El principio corporativo-representativo en la legislación local: otra relativización constitucional

Se critica, en el marco actual de la crisis de nuestras instituciones públicas, la reforma que efectuó la Ley 57/2003 en el régimen local, por la configuración y composición de la Junta de Gobierno local para los “grandes municipios”, de forma que se entiende contraria al art.140 de la Constitución (CE), tal y como ha declarado recientemente el propio Tribunal Constitucional en su Sentencia de 25 de abril de 2013, que es objeto de análisis en el presente trabajo

Isabel María De Los Mozos y Touya es Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Valladolid

El artículo se publicó en la Revista General de Derecho Administrativo n.º 34 ( Iustel - 2013)

1. INTRODUCCIÓN

España vive hoy en un contexto de crisis global y, dentro de ella, nos toca con especial intensidad lo que puede denominarse, sin duda alguna, crisis institucional. El sistema jurídico-público no funciona y ello acarrea un riesgo inminente para el resto del mundo jurídico (ya de por sí ambientalmente contaminado), cuya relevancia parece condenada a la marginalidad de los poderes económicos, a una logomaquia jurídica ajena a la realidad de la mayoría y a un contexto social donde el desprestigio del Derecho y su falta de operatividad generan tal desconfianza en la ciudadanía que, a la defensiva, empieza ya a percibir las instituciones públicas como una rémora social, algo casi monstruoso(1), como carente de límites objetivos y de exigibilidades ciertas.

El objeto de este limitado análisis puede parecer casi irrelevante, pero, a mi modo de ver, es un exponente de cómo no se respeta el marco constitucional o, lo que es lo mismo, de cómo cada quien interpreta “a su manera” la Constitución (CE). De este modo, al subjetivizarse, la norma fundamental deja de servir en nuestra colectividad a su propia razón de ser, a su misión objetiva, programática y organizativa. Con esto quiero referirme al principio corporativo-representativo que deriva del art.140 CE y que, desde la reforma de la Ley 7/1985 -Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL)- por la Ley de Modernización del Gobierno Local de 2003 (Ley 57/2003), ha resultado restringido y ambiguamente negado, hasta que recientemente el Tribunal Constitucional ha venido a declarar inconstitucional esa reforma(2), por la que se permitía desde entonces que, hasta un tercio de los miembros de las Juntas de Gobierno de los Municipios “grandes” pudieran no ser concejales, sino personas directamente designadas por los Alcaldes. La cuestión no suponía sólo burlar el principio democrático (art.1.1 y otros concordantes CE), sino que ha servido también durante este tiempo (han pasado diez años de vigencia de esa reforma inconstitucional), para abonar la irregular práctica habitual de los partidos políticos(3), al margen de las reglas democráticas de organización y funcionamiento, impuestas por el art.6 CE. Y sirva como introducción de lo que quiero subrayar el siguiente relato.

Había una vez un sastre con su ayudante que recibían la queja de un cliente, por las arrugas del traje a medida que le habían entregado y que se negaba a aceptar, sin ser arreglado primero... La táctica del sastre fue la siguiente, “pruebe a ponerse en otra posición, verá cómo ya no le hace esa arruga..., ve, ya no está”. El cliente, atónito, continuaba con su reclamación, “pero, mire, aquí también hay otra arruga que no tenía que estar...”. El sastre, “pues, sí, pero, pruebe usted a ponerse de este otro modo...”, colocando al pobre reclamante como si estuviera deforme. Entonces, en ese momento, intervino el ayudante para exclamar, “qué hombre tan mal hecho y que traje tan bien sentado”.

La pregunta es la siguiente, ¿no nos pasa hoy a nosotros lo que al pobre cliente del sastre? Da la impresión de que tenemos una Constitución “a medida”, pero mal hecha. Y si es así, ¿es que tenemos que resignarnos todos los españoles a pasar por deformes, en lugar de reclamar que nos arreglen el traje? Porque, además, tampoco parece suficiente dicho principio corporativo-representativo local, por sí solo. En este caso, también habría sido necesario que la Constitución hubiese precisado mejor para qué (en qué ámbito material, para hacer qué función) y hasta dónde, tratándose de instaurar en España –como se trataba, en 1978-, un Estado altamente descentralizado y con distintos niveles territoriales de competencias, a la vista de su art.137, del resto de su Título VIII y, en particular, del art.140(4).

