La incidencia del derecho de necesidad en el procedimiento administrativo: la alteración de las reglas procedimentales por motivos de necesidad

El Derecho de necesidad tiene como fundamento la creación de unas reglas jurídicas de emergencia que sustituyen a las normas que rigen el comportamiento ordinario de la sociedad. En la configuración de los poderes de necesidad otorgados a los sujetos públicos para enfrentar las situaciones de crisis ocupan un lugar destacado tanto el establecimiento de límites jurídicos como el control de su uso correcto. Y es que, las medidas de necesidad que se adopten deben estar dirigidas a hacer frente a la emergencia concreta.[…]

Vicente Álvarez García y Flor Arias Aparicio son profesores de Derecho administrativo en la Universidad de Extremadura

El artículo se publicó en el número 54 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, mayo 2020)

RESUMEN: El Derecho de necesidad tiene como fundamento la creación de unas reglas jurídicas de emergencia que sustituyen a las normas que rigen el comportamiento ordinario de la sociedad. En la configuración de los poderes de necesidad otorgados a los sujetos públicos para enfrentar las situaciones de crisis ocupan un lugar destacado tanto el establecimiento de límites jurídicos como el control de su uso correcto. Y es que, las medidas de necesidad que se adopten deben estar dirigidas a hacer frente a la emergencia concreta. La situación de crisis sanitaria ocasionada por el coronavirus ha activado, por segunda vez en nuestra historia más reciente, nuestro Derecho constitucional de excepción. Este trabajo analiza, por un lado, las previsiones normativas existentes en nuestro ordenamiento jurídico, y su aplicación concreta, en relación con la declaración del estado de alarma; por otro lado, se examina una de las medidas de necesidad adoptada para afrontar la situación excepcional como es la suspensión de los plazos administrativos en relación con la actividad del sector público.

PRIMERA PARTE: EL DERECHO DE NECESIDAD Y SU ACTUAL ACTIVACIÓN

I. LAS RESPUESTAS JURÍDICAS ANTE LAS SITUACIONES DE CRISIS

1. Las grandes catástrofes humanas

Son innumerables los supuestos de crisis que, a lo largo de la historia universal, han asolado a las distintas civilizaciones. En unos casos, han estado provocadas por la naturaleza (incendios, terremotos, erupciones volcánicas, inundaciones, etc.), mientras que en otros la mano del hombre ha sido la que, indudablemente, las ha originado (guerras de todos los colores, atentados terroristas, accidentes químicos o nucleares, etc.).

Las epidemias han originado recurrentemente crisis en la historia de la humanidad. Vivimos en la actualidad una emergencia de salud pública de primer orden ocasionada por un coronavirus (la COVID-19). Pero no ha sido, por supuesto, la primera, ni previsiblemente será la última mientras el ser humano habite el planeta Tierra.

2. Las respuestas jurídicas ante las catástrofes: el derecho de necesidad (1)

Las dimensiones de las catástrofes han ido variando, por lo que las respuestas jurídicas han sido también distintas en función de la inminencia y de la severidad de los peligros a los que los pueblos han tenido que hacer frente. En todo caso, las respuestas jurídicas han estado siempre en la primera línea de la lucha contra las diferentes situaciones de crisis. Ha surgido así un Derecho de necesidad o un Derecho de las crisis.

Esta rama jurídica, que reúne importantes complejidades, tiene como fundamento la creación de unas reglas jurídicas de emergencia que, en una mayor o menor medida, según la magnitud de las crisis, sustituyen a las normas que rigen el comportamiento ordinario de los pueblos.

Es cierto que este Derecho de excepción a veces no ha encontrado un reflejo en las normas escritas, operando la necesidad como un principio jurídico absoluto caracterizado bajo el lema “Salus Publica Suprema Lex”. No obstante, el paso del tiempo ha hecho que los diversos Estados hayan ido creando, a partir de la experiencia ofrecida por la lucha contra las emergencias, normas escritas para hacer frente a las distintas situaciones de crisis.

Estas reglas han estado previstas en unos casos por normas constitucionales. Así, nuestra vigente Constitución de 1978 ha previsto la existencia de tres estados de emergencia: alarma, excepción y sitio. Pero se han multiplicado también las normas legales para hacer frente a las crisis. Sin salir de nuestro país, puede contemplarse un gran abanico de esta categoría de normas en la legislación sobre protección civil, sobre seguridad nacional o sobre salud pública Esta última legislación permite a las autoridades sanitarias, por ejemplo, la adopción de las “medidas necesarias” para hacer frente a las enfermedades infecciosas, lo que incluye, naturalmente, los tratamientos sanitarios obligatorios para este tipo de enfermos.

3. La finalidad última del Derecho de necesidad

Las normas jurídicas de crisis han cumplido a lo largo de la historia dos tipos de funciones, que, a la postre, persiguen dar una seguridad a las poblaciones sobre cómo tienen que comportarse los sujetos públicos encargados de hacer frente a las emergencias.

A) Así, en primer término, las normas de crisis deben ofrecer a los líderes sociales el poder suficiente, realmente el poder necesario, para hacer frente a las crisis. Debe tenerse en cuenta que los gobernantes están jurídicamente obligados a la lucha contra las situaciones de emergencia (a diferencia de los sujetos particulares que son libres de decidir si intentar o no salvar su vida acudiendo a la legítima defensa o al estado de necesidad).

Esta capacidad de dirección de la que están dotados los poderes públicos, a veces enorme, se ha conferido a través de dos técnicas prototípicas: en unos casos, intentando enumerar de manera taxativa estos poderes (esto es lo que sucede con los tres estados de emergencia que conforman nuestro Derecho constitucional de excepción); pero, en otros casos, se ha renunciado a una búsqueda de la exhaustividad acudiendo a cláusulas generales de necesidad (son buenos ejemplos de ello la “dictadura comisoria” de los tiempos romanos o las leyes de plenos poderes utilizadas por los británicos en su batallar contra sus enemigos durante las Guerras Mundiales).

B) En segundo término, estos poderes tan inmensos (y, a veces, tan poco definidos) pueden provocar la tentación de abusar de ellos, por lo que intentan trazarse por las sociedades más avanzadas tanto unas limitaciones jurídicas como unos sistemas de control del correcto uso de los poderes de necesidad y de sus limitaciones.

a) Las limitaciones frente a los poderes de necesidad son, esencialmente, de dos tipos: por un lado, la propia existencia de una situación de crisis, esto es, la concurrencia de un peligro frente a un fin comunitario esencial (por ejemplo, la propia existencia del Estado o la vida de su población); y, por otro, la proporcionalidad que deben revestir cada una de las medidas de necesidad utilizadas en su lucha contra cada emergencia concreta. El principio jurídico de proporcionalidad ha existido en todas las sociedades, pero en las últimas decenas la doctrina jurídica ha trabajado enormemente para dibujar sus perfiles a través de la creación de tres escalones de aplicación sucesiva: en primer término, la adecuación temporal, espacial y material de las medidas para hacer frente a la crisis; en segundo término, la selección posterior, de entre las posibles medidas adecuadas, la menos lesiva para los derechos de los ciudadanos y para el interés general; y tercer término, la proporcionalidad en sentido estricto, que impide que una medida adecuada y menos lesiva pueda, incluso, ser utilizada si sus efectos negativos sobre los derechos de los particulares o sobre el interés general se encuentran manifiestamente fuera de proporción en relación con los beneficios derivados de la lucha frente a las crisis.

b) Los controles del respeto por los poderes de necesidad de estos límites son, ciertamente, trascendentales. De poco o de nada valen las normas si no van acompañadas de mecanismos que permitan supervisar su respeto. Los sistemas de control tienen naturaleza diferente (y recurren, consecuentemente, a parámetros de fiscalización diferentes). Existen, en primer lugar, mecanismos políticos de control ejercitados por el Parlamento, utilizando parámetros estrictamente de oportunidad política; en segundo lugar, los controles administrativos efectuados por órganos de esta naturaleza se valen de criterios tanto de legalidad como de oportunidad administrativa; y, en tercer lugar, el sistema de cierre último está ofrecido por los órganos jurisdiccionales (desde los Tribunales Constitucionales que controlan las decisiones máximas de activación de los poderes de crisis, hasta todos los jueces y tribunales ordinarios integrados en el seno del Poder Judicial, que pueden controlar, en función de sus respectivas competencias, las distintas medidas de necesidad adoptadas durante la situación de crisis).

II. LA ACTIVACIÓN DEL ESTADO DE ALARMA EN ESPAÑA

1. La regulación del estado de alarma

El Gobierno de la Nación decidió durante la noche del sábado 14 de marzo de 2020 la activación del Derecho constitucional de emergencia, recurriendo, en concreto, al estado de alarma. La lectura del Boletín Oficial del Estado (BOE) y de los diarios oficiales autonómicos muestra que hasta ese preciso momento prácticamente toda la lucha contra la crisis de salud pública provocada por el coronavirus (COVID-19) se había desplegado por las Administraciones autonómicas y locales.

El estado de alarma está previsto en el ya archiconocido art. 116.2 de la Constitución Española (CE). Pero este precepto se refiere mínimamente a la forma de declarar este estado de emergencia y a su prórroga, de tal manera que el grueso de su regulación se encuentra esencialmente en una vieja, e infraconstitucional, Ley Orgánica de 1981: la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (LOAES).

Esta norma legal no es precisamente extensa ni, por tanto, pormenorizadora, pero sí ofrece los mimbres para la activación y el funcionamiento del estado de alarma, que pasamos a recordar sintéticamente a continuación:

A) La enumeración de los supuestos en los que procede el recurso a este estado de emergencia, entre los que se encuentran, específicamente, las “crisis sanitarias, tales como epidemias” (art. 4 LOAES).

B) La declaración del estado de alarma se acordará exclusivamente por el Gobierno de la Nación, mediante un Real Decreto (art. 116.2 CE y arts. 4 y 6.1 LOAES), que, a pesar de esta forma jurídica, tiene valor de ley, según nuestro Tribunal Constitucional. Esta circunstancia hace que esta norma jurídica sea controlada exclusivamente por este Alto Tribunal.

Las Cortes Generales no intervienen con carácter previo a la declaración del estado de alarma, tan sólo debe informarse al Congreso de los Diputados una vez decretado (art. 116.2 CE y art. 8 LOAES).

C) El estado de alarma podrá prorrogarse por un Real Decreto del Gobierno cuando medie una previa autorización del Congreso de los Diputados ante la solicitud que haga al respecto el propio Poder Ejecutivo (art. 116.2 y art. 6.2 LOAES). Debe recordarse que ni la Constitución ni la LOAES prevén ningún plazo máximo de duración de la prórroga.

D) El contenido de la declaración (y, eventualmente, de la prórroga) del estado de alarma, será el siguiente:

a) La determinación del ámbito territorial al que se extiende el estado excepcional, pudiendo afectar a todo o a parte del territorio nacional (art. 4 LOAES)

b) Su duración, que no podrá exceder inicialmente del plazo de quince días (art. 116.2 CE y art. 6.2 LOAES).

c) La determinación de las autoridades competentes para la gestión de la crisis durante la vigencia del estado de alarma (art. 7 LOAES), que será el Gobierno de la Nación. Este órgano constitucional podrá, no obstante, delegar esta competencia en otra u otras autoridades u órganos.

d) La parte más amplia de la regulación se destina a la ordenación de las medidas de necesidad, determinándose al respecto su ámbito subjetivo (arts. 9 y 10 LOAES) y su ámbito material (arts. 11 y 12 LOAES).

