coste por puesto escolar y un pacto de Estado con todos los agentes educativos. Sin duda ello implicaría un aumento del gasto público. Todo tiene un precio.

Quizás tras ese debate, por el contrario, se puede regular un cierto copago en el concierto general, como ya existe en el concierto singular, con límites y medidas que protejan a las familias con menos recursos que quieren acceder a la concertada en igualdad de condiciones. Podría ser, quizás, un instrumento para implicar más a las familias en los centros donde están escolarizados sus hijos. Y, en cualquier caso, nada obsta para revisar totalmente el sistema. La redacción del art. 27.9 CE admite muchos desarrollos, también un modelo que no financie tanto la oferta (centros docentes) sino la demanda (madres y padres de familia).

5. El régimen de pago delegado tiene elementos positivos, pues, en general, no se retrasan los pagos, asegura que los colegios cumplen con las exigencias del concierto y la titulación de los docentes. De algún modo, además, evidencia que no se financia tanto el centro escolar, como el servicio que prestan a las familias. Ahora bien, su propia dinámica en la que el pagador es la administración educativa tiende a convertir a los concertados en un centro docente público, lo que podría suponer un empobrecimiento de la pluralidad pedagógica y de nuevos proyectos educativos.

6. La LODE, su desarrollo reglamentario estatal y autonómico y la LOE contienen una regulación minuciosa de las actividades escolares complementarias, extraescolares y los servicios escolares. La voluntas legislatoris es conjurar el peligro de que se constituyese en una suerte de filtro económico en los colegios concertados. Y que actuara como barrera socioeconómica de su alumnado. Junto con esa intención, se ha producido otra consecuencia no querida como es suscitar una mayor dependencia de la Administración educativa en detrimento de la autonomía escolar.

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NOTAS:

((). Trabajo derivado del Proyecto de investigación Libertad y responsabilidad educativas: Fundamentos, aproximación crítica y líneas de acción (LIREDU) MPFI20PS, FUSP CEU.

(1). Véase. A. Romea Sebastián (2003), Régimen jurídico de los centros concertados, Cizur Menor: Aranzadi Thomson Reuters, C. Agoués Mendizábal (2000), El régimen jurídico de los centros docentes de educación no universitaria, Granada: Comares, I. De Los Mozos (1995), Educación en libertad y concierto escolar, Madrid: Montecorvo, JM. Díaz Lema (1992), Los conciertos educativos en el contexto de nuestro derecho nacional, y en el derecho comparado, Madrid: Marcial Pons y A. Embid Irujo (1983), Las libertades en la enseñanza, Madrid: Tecnos.

(2). JL. Martínez López-Muñiz (2006), <<Responsabilidad y control administrativo de las libertades en la enseñanza: introducción>> en M. de Esteban Villar, MA. Sancho Gargallo. R. Caballero Sánchez y JM. Rodríguez de Santiago, Escolarización del alumnado en el sistema educativo español: cuestiones jurídicas, (págs. 109-122), Madrid: Fundación Europea Sociedad y Educación.

(3). Por lo tanto, no son objeto de estudio los centros de educación especial.

(4). Por todos, véase I. Vila y R. Casares (2009), Educación y sociedad. una perspectiva sobre las relaciones entre la escuela y el entorno social, Barcelona: Horsori (pág. 127).

(5). Véase JM. Murgoitio (2020), <<Eficacia del gasto público y subsidiariedad de la red concertada de centros escolares. La jurisprudencia del Tribunal Supremo>>, Revista General de Derecho Administrativo, 53. Algunas administraciones educativas entienden que solo deben renovarse unidades concertadas cuando la red pública no alcance a satisfacer la demanda.

(6). Concepto que ya no se menciona en la LOE desde el año 2020.

(7). El art. 51.1 LODE afirma que el régimen de conciertos implica la obligación de impartir gratuitamente las enseñanzas objeto de los mismos. Véase arts. 88 y 117 LOE.

(8). Reconocimiento que se encuentra en la Disposición adicional vigesimonovena LOE y que estudiaremos en el epígrafe I.

(9). J. Esteve Pardo (2019), Lecciones de Derecho administrativo, Madrid: Marcial Pons, (pág. 461).

