Para la imposición de una sanción en materia de aguas la Administración no puede basarse exclusivamente en la cuantía del daño causado al dominio público-hidráulico

Se estima en parte el recurso interpuesto y se rebaja la sanción impuesta a la actora en su cuantía máxima por la comisión de una infracción en materia de aguas, habiéndose tenido en cuenta la valoración del daño producido al dominio público-hidráulico.

Iustel

Señala el Tribunal que, si bien la cuantía del daño causado puede, y debe, tenerse en cuenta para graduar la sanción como un elemento más de los que debe considerar el órgano sancionador, la mera proporción matemática entre la cuantía de los daños y la sanción resulta irrelevante por ser ajena al régimen de graduación de la multa que acoge la legislación sobre aguas. Ésta no fija la cuantía de la multa en una suma alícuota en función del importe de los daños ocasionados, sino que establece unos límites máximos para cada categoría de infracciones que no están directamente vinculados a la entidad del daño. En el presente caso las circunstancias mencionadas en la resolución sancionadora impugnada son genéricas y en gran medida las que originan o configuran la propia infracción. La Administración contaba con un amplio catálogo de circunstancias legales aptas para justificar la sanción más grave de las previstas. No obstante, se ha limitado a la mención de unos hechos constitutivos de la propia acción infractora y a utilizar un criterio no previsto en la norma En consecuencia, carece de la necesaria motivación la cuantía de la sanción impuesta.

Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso

Sede: Madrid

Sección: 5

Fecha: 09/01/2026

Nº de Recurso: 609/2023

Nº de Resolución: 6/2026

Procedimiento: Recurso ordinario

Ponente: JOSE LUIS QUESADA VAREA

Tipo de Resolución: Sentencia

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Quinta

Sentencia núm. 6/2026

En Madrid, a 9 de enero de 2026.

Esta Sala ha visto el recurso contencioso administrativo número 02/609/2023, interpuesto por “Explotaciones Agrarias Fuente-Guadiana, S.L.”, representada por la procuradora doña María Soledad Domínguez Macías y bajo la dirección letrada de don Luis Corchero Romero, contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de marzo de 2023, desestimatorio del recurso de reposición contra el acuerdo de 20 de septiembre de 2022 por el que se imponía a dicha recurrente la sanción de 1.000.000 de euros y la obligación de indemnizar por los daños causados al dominio público hidráulico en 321.429,71 euros por una infracción en materia de aguas.

Ha comparecido como parte recurrida la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Jose Luis Quesada Varea.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.-Mediante escrito presentado el 20 de mayo de 2023, la representación procesal de “Explotaciones Agrarias Fuente-Guadiana, S.L.”, interpuso recurso contencioso- administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de marzo de 2023, desestimatorio del recurso de reposición contra el acuerdo de 20de septiembre de 2022, el cual impuso a la recurrente la sanción de 1.000.000 de euros y la obligación de indemnizar por los daños causados al dominio público hidráulico en 321.429,71 euros, por la infracción consistente en la ejecución de obras y trabajos en zona de dominio público hidráulico del río Guadiana en el término municipal de Puebla de la Calzada (Badajoz) sin autorización administrativa.

SEGUNDO.-Admitido el recurso y tramitado el incidente de medidas cautelares, por auto de 20 de junio de 2023la Sala acordó la suspensión de la ejecución del acto administrativo recurrido.

TERCERO.-Recibido el expediente administrativo, se dio traslado a la parte recurrente para que formalizara la demanda, lo que hizo por escrito de 14 de noviembre de 2023 en el que, tras las alegaciones que estimó oportunas, solicitó a la Sala:

“Que se admita este escrito junto a los documentos que lo acompañan, se tenga por formulada demanda en el presente recurso contencioso administrativo y, tras los restantes trámites procesales, incluido el recibimiento del pleito a prueba, se dicte sentencia por la que se estime el mismo y se acuerde anular la resolución recurrida, ordenando a la Administración la devolución de las cantidades que, en su caso, hayan sido pagadas por razón de la misma con sus intereses de demora”.

CUARTO.-El Abogado del Estado contestó la demanda mediante escrito presentado el 18 de diciembre de2023. En él, tras fijar los puntos de hecho y de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala que dictara sentencia desestimando el recurso con imposición de costas a la parte recurrente.

QUINTO.-Por decreto de 19 de diciembre de 2024 quedó fijada la cuantía del recurso en 1.321.429,71 euros.

SEXTO.-Mediante auto de 25 de enero de 2024 se acordó no haber lugar al recibimiento a prueba del presente proceso y se dio traslado a las partes para formular conclusiones, lo que consta realizado.

SÉPTIMO.-Por providencia de 14 de octubre de 2025 se señaló para deliberación, votación y fallo el día 25 de noviembre de 2025, en que tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Objeto del recurso

Este recurso contencioso-administrativo se dirige contra el acuerdo del Consejo de Ministros, confirmado en reposición, por el que sancionó a la entidad recurrente, “Explotaciones Agrarias Fuente-Guadiana, S.L.” (“Fuente-Guadiana”), por una infracción de la Ley de aguas (texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, en adelante, TRLA).

Los hechos imputados a la actora, según refiere la resolución sancionadora, consistieron en la “Ejecución de obras y trabajos en zona de dominio público hidráulico y policía del río Guadiana (Badajoz), en la zona denominada La Rabuda, en el término municipal de Valdelacalzada y Puebla de la Calzada (Badajoz), sin disponer de la previa autorización administrativa de esta Confederación Hidrográfica del Guadiana”.

Más concretamente, conforme a las sucesivas denuncias de los agentes del organismo de cuenca, las obras fueron las que siguen:

1.- Denuncia de fecha 15 de octubre de 2020: Trabajos “en Zona de dominio público hidráulico del río Guadiana, consistentes en efectuar movimientos de tierra para la nivelación del terreno, en una superficie de 14,3 Has, y ejecución de trabajos de desbroce de vegetación típica de la rivera, en una superficie de 8 Has.; así como la ejecución de movimientos de tierra para nivelación en zona de policía del río Guadiana, en una superficie de6,4 Has, colindante con zona de dominio público cartografiado y en una superficie de 2 Has, colindante con zona de dominio público hidráulico deslindado oficialmente”.

2.- Denuncia de 30 de octubre de 2020: “Realización de movimiento de tierra vegetal en una antigua charca existente en zona de dominio público hidráulico cartografiado, para la construcción actual de una nueva balsa de grandes dimensiones”.