En relación con este último campo, la LOAES tipifica una serie de medidas en su art. 11, tales como: la limitación de la circulación de personas; las requisas temporales de bienes; la imposición de prestaciones personales obligatorias; la intervención y ocupación transitoria de industrias, instalaciones o locales –con la exclusión de los domicilios privados-; la limitación o el racionamiento de servicios y de bienes; o la impartición de las órdenes necesarias para el abastecimiento de mercados y el funcionamiento de los servicios. Debe tenerse en cuenta que durante la vigencia del estado de alarma no se puede suspender ningún derecho fundamental, ni siquiera el relativo a la libertad de la circulación de personas (art. 55.1 CE).

En todo caso, aunque es cierto que la LOAES no contiene reglas específicas para la lucha contra las epidemias, sí que reenvía a las medidas previstas por el Derecho sanitario estatal (art. 12 LOAES). Esta remisión hace que estas medidas de salud pública previstas por la legislación sanitaria (Ley Orgánica de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública de 1986, Ley General de Sanidad de 1986 y Ley General de Salud Pública de 2011) puedan utilizarse en los casos de activación del estado de alarma por esta causa.

E) Estas reglas jurídicas rectoras de manera específica del estado de alarma deben completarse con algunas otras normas aplicables a todos los estados excepcionales (incluido el de alarma): en primer término, la prohibición de la ruptura del normal funcionamiento de los poderes constitucionales del Estado (art. 116.5 y art. 1.4 LOAES); en segundo término, la prohibición de iniciación de la reforma de la Constitución durante la vigencia de los estados excepcionales (art. 169 CE); en tercer término, el respeto del principio de proporcionalidad tanto a la hora de activar (y de mantener) alguno de los estados de emergencia como en el momento de adoptar cada una de las medidas de necesidad (art. 1 LOAES); en cuarto término, la obligación de publicación oficial de las normas de necesidad y de difusión por medios públicos y privados de las mismas (art. 2 LOAES); en quinto término, la reafirmación del control jurisdiccional de las normas y actuaciones de necesidad, y del mantenimiento del sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración (art. 3 LOAES).

2. El recuso gubernamental a la declaración del estado de alarma para hacer frente a la crisis del coronavirus

La escasa actividad jurídica estatal previa al día 14 de marzo de 2020 se transformó en una hiperactividad desde esa fecha con la centralización de las potestades de lucha contra la pandemia en manos del Gobierno de la Nación a lo largo y ancho del territorio del Estado.

El hito central de esta centralización ha sido, sin duda ninguna, el primero de ellos: la declaración del estado de alarma. Esta activación del Derecho constitucional de excepción se produjo a través de la aprobación del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19(2). Esta norma fue publicada en el Boletín Oficial del Estado (BOE) núm. 67 (extraordinario), del sábado 14 de marzo de 2020, entrando en vigor en el momento mismo de efectuarse esta publicación. Unos pocos días después de la declaración del estado de alarma, el Gobierno de la Nación modificó el Real Decreto inicial mediante el posterior Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, que, publicado por el BOE, núm. 73, del miércoles 18 de marzo de 2020, se circunscribe a la realización de reajustes técnicos en algunas de las originarias previsiones de necesidad.

El texto del Real Decreto de declaración del estado de alarma, que, a pesar de esta forma jurídica, tiene valor de ley, comienza con un breve preámbulo en el que justifica el recurso al Derecho constitucional de excepción. Este texto constata, en efecto, que la epidemia del coronavirus constituye “una crisis sanitaria sin precedentes y de enorme magnitud tanto por el muy elevado número de ciudadanos afectados como por el extraordinario riesgo para sus derechos”.

El Gobierno alude a las medidas extraordinarias que, en este contexto, se han venido adoptando “por todos los niveles de gobierno”, subrayando, asimismo, la necesidad de intensificarlas a través de la “indispensable” declaración del estado de alarma “para proteger la salud y seguridad de los ciudadanos, contener la progresión de la enfermedad y reforzar el sistema de salud pública”, y resultando necesario, además, “mitigar el impacto sanitario, social y económico”.

Con independencia de estas últimas palabras, y a diferencia de lo sucedido con la acción jurídica gubernamental de los días anteriores, el Real Decreto de declaración del estado de alarma sí que contiene múltiples medidas de necesidad sanitaria que su preámbulo califica de “imprescindibles” y “proporcionadas”, sin que supongan la suspensión de ningún derecho fundamental (que, recordemos, sólo resulta posible según el art. 55.1 CE en los casos de declaración de los estados de excepción y de sitio). A pesar de lo que dice la disposición comentada, realmente no se contemplan en su texto medidas de naturaleza socioeconómica. La explicación de esta laguna parece deberse, según las diferentes opiniones periodísticas, a las disensiones en el seno del Gobierno, que hizo que se aplazase la comparecencia del Presidente del Gobierno desde las 14 horas hasta las 21 horas del día 14 de marzo. El propio Presidente anunció la adopción de estas medidas en días venideros.

En cuanto al contenido del Real Decreto, este declara el estado de alarma en virtud de dos de las causas previstas en el art. 4 LOAES: por un lado, y principal, la existencia de una crisis sanitaria, como es la epidemia de coronavirus (COVID-19) [letra b)]; y, por otro, las situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad [letra d)].

El resto del Real Decreto se destina a la fijación de las condiciones del estado de alarma: a) su ámbito territorial, que se extiende a todo el Estado (art. 2); b) la autoridad competente (art. 4) y la obligación de colaboración con ella (art. 5); c) la gestión ordinaria de los servicios (art. 6); d) las medidas de necesidad previstas (arts. 7 a 19, disposiciones adicionales segunda a quinta y anexo); e) el régimen sancionador (art. 20); y f) la ratificación de las medidas adoptadas por las autoridades competentes de las Administraciones autonómicas y locales (disposición final primera).

La declaración inicial del estado de alarma se extiende durante todo el plazo legal máximo posible de quince días desde la publicación oficial del Real Decreto (art. 3).

3. Las prórrogas del estado de alarma

La prórroga del estado de alarma requiere de tres actos sucesivos: en primer lugar, una solicitud del Gobierno de la Nación en tal sentido; en segundo lugar, la autorización expresa del Congreso de los Diputados; y en tercer lugar, la aprobación definitiva del Real Decreto de prórroga del estado de alarma por el Consejo de Ministros.

Siguiendo este recorrido procedimental, se han producido hasta el día de hoy dos prórrogas del estado de alarma, aunque el Presidente del Gobierno de la Nación anunció el pasado sábado día 18 de abril en una de sus largas ruedas de prensa que se va a proceder al menos a una tercera prórroga a partir del día 26 de abril, aunque con unos términos de confinamiento algo más relajados para la infancia.

La declaración inicial del estado de alarma se extendió, como he avanzado hace unos instantes, durante el máximo constitucional posible de quince días. Antes de finalizar este período se produjo, no obstante, su primera extensión por un plazo de otros quince días. Debe subrayarse ahora que para la prórroga de este estado de emergencia no existe un plazo constitucional o legal máximo preestablecido, sino que opera aquí el principio de adecuación temporal de la medida: no pueden extenderse las medidas de necesidad –léase aquí estado de alarma- más allá de la pervivencia real y efectiva del peligro que provocó su declaración.

La primera prórroga se produjo mediante un Real Decreto de 27 de marzo (publicado en el BOE del día siguiente), extendiéndose hasta las cero horas del día 12 de abril. Esta ampliación contó con una autorización previa del Congreso de los Diputados, con 321 votos a favor, 28 abstenciones y ningún voto en contra. En esta prórroga, y tal y como había impuesto la Cámara Baja en su autorización, se añadió una nueva cláusula a la norma de declaración del estado de alarma con el objeto de obligar al Gobierno de la Nación a la remisión semanal al Congreso de “información documental estructurada” sobre la ejecución de las medidas de necesidad adoptadas durante la prórroga del estado de alarma, así como de la valoración gubernamental de su eficacia para la lucha contra la pandemia.

La segunda prórroga se decretó a través de un Real Decreto de 10 de abril (publicado en el BOE del día 11), alargándose hasta las cero horas del 26 de abril de 2020. En esta última extensión del derecho de alarma no se introdujo ningún nuevo condicionante.

La tercera prórroga fue activada por un Real Decreto de 24 de abril (que vio la luz en uno de los dos Boletines Oficiales del Estado publicados el día 25), extendiendo el estado de alarma hasta las cero horas del día 10 de mayo. Este Real Decreto introdujo una nueva cláusula para la salida de los niños menores de catorce años a la calle (y que debió ser inmediatamente ampliada por una Orden ministerial), así como sendas habilitaciones al Ministro de Sanidad para dictar medidas de necesidad en los ámbitos de, por un lado, la libertad de circulación de personas y de, por otro, la contención en las actividades comerciales, del ocio y la cultura, y la restauración.

SEGUNDA PARTE: LOS EFECTOS DEL DERECHO DE NECESIDAD SOBRE EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

III. ALGUNAS IDEAS PREVIAS SOBRE LA FUNCIONALIDAD DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO(3)

El sometimiento del actuar de la Administración a un determinado cauce procedimental constituye una exigencia de alcance constitucional con mención expresa en el apartado c) del art. 105 de la Constitución Española(4). La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), expresión de ese mandato constitucional, destaca también ese carácter esencial que tiene el procedimiento al presentarlo como la “materialización” de los principios que deben regir las Administraciones públicas, recogidos en el art. 103 de nuestra Norma Fundamental, y en particular del principio de eficacia y del principio de legalidad. El procedimiento administrativo se configura de este modo, según la Exposición de Motivos de esta Ley, como “una serie de cauce(s) formal(es) que ha(n) de garantizar el adecuado equilibrio entre la eficacia de la actuación administrativa y la imprescindible salvaguarda de los derechos de los ciudadanos y las empresas que deben ejercerse en condiciones básicas de igualdad en cualquier parte del territorio, con independencia de la Administración con la que se relacionen sus titulares” (punto segundo). Y, más adelante, se llega a definirlo como “el conjunto ordenado de trámites y actuaciones formalmente realizadas, según el cauce legalmente previsto, para dictar un acto administrativo o expresar la voluntad de la Administración”.

Con estos mimbres, la doctrina administrativista aborda el tratamiento de esta institución clave en el Derecho público desde la doble finalidad, o las dos garantías, que cumple: ofrece, por un lado, pautas de comportamiento a la Administración, que contribuyen a la necesaria objetividad en su actuación, que está orientada a la satisfacción de los intereses públicos; y contribuye, por otro, a la garantía de los derechos e intereses de los ciudadanos, que pueden intervenir en la toma de las decisiones administrativas. La máxima expresión de esta funcionalidad se manifiesta en el hecho de que las irregularidades procedimentales pueden provocar, en determinados supuestos, la nulidad de las resoluciones administrativas en el caso de que estas sean dictadas “prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido” [art. 47.1 e) LPAC]. Y, en este sentido, la formalización procedimental del ejercicio de potestades administrativas representa una “vía previa y precisa” para que pueda materializarse el control judicial de la actividad administrativa.