(10). Para una valoración de otros aspectos de la LOMLOE, me remito a F. Simón Yarza (2021), <<Los conciertos en la LOMLOE. Ruptura de un consenso constitucional>>, Revista General de Derecho Constitucional, 35.

(11). Permítasenos avanzar una excepción a cuanto hemos afirmado. Sí existe en la LOMLOE un cambio significativo en este régimen jurídico-económico al modificar el art. 88.1 LOE en relación con las actividades escolares complementarias, cosa que estudiaremos en el epígrafe II. En cualquier caso, se puede añadir que la LOMLOE incrementa la discrecionalidad administrativa a la hora de otorgar o renovar los conciertos. Para una exposición ponderada de las distintas posturas doctrinales: Agoués (2000: 28-32).

(12). Nos referimos exclusivamente a la enseñanza no universitaria.

(13). Véase MJ. San Segundo (2009), <<¿Merece la pena elevar el gasto educativo?>>, Papeles de economía española, 119, págs. 208-227: <<las dos principales medidas educativas de la España democrática [son]: la extensión de la escolarización obligatoria hasta los 16 años () y el modelo de conciertos para la gratuidad de la enseñanza básica, establecido en la LODE de 1985. Estas dos decisiones homologan nuestro sistema educativo con los de nuestro entorno europeo, en los que es casi unánime la escolarización universal hasta la edad legal de trabajar, así como la financiación pública de los centros privados que acepten las regulaciones legales>> (pág. 209). La profesora María Jesús San Segundo Gómez de Cadiñanos fue ministra de Educación y Ciencia desde el 18 de abril de 2004 hasta el 11 de abril de 2006. Ahora bien, en este punto, esta norma es heredera, de algún modo, de la Ley 14/1970, de 4 de agosto, General de Educación y Financiamiento de la Reforma Educativa (en adelante LGE) que introduce por primera vez la figura del concierto educativo en España: véase P. Meix (2020), <<La ordenación de la enseñanza no universitaria en España (1970-2013)>>, Revista de Administración Pública, 211, págs. 349-372.

(14). Véase STC 31/2018, de 10 de abril. FJ 4º. Los conciertos son <<el modelo adoptado por el legislador para dar cumplimiento a la obligación contemplada en el artículo 27.9 de la Constitución>>. Murgoitio (2020:14): <<los conciertos “están enmarcados en el ámbito prestacional del más genérico derecho a la educación>>. Sobre la génesis del art. 27 CE: cfr. Simón Yarza (2021: 1-3) y P. Nuevo López (2022), <<Educación y libertades educativas. Cuestiones controvertidas de nuestra experiencia constitucional>>, F. Bastida Freijedo, Educación y libertad en la Democracia Constitucional, Valencia, Tirant lo Blanch, págs. 121-123.

(15). En palabras de TC, los conciertos constituyen <<el modelo adoptado por el legislador para dar cumplimiento a la obligación contemplada en el artículo 27.9 de la Constitución>>. (STC 31/2018, de 10 de abril. FJ 4º). Como quiera que sea, nada obsta la articulación por parte de las administraciones educativas de ayudas para centros no concertados: véase A. Embid Irujo (1997), <<La Enseñanza privada en España. Consideraciones sobre su problemática actual en el marco de la política europea sobre educación>>, Revista de administración pública, 142, págs. 75-102 (pág. 95). Y, en cualquier caso, el legislador orgánico podría disponer diferentes modos distintos al concierto en el futuro: Embid Irujo (1983: 344-349).

(16). Véase Embid Irujo (1997: 93): <<La legislación actual () instaura un sistema de conciertos educativos —equivalentes desde el punto de vista de la naturaleza jurídica a contratos entre la Administración y los titulares de los centros>>. En ese sentido, también L. Míguez Macho (2015), <<La polémica sobre la compatibilidad con el principio constitucional de no discriminación por razón de sexo de los conciertos de la administración con los centros que imparten educación diferenciada>>, Persona y derecho, 72, págs. 237-264 (pág. 262) que lo califica de modalidad de gestión indirecta del servicio público. Por su parte, JM. Gimeno Feliu (1994), <<Servicio público, derechos fundamentales y Comunidad Europea>>, Revista Aragonesa de Administración Pública, 5, págs. 127-166, integra la educación dentro de <<los llamados “servicios públicos concurrentes o compartidos”, en los que la declaración como servicio público de una actividad no comporta un régimen de monopolio a favor de la Administración>>. Por último, G. Fernández Farreres (2000), <<El Sistema Educativo>>, Revista Vasca de Administración Pública, 57, págs. 67-80, los califica de <<contratos administrativos especiales>>.

