Ciudadanía digital, derechos sociales y defensorías

Al Defensor del Pueblo le corresponde la supervisión de la actividad de la Administración pública para la defensa de, entre otros, los denominados “derechos sociales”. El presente trabajo pretende llamar la atención acerca de la importancia de afianzar y reforzar esta institución para afrontar los retos que plantea la efectividad de los derechos sociales en el marco de la ciudadanía digital.

Bernardo Sánchez Pavón es Doctor en Derecho y Letrado del Consejo Consultivo del Principado de Asturias

El artículo se publicó en el número 44 de la Revista General de Derecho Constitucional (Iustel, abril 2026)

DIGITAL CITIZENSHIP, SOCIAL RIGHTS AND OMBUDSMAN

ABSTRACT: The Ombudsman supervises the activities of the public administration in the defense of, among others, the social rights. This paper aims to draw attention to the importance of strengthening and reinforcing this institution in order to face the challenges posed by the effectiveness of social rights within the framework of digital citizenship.

I. EFECTIVIDAD DE LOS DERECHOS SOCIALES

El estudio del Conseil d’État titulado La citoyenneté, publicado en 2028, señala que los derechos anudados al concepto de ciudadanía se han visto afectados por dos fenómenos de diferente naturaleza: de un lado, la progresiva extensión de los “derechos humanos”, que tendería a reducir la esfera de los derechos ligados a la ciudadanía, puesto que aquéllos giran en torno a la persona humana con independencia de su nacionalidad; de otro, la desconfianza de los ciudadanos hacia su estatuto, que vería afectado por una falta de efectividad derivada de diferencias territoriales y económicas que llevan a una parte de la población a sentirse relegada en cuanto al acceso a servicios públicos esenciales como la salud, la educación, el trabajo y la cultura(1).

La obra DUGUIT —introducida en España de la mano de POSADA, desde su cátedra de Derecho Político y Administrativo en la Universidad de Oviedo(2)— supuso una significativa reflexión, desde el Derecho público, acerca del papel a desempeñar por el Estado en la realización de la solidaridad social(3) y sobre la justificación de su existencia, que el bordelés entiende articulada más sobre el servicio público(4) que sobre el poder(5). Y, desde el ámbito de la filosofía política, HEGEL advirtió que el Estado —al que elevó a “supremo organismo ético”— únicamente existe cuando cada ciudadano encuentra en él una razonable satisfacción para sus intereses, lo que conlleva la necesidad de que entre el “universal pensado” y el “estado real de la sociedad” no medie un abismo, pues de lo contrario el individuo se resistirá a reconocer a una sociedad que le niega la satisfacción de sus más esenciales necesidades(6).

El periodo comprendido entre las dos conflagraciones mundiales del siglo XX fue testigo del del surgimiento ─especialmente en los Estados Unidos de la mano del del Welfare State o Estado de bienestar, término que ─con indudables connotaciones económicas y que, como recuerda GARCÍA PELAYO(7), habría sido acuñado por BOUDING─ tendría su trasunto jurídico-constitucional en el de “Estado social de Derecho” y que supone una nueva perspectiva de la posición que ha de asumir el poder público en relación con el orden social. Siguiendo a HELLER, el Estado social habría aparecido como instrumento de salvaguarda del Estado de Derecho, para defenderlo tanto de la dictadura fascista como de los extremos irracionales del sistema económico capitalista, quienes habrían intentado convertirlo en una idea sin significado. Para HELLER, la solución a la crisis de la democracia no pasaría por renunciar al Estado de Derecho, sino en dar a éste un contenido económico y social(8).

La dotación al Estado de un contenido social pasó por la incorporaron a las Constituciones de una serie de derechos económicos y sociales, cuyos primeros exponentes fueron las constituciones mejicana de Querétaro (1917) y la alemana de Weimar (1919), siendo seguidas, ya tras la Segunda Guerra Mundial, por la italiana (1947), la alemana de Bonn (1949), la griega (1975), la portuguesa (1976) y, por supuesto, la española (1978), cuyo capítulo III del Título I los acoge bajo la rúbrica “Principios rectores de la política social y económica”.

De esta forma, nos hallamos ante una serie de derechos afectantes al status positivus socialis (a tenor de la distinción efectuada por JELLINEK), que supondrían, como apuntó VASÁK (quien propuso clasificar los derechos humanos en tres generaciones, atendiendo al criterio de los ideales de libertad, igualdad y fraternidad propugnados por la Revolución Francesa), la apertura de una “Segunda Generación” de derechos humanos(9).

El artículo 53.3 de la Constitución Española, en el marco de las garantías de las libertades y derechos fundamentales, delimita la eficacia de los principios rectores de la política social y económica, señalando que “el reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo Tercero informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos” y que “Sólo podrán ser alegados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen”.

Al respecto del alcance de dichos principios rectores, el Tribunal Constitucional, desde bien temprano, ha venido advirtiendo que “Esta declaración constitucional impide considerar a tales principios como normas sin contenido y obliga a tenerlos presentes en la interpretación, tanto de las restantes normas constitucionales, como de las leyes” (STC 19/1982 , de 5 de mayo ─ECLI:ES:TC:1982:19─, Fto. Jco. 6º) y que tales preceptos “al margen de su mayor o menor generalidad de contenido, enuncian proposiciones vinculantes en términos que se desprenden inequívocamente de los arts. 9 y 53 CE” (por todas, STC 14/1992 , de 10 de febrero ─ECLI:ES:TC:1992:14─, Fto. Jco. 11º, y STC 134/2017 , de 16 de noviembre ─ECLI:ES:TC:2017:134─, Fto. Jco. 5º ).

Una nada desdeñable parte de la doctrina manifiesta su escepticismo en torno a la eficacia de la positivación constitucional de los denominados derechos sociales, recelo que se revela en un triple plano: en el plano político-constitucional, se subraya que los derechos prestacionales serían posiciones jurídicas claudicantes, debido a que se presupone en todo caso una reserva a lo económicamente asumible y dependiente de las opciones político-económicas de los gobiernos; en el plano jurídico-dogmático, se advierte de una inversión del objeto del derecho subjetivo, puesto que, si los derechos de defensa se reducían a una pretensión de omisión de los poderes públicos ante la esfera jurídica privada, los derechos de prestación postulan una prohibición de omisión que impone al Estado una positiva actuación, con el consiguiente riesgo de inacción; en el plano metodológico, se aduce que, mientras que las normas que consagran los derechos de defensa permiten su defensa por medio de acciones jurídicas individuales, los preceptos que consagran derechos de prestación establecen imposiciones constitucionales vagas, indeterminadas y dependientes de la interpositio del legislador.