Y, 3.- Denuncia de 9 de marzo de 2021: “Realización de movimientos de tierra y acondicionamiento de un cauce secundario del rio Guadiana, por su margen derecha, en una superficie de 1,01 Has. Así como la ejecución de movimientos de tierra para nivelación y acondicionamiento de una parcela de su propiedad, parcela 163,polígono 03 del término municipal de Puebla de la Calzada, en zona de policía, en una superficie de 2,41 Has.”

Estas acciones fueron consideradas como constitutivas de una infracción del artículo 116.3.d) TRLA: “La ejecución, sin la debida autorización administrativa, de otras obras, trabajos, siembras o plantaciones en los cauces públicos o en las zonas sujetas legalmente a algún tipo de limitación en su destino o uso”. Se calificaron como infracción muy grave a causa de la valoración en 321.429,71 euros de los daños ocasionados en el dominio público mediante el depósito de tierras ( artículo 317 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril; RDPH), y se sancionaron, como hemos dicho, con la multa de 1.000.000 euros (artículo 117.1 TRLA). Además, se impuso a la infractora la obligación de indemnizar los daños en la indicada cantidad.

“Fuente-Guadiana” impugna la resolución sancionadora por la caducidad del procedimiento, la falta de audiencia, la inexistencia de daños al dominio público, la incorrecta cuantificación de los daños y la vulneración del principio de proporcionalidad.

Seguidamente analizaremos estos motivos.

SEGUNDO.- Caducidad del procedimiento sancionador

I.- Sostiene la actora que el procedimiento administrativo superó la duración de un año establecida en la disposición adicional sexta del TRLA, incurriendo en caducidad.

Para la recurrente, aunque el acto formal de iniciación se dictó el 27 de septiembre de 2021, el procedimiento había comenzado de facto con anterioridad. Así lo prueban diversas circunstancias: se formularon sendas denuncias los días 15 y 30 de octubre de 2020, que se tramitaron conjuntamente; el posterior 17 de noviembre se levantó un acta en el lugar de los hechos por los funcionarios de la Confederación; el 4 de febrero de 2021se efectuó una nueva denuncia, que debía haberse tramitado autónomamente, y el 10 de marzo de 2021 el Jefe del Servicio Técnico de la Comisaría de Aguas remitió la valoración de los daños a quien ya denominó “la instructora del expediente”. Estos actos revelan que la Confederación ha dispuesto de una manera arbitraria y caprichosa del momento en que se inicia formalmente el procedimiento, pues éste se había iniciado de hecho, como muy tarde, el 10 de marzo de 2021. Por tanto, hubo caducado cuando el Consejo de Ministros dictó la resolución el 20 de septiembre de 2022.

II.- El Abogado del Estado alega contra este motivo que la propia demandante refiere en varias ocasiones la corrección formal y temporal de las actuaciones administrativas y el respeto a los plazos; su argumentación descansa en una serie de consideraciones fácticas que ha descrito e interpretado a su conveniencia.

III.- La resolución de este primer motivo exige las siguientes consideraciones:

Primero; a salvo de los efectos de la prescripción, no hay una norma general que imponga unos plazos preclusivos para iniciar los procedimientos sancionadores por la Administración.

En materia de aguas, el artículo 327.1 RDPH disponía, en la redacción vigente al tiempo de los hechos: “La acción para sancionar las infracciones previstas en este Reglamento prescribirá en los plazos establecidos en el artículo 132 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común”. Esta remisión debía entenderse realizada al artículo 30 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) -como se hizo después mediante el Real Decreto665/2023, de 18 de julio-, y supone que la acción sancionadora prescribe para las infracciones muy graves a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses.

Tratándose en este caso de una infracción muy grave, el plazo con que contaba la Administración para iniciar el procedimiento era de tres años contados desde que la infracción se hubiera cometido.

Segundo; el cómputo de la duración del procedimiento empieza en la fecha del acuerdo de iniciación, según dispone el artículo 21.3.a) LPACAP. Y la condición de acto de iniciación o de incoación del procedimiento sancionador solo puede atribuirse al que contiene los elementos esenciales del artículo 64 LPACAP, es decir, “el acto que expresamente disponga la iniciación del expediente con el contenido necesario para producir los efectos inherentes a la existencia de un procedimiento sancionador en trámite” ( SSTS de 5 de noviembre de2001, rec. 31/2000, FJ 9, y 10 de diciembre de 2001, rec. 391/1999, FJ 4).

Por tanto, no son actos de iniciación en sentido estricto ni las denuncias ni otras actuaciones administrativas preliminares aun cuando están abocadas a comenzar la tramitación del procedimiento. El hecho de que un funcionario dirigiera un oficio a “la instructora del expediente” bien pudiera deberse a la previsión de su futura designación y no significa que en la fecha de su remisión estuviera en marcha la actividad de instrucción.

Y, tercero, es admisible que la instrucción del procedimiento que parte del acto de iniciación sea precedida por determinadas actuaciones previas, como autoriza el artículo 55.2 LPACAP, y que, en materia de aguas, prevé en la actualidad el artículo 329.3 RDPH tras la modificación del Real Decreto 665/2023. Dice este artículo: “Una vez conocida la denuncia por los servicios técnicos de los organismos de cuenca, éstos procederán a realizarlas actuaciones previas a la incoación del expediente sancionador necesarias para aclarar los hechos y los presuntos responsables, así como a la valoración de los daños al dominio público hidráulico en caso de que se hayan producido y se disponga de los datos necesarios para su cálculo. Una vez terminadas las actuaciones previas, se dará traslado al órgano competente para el inicio del expediente”.

Con esta previsión, parece reconocerse la necesidad de practicar esta clase de diligencias en el ámbito de los expedientes por infracciones de complejidad como la que es objeto de este recurso.

A causa de que la duración del procedimiento debe computarse desde la fecha del acto formal de iniciación, no se advierte que fuera superado el plazo de un año desde dicho acto, dictado el 27 de septiembre de 2021,y el día que debe entenderse notificada la resolución a la interesada, el 22 de septiembre de 2022 (artículos40.4 y 43.3 LPACAP).

TERCERO.- Las alegaciones a la propuesta de resolución

I.- La entidad recurrente denuncia que no fueron objeto de resolución las alegaciones que presentó el 6 de julio de 2022, como puso de manifiesto con ocasión del recurso de reposición contra la resolución sancionadora.

Considera que tales alegaciones tuvieron que ser tenidas en cuenta en virtud de lo previsto en el artículo 73.3LPACAP y siguiendo la doctrina de las SSTS 362/2022, de 22 de marzo (rec. 4644/2020) y 471/2022, de 4de abril (rec. 944/2020). Por tanto, la resolución del recurso de reposición debió ordenar la retroacción de actuaciones hasta que la instructora del expediente procediera a valorar las alegaciones.