(17). Díaz Lema (1992:75).

(18). Véase arts. 11 y 16 del Real Decreto 132/2010, de 12 de febrero, por el que se establecen los requisitos mínimos de los centros que impartan las enseñanzas del segundo ciclo de la educación infantil, la educación primaria y la educación secundaria. Es un ejemplo de mala técnica normativa que se acoja la ratio máxima de bachillerato en un reglamento que no tiene por objeto esa etapa educativa. Nótese que el Real Decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo permitió desde el 2012 al 2019 ampliar hasta un 20% el número máximo de alumnos. Esta excepción fue derogada por la Ley 4/2019, de 7 de marzo, de mejora de las condiciones para el desempeño de la docencia y la enseñanza en el ámbito de la educación no universitaria.

(19). Hay controversia en la literatura científica sobre la correlación entre ratio de alumnos/aula y calidad educativa. Enkvist (2014), Educación, Guía para perplejos, Madrid: Encuentro, (págs. 137-138) pone en entredicho que disminuir la ratio conlleve necesariamente un mejor desempeño educativo. Y también Fernández Farreres (2000: 78): <<Es razonable pensar, por ejemplo, que cuanto más baja sea la relación alumnos/profesor mejor será la enseñanza impartida y, por tanto, más consistente la adquisición de conocimientos y la formación de los alumnos. Pero se trata de un indicador parcial e insuficiente. Aun manteniéndose una ratio aceptable, la calidad dependerá de otros factores tan importantes o más>>.

(20). Art. 117.1 LOE en relación con el art. 12 del Reglamento de Normas Básicas sobre Conciertos Educativos: véase Consejo Escolar del Estado (2019), Informe 2019 sobre el estado del sistema educativo. Curso 2017-2018, (pág. 111).

(21). Art. 117.2 LOE. Véase el art. 13 en relación con el anexo IV de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021 establece una retribución bruta a los docentes de educación infantil y primaria de 30.089,49€, los gastos variables ascienden a 4.095,42 € y otros Gastos 6.412,73€.

(22). Véase Agoués (2000: 111). Técnicamente incluye un cuarto elemento, vinculado a las cantidades para el pago de los conceptos de antigüedad del personal docente, pago de las sustituciones del profesorado y los derivados del ejercicio de la función directiva docente, entre otras. A los efectos de este trabajo, exceden su intención y objeto. Ver también arts. 12-13 RNBC.

(23). El concepto <<reposición de inversiones reales>> del art. 117.1 b) LOE (y art. 13.1 b) RNBC) no es fácil definición. Parece que se trata de una categoría usada en el ámbito de la contabilidad pública. Aquí debería englobar la rehabilitación o reposición de infraestructuras y bienes de un centro escolar, pero no inversión en nueva infraestructura. No se mencionan la reposición de equipos, ni gastos en inversiones de carácter inmaterial: Romea Sebastián (2003: 187)

(24). Real Decreto 2377/1985, de 18 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Normas Básicas sobre Conciertos Educativos.

(25). No es objeto de este trabajo la acción educativa exterior del Ministerio de Educación y Formación Profesional, véase Real Decreto 1027/1993, de 25 de junio, por el que se regula la acción educativa en el exterior.

(26). No obstante, es necesario matizar que encontramos en este punto importantes diferencias entre CCAA, entre aquellas en que la equiparación entre los docentes de ambas redes está más cerca y otras en las que las diferencias son más notables.

(27). Véase JM. Díaz Lema (2009), <<Autonomía y gestión de los centros docentes>>, en MA. Sancho Gargallo, M. de Esteban Villa, A. Amat y F. Virserda (coord.), La autonomía de los centros educativos. VI Encuentros sobre educación en el Escorial (UCM), (págs. 81-94), Madrid: Comunidad de Madrid, Consejería de Educación y Fundación Europea Sociedad y Educación, (pág. 91): <<La autonomía de gestión económica nunca se ha puesto en duda, aunque resulta fuertemente mediatizada por el propio concierto>>.