2. EL PRINCIPIO CORPORATIVO-REPRESENTATIVO COMO PRINCIPIO ORGANIZATIVO DE LOS MUNICIPIOS: SIGNIFICADO, FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL Y VIGENCIA ACTUAL

Como punto de partida hay que recordar qué significado tiene este principio en la institucionalización de la Administración Pública (2.1) para precisar después cuál es su fundamento constitucional con respecto a la Administración local (2.2) y verificar en qué medida ha sido asumido por la legislación local (2.3).

2.1. Significado

Este principio responde a una de las posibles formas de articular la necesaria dirección política de la Administración Pública. Dirección política que debe corresponder a la colectividad a la que haya de servir o para cuyo servicio haya sido erigida la Administración correspondiente, en cuanto Poder público(5). Como es sabido, con arreglo a nuestra Constitución, la dirección política de la Administración se sustenta en el principio democrático, aunque éste resulte proyectado con distinto grado de inmediatez, según el tipo de Administración pública de que se trate. Y esa dirección política se opera a través de los llamados órganos superiores o de gobierno en cada Administración pública, según dos posibles modelos organizativos.

El primero es el modelo corporativo o de autoadministración, que se produce a través de la participación directa de los miembros de la colectividad en el órgano superior, o bien, a través de su representación en él por miembros de la propia colectividad elegidos de forma directa (en elección de primer grado) o indirecta (representación de segundo grado, es decir, entre representantes, como sucede con los Diputados provinciales)(6). El otro modelo es el de gestión burocrática, donde la designación del titular del órgano superior se produce, bien a partir del órgano de representación de la colectividad, o bien por la colectividad misma, como sucede con la Administración del Estado en los sistemas parlamentarios(7) y presidencialistas, respectivamente.

En este sentido, la auto-administración es propia de la Administración corporativa y, en particular, de las Corporaciones territoriales locales(8). Esa auto-administración está prevista en el ámbito local y, en particular, para el ámbito municipal -de forma tanto directa como representativa-, en el art.140 CE, que se refiere a la representación (de primer grado) para los Ayuntamientos -como órganos constitucionales de gobierno y administración de los Municipios-, remitiendo a la ley la organización de los Municipios en régimen de concejo abierto, es decir, el sistema de participación directa de los vecinos (a través de la Asamblea vecinal, según lo previsto por el art.29 LRBRL)(9).

Por su parte, el modelo de gestión burocrática se da también en el ámbito local, aunque sólo de forma parcial y complementaria -en mayor medida, cuanto mayor sea la complejidad burocrática de la Entidad local, en atención a su población-, con todo, no deja de ser el modelo propio de la Administración de los otros niveles territoriales. En él, los órganos unipersonales superiores y directivos son designados por razones de confianza política y, a veces, con arreglo a determinados requisitos reglados (como tener la condición funcionarial con titulación superior, en su caso). Mientras que en los demás niveles (intermedios e inferiores), los órganos subordinados y jerarquizados deben ser servidos por funcionarios públicos (titulares de tales órganos), en razón de los principios de mérito y capacidad (art.103.3 CE). Se trata, en particular, del modelo propio de la Administración general o “gubernativa”(10), tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas.

No obstante, como ya se ha apuntado y se ha subrayado en la doctrina(11), existe también una parte de Administración burocrática (no corporativa) en los Municipios. Pues bien, la relativización constitucional de la que quiere darse cuenta aquí, no se refiere a ese entorno de gestión burocrática funcionarial, sino al ámbito propio de la función superior de gobierno y de dirección administrativa que en los Municipios, según la Constitución, corresponde a los Ayuntamientos.

Por tanto, como se justifica a continuación, a la luz de lo anterior y salvo violación constitucional, con arreglo al principio corporativo, dicha función superior de gobierno y de dirección administrativa no puede ser sustraída por la ley -ni siquiera en parte-, para ser atribuida a otro órgano distinto del Ayuntamiento, como es la Junta de Gobierno local que, en los “grandes Municipios” (desde la reforma de 2003), encima, está integrada en parte por miembros que no son Concejales y que, por tanto, no han sido elegidos por los vecinos para desempeñar esa función de gobierno y dirección de la Administración municipal.