Desde la perspectiva doctrinal, GOMES CANOTILHO indica que la “positivación jurídico-constitucional de los derechos económicos, sociales y culturales” puede llevarse a cabo de diversas formas(10):

a) A través de normas programáticas, definidoras de tareas y fines del Estado

b) En calidad de normas de organización, atributivas de competencias

c) Mediante la consagración constitucional de garantías institucionales

d) Reconociendo los derechos sociales como derechos públicos subjetivos

La dificultad de subjetivación del derecho a un facere del Estado, para el mencionado constitucionalista luso, no es un fenómeno del actual Estado Social, ya que el derecho a la protección jurídica a través del Estado (acceso a la vía judicial) constituyó siempre uno de los elementos clave del Estado de Derecho y de la comprensión liberal de los derechos fundamentales, siendo así que algunos de los típicos derechos liberales presentaron, en su día, similares problemas a los que actualmente se anudan a los derechos de prestación(11). De esta forma, GOMES CANOTILHO sostiene que el problema actual de los “derechos sociales” o “derechos de prestación” radicaría en “tomar en serio” su reconocimiento constitucional, puesto que las objeciones planteadas únicamente se basarían en una conjetura refutable: el que las posiciones jurídico-prestacionales se reducen a una situación jurídica regulada por normas indeterminadas, vagas, no justiciables, no accionables y, en último término, no vinculantes. La base teórico-jurídica subyacente a este posicionamiento, esto es, la diferenciación entre derecho subjetivo y norma programática en consideración a la posibilidad de control judicial, es rebatida por el citado autor, como ya antes también lo habían hecho juristas de la talla de HÄBERLE(12) o ALEXY(13).

En una de las más recientes aportaciones doctrinales sobre el alcance de la tutela judicial, IBÁÑEZ MACÍAS advierte que de las dos características que habitualmente se vienen anudando a los derechos fundamentales —indisponibilidad por el legislador y tutela judicial directa—, únicamente la posibilidad de su defensa ante un órgano jurisdiccional (ordinario o constitucional) incluso contra la propia ley reguladora (indisponibilidad por el legislador), sería lo determinante a la hora de admitir la condición de fundamental, puesto que la tutela judicial directa (sin necesidad de leyes interpuestas) ni siquiera podría predicarse de algunos derechos comprendidos en la sección primera del capítulo II del título I (sobre los que no se proyectaría sombra alguna acerca de su carácter de fundamentales), tales como el derecho a la educación (artículo 27.1 de la Constitución); así pues, es notorio que para ciertos derechos constitucionales, con independencia de su ubicación constitucional, “la tutela judicial podrá ser teóricamente directa (el derecho se puede alegar ante los tribunales tal como lo reconoce la Constitución), pero no efectiva, tal como exige el artículo 24 de la Constitución, sin desarrollo legislativo”(14).

Por otro lado, y desde el punto de vista de su desenvolvimiento, RODRÍGUEZ DE SANTIAGO(15) señala que la eficacia directa de los principios rectores de la política social y económica “es más intensa cuanto mayor sea el ámbito de libertad conformadora de las decisiones de los órganos estatales”, siendo máxima para el legislador, pero también elevada para el Gobierno y la Administración, en tanto en cuanto en su actividad de planificación disponen de amplios márgenes. Por contra, en el caso de “pura actividad aplicativa” (tanto de la Administración como de los órganos judiciales) la eficacia directa perdería intensidad y la ganaría la eficacia indirecta o mediata (a través de la aplicación de las normas emanadas de los destinatarios directos de los mandatos). En definitiva, concluye el citado autor que “la eficacia directa de los artículos 39 a 52 CE es mayor cuanto mayor sea el ámbito de libertad conformadora que se atribuye a las decisiones de un órgano estatal; y va descendiendo gradualmente (y convirtiéndose en eficacia indirecta) cuanto más vinculada esté la actividad de los órganos aplicadores del Derecho”.

Sentado lo anterior, entendemos que el inconveniente al reconocimiento constitucional de los derechos-prestación que se antoja más concluyente es que los poderes constituidos no resuelvan, en términos empleados por GOMES CANOTILHO, “tomarlos en serio” y ello conlleve una eventual desafección de la ciudadanía hacia un sistema político que se muestre indolente a la hora de llevar a la práctica los preceptos de la norma básica y, así, exhiban para ella su peor carta de presentación: el que se erija, atendiendo a la clasificación propuesta por LOEWENSTEIN, en una Constitución meramente semántica.

En este sentido, no podemos dejar de compartir la opinión de quienes, como BALAGUER CALLEJÓN, advierten acerca de que el desarrollo de la globalización y de la sociedad digital conllevan una pérdida de funcionalidad del concepto de “Constitución económica”, pues “el Estado carece ya de muchas de las facultades de intervención sobre la economía que eran características de la Constitución económica nacional”(16) y pierde enteros en su capacidad para disciplinar el sistema económico. Las decisiones se externalizan y las previsiones constitucionales sobre la economía “se debilitan hasta llegar al punto, como ocurrió con la crisis financiera de 2008, de quedar en suspenso, sin una auténtica eficacia normativa”(17).

La ciudadanía digital, e-ciudadanía o ciberciudadanía se añade como elemento potencialmente distorsionador no sólo del concepto “tradicional” de ciudadanía (centrado este en la relación entre las personas con un Estado al que se le asocia, indefectiblemente, un territorio físico —sobre el que ejerce su soberanía—, que resulta ajeno al ciberespacio), sino también de su estatuto, puesto que presupone unas posibilidades fácticas de acceso a medios tecnológicos y unas habilidades para su empleo que difícilmente cabría estimar generalizadas en la actualidad (produciéndose la denominada “brecha digital”).

En tal tesitura, bien fino habrán de hilar los poderes públicos para evitar que a la pérdida de efectividad de la positivación constitucional de los derechos sociales se añada un distanciamiento entre “ciudadanos” y “ciudadanos digitales”, profundizando en una crisis del Estado social que deje al Estado de derecho sin el muro de contención que aquél le había venido brindando. Y para ello, pocas dudas ofrece que se deberá otorgar la máxima prioridad al intento por valerse de todos los instrumentos necesarios para la defensa de tales derechos ante todos los nuevos frentes abiertos, transitando, a la mayor brevedad, de una etapa de mero reconocimiento hacia otra centrada en el control y la garantía.

II. DERECHOS SOCIALES Y CIBERCIUDADANÍA: UNA APROXIMACIÓN

En un ejercicio de sucinta aproximación a las repercusiones de la revolución digital sobre la efectividad de los derechos sociales cabría acudir, verbigracia, a la Resolución del Parlamento Europeo, de 3 de mayo de 2022, sobre la inteligencia artificial (2020/2266(INI)).