Entre las reglas que ordenan el cauce de actuación de la Administración con que se identifica el procedimiento, el tiempo como magnitud física ocupa un lugar importante en la medida en que delimita la duración en la que se ha de desarrollar la actividad administrativa. Las unidades de tiempo (horas, días, meses y años) contribuyen de esta forma a garantizar la funcionalidad de los procedimientos, haciendo de su duración un rasgo de eficacia y legalidad. A tales fines superiores responde la fijación de plazos en los procedimientos administrativos con un sentido puramente instrumental, ya sea para la realización de sus trámites o bien para marcar cuándo tienen que terminar. La Administración está obligada a resolver los procedimientos en los plazos fijados legalmente (apartados 2 y 3 del art. 21 LPAC); el transcurso de este plazo máximo legal sin resolver tiene efectos jurídicos (arts. 24 y 25 LPAC); los trámites que deben cumplimentar los interesados deben realizarse en determinados plazos (art. 73 LPAC); etc. De esta manera, sin ser un fin en sí mismo, el tiempo como “hecho jurídico” tiene consecuencias de muy diversa índole que se derivan del paso del lapso temporal legalmente establecido para actuar, o precisamente por no hacerlo.

Tal es así que la Ley del Procedimiento Administrativo Común llega a establecer el mandato de la obligatoriedad de los términos y plazos fijados legalmente tanto para la propia Administración (sus autoridades y personal) como para los interesados en la tramitación de los procedimientos (art. 29). Esta obligatoriedad de términos y plazos constituye en cierta medida un principio rector del procedimiento administrativo (pues, como decimos, su incumplimiento acarrea consecuencias jurídicas) que hay que sumar a otros principios procedimentales como el de preclusión, el principio de celeridad, el principio de racionalidad y agilidad(5), y, en último término, el principio de seguridad jurídica. Todos estos principios informan sobre la importancia de que el procedimiento se resuelva en un plazo razonable, en el menor tiempo posible, evitando las dilaciones indebidas.

Como principios informadores que son, estos principios tienen su plasmación concreta en la regulación del régimen jurídico de plazos cuyo cumplimiento supone para el ciudadano la carga de actuar tempestivamente, de tal suerte que la no realización de trámites o el no ejercicio de derechos y acciones en el tiempo legalmente fijado puede acabar conllevando la pérdida de expectativas, pretensiones o, incluso, derechos. Por ello, la determinación de un sistema de plazos debe responder al principio de seguridad jurídica de tal manera que la configuración de su sistema de cómputo sea clara, sin ambigüedades, con el fin de que los operadores jurídicos y los ciudadanos sepan a qué atenerse en caso de ser incumplidos(6).

La regulación de un régimen de plazos tiene también como finalidad, en definitiva, la buena administración, reconocida como derecho en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Este texto del Derecho originario europeo prevé como derecho de toda persona el que las instituciones, órganos y organismos de la Unión traten sus asuntos dentro de un plazo razonable(7). Pero comprende también la buena administración en sus vertientes de publicidad y transparencia pues los interesados deben poder confiar en que las reglas jurídicas previstas sobre los plazos se aplican(8).

VI. LA INCIDENCIA DE LA LEGALIDAD DE EXCEPCIÓN EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: LA ALTERACIÓN DE SUS REGLAS POR MOTIVOS DE NECESIDAD O URGENCIA

Los conceptos de necesidad y urgencia permiten una alteración de las reglas de competencia, de procedimiento, de forma o de contenido previstas por el Derecho positivo para las circunstancias ordinarias con el objeto último de asegurar un fin esencial para la comunidad en un determinado contexto fáctico que lo hace peligrar(9). En concreto, la necesidad y la urgencia pueden repercutir sobre el desarrollo del conjunto de trámites que conforman el procedimiento administrativo en circunstancias ordinarias con dos propósitos, ya sea el facilitar la adopción de decisiones o de actuaciones por parte de los Poderes Públicos, ya sea garantizar la seguridad jurídica y no perjudicar los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos.

El grado de alteración de las reglas procedimentales que puede ser justificado por la necesidad está en función del fin concreto que deban realizar los Poderes Públicos y de la concreta necesidad fáctica que lo ponga en peligro. De este modo, la necesidad puede permitir, en primer lugar, la simplificación del procedimiento ordinario (mediante la supresión de ciertos trámites o la reducción de plazos); en segundo lugar, la sustitución del procedimiento ordinario por otro de urgencia (reduciendo a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario); en tercer lugar, la supresión total de todo procedimiento (cuando se ejerce, por ejemplo, la coacción administrativa directa); y, en cuarto lugar, la suspensión de los procedimientos (mediante la paralización del cómputo de los plazos administrativos).

1. La simplificación del procedimiento

Las técnicas que nuestro Derecho positivo prevé para hacer más breve, o en su caso sencillo, un procedimiento se pueden concretarse tanto en la supresión de ciertos trámites como en la reducción de los plazos.

A) En efecto, la urgencia y la necesidad justifican la supresión de trámites tan esenciales como el de audiencia a los interesados o el de informe. Respecto del primero, la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito, dispone en su art. 72 que los acuerdos de intervención de una entidad de crédito o de sustitución de sus órganos de administración o dirección “se adoptarán previa audiencia de la entidad de crédito interesada durante el plazo que se le conceda al efecto, que no podrá ser inferior a cinco días”. No obstante, continúa este artículo, podrá prescindirse de esta audiencia “cuando dicho trámite comprometa gravemente la efectividad de la medida o los intereses económicos afectados”. El lapso temporal que el trámite de audiencia supone no haría sino agravar la magnitud de la crisis al aplazar las medidas de intervención o de sustitución, auténticas medias de necesidad, a un momento temporal en el que los efectos de la crisis serían totalmente irreversibles.

En relación con la supresión del trámite de informe, el ejemplo nos lo proporciona la legislación local. En concreto, el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF) permite que la urgencia justifique la omisión del informe de las Comisiones Informativas, órganos de naturaleza eminentemente consultiva que “tienen por funciones el estudio, informe o consulta de los asuntos que hayan de ser sometidos a la decisión del Pleno” (art. 123.1), y cuyos dictámenes tienen carácter preceptivo y no vinculante (art. 126.1). Por razones de urgencia, el Alcalde o Presidente de la Corporación “podrá incluir en el orden del día, a iniciativa propia o a propuesta de alguno de los portavoces, asuntos que no hayan sido previamente informados por la respectiva Comisión Informativa” (art. 82.3), y, por tanto, el Pleno o la Comisión de Gobierno, “podrá adoptar acuerdos sobre asuntos no dictaminados por la correspondiente Comisión informativa” (art. 126.2).

B) Otro de los mecanismos de simplificación del procedimiento consiste en la reducción de los plazos. Esta reducción puede estar prevista con carácter general afectando al conjunto del procedimiento. Es el caso de la tramitación de urgencia prevista en la Ley del Procedimiento Administrativo Común en cuyo art. 30 se dispone que “(C)uando razones de interés público lo aconsejen, se podrá acordar, de oficio o a petición del interesado, la aplicación al procedimiento de la tramitación de urgencia, por la cual se reducirán a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos”.

En otros supuestos, la reducción de plazos está prevista no de forma general para todo el procedimiento, sino de forma particular para alguno de sus trámites. Nuevamente el ejemplo nos lo proporciona la Administración local. La convocatoria de las sesiones del Pleno de las Corporaciones Locales debe efectuarse al menos con dos días hábiles de antelación, salvo en el caso de las “sesiones extraordinarias urgentes” en las que la urgencia del asunto o asuntos a tratar no permite convocar la sesión con dicha antelación mínima. En estos casos, la urgencia justificará que entre la convocatoria y la celebración de la sesión puedan transcurrir con menos de dos días hábiles de antelación [arts. 46.2. b) LBRL y 79 y 84.4 ROF].

2. La sustitución del procedimiento

En otros supuestos, para poder hacer frente eficazmente a la situación de peligro la actuación transciende a la mera simplificación del procedimiento mediante el recurso a un procedimiento de urgencia que viene a sustituir al procedimiento ordinario. En la medida en que el procedimiento de urgencia es más rápido permite hacer frente con una mayor celeridad a la situación de peligro. La Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas y la Ley de Expropiación Forzosa dan muestra de ello.

La Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas regula tres supuestos de sustitución de procedimientos provocados por la urgencia o la necesidad. El apartado primero del art. 107 de esta Ley estable como regla general el concurso para la adjudicación de los contratos para la explotación de los bienes y derechos patrimoniales, salvo que por “la urgencia resultante de acontecimientos imprevisibles” proceda la adjudicación directa. De igual modo, la adquisición a título oneroso por la Administración de bienes o derechos podrá realizarse mediante concurso público o mediante el procedimiento de licitación restringida, salvo que se acuerde la adquisición directa por “la urgencia de la adquisición resultante de acontecimientos imprevisibles” (art. 116.4). Una sustitución procedimental similar está prevista para el arrendamiento de los bienes inmuebles que el Estado precise para el cumplimiento de sus fines. Estos arrendamientos se concertarán ordinariamente mediante concurso público o mediante el procedimiento de licitación restringida, salvo que, por “la urgencia de la contratación debida a acontecimientos imprevisibles”, se considere necesario o conveniente concertarlos de modo directo (art. 124.1).

Por su parte, la Ley de 16 de diciembre de 1954, sobre expropiación forzosa, regula, junto al procedimiento general u ordinario, una pluralidad de procedimientos especiales a los que hay que añadir el procedimiento de urgencia. Este procedimiento, previsto en el art. 52 de la Ley, se singulariza por alterar las fases de un procedimiento estrictamente tasado como es el expropiatorio. En efecto, el procedimiento de urgencia se caracteriza fundamentalmente porque se debe entender cumplido el trámite de declaración de necesidad de la ocupación de los bienes que hayan ser expropiados (trámite que inicia el procedimiento de expropiación ordinaria), dando derecho a la ocupación inmediata de los mismos. La fase de ocupación se antepone, pues, en el procedimiento de urgencia a la fijación y pago del justiprecio, fase que queda relegada al final del procedimiento.

3. La supresión del procedimiento

A veces la propia naturaleza del peligro hace imposible que los Poderes Públicos o sus agentes sigan ningún tipo de procedimiento, por abreviado que este pueda ser, si efectivamente quieren adoptar con la rapidez necesaria una medida adecuada para hacer frente a dicha situación de una manera mínimamente eficaz. El mejor ejemplo de actuación no procedimentalizada de los Poderes Públicos por motivos de urgencia es el instituto de la coacción administrativa directa. Frente al procedimiento normal que debe seguir la Administración ante el incumplimiento de sus decisiones para recurrir a alguno de los medios de ejecución forzosa tasados por la ley, la peculiaridad de la coacción administrativa directa radica en que opera ante una situación de peligro caracterizada por su inminencia, de forma tal que no permite la operatividad del sistema normal de esperar a la adopción de una decisión declarativa previa mediante los cauces procedimentales normales, ni permite tampoco dar la opción a un cumplimiento voluntario.