2.2. Fundamento constitucional

El principio corporativo representativo es expresión de la autonomía municipal, cuya configuración constitucional exige la presencia de los vecinos (directa o representativa), precisamente, para decidir la orientación política y, en consecuencia, el gobierno y las correspondientes directrices administrativas, en el ejercicio propio de las competencias municipales legalmente atribuidas, tal y como ha venido reconociendo la jurisprudencia constitucional. Pues, en efecto, como se recordaba en la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) l70/1989, la autonomía local que se reconoce en los arts. 137 y 140 CE goza de una garantía institucional con un contenido mínimo, que el legislador debe respetar y que supone el derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y la administración de cuantos asuntos le tañen(12). Asimismo, la STC 148/1991 insistió en el carácter representativo de los órganos de gobierno de las Entidades locales y su gestión autónoma(13), aunque este principio haya resultado relativizado después –de forma extemporánea- por el propio Tribunal Constitucional, con respecto al nivel provincial(14).

Como se ha recordado ya, dicho principio se fundamenta directamente en el art.140 CE, que garantiza la autonomía de los Municipios y que, en lo que aquí interesa, literalmente, dispone que: “Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales serán elegidos por los vecinos del Municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley”.

Este precepto constitucional concreta para el ámbito municipal el genérico derecho de participación en los asuntos públicos, “en la vida política, económica, cultural y social”, del art.9.2 CE y, además, el más específico derecho fundamental de sufragio activo y pasivo, reconocido por el art.23 CE, para los cargos públicos representativos(15). Y estos derechos son en el ámbito local la vertiente subjetiva del propio principio corporativo-representativo, mientras que su vertiente objetiva se concreta en particular, para el ámbito municipal, en un órgano necesario de participación representativa de primer grado, que es el Ayuntamiento, a través del cual se ejerce la autonomía municipal en cuanto derecho de las Entidades locales –en los términos reconocidos por el art.3 de la Carta Europea de Autonomía Local(16)- y asimismo en cuanto garantía institucional(17). Y, de este modo, el art.140 CE vincula necesariamente autogobierno y democracia, porque el autogobierno, o es democrático, o no es(18). Pues, aunque puede haber democracia sin autogobierno, éste exige una legitimidad democrática directa que, sin embargo, es indirecta en el modelo de gestión burocrática.

En este mismo sentido, se ha dicho que: “El Ayuntamiento constituye precisamente la expresión corporativa del Municipio y, a su vez, su órgano central”, después de afirmar la posibilidad de otros órganos complementarios, como pueden ser los “Directores de Servicios” para las grandes Corporaciones, aunque sin dejar de sostener también que, “ni pueden formar parte legal del Ayuntamiento, aunque sí asistir a sus sesiones, ni podrán tener atribuciones sustraídas a su mediatización y control”(19). Por tanto, según esto, no se respetaría el art.140 CE si se otorgasen atribuciones específicas de dirección administrativa, al margen de las del pleno del Ayuntamiento, a algún otro órgano municipal, como sucede desde 2003 con la Junta de Gobierno local.

Asimismo, del art.140 CE se ha afirmado que: “no excluye que puedan designarse elementos técnicos, como Delegados de servicios o figuras análogas, pero deberán considerarse como órganos auxiliares de aquéllos (-de los Ayuntamientos-), a los que estarán subordinados, y en ningún caso podrán ser reputados miembros de la Corporación”(20). Y lo cierto es que, al ser considerados todos los miembros de la Junta de Gobierno local (también los que no sean Concejales) como órganos superiores del Ayuntamiento, tanto por el art.130 LRBRL, como por los Reglamentos orgánicos de los llamados grandes Municipios(21), tampoco se respeta esa exigencia de no ser reputados miembros de la Corporación, en este sentido(22).

Por otra parte, esa posibilidad -cuando sea necesario- de que haya órganos auxiliares de los Ayuntamientos responsables ante ellos, a la que se refiere también el ya citado art.3.2 de la Carta Europea de Autonomía Local, no puede ser interpretada de forma contraria a la expresa exigencia que deriva del art.140 CE, es decir, a la necesidad constitucional de que toda la administración municipal esté bajo el gobierno (las directrices políticas) del Ayuntamiento en pleno. En consecuencia, la dirección de toda la gestión municipal debe estar directamente legitimada en los Concejales electos, desde el punto de vista democrático.