En relación con el derecho a la salud, el punto 21 de la citada Resolución indica que “el análisis metodológico de grandes cantidades de datos, [] a través de la IA, puede dar paso a nuevas soluciones o mejorar las técnicas existentes en el sector sanitario que podrían acelerar enormemente la investigación científica, salvar vidas humanas y mejorar la atención a los pacientes poniendo a disposición tratamientos innovadores y mejoras en materia de diagnóstico, así como fomentando entornos favorables a estilos de vida saludables; pone de relieve que los sistemas de IA también pueden contribuir a la accesibilidad, resiliencia y sostenibilidad de los sistemas sanitarios, al tiempo que aportan una ventaja competitiva a los sectores europeos de las TIC y de la asistencia sanitaria, si los riesgos inherentes de gestionan adecuadamente”. En este mismo ámbito, el punto 26 refiere que “la lucha contra la COVID-19 ha acelerado la investigación y el despliegue de nuevas tecnologías, en particular las aplicaciones de IA, para mejorar la detección de casos, la atención clínica y la investigación terapéutica, y ha puesto de relieve la utilidad de la IA, así como la importancia de la financiación y los datos de alta para el seguimiento y la modelización eficientes de la propagación de brotes de enfermedades infecciosas, de conformidad con la legislación en materia de protección de datos”.

En cuanto al derecho a un medio ambiente adecuado, el punto 44 de la Resolución destaca que “la IA puede contribuir a la economía circular haciendo que los procesos y conductas de producción, consumo y reciclado sean más eficientes en términos de recursos y aumentando la transparencia del uso de material, por ejemplo en lo que respecta al abastecimiento ético de materias primas y la reducción de los residuos”, que “la IA tiene el potencial de mejorar la comprensión por parte de las empresas de sus emisiones, incluidas las de las cadenas de valor, ayudándoles así a ajustar y alcanzar los objetivos individuales de emisiones” y que “las herramientas digitales pueden ayudar a las empresas a dar los pasos necesarios hacia una conducta más sostenible, especialmente a las pymes que, de otro modo, podrían carecer de los recursos necesarios para ello”.

Por lo que atañe al derecho al trabajo, el punto 79 de la Resolución indica que “la implementación de IA ofrece la oportunidad de promover un cambio cultural significativo dentro de las organizaciones, incluso mediante la mejora de la seguridad en el lugar de trabajo, conseguir un mejor equilibrio entre la vida laboral y personal y ofrecer el derecho a la desconexión y orientación y oportunidades de formación más eficaces” y que “las aplicaciones de IA que empoderan al ser humano también podrían crear nuevas oportunidades de trabajo, en particular para aquellos que, debido a restricciones como discapacidades o circunstancias de vida, han estado sujetos a trabajos menos cualificados hasta ahora”.

Desde la perspectiva estatal, y siguiendo la estela de este último inciso relativo al derecho al trabajo, podría también traerse a colación, ad exemplum, el Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de noviembre de 2021, por el que se aprueba el Plan Estratégico de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social 2021-2023(18), cuya Actuación 32.2 —en el marco del Eje 3, que lleva por rúbrica “Fortalecer y modernizar el sistema de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social para mejorar la calidad en la prestación del servicio a los ciudadanos”— se dedica a la “Herramienta de Lucha contra el Fraude” y que se define como una unidad del Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social que, mediante la utilización de técnicas de análisis y la gestión masiva de datos que ya obren en poder de las Administraciones Públicas, permite una mejor y más eficaz planificación y ejecución de la actividad inspectora”. Estamos en presencia, por tanto, de la utilización de la inteligencia artificial como herramienta para luchar contra el fraude a través de modelos predictivos.

Bastarían, pues, estos escuetos apuntes para calibrar, siquiera indiciariamente, el alcance del empleo de las nuevas tecnologías para los poderes públicos en la procura de una adecuada satisfacción de derechos constitucionales como el derecho al trabajo (artículo 35 de la Constitución) y de principios rectores de la política social tales como la garantía de la formación y readaptación profesionales (artículo 40 de la Constitución), el mantenimiento de un régimen público de Seguridad Social (artículo 41 de la Constitución), el derecho a la protección de la salud (artículo 43 de la Constitución) o el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado (artículo 45 de la Constitución ).

Más allá de los mencionados documentos, no resulta difícil entrever la trascendencia que el empleo de las nuevas tecnologías —muy particularmente, la IA— puede suponer para otros derechos tales como el derecho a la educación (artículo 27 de la Constitución), la política de previsión, tratamiento, rehabilitación e integración de los discapacitados físicos, sensoriales y psíquicos (artículo 49 de la Constitución), la existencia de un sistema de servicios sociales que atienda los problemas específicos de la tercera edad (artículo 50 de la Constitución) o la promoción de la información y la educación de los consumidores y usuarios (artículo 51 de la Constitución). Y tampoco cabe soslayar el alcance de tales medios tecnológicos en relación con la atención al cumplimiento del mandato constitucional de promover y tutelar “el acceso a la cultura, a la que todos tienen derecho” (artículo 44 de la Constitución(19)), imperativo de optimización que conlleva el compromiso de realización en la mayor medida posible, dentro de las posibilidades jurídicas y reales existentes(20), así como la prohibición de actuaciones perjudiciales(21).

Ciertamente, como señala PRESNO LINERA, el desarrollo de la tecnología puede facilitar el proceso de personalización y anticipación en la prestación de los servicios públicos más directamente vinculados a los derechos sociales, superando inconvenientes con potencialidad de dificultar sobremanera la labor, tales como, verbigracia, el número de destinatarios de las medidas(22).

Dicho esto, no puede obviarse que la igualdad en el acceso a los servicios públicos relacionados con los derechos sociales exige unas posibilidades de acceso, también igualitarias, a las aplicaciones tecnológicas con ellos relacionadas, en evitación de brechas digitales. Por otro lado, la actuación administrativa concerniente al acceso y control del ejercicio de los derechos sociales se ve favorecida por el uso de algoritmos y el tratamiento de datos de forma automatizada, pero también nos encontramos con la posible afectación de la intimidad personal y familiar de los ciudadanos, para cuya procura la Constitución preceptúa —en términos que ahora casi suenan arcaicos— que “la ley limitará el uso de la informática” (artículo 18.4 de la Constitución). Añádase a lo anterior, la eventual presencia de los sesgos algorítmicos, con potencialidad para marginar a grupos de individuos, que circunstancialmente limitados para acceder a algunos servicios públicos perderían trascendencia en el plano de la siempre fría e implacable estadística, insumo indispensable en el diseño mismo de dichos algoritmos.