La urgencia permite una reacción instantánea de la Administración, destinada en última instancia a la rectificación de las situaciones fácticas que hagan peligrar de manera inminente el orden público o cualquier otro fin esencial para la vida de la comunidad. El Derecho de policía constituye un ámbito donde, dada la naturaleza de los peligros a los que se debe hacer frente, opera la coacción administrativa directa. La necesidad permite también, llegado el caso, realizar expropiaciones prescindiendo absolutamente de todo procedimiento, cosa que ocurre en el caso de las requisas(10).

4. La suspensión e interrupción de los procedimientos

Para garantizar la seguridad jurídica y no perjudicar los derechos e intereses de los ciudadanos, otra de las medidas que se pueden adoptar ante situaciones de necesidad o de urgencia es la de suspender o interrumpir los procedimientos. Se trata de dos técnicas jurídicas que inciden sobre el normal transcurso del tiempo en el desarrollo ordinario de un procedimiento, afectando a los plazos procedimentales para cumplir sus trámites. Sus efectos y consecuencias son distintos. Efectivamente, la suspensión de un procedimiento implica que el mismo se detiene, se paraliza el tiempo en un momento determinado, debido al surgimiento de algún obstáculo o causa legal, reanudándose cuando estas circunstancias desaparecen en el mismo estado en el que quedó cuando se produjo la suspensión. Por el contrario, la interrupción de un procedimiento supone cortar el transcurso normal del tiempo como consecuencia de un acto interruptivo, quedando sin efecto el tiempo del plazo hasta entonces transcurrido y volviendo a contarse desde cero en toda su extensión en el momento que vuelve la normalidad.

La interrupción o la suspensión pueden incidir o referirse a las dos formas en que puede expresarse el tiempo en el procedimiento, esto es, en los términos o en los plazos. El término es la fecha cierta en la que concluye un plazo o en la que debe llevarse a cabo una determinada actuación procedimental, el señalamiento de un determinado día; el plazo, por su parte, es un lapso temporal, el periodo de tiempo dentro del cual debe realizarse una actuación procedimental. En consecuencia, si lo que se acuerda es la suspensión de los términos y de los plazos el efecto que producirá sobre el devenir ordinario del procedimiento será la paralización de su cómputo y su reanudación una vez que desaparezca la incidencia que motivó la suspensión, de tal manera que volverá a retomarse el cómputo de los días que restan desde que se produjo la suspensión. La interrupción de los términos y plazos, sin embargo, corta de pleno el tiempo transcurrido, cesa su transcurso, por lo que el efecto inmediato que conlleva es el reinicio de su cómputo, o en términos más expresivos, implica empezar desde cero.

La necesidad y la urgencia pueden justificar la suspensión o la interrupción de los procedimientos ordinarios con el fin de asegurar la participación de los ciudadanos en la tramitación de sus asuntos. En efecto, la existencia de una situación excepcional puede exigir la paralización de todos aquellos trámites procedimentales que deben realizarse en los periodos de tiempo legalmente determinados y ello, fundamentalmente, porque muy probablemente los ciudadanos carecerán, como consecuencia de esa situación excepcional, de los medios o recursos necesarios para cumplir en plazo la realización de las conductas que la norma procedimental precise. Por tanto, para no agravar la carga que el cumplimiento de un plazo implica para el ciudadano o, incluso, para no someterlos a cargas de difícil cumplimiento, la urgencia o la necesidad pueden permitir la suspensión e interrupción de los plazos en situaciones extraordinarias, y su prórroga una vez de vuelta la normalidad.

Es esta la medida estelar de respuesta que, ante la situación de crisis sanitaria ocasionada por el coronavirus (COVID-19), se ha previsto para afrontar la situación excepcional derivada de la declaración del estado de alarma en relación con la actividad del sector público. El Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, prevé un amplio abanico de medidas de necesidad entre las que se encuentra, precisamente, la suspensión de los plazos administrativos. Analizamos a continuación la extensión y contenido de esta previsión.

V. LAS PREVISIONES DEL REAL DECRETO 463/2020 POR EL QUE SE DECLARA EL ESTADO DE ALARMA EN RELACIÓN CON LA SUSPENSIÓN DE LOS PLAZOS ADMINISTRATIVOS

Entre las medidas adoptadas por este Real Decreto 463/2020 para afrontar esta situación de excepción(11), una en particular está en relación con las reglas procedimentales. Concretamente, el Real Decreto por el que se declara el estado de alarma acuerda la suspensión automática de todos los plazos en los procedimientos administrativos, del mismo modo que se suspenden los plazos procesales en el ámbito de la Administración de Justicia(12) y los plazos de prescripción y caducidad de derechos y acciones ejecutables ante las Administraciones públicas(13). Las previsiones sobre la suspensión de los plazos administrativos se recogen en la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, rubricada “Suspensión de plazos administrativos”. El tenor de esta disposición hay que leerlo conforme a la modificación realizada por el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, que procede a dar una nueva redacción al apartado 4 y añade dos apartados nuevos –el 5 y el 6-.

La disposición adicional tercera suspende con carácter general la tramitación de los procedimientos administrativos de las entidades del sector público. Esta suspensión generalizada de los procedimientos administrativos puede, no obstante, ser levantada. En efecto, esta disposición habilita a las entidades del sector público a acordar motivadamente la continuación de aquellos procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios. Asimismo se prevé la continuidad de aquellos procedimientos en los que los interesados renuncien al beneficio de la suspensión, manifestando su conformidad a que se tramiten.

1. La regla general: la suspensión automática de los plazos

Como regla general, se estable la suspensión de los términos y la interrupción de los plazos para la tramitación de todos los procedimientos de las entidades del sector público desde la entrada en vigor de la norma (primer apartado de la disposición adicional tercera). Tanto suspender un término como interrumpir un plazo son acciones que suponen detener o cortar el transcurso normal del tiempo en el desarrollo ordinario de un procedimiento: el tiempo legalmente previsto para la realización de un trámite o para concluir y notificar la resolución de un procedimiento se paraliza, deja de contabilizarse, volviendo a retomarse su cómputo en el momento que proceda, aquel en el que desaparece la causa que motivó su suspensión o interrupción.

Esta suspensión de los plazos administrativos afecta a todos los procedimientos (y a sus correspondientes trámites) que se hubieran iniciado antes de la declaración del estado de alarma (el 14 de marzo de 2020), como a todos aquellos procedimientos (y sus trámites) que se inicien durante el tiempo de su vigencia (cuyo inicio ha de entenderse aplazado). Queda así paralizado el plazo para resolver y notificar las resoluciones, los plazos de la instrucción (y sus trámites), el plazo para interponer recursos administrativos y el plazo para resolverlos El cómputo de todos los plazos, que queda diferido durante esta situación extraordinaria, se reanudará, dice el apartado 1 de la disposición adicional tercera, en el momento en que pierda vigencia el Real Decreto 463/2020 o, en su caso, las prórrogas del mismo, esto es, cuando desaparezca la vigencia del estado de alarma (que es la situación que origina y justifica la adopción de la medida)(14).

Es este el contenido general de la medida prevista en esta disposición adicional tercera en relación con la tramitación ordinaria del procedimiento ante una situación extraordinaria. Una medida que persigue, en último término, la protección del interés general (que no se puede hacer efectivo dada la excepcional de las circunstancias)(15). Ahora bien, un análisis más detenido de los términos del precepto pone de manifiesto una serie de problemas y dudas en la aplicación práctica de esta regla general así formulada, tal y como los operadores jurídicos y los propios ciudadanos se han planteado, y que ha requerido la interpretación desde la propia Administración. La confusión viene originada por la utilización indistinta de los conceptos “suspensión de términos” e “interrupción de plazos” estableciéndose a continuación únicamente la previsión de que el cómputo de los plazos “se reanudará” tras la pérdida de vigencia de la norma. Y es que, como ya hemos visto, sólo pueden reanudarse los plazos suspendidos (que supone continuar computando el plazo que resta por cumplir); por el contrario, los plazos interrumpidos se reinician (esto es, el plazo completo comienza a computarse de nuevo desde el inicio del mismo). Por tanto, para que pudiera proceder esta última técnica (y en correspondencia con la paridad de términos utilizada –suspensión e interrupción-) debería haberse indicado que los plazos “comenzarán a computarse” tras la pérdida de la vigencia de la norma.

Ahora bien, además del mismo título de la disposición adicional tercera (“Suspensión de los plazos administrativos”), el contenido de misma se refiere únicamente a la reanudación de los plazos en el momento en que el mismo deje de estar en vigor. Estas dos circunstancias han llevado a la Abogacía General del Estado a confirmar, tras una interpretación sistemática y finalista del precepto, que nos encontramos ante la suspensión de un plazo y no su interrupción(16). Una vez más la hermenéutica salva la deficitaria redacción de la abundante normativa aprobada para superar el estado de alarma(17).

2. Las excepciones a la regla general: la cláusula del interés general

Esta regla general que supone la suspensión automática de todos los plazos administrativos, sin discriminar la naturaleza del procedimiento o trámites concretos, presenta distintas matizaciones y excepciones: unas, directamente dirigidas a salvaguardar los derechos e intereses legítimos de los interesados en el procedimiento (si bien, para que opere la suspensión de los plazos, el interesado tiene que manifestar su conformidad); otras, relacionadas con la concurrencia de circunstancias especiales, de necesidad o no (que precisan del acuerdo motivado evidenciando la existencia de las mismas); otras, en fin, suponen la exclusión expresa de determinados ámbitos materiales a los que no se les aplican las previsiones del Real Decreto 463/2020.

La apreciación de que concurre alguna de las causas que pueden excepcionar la suspensión de plazos corresponde a la Administración, que podrá acordar la continuidad de aquellos procedimientos que estén relacionados con “situaciones estrechamente vinculadas” con el estado de alarma, de aquellos que comprometan el interés general o el funcionamiento básico de los servicios, o de los que puedan generar perjuicios para los interesados. Para no desvirtuar la regla general, dada su extraordinariedad, la aplicación por los órganos administrativos de este régimen excepcional deberá ser restrictiva, así resulta de los términos en los que se contemplan las excepciones (“evitar perjuicios graves”, “situaciones estrechamente vinculadas”, “indispensables para la protección del interés general” o “funcionamiento básico de los servicios”) (y así lo exige el apartado 2 del artículo 4 de nuestro Código Civil). El recurso a alguna de las excepciones requiere un ejercicio de concretización, caso por caso, así como la justificación que motiva el levantamiento de la suspensión de plazos.

2.1. La salvaguarda de los derechos e intereses legítimos de los interesados en el procedimiento

Las primeras excepciones a la regla general, y con la finalidad de garantizar la protección de los derechos e intereses legítimos de los interesados en el procedimiento, se contienen en el tercer apartado de la disposición adicional tercera. Se dispone al respecto que el órgano competente puede acordar motivadamente la adopción de “medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento”, siendo necesario a tal efecto que el interesado manifieste su conformidad. La apreciación de la gravedad de los perjuicios a los derechos e intereses de los particulares corresponde, caso por caso, al órgano administrativo que deberá, además de motivar su decisión, contar con el acuerdo de los interesados en el procedimiento administrativo.