2.3. Vigencia actual

Se da cuenta aquí de cómo este principio corporativo-representativo durante unos cuantos años ha resultado oscurecido y relativizado, por no haber estado plenamente vigente, hasta que recientemente ha sido restablecido por el Tribunal Constitucional, al menos, formalmente. Para ello, se hace una breve síntesis de la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional, citada al comienzo de este trabajo(23), de 25 de abril de 2013 (2.3.2), después de exponer primero cómo dicho principio ha tenido una vigencia limitada hasta la referida Sentencia, en concreto, desde la reforma de 2003 en que resultó parcial y ambiguamente negado (2.3.1).

2.3.1. Limitada vigencia entre 2003 y 2013 (su negación parcial y ambigua)

Pues bien, considerando que en el Municipio el único órgano superior o de gobierno es el Ayuntamiento -órgano que representa a la colectividad municipal-, habrá que precisar un poco más en qué medida ha resultado negado ese principio corporativo representativo que sustenta lo anterior, y en qué consiste la ambigüedad anteriormente denunciada.

En efecto, se puede afirmar que la citada reforma de 2003 supuso contravenir el art.140 CE cuando, al introducir el régimen especial para los llamados grandes Municipios(24), estableció que la Junta de Gobierno local pueda estar integrada por personas que no hayan sido elegidas directamente por los vecinos(25). Y también, cuando atribuyó a este órgano algunas competencias que en el régimen común son del Pleno del Ayuntamiento y que, por tanto, la misma Ley de régimen local considera como competencias propias del gobierno municipal(26). Aunque también se puede decir que se trata de una violación parcial, porque sólo se aplica a algunos Municipios(27); porque sólo se permite un tercio de miembros que no sean Concejales(28), y porque el Pleno del Ayuntamiento en este régimen especial mantiene otras muchas de las competencias de gobierno, que tiene asignadas también en el régimen común(29).

Cabe citar algunas de las atribuciones de la Junta de Gobierno local de los grandes Municipios, como ejemplo de esa sustracción de las funciones de dirección, que deben ser constitucionalmente propias del Ayuntamiento. Por ejemplo, la aprobación de los proyectos de ordenanzas y reglamentos (incluidos los orgánicos, salvo los relativos al Pleno y sus Comisiones), en tales casos, se sustrae al Pleno la iniciativa normativa de gobierno. También se podrán citar, como atribuciones propias de la dirección o gobierno municipal, tanto la aprobación de la relación de puestos de trabajo, como la aprobación de los instrumentos de desarrollo del planeamiento general y de la gestión urbanística, entre otras.

En todo caso, el criterio de lo que pueda considerarse como competencia necesaria del Ayuntamiento en pleno -y, en este sentido, expresión de la constitucional función de gobierno y administración del art.140 CE- se podría entender implícito en las atribuciones legales que resultan indelegables, a tenor de lo dispuesto por el art.22.4 L.7/1985. Además, ahí cabría también encontrar la razón implícita de la reciente declaración de inconstitucionalidad efectuada por la ya citada STC 132/2012(30), invocando la STC 32/1981 donde se declaraba la competencia del Estado para fijar “principios o criterios básicos en materia de organización y competencia de general aplicación en todo el Estado”, en la medida en que en ellos “se plasma una garantía nuclear del autogobierno de la comunidad local”, como es la reserva al Pleno de la corporación de determinadas competencias indelegables, por referirse a “decisiones especialmente relevantes”(31), de cuyo ejercicio no puede privarse a un órgano de representación de la colectividad local, sin traicionar el principio democrático y, en particular, el principio corporativo representativo como exigencia constitucional de la Administración local.