A modo de corolario, bien podrían traerse a colación unas líneas de la Decisión de la Comisión, de 24 de enero de 2024, por la que se crea la Oficina Europea de Inteligencia Artificial —a la que se dedica un epígrafe de este trabajo—, contenidas en su parte expositiva:

“La inteligencia artificial (IA) es un conjunto de tecnologías de rápida evolución que puede generar un amplio abanico de beneficios económicos y sociales en todos los sectores y actividades sociales. Al mismo tiempo, dependiendo de las circunstancias de su aplicación y utilización concretas, la inteligencia artificial puede presentar riesgos y menoscabar los intereses públicos y los derechos fundamentales que protege el Derecho de la Unión”.

La Carta de Derechos Digitales, de julio de 2021 —elaborada en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, desde la Secretaría de Estado de Digitalización e Inteligencia Artificial (Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital)— constituye un ejemplo de la preocupación de nuestros poderes públicos por las repercusiones que la aparición de las nuevas tecnologías disruptivas puede conllevar sobre los derechos de los ciudadanos(23) y, como indica PÉREZ LUÑO, ante el eventual surgimiento de una cuarta generación de derechos humanos.

El “derecho de acceso a Internet” aparece recogido en el punto IX de la Carta de Derechos Digitales, señalándose que “se promoverá el acceso universal, asequible, de calidad y no discriminatorio a Internet para toda la población” (en las condiciones establecidas en la normativa europea y nacional sobre el servicio universal de comunicaciones electrónicas) y que “Los poderes públicos podrán impulsar, dentro del orden constitucional de atribución de competencias, políticas dirigidas a garantizar el acceso efectivo de todas las personas a los servicios y oportunidades que ofrecen los entornos digitales en cualquiera de sus dimensiones, garantizarán el derecho a la no exclusión digital y combatirán las brechas digitales en todas sus manifestaciones, atendiendo particularmente a la brecha territorial, así como a las brechas de género, económica, de edad y de discapacidad”.

A las brechas digitales, precisamente, se dedica el punto XII de la Carta, indicando que “Se fomentará y facilitará el acceso de todos los colectivos a los entornos digitales y su uso y la capacitación para el mismo” y que “Se promoverán políticas públicas específicas dirigidas a abordar las brechas de acceso atendiendo a posibles sesgos discriminatorios basados en las diferencias existentes por franjas de edad, nivel de autonomía, grado de capacitación digital o cualquier otra circunstancia personal o social para garantizar la plena ciudadanía digital y participación en los asuntos públicos de todos los colectivos en mayor riesgo de exclusión social, en particular el de personas mayores, así como la utilización del entorno digital en los procesos de envejecimiento activo. los asuntos públicos de todos los colectivos, en particular el de personas mayores, así como la utilización del entorno digital en los procesos de envejecimiento activo”.

En nuestra opinión, lo taxativo del punto XII, en relación con el fomento y facilitación del acceso generalizado a los entornos digitales —así como la capacitación para ello— y el claro llamamiento a promover políticas “públicas” específicas que atiendan a las brechas de acceso, no se compadece del todo bien con que el punto IX se limite a señalar que los poderes públicos “podrán” impulsar políticas dirigidas a garantizar el acceso efectivo de todos a los servicios y oportunidades en los entornos digitales. Por otro lado, el punto XII se refiere de forma abstracta a que “se fomentará y facilitará”, sin hacer referencia al sujeto concernido (público, privado o ambos) y las políticas a las que se refiere el punto IX no se indica expresamente que sean públicas, lo que bien podría significar que, en este caso, en llamamiento a los poderes públicos sería para colaborar con actores que no procedan de dicho sector. Fuere como fuese, lo cierto es que la redacción se nos antoja algo confusa. Entendemos que en el punto noveno la invocación a los poderes públicos debería de ser para impulsar (no para “poder impulsar”) y que el punto 12 de la Carta habría de explicitar que el fomento y facilitación de acceso compete, singularmente, a los poderes públicos, en coherencia con el hecho de que, de seguido, se aborde la promoción de políticas públicas específicas relativas a las brechas de acceso.

El punto XXVII de la Carta aborda la garantía de los derechos en los entornos digitales, señalando que “Todas las personas tienen derecho a la tutela administrativa y judicial de sus derechos en los entornos digitales de acuerdo con lo dispuesto en la legislación vigente”, que “Asimismo, se promoverá la garantía de los derechos reconocidos en esta Carta en el marco de las relaciones con la Administración de Justicia y, particularmente, los derechos relacionados con la inteligencia artificial, cuando se recurra a ésta para la utilización o el desarrollo de sistemas de soporte a las decisiones o de herramientas de justicia predictiva (utilización de la inteligencia artificial y los algoritmos para anticipar riesgos de reincidencia y optimizar la eficacia y eficiencia de las decisiones procesales), que “Se promoverán mecanismos de autorregulación, control propio y procedimientos de resolución alternativa de conflictos, con la previsión de incentivos adecuados para su utilización con arreglo a la normativa vigente” y que “Se promoverá la evaluación de las leyes administrativas y procesales vigentes a fin de examinar su adecuación al entorno digital y la propuesta en su caso de reformas oportunas en garantía de los derechos digitales”. Dicho esto, no cabe soslayar que el punto XXVIII de la Carta —bajo la rúbrica “eficacia”— se limita a efectuar un llamamiento al Gobierno para adoptar “las disposiciones oportunas, en el ámbito de sus competencias” para garantizar la efectividad de esta.

Así las cosas, en la tan transcendental como espinosa cuestión de las garantías, la Carta se reduce al señalamiento de la Administración y los Tribunales como actores principales —a su tenor, más bien exclusivos— y a la remisión a lo que disponga la “normativa vigente”. Por descontado que tanto la Administración pública —como objetiva servidora del interés general y debiendo actuar con pleno sometimiento a la ley y al Derecho— como los tribunales se habrán de esforzar por tutelar los derechos ciudadanos en los entornos digitales y se hallan capacitados para ello, pero, y particularmente en relación con la primera, ¿Quis custodiet ipsos custodes?.