A estas razones añade la “implicación animosa desproporcionada” del Jefe del Servicio Técnico de la Comisaría de Aguas en el informe de 21 de diciembre de 2022 al recurso de reposición, donde fueron examinadas por única vez las mencionadas alegaciones.

II.- El demandado niega la “animosidad” que la recurrente atribuye a dicho funcionario.

III.- No hay duda de que las imputaciones de la sancionada a dicho funcionario no merecen ninguna consideración de la Sala, pues se basan en una mera conjetura desasistida de la mínima prueba.

Para valorar la incidencia de la falta de respuesta a las alegaciones a que se contrae el motivo del recurso, es necesario considerar estos hitos del procedimiento administrativo:

1.º.- Dictada la propuesta de resolución sancionadora el 14 de enero de 2022, fue dado traslado para alegaciones a “Fuente-Guadiana”, sin que conste su recepción por la interesada.

2.º.- El 4 de abril del mismo año compareció ante la Confederación el representante de la entidad denunciada, a quien se dio vista del expediente y se le comunicó el fracaso de los intentos de notificación de los actos de iniciación del procedimiento y de la propuesta de resolución.

3.º.- El posterior 7 de abril la interesada presentó un escrito en el que decía que, siendo su intención aminoraren la mayor medida los hipotéticos daños al dominio público, solicitaba una entrevista con el Jefe del Servicio Técnico “a fin de definir las actuaciones de restauración a cuya ejecución se comprometerá mi representada para que las mismas puedan ser tenidas en cuenta en el presente procedimiento sancionador”.

4.º.- Celebrada la entrevista, el siguiente día 28 “Fuente-Guadiana” presentó un nuevo escrito y un presupuesto de los trabajos de restitución del dominio público, de importe muy inferior a la valoración de los daños que había realizado la Administración.

5.º.- El mismo 28 de abril de 2022, el Jefe del Servicio Técnico de la Comisaría de Aguas elaboró un informe contrario al proyecto de restauración que proponía “Fuente-Guadiana”. El informe, tras analizar la proposición de la interesada, terminaba diciendo que para revisar la valoración de los daños ya practicada era necesario un proyecto de restauración de la zona firmado por técnico competente y que contara con la garantía necesaria de su ejecución.

6.º.- De este informe, la Confederación dio audiencia a la interesada por plazo de 15 días mediante resolución notificada el siguiente 23 de mayo, “para que atienda las condiciones y consideraciones que en el mismo se indican”. El plazo finalizaba el 13 de junio, pero la entidad sancionada solicitó su ampliación el anterior día 10, lo que no obtuvo respuesta.

7.º.- El día 30 de junio la Confederación remitió el expediente administrativo al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico para dictar la resolución que procediera.

8.º.- El 6 de julio de 2022 tuvo entrada en las oficinas de la Confederación el escrito de alegaciones. En este escrito la entidad infractora no se limitaba a responder al informe de 28 de abril, sino que utilizaba la ocasión para formular alegaciones contra la propuesta de resolución, como expresamente decía. El escrito se remitió al Ministerio.

Las alegaciones contra la propuesta de resolución, no presentadas en su momento, resultaban extemporáneas si atendemos a los expresados antecedentes. Aunque no tuvo éxito la notificación ordinaria de la apertura del plazo para alegaciones a la propuesta de resolución, la ahora recurrente tuvo conocimiento fehaciente de estos actos, así como del transcurso del plazo, el día 4 de abril en que se le dio vista del expediente, y a pesar de ello no intentó presentar las alegaciones oponiéndose a la propuesta de resolución sino hasta el 6 de julio. Incluso había manifestado su propósito de proceder por propia iniciativa a la reparación de los daños causados, y con este fin solicitó y obtuvo una entrevista personal con el Jefe del Servicio Técnico al que presentó un proyecto de rehabilitación de la zona, actitud que no era coherente con una oposición radical a los hechos que habían motivado el expediente.

Cabe añadir que el objeto de las alegaciones de la recurrente recaía principalmente sobre la localización y valoración de los daños al dominio público, aspectos que sí fueron examinados en la resolución sancionadora. Tampoco ha precisado la demandante el concreto alcance que para su derecho de defensa ha tenido la falta del trámite que considera omitido (STS 1703/2018, de 3 de diciembre, rec. 203/2017, FJ 2).

En definitiva, no es apreciable que la falta de respuesta a las alegaciones presentadas el 6 de julio de 2022sea exclusivamente reprochable a la Administración. Es así porque no solo se presentaron meses después del vencimiento del plazo y cuando el expediente no se encontraba ya en poder de la instructora, sino que se vertieron aprovechando una audiencia cuyo objeto era un determinado informe técnico, no la propuesta de resolución. La infractora participó activamente durante la sustanciación del procedimiento y dispuso de la posibilidad de alegar y probar cuanto hubiera considerado oportuno en defensa de sus intereses. No puede decirse, por tanto, que se haya producido una situación de indefensión material para la entidad sancionada que hubiera requerido su reparación mediante la retroacción de las actuaciones del procedimiento.

CUARTO.- Existencia de daños al dominio público

I.- “Fuente-Guadiana” alega que no existen daños al dominio público hidráulico porque los trabajos por ella realizados fueron los de restauración de los terrenos a que estaba obligada la anterior propietaria de la finca.

Relata que la finca en que se efectuaron los trabajos, la parcela catastral 354 del polígono 550 de Valdelacalzada, fue dedicada a la extracción de áridos por su antigua propietaria, “A.G.G. Empresa Constructora, S.A.”. Con este fin dicha empresa tuvo cuatro autorizaciones de la Confederación Hidrográfica, condicionadas a adoptar las medidas correctoras y de restauración de los terrenos establecidas en la correspondiente Declaración de Impacto Ambiental (DIA) emitida en el año 2008. La restauración estaba dirigida a la recuperación del uso agrario original del suelo.

Las excavaciones y prospecciones mineras modificaron notablemente la topografía del terreno, superando la capa freática y ocasionando numerosas oquedades y rebajas de cota, y causando así daños al dominio público hidráulico contra los que no reaccionó a su tiempo la Confederación.

La mencionada empresa fue declarada en concurso de acreedores a principios del año 2012 y la restauración no tuvo lugar. En el proceso de liquidación, la finca fue dada en pago a una entidad bancaria que la transmitió en 2017 a la actual demandante.