En esta misma línea garantista, se prevé la opción de que sea el propio interesado el que renuncie al beneficio de la suspensión de plazos, derecho ejercitable siempre que no afecte a terceros interesados (art. 6.2 Código Civil). El interesado puede manifestar su conformidad con que se prosiga su procedimiento y, en consecuencia, el órgano competente “podrá acordar” mediante resolución motivada la tramitación de los procedimientos en curso o que se inicien en este estado de alarma de acuerdo con los plazos ordinariamente previstos en las normas reguladoras del procedimiento de que se trate. De esta forma los interesados pueden realizar o seguir realizando las actuaciones a las que tengan derecho en el marco de los procedimientos (presentar solicitudes, formular alegaciones, interponer recursos, etc.).

2.2. La concurrencia de circunstancias especiales, relacionadas –o no- con la situación de necesidad

Otra excepción, formulada en términos más amplios, de esa previsión genérica de suspensión de los plazos administrativos viene dada por el “poder” reconocido a las entidades del sector público de acordar “la continuación de aquellos procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios”, según el apartado cuarto de la disposición adicional tercera. Razones superiores de interés público justifican la excepcionalidad de la regla de la suspensión de plazos en los tres distintos supuestos que se contemplan como excepciones a la regla general en este apartado. Para que estas excepciones prosperen han de ser adoptadas por las entidades del sector público, caso por caso, mediante una resolución motivada por la que se acuerde la continuación de los procedimientos en los plazos legalmente establecidos.

A) Que se trate de procedimientos “estrechamente vinculados” con el estado de alarma. Esto es, no se aplicará la suspensión de plazos a todos aquellos procedimientos dirigidos a adoptar medidas vinculadas con la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, en congruencia con la finalidad del Real Decreto 463/2020 (tales como procedimientos de contratación de material médico, de EPIS para el personal sanitario, los procedimientos sancionadores derivados del incumplimiento de los deberes que impone el Real Decreto de declaración del estado de alarma). A esta excepción han quedado sujetos, por imperativo legal, todos los contratos que hayan de celebrarse por la Administración General del Estado o sus organismos públicos y entidades de Derecho público para atender las necesidades derivadas de la protección de las personas y otras medidas adoptadas por el Consejo de Ministros para hacer frente al COVID-19, a los que les resultará de aplicación la tramitación de emergencia. En concreto, el Real Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo, por el que se adoptan medidas para responder al impacto económico del COVID-19, dispone que la celebración de estos contratos quedarán sujetos a la tramitación de emergencia(18).

B) Cuando se trate de procedimientos indispensables para proteger el interés general. La virtualidad de esta excepción radica en determinar en qué procedimientos queda comprometido el “interés general” (teniendo en cuenta que el fin último de todos procedimientos administrativos es hacer efectivo y garantizar los intereses generales) que hace “indispensable” que proceda su tramitación ordinaria; tarea que requiere una declaración singular (acordada motivadamente), procedimiento por procedimiento, conforme a la potestad discrecional administrativa.

Constituyen ejemplos de procedimientos cuya tramitación ordinaria resulta indispensable para salvaguardar el interés general y que, por tanto, justifican la aplicación de esta excepción (y, por tanto, la no suspensión de los plazos administrativos) las dos siguientes resoluciones. Una primera, la Resolución de 20 de marzo, de la Subsecretaría del Ministerio de Justicia, por la que se acuerda la reanudación del procedimiento para solicitar y conceder la Gracia del Indulto (BOE núm. 78, de 21 de marzo de 2020). Esta Resolución acuerda motivadamente (como exige la excepción a la regla general) la reanudación “por razones de interés general de todos los procedimientos para solicitar y conceder la gracia del indulto que estuvieran en tramitación con fecha 14 de marzo de 2020 o que se hayan iniciado o vayan a iniciarse con posterioridad a dicha fecha”, al considerar que “el interés general que concurre en estos supuestos es el mismo que constituye el fundamento de su excepcionalidad, la consecución de la justicia material”, por lo que resulta “imprescindible la tramitación de estos procedimientos para dar una respuesta adecuada a los ciudadanos que los insten, evitando los perjuicios que pudieran irrogarse por la suspensión que determina el estado de alarma”.

Un segundo ejemplo de aplicación de esta excepción nos lo ofrece la Resolución de 20 de abril, de la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios, relativa a la no suspensión de plazos administrativos en actividades de fabricación e importación de productos cosméticos (BOE núm. 113, de 23 de abril de 2020). Esta Resolución exceptúa la regla de la suspensión de plazos “con objeto de salvaguardar la salud pública y el interés general”(19) la tramitación de todos los procedimientos y actuaciones relacionadas con la fabricación e importación de estos productos según lo establecido en el Real Decreto 85/2018, de 23 de febrero, por el que se regulan los productos cosméticos.

C) Cuando se trate de procedimientos indispensables para el funcionamiento básico de los servicios. De nuevo, el fundamento para hacer efectiva esta excepción está en determinar qué hay que entender por “funcionamiento básico de los servicios” y qué procedimientos “indispensables” contribuyen a garantizarlo. El carácter “básico” de ese funcionamiento lleva a interpretarlo en el sentido de los servicios mínimos, los esenciales para garantizar la prestación. Una vez más, será el órgano competente quien tenga que identificar y explicar qué procedimientos están vinculados con el funcionamiento básico de servicios (que no funcionamiento de los servicios básicos). En este sentido, en el ámbito de la contratación pública, se ha entendido que en aquellas licitaciones de las entidades del sector público que tengan por fin asegurar la normal prestación de los servicios básicos que necesitan los ciudadanos (luz, agua, móvil, internet) puede acordarse por el órgano de contratación, y siempre de forma motivada, la continuación de los procedimientos en el tiempo y la forma legalmente prevista(20). Asimismo, en aras del buen funcionamiento básico de los servicios, se ha acordado la continuación de los procedimientos administrativos de autorización de nuevos sistemas de identificación y firma electrónica mediante claves concertadas y otros sistemas que las Administraciones Públicas “y que permitan a los interesados la tramitación electrónica de sus procedimientos”(21).

Un ejemplo más lo encontramos en la Resolución de 20 de marzo de 2020, de la Comisión Nacional del Mercado de Valores, sobre la suspensión de plazos administrativos prevista en el Real Decreto 463/2020, relativo al estado de alarma (BOE núm. 82, de 25 de marzo de 2020), por la que se “consideran indispensables para la protección del interés general y para el funcionamiento básico de los servicios encomendados a la CNMV, a los efectos de lo dispuesto en la Disposición Adicional Tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, los procedimientos administrativos de autorización cuya instrucción corresponde a la Dirección General de Entidades o a la Dirección General de Mercados en todos aquellos supuestos susceptibles de producir efectos favorables para los interesados, así como todas aquellas actuaciones o procedimientos a través de los que se concretan las acciones de supervisión en general de la CNMV en relación con el mercado de valores y las entidades sujetas a su supervisión”. Asimismo, se considera indispensable “la continuidad en las actividades externas de autorización de las Direcciones Generales de Entidades y de Mercados en todos aquellos supuestos susceptibles de producir efectos favorables para los interesados, de acuerdo nuevamente con la finalidad declarada del RD 463/2020 de mitigar el impacto social y económico de la crisis sanitaria y, por tanto, de distorsionar lo mínimo posible la economía”.

2.3. Ámbitos y materias excluidos

Las reglas de la suspensión de plazos administrativos excluyen de su ámbito de aplicación dos sectores concretos: la Seguridad Social, de manera que la suspensión de plazos no es aplicable a los procedimientos administrativos en materia de afiliación, liquidación y cotización (así lo establece el apartado quinto de la disposición adicional tercera-); y la Administración de Hacienda, no siendo de aplicación a los plazos tributarios, sujetos a normativa especial, ”ni afectará, en particular, a los plazos para la presentación de declaraciones y autoliquidaciones tributarias” (según dispone el apartado sexto de la disposición adicional tercera). En este último ámbito no solo no se suspenden los plazos, sino que, por el contrario, se flexibilizan para facilitar al contribuyente el cumplimiento de ciertas obligaciones tributarias y trámites de esta naturaleza (“fundamentalmente para atender requerimientos y formular alegaciones en plazo en procedimientos de aplicación de los tributos, sancionadores tributarios y algunos de revisión en materia tributaria”)(22).

Asimismo, la suspensión de los plazos administrativos no se aplica a los procedimientos relativos a servicios esenciales o a actuaciones urgentes previstos en el Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19(23).

3. Los sujetos destinatarios y las entidades obligadas a aplicar la suspensión de los plazos administrativo

Los sujetos destinatarios y las entidades obligadas a aplicar la suspensión de los plazos administrativo son, según dispone el apartado 2 de la disposición adicional tercera, todos aquellos que integran el sector público, tal y como queda definido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Este concepto comprende a la Administración General del Estado, a las Administraciones de las Comunidades Autónomas, a las Entidades que integran la Administración Local y al sector público institucional.

Este sector público institucional está integrado por los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas, las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas y las Universidades públicas. La inclusión de estas entidades ha de entenderse hecha en los términos y con el alcance de las previsiones del artículo 2, apartado 2, de la Ley 39/2015. Esto es, en el caso de las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas, tan sólo cuando ejerzan potestades administrativas.

VI. ALGUNAS CUESTIONES EN RELACIÓN CON LA APLICACIÓN DE LAS PREVISIONES SOBRE LA SUSPENSIÓN –O NO- DE LOS PLAZOS ADMINISTRATIVOS

Las previsiones de esta disposición adicional tercera, en los términos en que está formulada, no deja de suscitar dudas y problemas en cuanto al alcance de la regla general y la procedencia de las excepciones. Una previsión sobre la suspensión de plazos más sencilla y eficaz quizás hubiera salvado las inevitables dudas y las necesarias notas interpretativas que en torno a la misma se están generando (desde la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, la Abogacía del Estado). Al hilo de los problemas asociados a la aplicación del contenido de las previsiones sobre la suspensión de los plazos administrativos reflexionamos brevemente en torno a algunas de las dificultades constatadas.