Entre la normativa relacionada con el contenido de la Carta de Derechos Digitales, cabría destacar, por lo pronto, la Ley 11/2022, de 28 de junio , General de Telecomunicaciones, en cuyo artículo 3 k) se impone como objetivo “defender los intereses de los usuarios, asegurando su derecho al acceso a los servicios de comunicaciones electrónicas en condiciones adecuadas de elección, precio y buena calidad, promoviendo la capacidad de los usuarios finales para acceder y distribuir la información o utilizar las aplicaciones y los servicios de su elección, en particular a través de un acceso abierto a internet”, advirtiendo también que “En la prestación de estos servicios deben salvaguardarse los imperativos constitucionales de no discriminación, de respeto a los derechos al honor y a la intimidad, la protección a la juventud y a la infancia, la protección a las personas con discapacidad, la protección de los datos personales y el secreto en las comunicaciones”. Por su parte, el artículo 65.1 k) —en el marco de los derechos específicos de los usuarios finales y consumidores de redes y servicios de comunicaciones electrónicas disponibles al público— establece “el derecho a acceder, a través de su servicio de acceso a Internet, a la información y contenidos, así como a distribuirlos, usar y suministrar aplicaciones y servicios y utilizar los equipos terminales de su elección, con independencia de la ubicación del usuario final o del operador o de la ubicación, origen o destino de la información, contenido, aplicación o servicio” y el artículo 69 encomienda a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia la realización de un estudio bienal de la calidad de servicio ofrecida a los usuarios radicados en las zonas rurales y escasamente pobladas, en relación con la ofrecida al resto. Por lo que atañe a esta norma, y en el plano de la comparativa, merece ser destacada la observación de BARRIO ANDRÉS acerca de que la Ley 11/2022, a diferencia de la Carta de Derechos Digitales (concretamente, en referencia a su punto XIII), no reconoce el “derecho a la neutralidad de Internet”, aunque sí un acceso abierto a dicha red(24).

La Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre , de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales, constituye otro ejemplo de disposición vinculada con el contenido de la Carta. Especial relevancia presenta, por lo que aquí importa, el reconocimiento del “derecho de acceso universal a Internet”, recogido en el artículo 81 de esta norma y caracterizado por resultar “asequible, de calidad y no discriminatorio para toda la población”. Por cuanto a las brechas de acceso, este mismo precepto establece el imperativo de superar la “brecha de género” (tanto en el ámbito personal como laboral), la “brecha generacional” (mediante acciones dirigidas a la formación y el acceso a las personas mayores), la “brecha geográfica” (estableciendo la garantía efectiva del derecho de acceso a Internet para los entornos rurales) y la “brecha por discapacidad” (fijando el deber de garantizar condiciones de igualdad para las personas que cuenten con necesidades especiales). Nos encontramos, evidentemente, ante un expreso reconocimiento de aquellas brechas de acceso cuya superación es considerada prioritaria por parte del legislador

Un último ejemplo de norma relacionada con el tenor de la Carta de Derechos Digitales es la Ley 15/2022, de 12 de julio , integral para la igualdad de trato y la no discriminación. El artículo 23 de esta ley se dedica a la Inteligencia Artificial y a los mecanismos de toma de decisión automatizados, imponiendo a las Administraciones públicas —por cierto, “en el marco de la Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial, de la Carta de Derechos Digitales y de las iniciativas europeas en torno a la Inteligencia Artificial”—, el favorecimiento de “la puesta en marcha de mecanismos para que los algoritmos involucrados en la toma de decisiones que se utilicen [] tengan en cuenta criterios de minimización de sesgos, transparencia y rendición de cuentas, siempre que sea factible técnicamente” y previendo la promoción de “evaluaciones de impacto que determinen el posible sesgo discriminatorio”. Nada que objetar, sino todo lo contrario, a la más que justificada preocupación del legislador por la presencia de sesgos algorítmicos en el marco del procedimiento decisorio de la Administración; no obstante, sí cabría tildar de exigua la redacción del apartado 3 de este artículo, cuando se limita a señalar, únicamente, a las Administraciones públicas y a las empresas como promotores del “uso de una Inteligencia artificial ética, confiable y respetuosa con los derechos fundamentales”.

A la vista de lo hasta aquí expuesto, las declaraciones sin carácter normativo (la Carta de Derechos Digitales se cuida de indicar, en sede de Consideraciones Previas, que “no tiene carácter normativo” y que “su objetivo es descriptivo, prospectivo y asertivo”(25)) y la legislación (aunque, según se ha podido comprobar, de manera fragmentada sectorialmente) han comenzado a ocuparse de los derechos asociados a la ciudadanía digital, pero sin reparar en las instituciones y la forma en que éstas habrán de garantizar su plena efectividad, más allá del Ejecutivo (Gobiernos y Administraciones públicas), de un Poder Judicial —siempre limitado a una actuar sobre transgresiones ya consumadas y con escasas posibilidades de intervenir proactivamente para su evitación—y de órganos particularmente previstos para actuar sobre el mercado (caso de la Comisión Nacional de los Mercados, sobre la que opera un encargo para el seguimiento de posibles brechas geográficas en relación con la calidad servicio). Poco entendible resulta esta desatención teniendo en cuenta la clara conexión de muchos de los nuevos derechos digitales con derechos ya constitucionalizados; y ciertamente preocupante si a esto se añade que también puede percibirse una falta de adaptación de nuestro actual sistema de garantía y control de derechos fundamentales a una sociedad digital que reclama para ellos ajustes en la regulación, la organización y los recursos.

A nuestro juicio, resulta cada vez menos apremiante preocuparse por el qué se ha de garantizar (sobre lo cual el consenso semeja notorio, al menos por cuanto a los puntos más esenciales) que por el cómo deberá hacerse, extremo que se halla claramente desasistido de un adecuado tratamiento.

III. LA DECLARACIÓN EUROPEA SOBRE LOS DERECHOS Y PRINCIPIOS DIGITALES

Ante una vertiginosa transformación digital que proyecta sus consecuencias sobre múltiples aspectos de la vida cotidiana de las personas, resultaba insoslayable que la Unión Europea concretase cómo han de entenderse sus valores basilares y los derechos asociados a la ciudadanía europea en este nuevo mundo digital, con la finalidad de impedir un indeseable retroceso en unos y otros. En este sentido, se produjeron iniciativas tales como la Declaración de Tallin sobre la administración electrónica, la Declaración de Berlín sobre la sociedad digital y el gobierno digital basado en valores, la Declaración de Lisboa: democracia digital con propósito y el Itinerario hacia la Década Digital”; no obstante, seguía echándose en falta un instrumento de mayor calado y envergadura —más sustantiva que formal—, que concretase el nivel de compromiso que la Unión estaba dispuesta a asumir, máxime cuando los Estados miembros se adelantaban en la tarea (caso de España, según lo indicado anteriormente).