Los trabajos y obras llevadas a cabo por “Fuente-Guadiana” que han motivado la sanción vienen a coincidir muy sustancialmente con el contenido de la restauración impuesta en la DIA, como resulta del informe técnico que aporta a los autos. En la medida en que la entidad sancionada procura con sus trabajos devolver el uso agrario a la finca, no puede considerarse que se haya producido un daño o deterioro del dominio público hidráulico.

II.- El Abogado del Estado contesta a estos argumentos remitiéndose a los informes del Jefe del Servicio Técnico de la Comisaría de Aguas de fechas 28 de abril y 21 de diciembre de 2022, en el sentido de que para comprobar los movimientos de tierras realizados por la infractora se partió de la topografía existente en la fecha en que era propietaria del terreno, en concreto mediante el modelo digital con los datos LIDAR del vuelo de 12 de abril de 2014, de modo que se tuvieron en cuenta las modificaciones del terreno realizadas antes de esa fecha.

III.- La Sala no pone en duda que los trabajos ejecutados por la sociedad recurrente estaban destinados a acondicionarla para su uso agrario, como es de esperar cuando la explotación agrícola constituye su objeto social. No es cuestionable que para facilitar ese uso agrícola son necesarias operaciones que interesan al estado del suelo, como el relleno de huecos para nivelar el terreno. Ahora bien, de la prueba practicada parece desprenderse que ésta es la única operación que ha asumido “Fuente-Guadiana” de las numerosas que comprendía el plan de restauración a que estaba obligada la antigua propietaria.

Este plan figura en la resolución de 17 de abril de 2008 de la Dirección General de Evaluación y Calidad Ambiental “por la que se formula declaración de impacto ambiental sobre el proyecto de aprovechamiento de un recurso de la Sección A) "Vegas de Pedro Franco", n.º 00805-10, en el término municipal de Valdelacalzada”, que fue publicada en el Diario Oficial de Extremadura núm. 83 de 30 de abril de 2008. Los apartados 2.9 y2.10 enumeran diversas acciones de restauración cuya mayoría no consta que coincidan con las obras que ha emprendido sin autorización administrativa “Fuente-Guadiana”. Lógicamente, entre tales medidas no se hallaba el vertido o acopio de tierras en el dominio público. Y, es más, algunas de las obras de la actora parecen opuestas a la DIA, pues la sancionada ha ampliado notablemente una charca preexistente cuando en la DIA se prohibía expresamente la creación de charcas, y no solo no ha acometido la restauración vegetal de las zonas afectadas a que obligaba la DIA utilizando “especies arbóreas y arbustivas propias de la zona”, sino que ha procedido a desbrozar la vegetación típica de ribera.

En conclusión, no puede compartirse que las obras y trabajos hayan cumplido la misma función de las labores de restauración que omitió ejecutar la empresa gravera.

QUINTO.- Inadecuada valoración de los daños por inexactitud de los hechos en que se basa

I.- La recurrente divide en tres diferentes motivos su discrepancia con la valoración de los daños practicada por la Administración. El primero de estos motivos se enuncia así: “La falta de certeza de determinados hechos tomados en cuenta en la valoración. Inexactitud de los hechos denunciados en los boletines de denuncia de 15 y 30 de octubre de 2020 y su falta de correlación con daños al dominio público”.

Sostiene que, como acredita el acta notarial levantada a su instancia el 10 de enero de 2023, es incierto que se hayan producido movimientos de tierra en la zona de dominio público que se indica en el parte de denuncia de 15 de octubre. El acta notarial prueba que mientras es ostensible que en la zona de policía se han efectuado esos movimientos de tierra para allanar el terreno, en la denominada “zona 2” o de dominio público hidráulico no es apreciable que se hayan realizado labores de nivelación del suelo, como se evidencia por los numerosos montículos, desniveles y balsas de agua que el Notario percibe. A la vista del acta notarial, el área de dominio público afectada por las obras no alcanza una superficie de 8 hectáreas como se dice en la denuncia, sino solo de 3,6815.

Para la demandante tampoco es cierto que las tierras procedentes de la zona de policía se hubieran depositado en el dominio público, lo que resulta acreditado por una segunda acta notarial, ésta de 7 de septiembre de2023. En su mayor parte, los trabajos realizados por la actora consistieron en el rebaje y nivelación de la zona de policía y, en menor medida, en la ampliación de la charca ya existente. Los montículos alrededor de ésta estaban destinados a la nivelación de la zona.

Alega asimismo que el volumen extraído por la empresa gravera fue muy superior al que se refieren las solicitudes que formuló, y los daños al dominio público y a la zona de policía se habían ocasionado por aquélla y existían desde antes de 2012.

II.- La Administración recurrida se reafirma en lo manifestado por el Jefe del Servicio Técnico en el informe de 21 de diciembre de 2022, en el sentido de que han sido considerados para la valoración de los daños únicamente los movimientos de tierras ocurridos desde que la empresa demandante es titular de los terrenos.

Añade que, dado el tiempo transcurrido entre la denuncia de 15 de octubre de 2020 y el acta notarial de 10 de enero de 2023, los movimientos de tierra se ven atenuados, deformados y difíciles de comparar con la situación que dio origen a la denuncia. Gran parte de la zona estuvo cubierta por las aguas en el mes de diciembre de 2022, con el consiguiente arrastre de material y depósito de sedimentos.

III.- Las pruebas en que se fundamenta la parte recurrente no disponen del alcance que pretende otorgarlas.

En primer lugar, existen tres boletines de denuncia de los agentes del Servicio de Vigilancia de la Confederación de fechas 15 y 30 de octubre de 2020 y de 9 de marzo de 2021 con la descripción detallada de los hechos y acompañados de croquis del terreno y numerosas fotografías. Las denuncias fueron comunicadas a la denunciada a través de su encargado.

Y, en segundo lugar, la finca fue visitada el 17 de noviembre de 2020 por el Jefe del Servicio Técnico, dos agentes de vigilancia y el representante de la propiedad. Éstos recorrieron el tramo afectado y levantaron un acta “verificando la existencia del movimiento de tierras y la construcción de una balsa, ampliando la que existía con anterioridad”. Al acta de la visita sigue un análisis técnico donde se delimita la zona afectada a través de los sistemas cartográficos y de modelos digitales. Tanto las denuncias como el acta se encuentran incorporados a los autos mediante el disco remitido como ampliación del expediente administrativo.

No consta que en ninguna de estas actuaciones formulara objeciones el representante de “Fuente-Guadiana”, y los datos objetivos constatados por los funcionarios, que en este caso están acompañados de una copiosa muestra fotográfica, disponen de la presunción de veracidad del artículo 77.5 LPAPAC.