Por otra parte, debe dejarse constancia de que se trata también de una negación ambigua del principio corporativo, pues la Junta de Gobierno local de los grandes Municipios no tiene las mismas atribuciones que el órgano del mismo nombre en el régimen común(32), donde es sólo un órgano con funciones de apoyo al Alcalde, que antes se denominaba Comisión de Gobierno y que se integra por un grupo reducido de Concejales (no más de un tercio), lógicamente, de su confianza o de su propia mayoría política(33). Aunque también se advirtiera en su momento de los riesgos que, para el principio corporativo, entrañaría un aumento de las competencias de estas Comisiones de Gobierno, vía Reglamentos orgánicos, convirtiéndolas en órganos ejecutivos reducidos(34). Pues bien, en el momento en que las funciones de la Junta de Gobierno local, en el régimen especial de grandes Municipios, son distintas y más amplias que las del mismo órgano en el régimen común, asumiendo además alguna de las funciones propias del Pleno en el régimen común (es decir, alguna de las funciones propias del gobierno municipal, según la misma ley(35)), entonces, ya no sólo no está justificada la presencia en ella de miembros que no sean Concejales, sino que tampoco parece justificada su composición de mayoría política, no proporcional a la composición del Pleno(36).

Además, la ambigüedad viene dada también particularmente, porque mientras el pleno del Ayuntamiento en los “grandes municipios” ha perdido funciones de dirección administrativa(37), sin embargo, algunas de ellas le han sido otorgadas a la Junta de Gobierno local(38), cuyos miembros pasan a tener una especie de doble condición, más propia de los Ministros y Consejeros en las Administraciones gubernativas(39). Y ello como si se tratase de órganos de poderes públicos de distinta naturaleza, legislativa y ejecutiva, respectivamente, en clara contradicción con el art.140 CE y su inequívoca ubicación constitucional, que determina la condición de Administración pública para las Entidades locales(40), sin duda alguna, como declaró expresa y tempranamente el Tribunal Constitucional(41). Y encima, sobre lo anterior, ha planeado también la falacia política de la famosa “tercera descentralización”.

2.3.2. Su reciente restablecimiento por el Tribunal Constitucional (STC 103/2013, de 25 de abril).

En efecto, la ya citada STC 103/2013, en su Fundamento Jurídico 6, tras subrayar que el principio representativo está en la base de la autonomía local y que ha sido establecido para los Municipios con una especial intensidad constitucional, se apoya para declarar inconstitucional y nula la mencionada reforma de 2003, arriba expuesta, fundamentalmente, en los cinco argumentos que se recogen a continuación, en síntesis, y que permiten establecer una cierta coincidencia entre la argumentación sostenida anteriormente y la del propio Tribunal Constitucional.

Primero, que la Constitución no se limita a atribuir el gobierno y la administración de los Municipios a órganos representativos (como sucede en el caso de Provincias), sino que va más allá, al exigir que dichos órganos estén directamente legitimados democráticamente (pues “impone la elección democrática de sus integrantes”). Segundo, que la Constitución atribuye al Ayuntamiento, integrado por el Alcalde y los Concejales, la competencia tanto para “la alta dirección de la política municipal”, como también para “la suprema dirección de la administración municipal”. Tercero, que esa exigencia de elección democrática de los Alcaldes y Concejales es manifestación del derecho a participar en los asuntos públicos, reconocido en el art.23 CE, “en su doble vertiente de derecho a participar directamente o por medio de representantes libremente elegidos y derecho de acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos” (en este caso, como sufragio pasivo). Cuarto, que la especial “legitimación democrática” que el art.140 CE otorga al gobierno municipal (tanto en su función de dirección política, como de administración), “contrasta con la que la propia Constitución establece para el Gobierno del Estado” y, en consecuencia, es distinta. Y quinto, que la Constitución ha querido otorgar un “plus de legitimidad democrática, frente a la profesionalización, que, en todo caso, debe ser respetada por el legislador básico al establecer ese modelo común de administración municipal”(42).

3. CONCLUSIONES

Frente a quienes han destacado positivamente que este aspecto de la reforma local de 2003 suponía un camino hacia la “profesionalización” de la gestión local(43), sin embargo –tal y como ha avalado la STC 103/2013(44)-, sostengo que su incidencia ha resultado más bien perniciosa, dada además la mala praxis de los partidos políticos en los tiempos que corren.

Primero, porque se ha vulnerado parcialmente el art.140 CE, al permitir que en buena medida la dirección de la administración municipal pudiera no estar directamente legitimada democráticamente. Y ello ha supuesto inevitablemente una vía más para ejercer el clientelismo político que acompaña a la partitocracia, al margen de esas exigencias constitucionales incumplidas sistemáticamente que, sin embargo, harían posible y realmente operativa la representatividad política a través de partidos. Como es evidente, tales exigencias incumplidas son la necesaria estructura democrática y el obligado funcionamiento democrático de los partidos políticos.