En tal contexto, el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión proclamaron, en el año 2023, la Declaración Europea sobre los Derechos y Principios Digitales para la Década Digital (2023/C 23/01)(26). Según reza su preámbulo,” “La vía de la Unión para la transformación digital de nuestras sociedades y nuestra economía abarca en particular la soberanía digital de manera abierta, el respeto de los derechos fundamentales, el Estado de Derecho y la democracia, la inclusión, la accesibilidad, la igualdad, la sostenibilidad, la resiliencia, la seguridad, la mejora de la calidad de vida, la disponibilidad de servicios y el respeto de los derechos y aspiraciones de todas las personas”. Asimismo, la parte expositiva de la Declaración también deja claro que esta “no afecta a los límites legales aplicables al ejercicio de derechos, a fin de conciliarlos con el ejercicio de otros derechos, ni a las restricciones necesarias y proporcionadas en aras del interés público” y que —aún basada en el Derecho primario de la UE (en particular, el Tratado de la Unión Europea , el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea), en el Derecho derivado y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea— “Tiene carácter declarativo y, por tanto, no afecta al contenido de las normas jurídicas ni a su aplicación”. Expresamente se reconoce, pues, que la Declaración Europea sobre los Derechos y Principios Digitales para la Década Digital tiene un carácter meramente declarativo, pero es notorio, como también se explicita a lo largo del texto, que con ella las instituciones de la Unión asumen una serie de compromisos que habrán de respetar en sus ulteriores actuaciones. En este sentido, ya advirtió el Informe del Consejo de Estado sobre la inserción del derecho europeo en el ordenamiento español, de 14 de febrero de 2008, que “en la práctica diaria de las Instituciones europeas, se dan numerosos ‘actos atípicos’, la mayoría sin valor vinculante (comunicaciones, declaraciones, resoluciones, libros blancos y verdes)” y que “Algunos de estos actos, cada vez más comunes, se conocen como soft law en terminología anglosajona, sin que su falta de fuerza vinculante implique la carencia total de efectos jurídicos”.

Pasando, de seguido, a los puntos de la parte declarativa que afectan al objeto de este estudio, cabría destacar lo siguiente:

a) El punto 1, señala que “Las personas constituyen el núcleo de la transformación digital de la Unión Europea” y que “La tecnología debe servir y beneficiar a todas las personas que viven en la UE y empoderarlas para que cumplan sus aspiraciones, en total seguridad y respetando plenamente sus derechos fundamentales”, comprometiéndose las instituciones declarantes a “adoptar las medidas necesarias para que los valores de la UE y los derechos de los ciudadanos reconocidos por el Derecho de la Unión se respeten tanto en línea como fuera de línea” (letra b).

b) El punto 2 indica que “La transformación digital debería contribuir a una sociedad y una economía equitativas e inclusivas en la UE”, comprometiéndose las instituciones a “asegurarnos de que el diseño, el desarrollo, el despliegue y el uso de soluciones tecnológicas respeten los derechos fundamentales, permitan su ejercicio y promuevan la solidaridad y la inclusión” y a “llevar a cabo una transformación digital que no deje a nadie atrás”, beneficiando “a todos” (expresamente se habla de “lograr el equilibrio de género e incluir, en particular, a las personas de edad avanzada, las personas que viven en zonas rurales, las personas con discapacidad o marginadas, vulnerables o privadas de derechos, y quienes actúen en su nombre” y “promover la diversidad cultural y lingüística”).

c) El punto 3 refiere que “Toda persona, con independencia del lugar de la UE en que se encuentre, debería tener acceso a una conectividad digital asequible y de alta velocidad”.

d) El punto 4 señala que “Toda persona tiene derecho a la educación, la formación y el aprendizaje permanente y debería poder adquirir todas las capacidades digitales básicas y avanzadas”.

e) En punto 7 concreta que “Toda persona debe tener acceso en línea a los servicios públicos esenciales de la UE. No debe pedirse a nadie que facilite datos con más frecuencia de la necesaria al acceder a los servicios públicos digitales y utilizarlos”, comprometiéndose las instituciones a “velar por que se ofrezca a las personas que viven en la UE la posibilidad de una identidad digital accesible, voluntaria, segura y fiable que proporcione acceso a una amplia gama de servicios en línea” y a “garantizar una accesibilidad y una reutilización a gran escala de la información del sector público” (letras a y b).

f) Los puntos 8 y 9 indican que “La inteligencia artificial debe ser un instrumento al servicio de las personas y su fin último debe ser aumentar el bienestar humano” (punto 8) y que “Toda persona debería estar empoderada para beneficiarse de las ventajas de los sistemas algorítmicos y de inteligencia artificial, especialmente a fin de tomar sus propias decisiones en el entorno digital con conocimiento de causa, así como estar protegida frente a los riesgos y daños a su salud, su seguridad y sus derechos fundamentales” (punto 9).

g) El punto 10 señala que “Toda persona debería poder elegir de manera efectiva y libre qué servicios digitales utiliza sobre la base de información objetiva, transparente, fácilmente accesible y fiable”.

h) Los puntos 12 y 13 indican que “Toda persona debería tener acceso a un entorno digital fiable, diverso y multilingüe. El acceso a contenidos diversos contribuye a un debate público plural y a la participación efectiva en la democracia de manera no discriminatoria” (punto 12) y que “Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión y de información, así como a la libertad de reunión y de asociación en el entorno digital” (punto 13).

Así pues, la Unión Europea se compromete a una transformación digital caracterizada por la centralidad en la persona y un pleno respeto a sus derechos fundamentales, por la contribución a una sociedad y una economía equitativas e inclusivas, por la garantía de adquisición de las capacidades digitales suficientes y una conectividad digital asequible —en clara correspondencia con la necesidad de superar las brechas de acceso—, por el acceso en línea a los servicios públicos esenciales, por un entorno digital fiable y por una inteligencia artificial concebida como un instrumento al servicio del bienestar humano.

IV. EL REGLAMENTO DE INTELIGENCIA ARTIFICIAL DE LA UE

El recientemente aprobado Reglamento (UE) 2024/1689 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio de 2024, por el que se establecen normas armonizadas en materia de inteligencia artificial y por el que se modifican los Reglamentos (CE) nº 300/2008, (UE) nº 167/2013, (UE) nº 168/2013, (UE) 2018/858, (UE) 2018/1139 y (UE) 2019/2144 y las Directivas 2014/90/UE, (UE) 2016/797 y (UE) 2020/1828 (Reglamento de Inteligencia Artificial) (27) merece, por su indiscutible trascendencia, un comentario en este texto.

La amplitud de la norma —con ciento ochenta considerandos, ciento trece artículos, trece anexos y llenando ciento cuarenta y cuatro páginas del Diario Oficial— impide un tratamiento, siquiera indiciario, de su contenido, por lo que habremos de conformarnos a la más modesta intención —aunque suficiente para los fines de este trabajo— de efectuar un sucinto análisis de la posición del legislador de la Unión acerca de la relación entre la inteligencia artificial y los derechos fundamentales de los ciudadanos europeos, tarea para la que resulta propicio acudir a la parte expositiva del texto.