La demandante pretende desautorizar estos elementos de prueba con dos actas notariales levantadas los días 10 de enero y 7 de septiembre de 2023. En éstas el Notario se persona en la finca acompañado de un representante de “Fuente-Guadiana” y el ingeniero don Benigno -uno de los autores del informe pericial presentado con la demanda- y constata la situación del terreno en las zonas que, como es lógico, le señalan sus acompañantes, de los que sigue sus indicaciones. Por otra parte, el tiempo transcurrido entre los hechos denunciados y la fecha de las actas no aseguran que el estado de la finca fuera el mismo, y menos todavía cuando se inundaron en su práctica totalidad a finales de 2022, según se dice en el informe técnico de 21 de diciembre de 2022. Aunque no constan en el expediente las fotografías de la inundación y demás documentos que cita el informe, no cabe poner en duda este hecho al resultar notorias las inundaciones ocurridas en Badajoz a consecuencia del temporal de lluvias de mediados de diciembre de dicho año.

Así pues, el descargo de la demandante no es suficiente para desvirtuar los hechos reflejados en los documentos elaborados por la Administración.

SEXTO.- Cálculos volumétricos

I.- El segundo argumento que deduce la recurrente contra la valoración de los daños atañe al cálculo del volumen de tierra depositado en el dominio público hidráulico, lo que hizo la Administración comparando las altimetrías de la zona en diferentes fechas. Uno de los elementos utilizados es el vuelo LIDAR de 2019 del Instituto Geográfico Nacional, que tuvo lugar el día 12 de abril de 2019.

No obstante, según la demandante, el sensor del vuelo LIDAR no había sido calibrado en los doce meses anteriores, lo que le priva de la garantía de su correcto funcionamiento.

Además, a tenor del informe pericial aportado con la demanda, es desacertado el método de la Administración por el que se compara un modelo digital del terreno (MDT) realizado mediante un barrido con tecnología LIDAR (MDT 2019) con un modelo digital del terreno realizado con tipología de precisión (MDT 2021). Esto da lugar a una falta de precisión en los cálculos finales que luego es corregida de forma arbitraria. Encuentra llamativo que para aplicar las correcciones por error máximo del LIDAR se aplique 0,2 metros pese a que, según las especificaciones técnicas, el error máximo es de 0,6 metros. Tampoco es adecuada la corrección por altura de la vegetación en 5 centímetros cuando debe aplicarse una prudente altura media de 25 centímetros.

II.- El demandado manifiesta que es cierto que la calibración del sensor LIDAR se excedió en tres días el plazo recomendado en el documento de especificaciones técnicas.

La valoración de los daños se hizo con la cartografía digital más actualizada y es de suponer que los controles del Instituto Geográfico Nacional sobre los productos que publica de forma oficial son correctos y no ofrecen dudas. La comparación de modelos digitales de elevaciones se realizó con el producto MDE LIDAR 2.ª Cobertura y el levantamiento topográfico del organismo de cuenca, y no hubo diferencias sustanciales.

En cuanto a la corrección del error máximo, considera correcto el 0,2 pues se encuentra en el 95% de los casos, aunque admite que pueda aplicarse el de 0,3.

Por último, el MDT02 es un modelo digital del terreno que elimina la capa de vegetación, por lo que solo cabría contar una vegetación residual que es la considerada. También debe tenerse en cuenta que la zona arbórea retirada son mayormente eucaliptos, árbol que dificulta el crecimiento de vegetación en su entorno inmediato.

En lo demás se remite al informe técnico de 4 de febrero de 2021.

III.- El volumen de la tierra depositada en el dominio público hidráulico es de particular importancia en este caso, puesto que la cuantificación de los daños se ha fundado en los costes de retirada de ese volumen.

A causa de los argumentos a que acude la actora, en este fundamento debemos examinar diversas cuestiones: el periodo de calibración del sensor LIDAR en que se basaron los cálculos, los modelos digitales empleados, la magnitud del error máximo del sensor que debe ser objeto de corrección y el volumen atribuible a la vegetación que ha de descontarse de las referencias de altitud.

1.º.- En la página web del Instituto Geográfico Nacional, entre las especificaciones técnicas para la realización de un vuelo LIDAR que permita la obtención de información altimétrica, se dice en el apartado 2.1.g) que la calibración del sensor debe tener una antigüedad igual o menor a 12 meses. Ahora bien, también dice que “El sensor deberá ser calibrado, probado y certificado por el fabricante o por un centro autorizado”, y que “El certificado deberá estar en vigor durante el periodo de ejecución del vuelo, de acuerdo con las especificaciones del fabricante”.

Así pues, el periodo de 12 meses debe contarse desde el certificado de calibración, que es el documento que oficialmente constata el buen estado técnico del aparato, y no desde las fechas de las diversas pruebas a que debe someterse para comprobarlo.

Las pruebas de sensor se hicieron en los días 6 y 9 de abril de 2018, pero el certificado se emitió el siguiente día 19 de abril. Por tanto, el certificado estaba en vigor cuando se efectuó el 12 de abril de 2019 la toma de datos.

2.º.- Los técnicos que han redactado el informe que presenta la actora con la demanda establecen como segunda conclusión que no es posible comparar el modelo digital del terreno obtenido mediante un sensor LIDAR con un levantamiento topográfico con GPS, puesto que sobre los datos del primero deben aplicarse algoritmos y correcciones que son totalmente subjetivas, mientras que un modelo digital con GPS es más preciso.

Es cierto que, partiendo de unos mismos datos, su distinto procesamiento puede arrojar también distintos resultados, pero en este caso el resultado del LIDAR fue ajustado al resultado que arrojó el levantamiento topográfico GPS en campo. Por consiguiente, se utilizaron ambos métodos, según consta en los informes de la Confederación de 4 de febrero de 2021 y 28 de abril de 2022. Sobre los datos así obtenidos se dice en el último informe: “se ha considerado, dentro del rango de precisión de cada dato o equipo utilizado, el más favorable para el denunciado”, por lo que “Se puede afirmar, por tanto, que el dato del volumen es el menor de los que se podían haber contemplado”.

3.º.- En las especificaciones técnicas del sensor LIDAR aparecen en el inciso 2.2 las siguientes características de su precisión: apartado t) “Precisión media altimétrica: error medio cuadrático”, esto es, RMSEZ o magnitud promedio de los errores: igual o menor a 0.15 metros; apartado u) “Precisión general altimétrica: error máximo” igual o menor a 0,30 metros en el 95% de los casos, y añade: “No podrá haber ningún punto con un error superior a 0,60 metros”.