(28). Sobre la diferencia entre la autonomía institucional de los establecimientos educativos y la participación en su gestión de la comunidad escolar: JL. Martínez López-Muñiz (2004), <<Autonomía de los centros escolares y derecho a la educación en libertad>>, Persona y derecho, 50, págs. 447-504 (pág. 504). El concierto, tal y como está configurado introduce limitaciones jurídicas y fácticas más allá de lo razonable al autogobierno. Y también, véase JM. Rodríguez de Santiago (2008), <<La vertiente más social (y menos territorial) del principio de solidaridad en materia educativa el binomio escuela e inmigración>>, en MA. Sancho Gargallo y M. De Esteban Villa, Políticas educativas para la cohesión social: V encuentros sobre educación en El Escorial (UCM), (págs. 205-217), Madrid: Comunidad de Madrid, Consejería de Educación, (pág. 212), <<El concierto financia el pluralismo educativo y no puede suponer ni la “enajenación” ni la renuncia al ideario propio>>. Véase también, R., Beneyto Berenguer, (2021), <<Problemática actual de los centros concertados>>, en P., Santos Rodríguez (dir.), La libertad de educación: un análisis interdisciplinar de sus presupuestos y condicionamientos actuales, Valencia: Tirant lo Blanch, págs. 287-306: <<La escuela concertada se convirtiendo paulatinamente en falsos centros públicos, debido a la enorme cantidad de normativa a la que están sujetos>>.

(29). Míguez Macho (2015: 262). En sentido análogo Díaz Lema (1992: 77), M., Calvo Charro, (2006), <<La libertad de elección de centro docente. Historia de la conculcación de un derecho fundamental>>, Asamblea: revista parlamentaria de la Asamblea de Madrid, 14, pág. 88 y Nuevo López (2022: 123): <<Si bien puede considerarse que en cierto modo publificó a los centros de iniciativa social que se acogieron a la financiación pública, desdibujándose en parte su carácter propio, no puede dejar de reconocerse que este modelo de financiación de la enseñanza privada ha sido considerado satisfactorio por la mayoría de los actores sociales y políticos>>.

(30). E. García de Enterría (1988), <<La autonomía universitaria>>, Revista de Administración Pública, 117, págs. 7-22 (pág. 17): <<Hoy este hecho es vivido de manera especialmente intensa por la mayor parte de las Universidades europeas continentales, que han descubierto que no han ganado con la búsqueda de su sustrato real de autonomía en el principio participativo una mayor independencia real, sino en ocasiones lo contrario (rigideces, controles, burocratización, ejercitados, además, por quienes no tienen contacto con el <<núcleo esencial>> autonómico que ya hemos precisado, por quienes actúan intereses políticos o locales o personales tantas veces contradictorios con dicho núcleo)>>.

(31). A modo de ejemplo, el art. 50.1 párr. 7º de la Ley 1/2020, de 23 de abril, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para el ejercicio 2020: <<La cuantía correspondiente a “Otros Gastos” se abonará mensualmente>>.

(32). En cumplimiento de lo previsto en el art. 117.3.c) LOE dentro de este concepto de <<gastos variables>> se abonarán las retribuciones de los directores, a los que hace referencia el art. 54 LODE.

(33). Art. 117. 3 b) LOE.

(34). Art. 13.1 b) RNBC.

(35). Véase Fernández Farreres (2000: 77), <<es dudoso que la financiación pública de los centros concertados cubra los costes totales de la enseñanza, ya que en la determinación del módulo no se computan las amortizaciones de inversiones. Tampoco se computa el beneficio empresarial, si bien parece razonable que en este caso no sea así, una vez que, tal como ya advirtiera la STC 77/1985, en los centros concertados las actividades escolares no podrán tener carácter lucrativo>>.

(36). B. Setuáin Mendía (2012), <<El tratamiento jurisprudencial de la enseñanza diferenciada: la errática doctrina sobre conciertos educativos con centros privados que separan por sexos>>, Revista Española de Derecho Administrativo, 154, págs. 237-262, (pág. 240).