Reconoce el Reglamento que “Algunos Estados miembros ya han estudiado adopción de normas nacionales destinadas a garantizar que la IA sea fiable y segura y se desarrolle y utilice de conformidad con las obligaciones relativas a los derechos fundamentales”, pero también que “conviene establecer normas comunes para los sistemas de IA de alto riesgo al objeto de garantizar un nivel elevado y coherente de protección de los intereses públicos en lo que respecta a la salud, la seguridad y los derechos fundamentales” y que dichas normas deberán tener en cuenta la Declaración Europea sobre los Derechos y Principios Digitales para la Década Digital y las Directrices éticas para una IA fiable del Grupo independiente de expertos de alto nivel sobre inteligencia artificial y resultar coherentes con la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea(28) y con los compromisos de la Unión en materia de comercio internacional.

El Reglamento se impone como objetivo “el establecimiento de un marco jurídico uniforme, en particular para el desarrollo, la introducción en el mercado, la puesta en servicio y la utilización de sistemas de inteligencia artificial [] en la Unión, de conformidad con los valores de la Unión, a fin de promover la adopción de una inteligencia artificial (IA) centrada en el ser humano y fiable, garantizando al mismo tiempo un elevado nivel de protección de la salud, la seguridad y los derechos fundamentales consagrados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea”. En este sentido, puntualiza seguidamente que “debe aplicarse de conformidad con los valores de la Unión consagrados en la Carta, lo que facilitará la protección de las personas físicas, las empresas, la democracia, el Estado de Derecho y la protección del medio ambiente y, al mismo tiempo, impulsará la innovación y el empleo y convertirá a la Unión en líder en la adopción de una IA fiable”.

A modo de corolario de lo antedicho, señala el Reglamento que “la IA debe ser una tecnología centrada en el ser humano. Además, debe ser una herramienta para las personas y tener por objetivo último aumentar el bienestar humano”.

De seguido, y por lo que aquí importa, se aborda el acceso a los servicios sociales, advirtiendo que se trata de un “ámbito en el que conviene prestar especial atención a la utilización de sistemas de IA” y señalando que “La utilización de sistemas de IA para decidir si las autoridades deben conceder, denegar, reducir o revocar dichas prestaciones y servicios o reclamar su devolución, lo que incluye decidir, por ejemplo, si los beneficiarios tienen legítimamente derecho a dichas prestaciones y servicios, podría tener un efecto considerable en los medios de subsistencia de las personas y vulnerar sus derechos fundamentales, como el derecho a la protección social, a la no discriminación, a la dignidad humana o a la tutela judicial efectiva y, por lo tanto, deben clasificarse como de alto riesgo”, sin dejar de reconocer que ello no debe implicar que el Reglamento llegue a “obstaculizar el desarrollo y el uso de enfoques innovadores en la Administración, que podrían beneficiarse de una mayor utilización de sistemas de IA conformes y seguros, siempre y cuando dichos sistemas no supongan un alto riesgo para las personas jurídicas y físicas”.

A la vista de lo expuesto, el Reglamento (UE) 2024/1689 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio de 2024, surge con la intención de establecer normas comunes para los sistemas de IA, sin perjuicio de que los Estados miembros establezcan normas para garantizar una IA fiable, segura y se desarrollada y utilizada de conformidad con los derechos fundamentales, parte de la necesidad de promover una IA centrada en el ser humano y reconoce que la utilización de soluciones de IA para resolver sobre los servicios sociales esenciales debe clasificarse como de alto riesgo.

V. LA OFICINA EUROPEA DE INTELIGENCIA ARTIFICIAL

En enero de 2024, la Comisión Europea creó la Oficina Europea de Inteligencia Artificial(29) (en adelante, OEIA), como una parte de la estructura administrativa de la Dirección General de Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías (artículo 1 de la Decisión de la Comisión, de 24 de enero de 2024), anticipándose(30) —puesto que la Decisión de la Comisión por la que se crea la OEIA, según dispone su artículo 9, entró en vigor el 21 de febrero de 2024— a la aprobación del Reglamento que habría de establecer las normas armonizadas en materia de inteligencia artificial (también conocido como “Ley de Inteligencia Artificial”) para abordar el doble objetivo de promover la adopción de la IA y de abordar los riesgos relacionados con determinados usos de dicha tecnología(31).

Las funciones de la OEIA, como lógica derivada tanto de su propia denominación como de su vinculación orgánica, se hallan relacionadas con el Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen normas armonizadas en materia de inteligencia artificial (en lo sucesivo, RIA) y así se reconoce expresamente en el artículo 2.1 de la Decisión C/2024/1459(32). De esta forma, y en cuanto a la aplicación del RIA, el artículo 3.2 de la mencionada Decisión señala que la OEIA se encargará de: asistir a la Comisión en la preparación de las decisiones pertinentes de la Comisión y de los actos delegados y de ejecución; facilitar la aplicación uniforme del RIA; asistir a la Comisión en la elaboración de orientaciones y directrices para respaldar la aplicación práctica del RIA, así como desarrollar herramientas de apoyo, como protocolos normalizados y mejores prácticas, en consulta con los servicios de la Comisión y los órganos y organismos de la Unión pertinentes; llevar a cabo las evaluaciones y revisiones del RIA y elaborar informes relacionados con él; coordinar la creación de un sistema de gobernanza eficaz, en particular preparando la creación de órganos consultivos a escala de la Unión, así como haciendo un seguimiento del establecimiento de autoridades nacionales y de otros organismos pertinentes a escala nacional; asumir la secretaría del Comité de Inteligencia Artificial y de sus subgrupos y prestar apoyo administrativo al foro consultivo y al grupo de expertos científicos, cuando proceda, en particular ocupándose de la configuración administrativa, la organización de reuniones y la elaboración de los documentos pertinentes; fomentar y facilitar la elaboración de códigos de prácticas y códigos de conducta a escala de la Unión, teniendo en cuenta los enfoques internacionales, y hacer un seguimiento de la aplicación y evaluación de los códigos de prácticas.

Las funciones de la OEIA no se hallan limitadas, empero, a la mera colaboración en la aplicación del RIA, sino que se extienden más allá. Así, el artículo 2 de la Decisión C/2024/1459 le asigna también las tareas de “contribuir a la promoción de acciones y políticas en la Comisión que aprovechen los beneficios sociales y económicos de las tecnologías de IA”(33) y de “apoyar el desarrollo, la implantación y el uso acelerados de sistemas y aplicaciones de IA fiables que aporten beneficios sociales y económicos y contribuyan a la competitividad y el crecimiento económico de la Unión”(34).

En el desempeño de las antecitadas funciones, la OEIA colaborará con las partes interesadas, singularmente con los expertos de la comunidad científica y los desarrolladores de IA y con las Direcciones Generales y los servicios pertinentes de la Comisión(35) (letras a y b del apartado 3 del artículo 2 de la Decisión C/2024/1459) y cooperará con todos los órganos y organismos pertinentes de la Unión —en particular la Empresa Común de Informática de Alto Rendimiento Europea— y, en nombre de la Comisión, con las autoridades y organismos de los Estados miembros (letras c y d del apartado 3 del artículo 2 de la Decisión C/2024/1459).