Segundo, porque dicha reforma, en este contexto de desconexión entre la política y la vida social, ha venido a favorecer el funcionamiento de la vida pública local de espaldas a las exigencias de una verdadera democracia de partidos que, en virtud del art.140 CE, debería pasar además por el referendo electoral de todos cuantos tuvieran responsabilidad en el gobierno local(45). Asimismo, si se quiere dar una respuesta plena al principio democrático, ello debería cumplirse ineludiblemente sobre la base de listas abiertas.

Y tercero, porque esta reforma ha contribuido también a la opacidad de muchas decisiones políticas, so capa de supuestos criterios técnicos, aplicados de modo incuestionable por “expertos independientes” (llamados a ocupar los puestos de miembros no Concejales en las Juntas de Gobierno local), que se sustraen -por sistema- al debate público y a una necesaria -y sana- confrontación política.

En definitiva, repensar el Estado para reconstruirlo pasa inexorablemente por regenerar la democracia y, en consecuencia, esto exige anular todos aquellos cauces institucionales inservibles o que sirven para desvirtuar el principio democrático, como venía sucediendo con la configuración y composición de las Juntas de Gobierno locales en los “grandes municipios”. Más vale tarde que nunca, pero convendría también no demorar tanto las rectificaciones necesarias en nuestra andadura institucional.

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Valladolid, junio de 2013.

NOTAS:

(1). En esta línea se ha pronunciado recientemente el profesor Santiago MUÑOZ MACHADO, en una entrevista publicada en la prensa nacional el pasado 12.12.2012, donde afirmaba que: “La Constitución se ha convertido en un mito, no modificarla sería una actitud suicida”. Vid., además, su Informe sobre España. Repensar el Estado o destruirlo, Crítica, Madrid 2012, passim.

(2). Cfr., la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional de 25 de abril de 2013 (STC 103/2013), que ha venido a declarar inconstitucional y nula, en los términos establecidos en su Fundamento Jurídico 6, esa posibilidad a que se alude en el texto, prevista en el párrafo segundo del art.126.2 LRBRL, tras su reforma por la citada Ley 57/2003. Ya antes de esta Sentencia del Tribunal Constitucional, dicha reforma fue analizada críticamente en una Comunicación, origen de este trabajo, presentada al VIII Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo (Alicante, febrero de 2013).

(3). Vid., G. ARIÑO ORTIZ, Regenerar la democracia, reconstruir el Estado, Unión Editorial, Madrid 2012, pp.191 y ss., en especial.

(4). Vid., L. MARTÍN REBOLLO, Constitución Española (texto y contexto), Aranzadi, Madrid 2012, p.194-195, sobre la referida distribución territorial.

(5). Vid., J.L. MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ, Introducción al Derecho Administrativo, Tecnos, Madrid 1986, p.95.

(6). Elegidos, como es sabido, entre los Concejales de los Municipios que integran cada Provincia.

(7). Cfr., el art.99 CE.

(8). Vid., E. GARCÍA DE ENTERRÍA y T.R. FERNÁNDEZ, Curso de Derecho Administrativo I, Civitas-Thomson Reuters, Madrid 2011, p.409; donde se afirma que: “Las Corporaciones territoriales genuinas son, pues, las entidades locales” y, más adelante que: “Justamente por su fidelidad al principio corporativo estricto, esto es, al surgimiento del poder desde la base que constituyen sus miembros, así como por ser éstos la totalidad de la sociedad localmente asentada, la atribución de facultades a una Corporación local es vista, justamente, como una técnica democrática de gestión de servicios públicos, especialmente cuando esa atribución se hace a costa de la gestión burocrática cumplida por la Administración del Estado o la Administración autonómica (descentralización territorial en sentido estricto)”.

(9). En los supuestos allí previstos, tras la reforma de la Ley Orgánica 2/2011, de 28 de enero. Ya no se prevé este régimen para los Municipios con menos de 100 habitantes, aunque se habilita a los Alcaldes de tales Municipios a convocar la Asamblea Vecinal en determinados casos y con determinados efectos.