A) Los contratos públicos han sido uno de los ámbitos en los que se han suscitado dudas interpretativas en relación con la aplicación de esta disposición adicional tercera y en el que se han generado las correspondientes notas informativas por parte de la Junta Consultiva de Contratación del Pública del Estado(24). Analizamos dos supuestos a continuación.

a) Este órgano consultivo en materia de contratación pública del sector público estatal ha informado, en primer lugar, en relación con las licitaciones de los contratos públicos, señalando que la regla general de suspensión automática de los procedimientos administrativos “alcanza a todas las licitaciones en curso que estén desarrollando las entidades que forman parte del sector público”, que se reanudarán cuando desaparezca la vigencia del estado de alarma(25). No obstante, de acuerdo con las excepciones previstas en esta norma se realizan las siguientes apreciaciones: 1) “si los derechos e intereses del licitador o de los licitadores se pudieran afectar de algún modo grave, el órgano de contratación debería pedirles su conformidad y, una vez obtenida, continuar la tramitación ordinaria del procedimiento”; 2) el órgano competente podrá dirigirse a los licitadores para obtener su consentimiento en orden a continuar el procedimiento y podrá hacerlo si los licitadores lo prestan; 3) el órgano de contratación podrá acordar motivadamente la continuación de los procedimientos referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, esto es, de todas las licitaciones que se refieran a prestaciones dirigidas a la lucha contra el COVID-19; 4) en la medida en que “un buen número de licitaciones de las diferentes entidades del sector público se realizan con el fin de asegurar el funcionamiento básico de los servicios que los ciudadanos necesitan”, el órgano competente podrá acordar motivadamente la continuación de estos procedimientos.

b) En segundo lugar, otra de las cuestiones que ha requerido el criterio interpretativo de la Junta Consultiva de Contratación ha sido la relativa a la tramitación y al cómputo del plazo para interponer el recurso especial en materia de contratación durante el estado de alarma en el caso de los contratos amparados por el apartado cuarto de la disposición adicional tercera, esto es, las licitaciones que se refieran a prestaciones dirigidas a la lucha contra el COVID-19(26). Las distintas aclaraciones e interpretaciones que sobre este particular se realizan llevan a concluir que, en el ámbito de la contratación pública, el legislador ha subordinado la protección de los derechos e intereses de los licitadores de los contratos públicos a la necesidad de que se ejecuten los contratos públicos esenciales para el mantenimiento de los servicios públicos más básicos. Por tanto, “la suspensión de los procedimientos referentes a los contratos públicos que son indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios ha de alcanzar también al procedimiento para el análisis de las posibles irregularidades cometidas”; lo contrario supondría la paralización (por un eventual recurso) de la formalización y ejecución de unos contratos durante el periodo en que su ejecución es más necesario, esto es, durante la vigencia del estado de alarma(27).

B) El amplio abanico de medidas de necesidad previsto en el Real Decreto de declaración del estado de alarma de 14 de marzo (Real Decreto 463/2020), modificadas algunas de ellas tres días más tarde por el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, han sido desarrolladas y ejecutadas por una enormidad de órdenes, instrucciones, resoluciones, etc. No ha faltado, incluso, algún Real Decreto-ley que ha variado su tenor o ha incorporado nuevas previsiones. Es el caso del Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19. De las muchas previsiones que se contienen en esta norma sobre plazos en distintos ámbitos materiales reparamos en dos:

a) Una primera en materia de subvenciones y ayudas. Establece este Real Decreto-ley una excepción a las excepciones recogidas en el Real Decreto 463/2020. En efecto, en relación con la adopción de medidas en materia de subvenciones y ayudas, el artículo 54 de este Real Decreto-ley prevé la posibilidad de ampliar los plazos de ejecución y justificación o comprobación de actividades subvencionadas (tanto las tramitadas en régimen de concurrencia competitiva, o no, como las concedidas de forma directa). Advierte al respecto el apartado tercero de este artículo 54 que estas modificaciones no constituyen un supuesto de los previstos en el apartado 4 de la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020. Por tanto, no quedan sujetas a los requisitos allí previstos (a saber, la concurrencia de alguno de los presupuestos que exceptúan el régimen de suspensión automática de plazos). Por el contrario, esta modificación (ampliación) de los plazos de ejecución y justificación o comprobación de la subvención ha de entenderse sin perjuicio de la suspensión de los plazos establecida en disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, regla que no se ve afectada. De esta forma, la fase de ejecución de las actuaciones subvencionadas que comprende las actuaciones realizadas por los particulares (los beneficiarios) y no por la Administración, quedan integradas en el marco de un procedimiento administrativo en sentido amplio. El único requisito que se impone para que proceda la ampliación de plazo (que queda suspendido durante el estado de alarma) es que el órgano competente justifique la imposibilidad de realizar la actividad subvencionada durante la vigencia del estado de alarma así como la insuficiencia del plazo que reste tras su finalización para la realización de la actividad subvencionada o su justificación o comprobación(28).

b) Una segunda en relación con los plazos de interposición de recursos y reclamaciones en vía administrativa. El Real Decreto-ley 11/2020, de contiene previsiones específicas sobre plazos en relación con la interposición de recursos y reclamaciones en determinadas circunstancias y para determinados procedimientos. El apartado primero de la disposición adicional octava (rubricada “Ampliación del plazo para recurrir”) prevé una verdadera interrupción de plazos, en los términos explicado más arriba, al establecer que el cómputo del plazo para recurrir sólo podría iniciarse una vez finalizado el estado de alarma, volviendo a contar íntegramente desde el día hábil siguiente a la fecha finalización(29). La regla está prevista para recurrir aquellos procedimientos que puedan generar efectos desfavorables o de gravamen para el interesado cuyas actuaciones administrativas hubieran sido notificadas con anterioridad a la declaración del estado de alarma. Concluye el precepto que esta ampliación de plazos para recurrir ha de entenderse “sin perjuicio de la eficacia y ejecutividad del acto administrativo objeto de recurso o impugnación” (añadido que en nada altera las previsiones de la legislación ordinaria en la materia)(30).

C) En otras ocasiones, la utilización de las excepciones previstas en el apartado cuarto de la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020 se realiza de manera condicionada implicando que el levantamiento de la suspensión de plazos no se extienda a la totalidad del procedimiento sino solo a alguno de sus trámites, manteniéndose la suspensión en otros. Es el caso de la Resolución de 27 de marzo de 2020, de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, por la que se acuerda la reanudación de los procedimientos de adquisición de la nacionalidad española(31) que acuerda, para proteger el interés general, “adoptar medidas de continuación de los procedimientos que minoren el impacto que supondría paralizar la instrucción y resolución” de las solicitudes de adquisición de la nacionalidad. La reanudación de los procedimientos “no afectará al régimen de recursos que puedan interponerse frente a la resolución o actos de trámite cualificados que se dicten, en tanto que el estado de alarma puede dificultar la movilidad de las personas así como el normal funcionamiento de los servicios postales incidiendo en los plazos establecidos en las normas para su interposición y resolución”. Se mantiene la suspensión del plazo que establece la normativa correspondiente para proceder a realizar el juramento o promesa de fidelidad al Rey y obediencia a la Constitución y a las Leyes, y la renuncia a la nacionalidad anterior, cuando proceda, y la solicitud de las inscripciones correspondientes en el Registro Civil.

Por su parte, la Resolución de 1 de abril de 2020, de la Dirección de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea(32), acuerda la continuación, por considerarse indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios, de una larga lista de procedimientos (art.1). Podrá proceder la suspensión de plazos en estos procedimientos cuando los interesados aleguen causas derivadas de la situación de crisis sanitaria provocada por el COVID-19 (art.2). La AESA continuará la tramitación del expediente correspondiente, y se mantendrá la vigencia de los plazos fijados por la normativa correspondiente, de aquellos procedimientos iniciados a instancia del interesado, “y en los que este no manifieste expresamente su disconformidad con que se prosigan los trámites de un procedimiento en el que sea parte, realice trámites en dicho procedimiento, o formule una nueva solicitud” (art. 3).

D) La necesidad de continuar con la tramitación de procedimientos se fundamenta, otras veces, en la oportunidad de minimizar el impacto económico y social de la pandemia de COVID-19. La Orden INT/345/2020, de 13 de abril, del Ministerio del Interior, por la que se acuerda la continuación de la tramitación del procedimiento de convocatoria para 2020 de la concesión de las subvenciones destinadas a asociaciones, fundaciones y demás entidades sin ánimo de lucro, cuyo objeto sea la representación y defensa de las víctimas del terrorismo, señala que “precisamente, la protección del interés general justifica la continuación del procedimiento de convocatoria para el año 2020 de las subvenciones destinadas a asociaciones, fundaciones y entidades sin ánimo de lucro, cuyo objeto sea la representación y defensa de los intereses de las víctimas del terrorismo”(33).

E) No se explica, sin embargo, la suspensión de determinados procedimientos vinculados con el ejercicio de derechos. Es el caso del derecho de acceso a los archivos y registros administrativos que configura el artículo 105.b) de la Constitución(34). La suspensión de la tramitación de los procedimientos administrativos comprende los referidos al ejercicio de este derecho en los términos que se desarrollan en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. La paralización de las actuaciones de tramitación de los procedimientos administrativos ha supuesto que no se tramiten las solicitudes de acceso que se presentan en el portal de transparencia, ni tampoco las reclamaciones que resuelve el Consejo de Transparencia ni los recursos contencioso- administrativos que hubiesen sido interpuestos frente a alguna de aquéllas, quedando de este modo suspendido un “derecho que debería quedar reforzado en tiempos de excepcionalidad, precisamente atendiendo a su significación constitucional y a su finalidad institucional”(35).

F) La suspensión de los plazos supone la paralización de todos los procedimientos (con las excepciones apuntadas), afecta al dictado de todo tipo de actos administrativos (ya sean favorables o desfavorables, declarativos de derechos o de gravamen), e incide en las actuaciones tanto de los administrados como de la Administración. Esta ausencia de discriminación, o si se prefiere, esta generalización en la formulación de la regla, obvia una de las características esenciales del procedimiento administrativo, concebido no como un procedimiento finalista sino como un conjunto de trámites, un cauce formal de actuaciones que pueden o no darse. Entre estos trámites hay que distinguir entre trámites internos (los que realiza el órgano administrativo mediante la instrucción de un asunto) y trámites externos (aquellos que tienen eficacia para los interesados). La procedencia del matiz radica, como ha demostrado el paso de los días, en el hecho de que, a pesar de esta situación de estado de alarma la actividad de las Administraciones públicas continúa, ya que, como regla general, no han cesado en el desempeño habitual de su trabajo, entre el que se encuentra tramitar procedimientos. Es más, como hemos visto, se han sucedido la resoluciones que, acogiéndose a las excepciones previstas en los apartados tercero y cuarto de la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, han justificado la necesidad de continuar con los procedimientos. Por ello, aunque la finalidad de la medida puede ser útil para garantizar los fines que cumple el procedimiento (esto es, el acierto de la decisión y la participación del interesado) su estricto cumplimiento, la paralización de todos los procedimientos administrativos, puede ir en detrimento de los derechos e intereses de los particulares (que ven demorada la resolución de sus solicitudes de certificaciones, autorizaciones, licencias). Y, en este sentido, quizá la suspensión automática de plazos solo debería haber procedido respecto de aquellos trámites y procedimientos en los que, no hacerlo, supondría un perjuicio para el ciudadano(36). En cualquier caso, a la vista de la casuística, podía haberse aprovechado alguna de las prórrogas del Real Decreto de declaración del estado para revisar la medida.

VII. UNA BREVE REFLEXIÓN FINAL

Una medida de necesidad como la relativa a la suspensión de los plazos administrativos quizá pueda ser adecuada para hacer frente a las consecuencias derivadas de la crisis del coronavirus (COVID-19), si dicha medida sirve para contribuir a la seguridad jurídica. El análisis de las previsiones contenidas en la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020 por el que se declara el estado de alarma revela no sólo la necesidad, y las dificultades incluso, de la interpretación de las medidas en ellas contenida, sino también los problemas y las incertidumbres que se han generado en su aplicación práctica. La aprobación de modificaciones y de excepciones en otras disposiciones normativas de las reglas generales previstas en el Real Decreto 463/2020 ha supuesto, a la postre, que se diluya la finalidad perseguida con la adopción de la medida extraordinaria de paralización de todos los procedimientos administrativos. Y ha contribuido también, en definitiva, a provocar una situación de inseguridad generalizada en las relaciones de los ciudadanos con la Administración.