(37). Consejo Escolar del Estado (2019: 569). En igual sentido, la propuesta 29 de Idem, Informe 2018 sobre el estado del sistema educativo. Curso 2016_2017, pág. 537 y la propuesta 68 de Idem, Informe 2020 sobre el estado del sistema educativo Curso 2019_2020, pág. 572.

(38). Véase Romea Sebastián (2003: 187).

(39). Así como el pago de las obligaciones de las garantías reconocidas a los representantes legales de los trabajadores del art. 68 del Estatuto de los Trabajadores.

(40). Véase Martínez López-Muñiz (2006: 112).

(41). Las cantidades que se incluyen en los módulos aplicables constituye una controversia con décadas de antigüedad entre nosotros, como destaca A. Embid Irujo (2003), <<Prologo>>, en A. Romea Sebastián, Régimen jurídico de los centros concertados, Cizur Menor, (págs. 21-23), Aranzadi Thomson Reuters (pág. 21). Este autor llega a remontarse a E. Kaufmann: Embid Irujo (1983: 135 y 342).

(42). La Conferencia Sectorial de Educación está formada por el Ministerio y las Consejerías de las CCAA competentes en materia enseñanza, fue constituida en el marco del art. 4 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico.

(43). Véase Consejo Escolar del Estado (2019: 94).

(44). Murgoitio (2020:42).

(45). Sí existen sugerentes propuestas de cómo determinar el coste real de la enseñanza: véase M. Esteban y M. Sancho (2020), <<Una metodología para el cálculo del coste del puesto escolar>>, Cuadernos de pedagogía, 505, págs. 96-101.

(46). Otra promesa legislativa la encontramos en el art. 117.4 LOE que promueve la equiparación gradual de su remuneración con la del profesorado público, cosa que no se ha verificado.

(47). Díaz Lema (1992: 75), y también J. Barnés (1984), <<La educación en la Constitución de 1978 (Una reflexión conciliadora)>>, Revista Española de Derecho Constitucional, 12, págs. 23-65 (pág. 34), <<Nótese, primero, cómo el término <<sostenido>> (y no meramente <<ayudado>>) parece apuntar hacia un alto grado de subvención en el caso de los centros privados>>.

(48). Cfr. Simón Yarza (2021:12): <<No faltan voces, por desgracia, que confunden la ausencia de un derecho subjetivo al concierto ex artículo 27.9 CE con un vaciamiento de contenido de este precepto. Ello contradice, sin embargo, la jurisprudencia inequívoca del Tribunal Constitucional. En su Sentencia 77/1985, el Alto Tribunal declaró explícitamente que dicho mandato <<no puede interpretarse como una afirmación retórica, de manera que quede absolutamente en manos del legislador la posibilidad de conceder o no esa ayuda>>, contemplada <<en forma imperativa>>. Que el artículo 27.9 CE no constituya un derecho subjetivo significa, sencillamente, que las personas físicas y jurídicas no disponen de <<un poder jurídico, personalizado e individualizado, para poner en movimiento el orden jurídico en orden a la satisfacción de los propios intereses>>. La ausencia de tal poder jurídico no priva en absoluto de fuerza normativa al precepto, sino que simplemente excluye una vía de tutela tradicionalmente considerada como inadecuada para satisfacer prestaciones pendientes de configuración legal concreta>>.

(49). Artículo derogado por la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre (LOCE).

(50). Excepción hecha de la difusa categoría de <<reposición de inversiones reales>> del art. 117.1 b) LOE.

(51). Véase Díaz Lema (1992: 75), donde se afirma: <<Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que, a pesar de que el concepto es el mismo en la ley General de Educación y en la L.O.D.E., aquella Ley incluía gastos de inversión (art. 94.4.a), que no computan la L.O.D.E. y el Reglamento de conciertos (art. 13.l.b) de dicho Reglamento>>.

(52). Esta posibilidad tiene aval legal en el art. 71.2. LOE que afirma que corresponde a las Administraciones educativas asegurar los recursos necesarios para que los alumnos que requieran una atención educativa diferente a la ordinaria puedan alcanzar el máximo desarrollo posible de sus capacidades.

(53). Más allá de que hay un límite máximo ex lege como hemos explicado, y un límite mínimo contemplado en el art. 16 del RNBC de alumnos/profesor por unidad escolar.