Así pues, el error máximo normalmente admisible es de 0,30 metros, y el error promedio de 0,15 metros. No es irrazonable establecer en 0,20 metros, superior a la media, el factor de corrección por el posible error del sensor.

4.º.- Aparentemente, la tecnología LIDAR ofrece los datos de la altura del terreno atravesando el volumen de la capa vegetal que lo cubre. Sobre esto dicen los peritos de la actora: “En la vegetación, al chocar con el árbol parte del rayo [procedente del sensor LIDAR] se refleja y vuelve al avión, pero parte del rayo atraviesa hasta llegar al suelo. El sistema guarda el primero y el último pulso”.

Por tanto, carece de sentido reducir la altura que suministra el sensor en 25 centímetros en toda la zona para eliminar así el supuesto error que puede provocar la existencia de vegetación. En principio, la corrección en 5 centímetros que ha aplicado la Administración parece más prudente, aunque incluso llega a calificarse de “sobredimensionada” en el mencionado informe técnico de 28 de abril de 2022.

SÉPTIMO.- Método de cuantificación económica de los daños

I.- Destaca “Fuente-Guadiana” que la Administración ha valorado los daños de acuerdo con los criterios establecidos en el Anuncio de 17 de diciembre de 2013 de la Confederación Hidrográfica del Guadiana sobre Acuerdo de su Junta de Gobierno de actualización de los criterios generales a aplicar para la determinación de las indemnizaciones en expedientes sancionadores. De estos criterios ha sido elegido el relativo a la “Retirada de residuos”, y, dentro de él, el que corresponde al subapartado 2.6.1: “Retirada de metro cúbico de residuos inertes depositados en cauce con transporte a vertedero”, que establece un importe de 9,93 euros por metro cúbico (IVA incluido).

Para la demandante esta elección es desacertada, pues no existen residuos inertes de ningún tipo en la zona susceptibles de ser trasladados a vertedero. La definición de residuo está contenida en el Real Decreto legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por remisión a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, y consiste en “cualquier sustancia u objeto que su poseedor deseche o tenga la intención o la obligación de desechar”. Y la tierra resultante de las actuaciones de rebaje y nivelación del suelo no tiene dicho carácter. Es más, en la DIA sobre la actividad de extracción de áridos se indicaba que el material o tierra de rechazo debía emplearse en la restauración del terreno.

Por otro lado, la media de los costes de transporte a vertedero, según los presupuestos obtenidos de empresas del sector, ascienden a 6,93 euros, y no a los 9,93 que aplica la Administración.

A esto añade que la inclusión del IVA es improcedente porque no sería un coste para la recurrente, que al ser una sociedad mercantil podría deducirlo. Y, subsidiariamente, considera que conforme al artículo 91.2.3.º de la Ley del IVA, la cuota de este impuesto alcanzaría el porcentaje del 10% y no del 21% aplicado por la Administración.

II.- El Abogado del Estado alega que las valoraciones de los daños se han efectuado objetivamente y con criterios estrictamente técnicos.

III.- Para resolver este motivo debemos hacer estas observaciones:

1.º.- En materia de aguas, los daños al dominio público hidráulico tienen una doble proyección. Por un lado, su cuantía es determinante de la gravedad de la infracción y, por otro lado, generan para el responsable una obligación de contenido indemnizatorio.

La STS de 4 de noviembre de 2011 (rec. 6062/2010) declaró la nulidad por falta de rango normativo de la Orden Ministerial que establecía los criterios de valoración de los daños al dominio público, pero a los solos efectos de calificar la infracción. Este defecto fue corregido a través del Real Decreto 670/2013, de 6 de septiembre, que modificó el RDPH desarrollando “los criterios que deberán aplicarse para valorar el daño en el dominio público hidráulico por los hechos que pudieran ser constitutivos de infracción en materia de aguas, que servirán para tipificar la infracción”, según expresa el preámbulo del Real Decreto, que después añade: “Mediante la modificación del artículo 326 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico se introduce el contenido del artículo 117.2 del texto refundido de la Ley de Aguas, y se habilita al órgano sancionador para la valoración del daño al dominio público hidráulico que determine la gravedad de las infracciones mediante el procedimiento descrito en los artículos que se insertan a continuación”.

Así pues, el artículo 326.1 RDPH se pronuncia en la actualidad en estos términos:

“La valoración de los daños al dominio público hidráulico, a efectos de la calificación de las infracciones regulada en el artículo 117 del texto refundido de la Ley de Aguas, se realizará por el órgano sancionador de acuerdo con los criterios técnicos determinados en los artículos siguientes y, en su caso, teniendo en cuenta los criterios generales que hayan acordado las Juntas de Gobierno de los organismos de cuenca, en aplicación de lo previsto en el artículo 28 j) del texto refundido de la Ley de Aguas “.

Entre los daños previstos en las disposiciones que siguen a este artículo, los daños aquí imputados a la recurrente deben incluirse en los previstos en el artículo 326 bis, en su número 3: daños ocasionados por “obras, destrozos, sustracciones, actuaciones u ocupaciones no autorizadas, incluyendo el depósito de escombros y la instalación de estructuras móviles”, y cuyos criterios de valoración son:

“a) El importe de los daños al dominio público hidráulico será el del valor económico de los bienes del dominio público hidráulico ilegalmente aprovechados que incluirá, en todo caso, el valor económico de lo sustraído, dañado o destruido.

“b) En el supuesto de ocupaciones no autorizadas del dominio público hidráulico, el importe de los daños, excluidos los costes de restauración ambiental, no podrá ser inferior al que resultaría de aplicar, en el momento de la constatación de los hechos, el canon de utilización de los bienes de dominio público hidráulico (por ocupación de terrenos del dominio público hidráulico o por utilización del dominio público hidráulico), de acuerdo con lo establecido en el artículo 112.4.a) y b) del texto refundido de la Ley de Aguas “.

Estas pautas por sí solas son insuficientes para cuantificar los daños objeto de valoración en este proceso, puesto que la determinación del “valor económico” del apartado a) exige practicar los cálculos necesarios para concretarlo en cada caso, y el apartado b) se limita a establecer una regla de mínimos. Por tanto, es oportuno acudir a los criterios de la Junta de Gobierno del organismo de cuenca, a la que atribuye el artículo 28j) TRLA la función de “Aprobar, en su caso, criterios generales para la determinación de las indemnizaciones por daños y perjuicios ocasionados al dominio público hidráulico, de acuerdo con el artículo 118 de la presente Ley”.