NOTAS:

(1). Sobre esta cuestión, véanse V. Álvarez García, El concepto de necesidad en Derecho Público, Civitas, 1996; V. Álvarez García, ”El coronavirus (COVID-19): respuestas jurídicas frente a una situación de emergencia sanitaria”, El Cronista del Estado Social y Democrático, núm. 86-87, Iustel, 2020, págs. 6-21; así como la serie de artículos redactados por V. Álvarez García, F. Arias Aparicio y E. Hernández Diez bajo el título Coronavirus y Derecho, publicados por el Diario de Derecho Municipal (Iustel), La Administración al día (INAP) y el Foro de Ciencias Sociales y Jurídicas (www.forocsyj.com).

(2). La revista publicada por Iustel, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, dedica un número especial (núm. 86-87) a la crisis del coronavirus. Como S. Muñoz Machado, director de la revista, explica en la nota preliminar, los autores “han examinado los límites de los poderes de excepción, delimitando el remanente de la legalidad, constitucional y ordinaria, que ha de seguirse respetando, y las garantías de los derechos que resultan invariablessi los medios elegidos son los más adecuados o si pueden completarse con otras herramientas y experiencias”. Figuran en este ejemplar los siguiente trabajos: V. Álvarez García, “El coronavirus (COVID-19): respuestas jurídicas frente a una situación de emergencia sanitaria”, págs. 6-21; A. Nogueira López, “Confinar el coronavirus: Entre el viejo Derecho sectorial y el Derecho de excepción”, págs. 22-31; S. de la Sierra Morón, “Lectura de urgencia de las reacciones frente al COVID-19 desde una óptica jurídica internacional y comparada”, págs.32-41; J. M. Gimeno Feliú, “La crisis sanitaria COVID 19 y su incidencia en la contratación pública”, págs. 42-53; M. A. Presno Linera, “Estado de alarma por coronavirus y protección jurídica de los grupos vulnerables”, págs. 54-65; C-A Amoedo-Souto, “Vigilar y castigar el confinamiento forzoso: Problemas de la potestad sancionadora al servicio del estado de alarma sanitaria”, págs. 66-77; F. Velasco Caballero, “Estado de alarma y distribución territorial del poder”, págs. 78-87; L. Cotino Hueso, “Los derechos fundamentales en tiempos del coronavirus: Régimen general y garantías y especial atención a las restricciones de excepcionalidad ordinaria”, págs. 88-101; G. Doménech Pascual, “Responsabilidad patrimonial del Estado por la gestión de la crisis del COVID-19”, págs. 102-109; J. M. Serrano Sanz, “La economía y la pandemia”, págs.102-109.

(3). En relación con el procedimiento administrativo, véase, por todos, S. Muñoz Machado, Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General; T. XII: Actos administrativos y sanciones administrativas, BOE, 2015.

(4). Sobre este precepto, véanse, por todos, los comentarios efectuados por el profesor J, F. Mestre Delgado en Comentarios a la Constitución Española. Conmemoración del XL Aniversario de la Constitución, dirigido por M. Rodríguez-Piñero y Mª. E. Casas Baamonde, BOE/Fundación Wolters Kluwer, 2018, T. II, págs. 487 y ss. De manera más concisa, pueden verse sus breves comentarios a este precepto publicados en S. Muñoz Machado (Ed.), Comentario mínimo a la Constitución Española, Crítica, 2018, págs. 406 y ss.

(5). La Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, en su artículo 3 establece que las Administraciones Públicas “[d]eberán respetar en su actuación y relaciones los siguientes principios: () d) Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión.”

(6). Con ocasión de la aprobación de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, analizamos el régimen jurídico del sistema de plazos contenido en capítulo II del Título I (“De la actividad de la Administración Pública”) de esta Ley, F. Arias Aparicio, “El régimen de plazos en las Administraciones públicas: modificaciones en su cómputo en la nueva Ley de procedimiento administrativo común”, Revista General de Derecho Administrativo, 2016. Para un examen detallado del régimen de plazos en el ordenamiento jurídico administrativo puede verse el trabajo de H. Gonsálbez Pequeño, Términos y plazos, Bosch, 2018.

(7). Así lo reconoce el apartado 1 del art. 41 CDFUE. El apartado segundo precisa el contenido particular que incluye este derecho: “a) el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que le afecte desfavorablemente; b) el derecho de toda persona a acceder al expediente que le concierna, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial; c) la obligación que incumbe a la administración de motivar sus decisiones”.

Tal es el objeto de la Resolución del Parlamento Europeo de 15 de enero de 2013, con recomendaciones destinadas a la Comisión sobre una Ley de Procedimiento Administrativo de la Unión Europea, texto que incluye una serie de principios generales por los que la administración debe regirse: legalidad; no discriminación e igualdad de trato; proporcionalidad; imparcialidad; coherencia y expectativas legítimas; respeto a la intimidad; equidad; transparencia; eficacia y servicio.

(8). Arts. 3 y 32 LRJPAC y 13 LPAC.

(9). El comportamiento del Derecho Público occidental en las situaciones de crisis constituye el centro de atención de V. Álvarez García, El concepto de necesidad, cit., 1996 Esta obra aborda un estudio de todas las cuestiones que suscita el Derecho de las situaciones de urgencia y de necesidad. Una parte importante de este trabajo se refiere a la proyección del Derecho de necesidad sobre las reglas de competencia, procedimiento, forma y contenido que disciplinan la actuación ordinaria de los Poderes Públicos. Partiendo de lo escrito entonces, adaptamos y actualizamos ahora aquí el epígrafe relativo a las “alteraciones de las reglas procedimentales” cuyo análisis se realiza a partir de ejemplos del Derecho positivo, estando algunas disposiciones aún hoy vigentes, otras, sin embargo, han sido modificadas o derogadas.

Por otra parte, el repaso actualizado de los problemas teóricos y prácticos que se suscitan en el Derecho de necesidad a la hora de hacer frente la emergencia de salud pública provocada por el coronavirus (COVID-19) han quedado recogidos en V. Álvarez García, “El coronavirus (COVID-19): respuestas jurídicas frente a una situación de emergencia sanitaria”, cit., y en la publicación de una serie de artículos elaborados por V. Álvarez García, Flor Arias Aparicio y Enrique Hernández Diez, bajo el título general Coronavirus y Derecho, ya citado.

(10). La legislación sobre expropiación forzosa contempla dos tipos de requisas: las civiles (art. 120 LEF) y las de naturaleza militar (arts. 101 a 107 LEF). Para un análisis sobre el contenido y términos de la utilización de esta categoría expropiatoria como medida extraordinaria ante una situación de crisis sanitaria puede verse nuestro trabajo “Coronavirus y Derecho (XXI): las medidas de las requisas temporales y de las prestaciones personales obligatorias contempladas por la declaración del estado de alarma”.

(11). Las muchas y diferentes medidas de necesidad contenidas en el Real Decreto de declaración del estado de alarma han sido abordadas y estudiadas en distintas entregas de la serie “Coronavirus y Derecho”, todas ellas disponible en el enlace htpp://forodecsyj.com: “XV. Consideraciones generales sobre las medidas de necesidad acordadas por el real decreto de declaración del estado de alarma”; “XVI. La medida de necesidad relativa a la suspensión de los plazos administrativos”; “XVII. Unas consideraciones generales sobre la restricción a la libertad de circulación de las personas como medida de necesidad estelar del real decreto de declaración del estado de alarma”; “XVIII. La imposibilidad constitucional de una ampliación de las restricciones a la libertad de circulación de las personas mediante un real decreto-ley”; “XIX. El caso del confinamiento de los contagiados asintomáticos como medida de necesidad restrictiva de la libertad de circulación de las personas”; “XXI. Las medidas de las requisas temporales y de las prestaciones personales obligatorias contempladas por la declaración del estado de alarma”; “XXII. Las medidas de intervención y de ocupación transitoria de industrias, instalaciones y locales”; “XXIII. Un repaso de las restantes medidas necesidad previstas por el real decreto de declaración del estado de alarma”.

(12). De acuerdo con las medidas contenidas en el Real Decreto 463/2020, la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial acordó, en sesión extraordinaria celebrada el mismo 14 de marzo de 2020, la suspensión de las actuaciones judiciales y de los plazos procesales en todo el territorio nacional, garantizando la prestación de los servicios esenciales por la Administración de Justicia. En la misma línea, en sesión extraordinaria de fecha 18 de marzo de 2020, la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial acordó que, durante el periodo de vigencia del estado de alarma, sólo procedería la presentación de escritos procesales telemáticamente (LexNET), no presencial, y limitados a actuaciones procesales declaradas urgentes e inaplazables. Sobre esta cuestión, véase J. F. Mestre Delgado, “La transparencia de las Administraciones públicas en tiempos de coronavirus (COVID 19)”, Revista electrónica del INAP: La Administración al día, publicado el 28 de abril de 2020.

(13). La suspensión de los plazos de prescripción y caducidad afecta al cómputo de los plazos en acciones y derechos del orden civil, mercantil, laboral y/o administrativo, desde la entrada en vigor del Real Decreto 463/2020 (esto es, el 14 de marzo) hasta el 29 de marzo de 2020 o, en su caso, hasta que pierdan vigencia sus prórrogas.

(14). La primera prórroga se ha producido mediante el Real Decreto 476/2020, de 27 de marzo (BOE núm. 86, de 28 de marzo de 2020), extendiéndose hasta las cero horas del día 12 de abril. La segunda prórroga se ha decretado a través del Real Decreto 487/2020, de 10 de abril (BOE núm. 101, de 11 de abril de 2002), alargándose hasta las cero horas del 26 de abril de 2020. La tercera prórroga ha tenido lugar con el Real Decreto 492/2020, de 24 de abril (BOE núm. 115, de 25 de abril de 2020), ampliándose el estado de alarma hasta las cero horas del 10 de mayo de 2020.

(15). Cuestiona la procedencia y finalidad de la medida J. F. Mestre Delgado: “La suspensión se presenta inicialmente en el mundo del Derecho desprovista de la menor explicación o justificación, y además no refleja ninguna ponderación o adecuación, precisamente por la generalidad con que ha sido establecida la medida. La falta o ausencia de motivación constituye al menos un indicio de la ausencia de la exigible justificación, que si no existe, o incluso si no es objetiva y razonable, determina la concurrencia del vicio de arbitrariedad, proscrito constitucionalmente para todos los poderes públicos”, en “La transparencia de las Administraciones públicas en tiempos de coronavirus (COVID 19)”, Revista electrónica del INAP: La Administración al día, publicado el 28 de abril de 2020.

(16). Informe de la Subdirección General de los Servicios Consultivos de la Abogacía General del Estado, de fecha 20 de marzo de 2020, que contiene la respuesta de la Abogacía General del Estado a la “Consulta sobre la forma en la que habrá de procederse en el momento que pierda vigencia la suspensión de los plazos previstos por el Real Decreto 463/2020. Interpretación de la disposición adicional tercera”.