(54). La financiación pública de la enseñanza no gubernamental no exige ex constitutione que ésta no pueda recabar recursos económicos de otras fuentes. Las SSTC 5/1981, de 13 de febrero y 31/2018, de 10 de abril afirman la relación entre el derecho fundamental a la creación de centros docentes comprendido en el art. 27.6 CE y la libertad de empresa. Ésta última afirma: <<hemos vinculado la creación de establecimientos educativos con la libertad de empresa reconocida en el artículo 38 CE, expresando literalmente, en relación con los conciertos educativos, que <<no resulta que el artículo 49.3 de la LODE vulnere la libertad de empresa reconocida en el artículo 38 de la C.E., pues la creación de empresas educativas resultaría, por el contrario, favorecida por la posibilidad de opción para acogerse o no al régimen de conciertos>>. Por ello, resulta también pertinente el análisis de las disposiciones impugnadas desde la perspectiva de la libertad de empresa, de la que es una manifestación () el derecho a la creación de centros docentes>>.

(55). También excluimos de nuestra consideración el tratamiento fiscal de los gastos educativos realizados por los padres, tales como la desgravación fiscal de las cuotas voluntarias en el IRPF y la exención de IVA en determinadas actividades formativas. Véase Embid Irujo (1997: 99-100).

(56). Véase X. Bonal (2020), <<Financiar la equidad educativa condicionantes y alternativas>>, Cuadernos de pedagogía, 505, págs. 84-89, (p. 87), [existen] <<centros públicos especialmente activos e innovadores con costes elevados y centros públicos casi gratuitos para el alumnado más desaventajado socialmente, entre los que suele concentrarse también el mayor número de alumnos inmigrantes>>. En síntesis, este copago se realiza a través de contribuciones que se realizan a las AMPAS, la cuales realizan donaciones al centro escolar o contratan personal (docente y no docente) de apoyo que desempeñan esa función dentro y fuera del horario escolar. Por otra parte, también mediante cuotas sufragadas directamente al centro, en concepto de material escolar. Véase también D. Turienzo Fraile (2020), La equidad del sistema educativo español: estudio comparado de las Comunidades Autónomas, Madrid: Instituto Nacional de Administración Pública, pág. 81.

(57). Primer ciclo de Educación Infantil (3 a los 6 años) y bachillerato (16 a los 18 años).

(58). En efecto, el Alto Tribunal afirman que: <<[en la LODE] el régimen específico de conciertos se prevé para los Centros privados que impartan la educación básica. Esta especificación no supone, en los términos del artículo impugnado, que se excluya en forma alguna toda ayuda estatal al resto de los Centros privados, esto es, a los que impartan enseñanzas de un nivel distinto del básico>>. La cursiva es añadida.

(59). Disposición Adicional Tercera LODE y Disposición Adicional Sexta RNBC: Romea Sebastián (2003: 115-118).

(60). Disposición Transitoria Tercera LODE.

(61). Romea Sebastián (2003: 117).

(62). En puridad en la primera legislatura de nuestra democracia (1979 – 1982) se quiso implementar el cheque escolar como desarrollo de la Ley Orgánica 5/1980, de 19 de junio, por la que se regula el Estatuto de Centros Escolares (LOECE). La LODE desechó esta alternativa y se decidió implementar el actual sistema, de alguna manera continuista en este punto con la LGE: Véase JJ. Guardia Hernández (2019), <<Marco constitucional de la enseñanza privada española sostenida con fondos públicos>>, Estudios constitucionales, 1, págs. 321-362, (pág. 333). Y también, Simón Yarza (2021: 3-4): <<Desde la remisión a las Cortes del Proyecto de Ley sobre Financiación de la Enseñanza Obligatoria, éste venía apostando por el <<cheque escolar>> como mecanismo más adecuado para conjugar <<la igualdad básica de las condiciones del sistema educativo>> con <<la libertad de enseñanza>>. Auspiciada por el Gobierno de Felipe González, sin embargo, la figura del concierto creada por la LODE se terminó consolidando como garantía del servicio de interés público educativo en un régimen de igualdad efectiva, de libertad y de pluralismo>>.

(63). Como hemos señalado, soslayamos en este estudio el régimen de acceso al concierto y el equilibrio entre la programación pública de la oferta educativa atendiendo a los centros estales y a los centros de la iniciativa social existente: cfr. Nuevo López (2022:126-131).