En nuestro caso, los criterios de la Junta de Gobierno de la Confederación Hidrográfica del Guadiana se hallan en el Acuerdo de 11 de diciembre de 2013 de actualización de los criterios generales a aplicar para la determinación de las indemnizaciones en expedientes sancionadores. Éste contiene en su anexo BV los “Criterios de valoración de daños por obras, destrozos, sustracciones, actuaciones u ocupaciones no autorizadas, incluyendo el depósito de escombros y la instalación de estructuras móviles”.

Los criterios se agrupan en nueve clases, de las cuales solo es posible encuadrar los daños por depósito de tierras en los apartados 2.6, “Reiterada de residuos”, y 2.7, “Recuperación de cauces”. El primero comprende la valoración de la “Retirada de metro cúbico de residuos inertes depositados en cauce, con transporte a vertedero”, y el segundo la “Retirada de metro cúbico de materiales utilizados en la actuación, incluida canalización de cualquier diámetro, incluso extracción, carga, transporte a vertedero y reposición de la sección alterada”. La aplicación del primero es más favorable para la infractora, pues la retirada de un metro cúbico de residuos está cuantificada en 9,93 euros y la retirada de otros materiales en 17,70.

En los criterios de valoración de la Junta el término “residuo” no es empleado en su concepto legal, sino en el sentido gramatical o común de “parte o porción que queda de un todo”, término sinónimo de “excedente” o “remanente”, y la tierra depositada sobre el dominio público hidráulico tiene este carácter.

Ahora bien, es posible que el criterio de cuantificación de los daños esté pensado para otras situaciones, pues no es imprescindible que la tierra que invade el dominio público haya de ser destinada a un vertedero. De todos modos, los materiales deben ser retirados del lugar que ocupan en la actualidad, por lo que con evidencia deben ser trasladados. El que su destino sea un vertedero o la propia finca es accidental, pues en todo caso será necesario su transporte y depósito.

Así pues, no hay motivo de envergadura para alterar la valoración practicada en este caso.

2.º.- Los argumentos que emplea la actora sobre el IVA no son aceptables.

En primer lugar, porque a pesar de que tenga el derecho a deducirse el IVA soportado por su condición de empresaria, no por ello está exenta del impuesto.

Segundo; porque no está claro que tenga el derecho al tipo reducido previsto en el precepto en que se apoya, el artículo 91.2.3.º de la Ley del IVA, cuyo ámbito de aplicación son las prestaciones de servicios” efectuadas en favor de titulares de explotaciones agrícolas, forestales o ganaderas, necesarias para el desarrollo de las mismas, que se indican a continuación: plantación, siembra, injertado, abonado, cultivo y recolección; embalaje y acondicionamiento de los productos, incluido su secado, limpieza, descascarado, troceado, ensilado, almacenamiento y desinfección de los productos; cría, guarda y engorde de animales; nivelación, explanación o abancalamiento de tierras de cultivo; asistencia técnica; la eliminación de plantas y animales dañinos y la fumigación de plantaciones y terrenos; drenaje; tala, entresaca, astillado y descortezado de árboles y limpieza de bosques; y servicios veterinarios”.

Precisamente, uno de los tres presupuestos de empresas del sector que aporta la recurrente para acreditar el exceso de la valoración administrativa aplica el 21% de IVA, mientras que los dos restantes no incluyen el impuesto.

3.º.- Los indicados presupuestos que presenta la actora valoran la retirada del metro cúbico de tierra y su transporte al vertedero en las sumas netas de 5,5, 6,5 y 7 euros frente a los 8,21 euros de la Administración. No hay una diferencia abismal entre estos costes. Por el contrario, hay más disparidad entre el menor y el mayor de los aportados por la actora (1,5 euros), que entre el mayor de éstos y el de la Administración (1,21 euros).

No consideramos que la presentación de los presupuestos de tres empresas sea prueba suficiente para desvirtuar la valoración fundada en unos métodos con vocación de aplicación general que “han venido a ser requeridos para unificar criterios de valoración en un ámbito o materia en la que es posible que surjan criterios distintos, con menoscabo de los principios de igualdad y seguridad jurídica” ( STS de 8 de octubre de 2013,rec. 2484/2010, FJ 5). Para impugnar válidamente la valoración practicada en este caso, fundamentada en las reglas generales fijadas por la Confederación, sería necesario contar con un estudio o examen de mayor amplitud y entidad que constate un exceso perceptible de esos costes sobre los de mercado.

4.º.- Por último, debemos subrayar que la cuantificación de los daños seguiría superando la cuantía de 150.000 euros para la calificación de la infracción como muy grave aun aplicando las más favorables pautas de valoración de las propugnadas por la recurrente, es decir, un valor 5,5 euros, y sin IVA, por la retirada y traslado del volumen de tierra calculado por la Administración.

OCTAVO.- Sobre la proporcionalidad de la sanción

I.- La recurrente entiende que el argumento de que se sirve el órgano sancionador para justificar la proporcionalidad de la sanción no es aceptable, puesto que supondría aplicar la sanción máxima a todos los casos en que los daños superen los 300.000 euros, aunque sean mucho mayores.

II.- La oposición del Abogado del Estado habrá de presumirse efectuada mediante la genérica remisión al texto de la resolución sancionadora y a los informes técnicos obrantes en el expediente.

III.- La Sala debe examinar, por tanto, cuáles son las exigencias que derivan de la proporcionalidad de las sanciones y si en este caso ha sido respetado por el órgano sancionador.

1.º.- El principio de proporcionalidad, de arraigo constitucional, afecta a todas las medidas de las Administraciones Públicas limitativas de derechos ( artículo 4.1 LRJSP) y tiene su expresión en materia sancionadora en el artículo 29 LRJSP. Este precepto dispone en el número 3 que en la imposición de sanciones” se deberá observar la debida idoneidad y necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción”, y dispone que la graduación de la sanción considerará especialmente los criterios del grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad, la continuidad o persistencia en la conducta infractora, la naturaleza de los perjuicios causados y la reincidencia.

Por supuesto, estas circunstancias, decisivas para graduar la sanción, deben complementarse con las previstas por la legislación sobre aguas, tales como la repercusión de los hechos en el orden y aprovechamiento del dominio público hidráulico, su trascendencia por lo que respecta a la seguridad de las personas y bienes y las circunstancias del responsable, su grado de malicia, participación y beneficio obtenido, así como al deterioro producido en la calidad del recurso (artículos 117 TRLA y 317 RDPH).