(10). Vid., J.L. MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ, J.L., Introducción..., cit., pp.114-115.

(11). Vid., A. FANLO LORAS, Fundamentos constitucionales de la autonomía local, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid 1990, p.267.

(12). Cfr. STC 170/1989 (F.J. 9), donde se añade que dicha participación deberá graduarse en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias.

(13). Cfr., STC 149/1991 (F.J. 7).

(14). Vid., la STC 132/2012, donde parece confundirse la condición de órgano de gobierno y administración de los Consejos Insulares, con la de mero órgano de control, validando constitucionalmente la configuración de los Consejos ejecutivos, prevista en la Ley 8/2000 del Parlamento de las Islas Baleares. Con todo, a pesar de lo anterior, esta Sentencia también declara inconstitucional, aunque “demasiado tarde”, la posibilidad de delegar competencias indelegables del Pleno de los Consejos insulares en dichos Consejos ejecutivos, que pretendía la referida ley de Baleares, contraviniendo la legislación básica estatal.

(15). Aparte del derecho a acceder en condiciones de igualdad a los empleos públicos no representativos de la función pública profesional, que resulta también reconocido por el citado art.23.2 CE.

(16). El art.3 de la Carta de Autonomía Local de 15 de octubre de 1984 (ratificada por España el 20 de enero de 1988), dispone que: “1. Por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes. 2. Este derecho se ejerce por Asambleas o Consejos integrados por miembros elegidos por sufragio libre, secreto, igual, directo y universal y que pueden disponer de órganos ejecutivos responsables ante ellos mismos. Esta disposición no causará perjuicio al recurso a las asambleas de vecinos, al referéndum y a cualquier otra forma de participación directa de los ciudadanos, allí donde esté permitido por la ley”.

(17). Vid., L. PAREJO ALFONSO, “La autonomía local en la Constitución”, en S. MUÑOZ MACHADO (Dir.), Tratado de Derecho Municipal, I, 2ª ed., Civitas, Madrid 2003, p.60.

(18). Vid., en este sentido, G. FERNÁNDEZ FARRERES, “La potestad local de auto-organización: contenido y límites”, en S. MUÑOZ MACHADO (Dir.), Tratado de Derecho Municipal, I, cit. supra, p.1071.

(19). Vid., R. MARTÍN MATEO, “Artículo 140. La autonomía municipal”, en O. ALZAGA VILLAAMIL (Dir.), Comentarios a las Leyes Políticas, T.X, EDERSA, Madrid 1985, p.526.

(20). Vid., F. GARRIDO FALLA, Comentarios a la Constitución, 3ª ed., Civitas, Madrid 2001, p.2431.

(21). Cfr., por ejemplo, el art.7.2 del Reglamento Orgánico del Gobierno y de la Administración del Ayuntamiento de Madrid (31.05.2004).

(22). Sin perjuicio de que a otros efectos no tengan la misma consideración que los Concejales, por ejemplo, ex art.126.4 L.7/1985 (desde la Ley 57/2003, de Modernización del Gobierno local), no pueden ser Secretarios de la Junta de Gobierno y ésta no podrá tenerse por válidamente constituida si el número de miembros no Concejales es mayor que el de los que sí lo sean.

(23). Vid., supra, nota 2.

(24). Cfr., el art.121 LRBRL. Se trata de los Municipios de más de 250.000 habitantes y los de capitales de provincia con población superior a 175.000, además de los de menos habitantes, en su caso, cuando sean capitales de provincia, capitales autonómicas o sedes de instituciones autonómicas, o cuando tengan más de 75.000 habitantes (si concurran circunstancias especiales).

(25). Cfr., el art.126.2, 2º LRBRL.

(26). Vid., el art.127 LRBRL, donde se establecen las atribuciones de la Junta de Gobierno local para los “grandes” Municipios, en relación con el art.22 LRBRL, relativo a las competencias del Pleno del Ayuntamiento (en el régimen común).

(27). Vid., E. CARBONELL PORRAS, “Ámbito de aplicación del régimen de organización de los municipios de gran población”, en El Gobierno Local (Dir. A. RUIZ OJEDA), Estudios en Homenaje al Profesor Luis Morell Ocaña, Iustel, Madrid 2010, pp.129-165.