(64). Cfr. Fernández Franco, F.J. y Verdugo Bocanegra, A., <<La Educación Infantil y Primaria en la LOMLOE>> (2021), en Asegurado Garrido, A. y Marrodán Gironés, J. (Coords.), La LOMLOE y su análisis. Una mirada técnica, págs. 69-80, (pág. 80), Madrid: Asociación Nacional de Editores de Libros y material de Enseñanza.

(65). En el mismo sentido, véase: Díaz Lema (1992: 77): <<Aunque la solución de la L.O.D.E. es muy razonable en este punto al establecer la gratuidad en los centros concertados, conviene advertir que esto no se opone desde luego, pero tampoco es una consecuencia necesaria de la Constitución. Sería perfectamente ajustada a la misma una situación en la que los alumnos de centros concertados en los niveles obligatorios tuvieran que satisfacer una cuota complementaria a la financiación pública. El criterio de la enseñanza obligatoria y gratuita puede jugar para concentrar en determinados centros o unidades de los mismos la financiación estatal, como hace la L.O.D.E. Pero en último extremo lo que financia el Estado, el objeto de la garantía financiera, es la libertad de enseñanza>>. Cursiva añadida. La existencia de un cierto copago puede tener efectos de todo tipo. Tal y como ha decantado históricamente el concierto en España <<es una fórmula ventajosa para la Administración para cumplir con la obligación de ofrecer enseñanza al conjunto de la población escolar>>: Esteve Pardo (2019: 461).

(66). Sobre el asentimiento social a las sucesivas reformas educativas, véase Martínez López-Muñiz (2006: 113): <<una gran mayoría de los padres suelen obtener para sus hijos el puesto escolar que solicitan, no es menos cierto el malestar que sus deficiencias vienen generando en muchos, por más que, a la vez, pueda apreciarse un elevado grado de conformismo con el statu quo, sea por falta de una conciencia social más generalizada sobre el alcance real de los derechos educativos constitucionales, sea por un cierto escepticismo sobre la viabilidad de fórmulas alternativas>>.

(67). Se podría argüir que el art. 27.4 CE impone la gratuidad. A nuestro juicio, de una lectura sistemática de este precepto se desprende que esa gratuidad se aplica a los centros públicos.

(68). I. Enkvist (2011), La buena y la mala educación. Ejemplos internacionales, Madrid: Encuentro, pág. 27.

(69). Véase R. Paredes, P. Volante, JR. Zubizarreta y M. Opazo (2013), <<Financiamiento compartido en la educación subvencionada chilena>>, I. Irarrázaval, M. Morandé y M. Letelier (eds., Propuestas para Chile. Concurso Políticas Públicas 2013, Santiago de Chile, Pontificia Universidad Católica de Chile, págs. 51-83 (pág. 53).

(70). ¿Qué se ha de entender con carácter no lucrativo a estos efectos? La STC 77/1985 aclara: <<El cálculo de los ingresos totales habrá de hacerse garantizando la cobertura de los costos totales de estas actividades, pero no puede invocarse de modo convincente argumento alguno basado en derechos fundamentales o en normas constitucionales de otro género en favor de un supuesto beneficio empresarial>>.

(71). Por su parte, Romea Sebastián (2003: 191) sostiene que a veces estos servicios son usados <<como filtro para seleccionar a sus alumnos de entre las clases económicamente favorecidas estableciendo precios que las familias de bajo nivel socioeconómico no pueden asumir>>. No alude a si este fenómeno también acaece en la escuela pública. Quizás habría que dilucidar hasta qué punto este fenómeno sociológico se produce de modo deliberado por la titularidad del centro o puede ser también un efecto indirecto no querido.

(72). Ver STC 31/2018, de 10 de abril, FJ 5º.

(73). Para hacer más difícil la exégesis jurídica, tenemos que antes de la LOMLOE existía otra contradicción normativa. El art. 2.1 del citado Real Decreto 1694/1995, de 20 de octubre que regula estas actividades establecía que las actividades complementarias tienen carácter gratuito, en contra de lo establecido en el art. 51.2 LODE y en el art. 88.1 LOE en su redacción anterior a la LOMLOE: Romea Sebastián (2003: 193).