Los criterios de graduación aplicados en cada caso concreto forman una parte insoslayable del contenido de la resolución sancionadora, como consecuencia del respeto de los derechos fundamentales del sancionado y de la proscripción de la arbitrariedad, pero además de esta dimensión constitucional, forma parte del deber general de motivación de los actos administrativos del artículo 35 LPACAP y la específica previsión del artículo 90.1 de la misma ley en relación con los actos sancionadores. El órgano administrativo está obligado a expresar el juicio de ponderación que justifique la proporcionalidad de la específica sanción impuesta, valorando los hechos y la conducta del culpable; para la individualización de la sanción no posee una absoluta discrecionalidad “sino que la ley establece unos presupuestos objetivos y subjetivos, así como unos criterios de aplicación que condicionan normativamente a la administración” ( STC 150/2023, de 20 de noviembre, FJ 3).

La jurisprudencia, tanto la emanada del Tribunal Constitucional como de este Tribunal Supremo, ha puesto de manifiesto de forma insistente la importancia de motivar la sanción impuesta y la función fiscalizadora de los Tribunales sobre el ejercicio de esta potestad administrativa ( SSTC 260/2007, de 20 de diciembre, FJ 3;14/2021, 28 de enero, FJ 6, 47/2023, de 10 de mayo, FJ 4; y otras muchas; así como, por ejemplo, las SSTS30/2022, de 18 de enero, rec. 5259/2020, FJ 6; 1311/2023, de 24 de octubre, rec. 768/2022, FJ 5; 710/2025,de 5 de junio, rec. 2014/2023, FJ 5). Y tal motivación corresponde incluirla la resolución sancionadora, no la resolución del recurso de reposición ni la sentencia que recaiga en el eventual recurso contencioso-administrativo posterior ( SSTC 151/2021, de 13 de septiembre, FJ 4; y 87/2023, de 17 de julio, FJ 3; y, entre las más recientes, las SSTS 179/2023, de 15 de febrero, rec. 430/2021, FJ 4; 159/2025, de 14 de febrero, rec.8268/2022, FJ 5, y 223/2025, de 4 de marzo, rec. 392/2023, FJ 5).

2.º.- En este caso, como hemos dicho, la sanción impuesta a la recurrente lo fue en el límite máximo previsto en el artículo 117.1 TRLA para las infracciones muy graves, que abarca la multa de 500.000,01 a 1.000.000 de euros.

El acto sancionador dedica el apartado II-3 de sus fundamentos jurídico-materiales a la “Justificación de la sanción”. Basa la imposición de la cuantía máxima de la sanción en la aplicación de un criterio proporcional a la valoración de los daños: si unos daños de 150.000 euros justifican una sanción mínima de 500.000 euros, unos daños de 321.429,71 euros como los cometidos por la entidad infractora justificarían una sanción de 1.071.432, por lo que es proporcional establecerla en el límite superior de 1.000.000 de euros.

Añade a este argumento que ha quedado constatada la comisión de los hechos, la producción de daños por valor de 321.429,71 euros, la falta de autorización administrativa, la naturaleza de los hechos cometidos y los criterios de la Confederación del Guadiana en supuestos similares.

3.º.- Esta motivación es deficiente.

Si bien la cuantía del daño causado puede, y debe, tenerse en cuenta para graduar la sanción como un elemento más de los que debe considerar el órgano sancionador, puede decirse que la mera proporción matemática entre la cuantía de los daños y la sanción resulta irrelevante por ser ajena al régimen de graduación de la multa que acoge la legislación sobre aguas. Ésta no fija la cuantía de la multa en una suma alícuota en función del importe de los daños ocasionados, sino que establece unos límites máximos para cada categoría de infracciones que no están directamente vinculados a la entidad del daño. Además, como destaca la actora, de asumir el criterio de la Administración todas las infracciones generadoras de unos daños cuya evaluación supere los 300.000 euros serían merecedoras de la multa máxima, lo que no es coherente con el criterio del legislador ni se acomoda a las reglas generales de graduación de las sanciones.

El resto de las circunstancias mencionadas en la resolución recurrida son genéricas y en gran medida las que originan o configuran la propia infracción. Es superfluo decir -porque en otro caso no sería posible imponer la sanción- que se ha probado la comisión de los hechos y la producción de daños de gravedad al dominio público hidráulico. Y, por otra parte, no hay constancia de los criterios de la Confederación para casos semejantes, ni éstos pueden predominar sobre los criterios legales de graduación.

La Administración contaba con un amplio catálogo de circunstancias legales aptas para justificar la sanción más grave de las previstas. No obstante, se ha limitado a la mención de unos hechos constitutivos de la propia acción infractora y a utilizar un criterio no previsto en la norma, pese a que en el informe del Abogado del Estado de 19 de agosto de 2022 ya se advirtió de la necesidad de incrementar la justificación de la multa de un millón de euros contemplada en la propuesta de resolución.

En consecuencia, careciendo de la necesaria motivación la cuantía de la sanción impuesta y al no disponerla Sala de la posibilidad de apreciar hechos agravatorios diferentes a los contenidos en el acto sancionador, debemos reducir la sanción a la cuantía mínima de 500.000,01 euros de las previstas para las infracciones muy graves. De este modo reiteramos la STS 287/2022, de 8 de marzo (rec. 873/2019), la cual estableció como doctrina de interés casacional: “La ausencia de motivación específica sobre la gravedad de la conducta o la especial culpabilidad concurrente obliga a la Administración, caso de concurrencia de los demás elementos del tipo y la culpabilidad -referida a la mera conducta- a imponer la sanción en su grado mínimo” (FJ 5).

NOVENO.- Costas procesales

La parcial estimación de la demanda dispensa de la condena en costas, conforme al artículo 139.1 LJCA.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

PRIMERO.-ESTIMAR EN PARTE el recurso contencioso-administrativo interpuesto por “Explotaciones Agrarias Fuente-Guadiana, S.L.”, representada por la procuradora doña María Soledad Domínguez Macías, contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de marzo de 2023, desestimatorio del recurso de reposición contra el acuerdo de 20 de septiembre de 2022, resolución que anulamos en el único extremo de sustituir la cantidad de la multa impuesta a la recurrente por la de 500.000,01 euros, confirmando el resto de sus pronunciamientos por ser ajustados a Derecho.

SEGUNDO.-No imponer a ninguna de las partes las costas procesales causadas.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

La Magistrada Excma. Sra. D.ª María Concepción García Vicario, votó en Sala y no pudo firmar, haciéndolo en su lugar el Excmo. Sr. Presidente."