(28). Vid., J.L. RIVERO YSERN, Manual de Derecho Local, 5ª ed., Thomson-Civitas, Madrid 2003, p.206; donde, después de contar que el Proyecto de la Ley 57/2003 permitía que la mitad de los miembros de la Junta de Gobierno local pudieran no ser Concejales, señala que finalmente se quedaron en un tercio, “por considerarse que de este modo se compaginaba mejor la Ley con el art.140 CE”. Es decir, porque cuantos menos fueran los miembros no Concejales, menor sería la violación constitucional en este punto que, de este modo, resulta así claramente afirmada, con independencia de su magnitud.

(29). Vid., F. SOSA WAGNER, Manual de Derecho Local, 9ª ed., Thomson-Aranzadi, Pamplona 2005, p.97; donde se refiere a las competencias del Pleno en los Municipios “de gran población”, señalando que pierde algunas que tiene en el régimen general, que pasan a otros órganos (como es el caso de la Junta de Gobierno local).

(30). Vid., supra, nota 14.

(31). Cfr., STC 132/2012 (F.J. 7).

(32). Cfr., el art.20.1,b) LRBRL, para los Municipios con población superior a 5.000 habitantes y en los de menos, cuando así lo disponga su Reglamento orgánico (o así lo acuerde el Pleno del Ayuntamiento).

(33). Cfr., el art.23 LRBRL.

(34). Vid., A., FANLO LORAS, Fundamentos constitucionales de la autonomía local, cit., p.270.

(35). Y si son funciones de gobierno en el régimen común, no se entiende muy bien que la misma ley no las considere tales en el de “grandes municipios”, pues en éstos, tal vez, con mayor motivo cabría considerarlas así.

(36). Cfr., la STC 32/1985 y la doctrina allí sentada, a propósito de la composición de las Comisiones Informativas municipales, incorporada al vigente art.20.1,c) LRBRL.

(37). Cfr., el art.123 LRBRL.

(38). Cfr., los arts.126.1 y 127 LRBRL.

(39). Cfr., los arts.16 y 42 del ya cit. Reglamento orgánico del Ayuntamiento de Madrid.

(40). Cuando es evidente que la previsión constitucional del Ayuntamiento como órgano de gobierno y administración municipal se efectúa, literalmente, en términos distintos de los utilizados para los órganos de gobierno de los otros niveles territoriales (arts.97 y 152 CE), donde se alude a las funciones ejecutivas, como para distinguirlas de otras funciones o potestades públicas atribuidas, principalmente, de la legislativa (reconocida así a las Comunidades Autónomas, al menos implícitamente, y expresamente al Estado, por el art.66 CE), y de la judicial (reservada en exclusiva al Estado, de forma expresa, por el art.149.1.5ª CE). Por otra parte, el art.140 CE nada dice de la función ejecutiva, porque no tiene que contraponer ésta a ninguna otra, ya que los Municipios -y, en general, las Entidades Locales- sólo tienen atribuidas funciones administrativas, como deriva expresamente además de la rúbrica del Capítulo II del Título VIII CE (“De la Administración Local”).

(41). Vid., en este sentido, la STC 22/1984.

(42). Cfr., STC 103/2013, F.J. 6.

(43). Vid., en ese sentido, R. JIMÉNEZ ASENSIO, “Política y Administración en la reforma del gobierno local (un estudio sobre la forma de gobierno y la alta administración en los “municipios de gran población”)”, en Anuario del Gobierno Local 2003 (Dir., T. FONT I LLOVET), Fundación Democracia y Gobierno Local, Barcelona 2004, pp.71-106, y, en particular, pp.92-93.

(44). Vid., supra (2.3.2).

(45). Vid., en este sentido, otra reciente Sentencia del Tribunal Constitucional, de 23 de mayo de 2013, que otorga un amparo electoral y declara que no puede ser Alcalde un Concejal no electo, invocando además la referida STC 103/2013. Aunque habría sido más coherente quizás que se hubiese avocado ese asunto al Pleno, para declarar inconstitucional el art.182.2 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG) que, tras la reforma introducida también en 2003 –como la del régimen local que se analiza en el texto-, permite que pueda haber Concejales no electos.

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