(74). art. 6.3 del Decreto 7/2017, de 1 de junio, por el que se regulan las actividades escolares complementarias, las actividades extraescolares y los servicios complementarios en los centros docentes concertados en la Comunidad de Castilla y León.

(75). Turienzo Fraile (2020: 81) afirma que <<Por otra parte, los centros pueden cobrar por otros servicios (...), previa autorización administrativa. En conjunto, estos pagos tienen un doble efecto. Por una parte, llevan a que se desplace una parte del coste de la educación a las familias (), y por otra promueven la concentración de alumnos y alumnas de familias con mayor poder adquisitivo en centros concertados>>. Quizás se pueda valorar también si esta concentración está relacionada de modo concomitante con la zonificación, en la medida que dificulta la movilidad de alumnado, o a las propias preferencias de las familias que priorizan la cercanía del centro al domicilio familiar. Hay que matizar, en contra de lo que este autor declara, que las actividades extraescolares no están sometidas a autorización previa.

(76). A modo de ejemplo, país de nacimiento, grupo étnico-cultural, la capacidad o el nivel socioeconómico y cultural de las familias.

(77). Véase I. Enkvist (2011: 41-49). Es interesante: JM. Díaz Lema (2017), <<El control público del rendimiento escolar ("revalidas"): su polémica pero deseable (re)introducción en el Derecho educativo español>>, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, 70, págs. 34-47.

(78). Estás diferencias son atribuidas por algunos autores a las distintas políticas públicas de los gobiernos autonómicos. A nuestro juicio también son relevantes otros factores vinculados a la historia y geografía humana de cada región y a la relevancia de la sociedad civil.

(79). F. Murillo, G. Belavi y LM. Pinilla (2018), <<Segregación escolar público-privada en España>>, Papers: revista de sociología, 3, págs. 307-337 (pág. 332).

(80). Turienzo Fraile (2020: 81) y también Romea Sebastián (2003:190-196).

(81). Esta infracción será grave si concurre ánimo de lucro: art. 62.2 LODE.

(82). Este fenómeno de copago en la escuela pública aparece ya documentado en la Comunidad Autónoma de Cataluña: véase Síndic de Greuges (2019), Pacte contra la segregació escolar a Catalunya, Barcelona, (pág. 4). Por ejemplo, el importe por la compra de material o tecnología o la financiación de proyectos (plástica, robótica, lenguas extranjeras) o servicios escolares (bibliotecas) que se desarrollan o se utilizan durante la actividad escolar.

(83). Las ayudas al estudio son subvenciones que consisten <<en una aportación dineraria o beneficio que se concede [a quienes ] cumplan determinados requisitos en el marco general de un sistema de educación compensatoria>> (STC 188/2001, FJ 7).

(84). Obsérvese que no aludimos a becas pues, de conformidad con lo que establece el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas, éstas son la cantidad o beneficio económico que se conceda para iniciar o proseguir enseñanzas conducentes a la obtención de un título o certificado de carácter oficial con validez, atendiendo a las circunstancias socioeconómicas y al aprovechamiento académico del solicitante. Por lo tanto, no sería apropiado configurar esta subvención como beca, pues no debería estar supeditado a las calificaciones de los beneficiarios. Por esta razón proponemos <<ayudas al estudio>> ya que éstas se conceden atendiendo únicamente a las circunstancias socioeconómicas del beneficiario: Abrisketa (2014), <<El Derecho a la educación y los derechos en la educación en España: Análisis Crítico de la LOMCE>>, International Multilingual Journal of Contemporary Research, 2(4) págs. 29-60.

(85). Sobre la importancia del acuerdo: véase Meix (2020: 352), <<se debe exigir a los poderes públicos una especial prudencia en el manejo de los asuntos que atañen a la escuela>> de tal modo el cambio normativo <<no puede acometerse con prisa o sin contar con un amplio acuerdo político y social, aunque el número de escaños sea suficiente para ello>>.

(86). Véase Consejo Escolar del Estado (2016), Informe 2016 sobre el estado del sistema educativo. Curso 2014-2015, Madrid, pág. 532.

(87). Véase E. García de Enterría y TM. Fernández Rodríguez (2020), Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Pamplona: Civitas pág. 328.

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