Tras explicar que suspensión e interrupción son conceptos jurídicos distintos, como tampoco son sinónimos los conceptos “término” y “plazo”, con diferentes consecuencias jurídicas, dos criterios interpretativos llevan a concluir que la disposición adicional tercera se refiere a la suspensión de plazos administrativo. En primer lugar, una interpretación sistemática del precepto que exige dar prioridad a la expresión contenida en la rúbrica del mismo y que queda corroborado por lo establecido en el segundo inciso del precepto (que establece. “El cómputo de los plazos se reanudará”). En segundo lugar, una interpretación finalista (en la medida en que los plazos procedimentales tienen la consideración de “cargas”, es decir, implican conductas de realización facultativa, normalmente establecidas en interés de los propios sujetos, “se trata de comportamientos que han de realizar los interesados de forma no obligatoria, puesto que no son de exigencia coercitiva, pero cuyo incumplimiento les irroga un perjuicio”).

(17). Véase, por ejemplo, “Coronavirus y Derecho (XXII): las medidas de intervención y de ocupación transitoria de industrias, instalaciones y locales”.

(18). Artículo 16.2 Real Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo, por el que se adoptan medidas para responder al impacto económico del COVID-19, según la redacción dada por el Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo. En este sentido, la Ley de Contratos del Sector Público (Ley 9/2017, de 8 de noviembre) establece los términos de la tramitación de emergencia prevista para el caso de que la Administración “tenga que actuar de manera inmediata a causa de acontecimientos catastróficos, de situaciones que supongan grave peligro o de necesidades que afecten a la defensa nacional”. El artículo 120 de la Ley permite que el órgano de contratación, “sin obligación de tramitar expediente de contratación”, pueda proceder a “ordenar la ejecución de lo necesario para remediar el acontecimiento producido o satisfacer la necesidad sobrevenida, o contratar libremente su objeto, en todo o en parte, sin sujetarse a los requisitos formales establecidos en la presente Ley”.

En relación con la utilización y procedencia de esta tramitación de urgencia, la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado ha elaborado una nota informativa, “con el fin de prevenir que se puedan producir situaciones de mal uso o de abuso de esta figura jurídica”, sobre la interpretación de las condiciones bajo las cuales procede utilizar la tramitación de emergencia y la forma en que la misma ha de hacerse. En esta línea, la Comisión Europea ha dado directrices sobre las opciones y flexibilidad en el marco de contratación pública de la Unión Europea para la adquisición de suministros, servicios y obras necesarios para hacer frente a la crisis en la Comunicación de la Comisión Orientaciones de la Comisión Europea sobre el uso del marco de contratación pública en la situación de emergencia relacionada con la crisis del COVID-19 (2020/C 108 I/1).

Un estudio específico sobre la significación y la funcionalidad de esta forma de contratación puede verse en V. Álvarez García, “La contratación pública de urgencia”, Noticias de la Unión Europea, núm. 136, 1996.

(19). Esta es toda la motivación que figura en el cuerpo de este acto general, tras explicar brevemente el procedimiento que sigue la fabricación, acondicionado, envasado o etiquetado de productos cosméticos en territorio nacional, o la importación de estos productos, consistente en la presentación de una declaración responsable ante la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitario.

(20). Nota informativa de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado: Interpretación de la Disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, en relación con las licitaciones de los contratos públicos.

(21). Resolución de 29 de abril de 2020, de la Secretaría General de Administración Digital, por la que se acuerda la continuación de los procedimientos administrativos de autorización de nuevos sistemas de identificación y firma electrónica mediante clave concertada y cualquier otro sistema que las Administraciones consideren válido a que se refieren los artículos 9.2 c) y 10.2 c) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en aplicación de la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (BOE núm. 120, de 30 de abril de 2020).

(22). Art. 33 (rubricado “Suspensión de plazos en el ámbito tributario”) del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19. Cfr. art. 53 (rubricado “Suspensión de plazos en el ámbito tributario de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales”) del Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19.

(23). La disposición adicional novena de este Real Decreto-ley, rubricada “No aplicación suspensión plazos administrativos del Real Decreto 463/2020”, dispone: “A los plazos previstos en el presente Real Decreto-ley no les será de aplicación la suspensión de plazos administrativos prevista en la Disposición Adicional Tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19”.

(24). La regulación de este órgano se contiene en el artículo 328 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, y en el Real Decreto 30/1991, de 18 de enero, sobre régimen orgánico y funcional de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa.

(25). Nota informativa de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado: Interpretación de la Disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, en relación con las licitaciones de los contratos públicos.

Sobre la significación y los efectos de la suspensión de plazos en la contratación pública puede verse el análisis realizado por J. M. Gimeno Feliú, “La crisis sanitaria COVID 19 y su incidencia en la contratación pública”, cit.

(26). Informe de 7 de abril de 2020 de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado en relación con la suspensión de la tramitación y del cómputo del plazo de interposición del recurso especial en materia de contratación durante el estado de alarma en el caso de los contratos amparados por la disposición adicional 3ª.4 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

(27). Tal interpretación lleva a la Junta Consultiva de Contratación Pública de Estado a proponer una modificación de la Ley de Contratos del Sector Público (“con el fin de que los órganos competentes para resolver el recurso especial dispongan de una habilitación legal clara y expresa para tramitar aquellos recursos correspondientes a procedimientos en los que previamente el órgano de contratación haya acordado motivadamente la no aplicación de la regla general de suspensión del procedimiento por concurrir las circunstancias descritas en el apartado cuarto de la Disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo”), y, con ello, la modificación del apartado tercero de disposición adicional octava del Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19, respecto del plazo para interponer el recurso especial en materia de contratación.

(28). En concreto, la norma permite: 1) en relación con los procedimientos de concurrencia, competitiva o no (art. 22.1 Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones), podrán modificarse las órdenes y resoluciones de convocatoria y concesión de subvenciones y ayudas públicas para ampliar los plazos de ejecución de la actividad subvencionada y, en su caso, de justificación y comprobación de dicha ejecución, aunque no se hubiera contemplado en las correspondientes bases reguladoras; 2) en relación con los procedimientos de concesión directa (art. 22.2 Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones), a instancia del beneficiario podrán modificarse las resoluciones y convenios de concesión sin necesidad de modificar el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, excepto cuando el objeto de la subvención sea la financiación de los gastos de funcionamiento de una entidad, en cuyo caso el plazo de ejecución establecido inicialmente no podrá ser modificado.

(29). El tenor literal del apartado primero de la disposición adicional octava del Real Decreto-ley 11/2020 dispone: “El cómputo del plazo para interponer recursos en vía administrativa o para instar cualesquiera otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje que los sustituyan de acuerdo con lo previsto en las Leyes, en cualquier procedimiento del que puedan derivarse efectos desfavorables o de gravamen para el interesado, se computará desde el día hábil siguiente a la fecha de finalización de la declaración del estado de alarma, con independencia del tiempo que hubiera transcurrido desde la notificación de la actuación administrativa objeto de recurso o impugnación con anterioridad a la declaración del estado de alarma. Lo anterior se entiende sin perjuicio de la eficacia y ejecutividad del acto administrativo objeto de recurso o impugnación”.

(30). En el capítulo correspondiente a la eficacia de los actos administrativos, la Ley de Procedimiento Administrativo Común establece que: “Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa” (art. 39.1 LPAC). Y más adelante, en el capítulo correspondiente a los recursos administrativos, se dispone que: “La interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado” (art. 117.1 LPAC).

(31). Resolución de 27 de marzo de 2020, de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, por la que se acuerda la reanudación de los procedimientos de adquisición de la nacionalidad española regulados en el Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia y en la Ley 12/2015, de 24 de junio, en materia de concesión de la nacionalidad española a los sefardíes originarios de España (BOE núm. 98, de 8 de abril de 2020).

(32). Resolución de 1 de abril de 2020, de la Dirección de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea, por la que acuerda la continuación de determinados procedimientos administrativos afectados por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (BOE núm. 98 de 8 de abril de 2020)

(33). BOE núm. 105, de 15 de abril de 2020. Explica el preámbulo de esta Orden que la principal fuente de recursos económicos de estas entidades son, precisamente, las subvenciones que reciben, en régimen de concurrencia competitiva, por parte del Ministerio del Interior. Estas subvenciones les permiten desarrollar distintos tipos de programas, todos ellos de interés general (de desarrollo del movimiento asociativo y fundacional; de información y sensibilización social sobre los efectos de la violencia terrorista, la prevención de la radicalización y el extremismo violento, así como programas de naturaleza educativa, de promoción de valores democráticos y de defensa de los derechos humanos, incluyendo acciones de memoria, recuerdo y homenaje a las víctimas del terrorismo; de asistencia directa a las víctimas del terrorismo y sus familiares, en los campos de la asistencia material, sanitaria, social, laboral, psicológica, individual o colectivamente). La suspensión del plazo del procedimiento abocaría a las entidades afectadas a paralizar, parcialmente, sus actividades.

(34). Sobre este precepto pueden consultarse los trabajos de J.F. Mestre Delgado, El derecho a archivos y registros administrativos (Análisis del art. 105 b de la Constitución), Civitas, 1ª ed., 1993; y 2ª ed., ampliada, 1998; y de L. Pomed Sánchez, “El acceso a los archivos administrativos: el marco jurídico y la práctica administrativa”, RAP, núm. 142, 1997, págs. 439 y ss.

(35). “Ni en la regulación general del derecho en cuestión, ni en la de los estados del artículo 116 CE, ni en la legislación de sanidad ni de salud pública, ni siquiera en la de seguridad pública, se encuentra previsto de forma expresa que pueda producirse tal resultado o consecuencia sobre el derecho de acceso a la información. Tampoco se ha adoptado decisión expresa alguna en tal sentido en el Real Decreto de declaración del estado de alarma, que sí incorporó las medidas que consideró precisas” en relación con la afectación, restricción o limitación de otros derechos constitucionales. “En el contexto en que se ha declarado el estado de alarma, no parece que la limitación sobre el derecho de acceso a la información encuentre justificación objetiva y razonable alguna, en términos distintos a los límites establecidos con carácter general en la regulación del derecho de acceso”, J.F. Mestre Delgado, “La trasparencia de las Administraciones públicas en tiempos de coronavirus (COVID-19)”, Revista electrónica del INAP: La Administración al día, publicado el 28 de abril de 2020.

(36). En esta línea, J.F. Mestre Delgado da razones y argumentos sosteniendo que no existe justificación para la suspensión generalizada, concluyendo que “(E)n cualquier caso, y además, habría sido preciso efectuar una ponderación precisa y concreta, con las individualizaciones necesarias, atendiendo a tipos de actuaciones, asuntos o materias, incluyendo criterios de diferenciación que, en cualquier caso, evitasen una suspensión generalizada y un retraso, que va a ser notable, en la tramitación y posterior resolución de los asuntos cuya tramitación se ha suspendido”, en “La trasparencia de las Administraciones públicas en tiempos de coronavirus (COVID-19)”, Revista electrónica del INAP: La Administración al día, publicado el 28 de abril de 2020.

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