Una especial atención merece el artículo 4 de la Decisión, relativo a la cooperación con las partes interesadas, en cuya letra b) del apartado 1 se indica que “En el desempeño de las funciones contempladas en el artículo 3, la Oficina cooperará con las partes interesadas, de conformidad con las normas de competencia aplicables, en los siguientes aspectos: [] la realización de consultas periódicas a las partes interesadas, en particular a los expertos de la comunidad científica y del sector educativo, los ciudadanos, la sociedad civil y los interlocutores sociales, cuando proceda, para recabar información que sirva para el desempeño de las funciones contempladas en el artículo 3, apartado 2”.

En resumidas cuentas, y por lo que aquí interesa, la OEIA intervendrá en la elaboración de protocolos normalizados y mejores prácticas para apoyar la aplicación del RIA, el establecimiento de un sistema de gobernanza, la preparación y seguimiento de códigos de prácticas y códigos de conducta a escala de la Unión, y el apoyo al desarrollo sistemas y aplicaciones de IA fiables que aporten beneficios sociales y económicos. Así las cosas, es notorio que se está en presencia de un órgano eminentemente técnico, pero la entidad de cuyas funciones reclaman su estrechísimo contacto —y así parece comprobarse con solo acudir al artículo 4 de la Decisión— con el entramado organizativo estatal vinculado al control y la garantía de los derechos de los ciudadanos.

VI. LAS DEFENSORÍAS EN NUESTRO ORDENAMIENTO JURÍDICO

El Defensor del Pueblo carece de referentes en el ordenamiento español. En efecto, pese a los intentos para hallar un entronque con ciertas figuras(36)—verbigracia, el Defensor civitatis o plebis (Bajo Imperio romano), el Sahid Al Mazalim (etapa musulmana), el Personero (mencionado en Las Partidas de Alfonso X) o el Justiciazgo (Reino de Aragón, siglo XIV)— el primer ombudsman español surge a raíz de nuestra actual Constitución y sus precedentes únicamente pueden encontrarse allende nuestras fronteras, concretamente en el Justitie Ombudsman de la Constitución sueca de 1809, el ombudsman parlamentario de la Constitución finlandesa de 1919, el Comisionado del Parlamento Federal del artículo 45 b) de la Constitución de la República Federal de Alemania o en el Parlamentary Commissioner for Administration británico(37).

La figura captó la atención de los iuspublicistas españoles(38) y el constituyente de 1978 optó por su establecimiento, a través de lo previsto por el artículo 54 de la Constitución (ubicado en el Capítulo Cuarto, titulado “De las garantías de las libertades y derechos fundamentales”), cuyo texto reza:

“Una ley orgánica regulará la institución del Defensor del Pueblo, como alto comisionado de las Cortes Generales, designado por éstas para la defensa de los derechos comprendidos en este Título, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Administración, dando cuenta a las Cortes Generales”.

La decisión del constituyente fue emulada a nivel autonómico en Comunidades como Andalucía (Defensor del Pueblo Andaluz), Cataluña, (Síndic de Greuges), Galicia, (Valedor do Pobo), País Vasco (Ararteko), Aragón (Justicia de Aragón), Canarias (Diputado del Común), Comunidad Valenciana e Islas Baleares (Síndic de Greuges), Castilla y León (Procurador del Común), Comunidad Foral de Navarra y de Castilla-La Mancha (Defensores del Pueblo), Asturias (Procurador General), La Rioja (Defensor del Pueblo Riojano), Murcia, (Defensor del Pueblo de la Región de Murcia) o Extremadura (Personero del Común).

Nuestra Constitución ni define ni emplea el término “órgano constitucional”; sin embargo, la normativa que directamente la desarrolla sí lo hace(39). Tal es el caso del artículo 1.1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, cuando señala que éste es “independiente de los demás órganos constitucionales”; con ello, se consolida normativamente la existencia del concepto y, además, se integra dentro del mismo al intérprete supremo de la Constitución. Más aún, la misma Ley Orgánica 2/1979 , regula un proceso para la resolución de los conflictos entre órganos constitucionales del Estado, considerando expresamente como tales al Gobierno, al Congreso de los Diputados, al Senado y al Consejo General del Poder Judicial (artículo 59.3 c]).

Los “órganos constitucionales”, a diferencia de los “órganos o instituciones constitucionalmente relevantes”, son establecidos y configurados directamente por la Constitución, recibiendo de ésta todos los atributos fundamentales de su condición y posición(40); tal inmediatez en la ordenación vendría a plasmar su trascendencia como elementos cardinales de la idea del Estado proyectada por la Constitución. Teniendo presente lo referido, doctrinalmente se viene defendiendo que el Defensor del Pueblo es un órgano de relevancia constitucional, pero no un órgano constitucional(41).

En relación con la calificación de las Defensorías y siguiendo un criterio orgánico, señala VERA SANTOS, que “[] tanto el Defensor del Pueblo como los propios de las Comunidades Autónomas pueden ser calificados como órganos de naturaleza jurídica auxiliar del Parlamento correspondiente, siendo el primero un órgano de relevancia constitucional, mientras que los segundos se nos muestran como órganos estatutarios o de desarrollo estatutario, según aparezcan o no expresamente en el Estatuto respectivo, o se creen mediante la amplia potestad de autoorganización autonómica que prevé el artículo 148.1.1 CE”(42).

Por otro lado, y con base en un criterio funcional (funciones desempeñadas), ESCOBAR ROCA y ARAGÓN REYES consideran que las competencias características de la institución encajan en el concepto de control: existen un sujeto, un objeto, un parámetro y unos efectos del control(43). En la misma estela se manifiesta ÁVILA RODRÍGUEZ, quien sostiene la necesidad de un control de la Administración “más allá del sistema tradicional [], es decir más allá del principio de jerarquía de la propia Administración, más allá del control parlamentario, en su versión preguntas parlamentarias, mociones, interpelaciones o comisión de investigación, y más allá del control judicial que es un procedimiento caro y lento” y de lo que “deduce la necesidad de introducir en nuestro Derecho una nueva figura que fiscalice, que controle la Administración y que tenga como objetivo básico, como misión principal, la de defender los derechos fundamentales consagrados en el Título I de la Constitución” (44); tal punto de partida se antoja un trasunto de lo ocurrido en el caso británico —aunque aquí debido a la ausencia de una jurisdicción contenciosa y en nuestro caso como consecuencia de sus carencias—, donde el Parlamentary Commissioner for Administration (Ombudsman de Gran Bretaña) surgió en el marco del debate acerca de la forma de controlar la actuación administrativa —extremo analizado, entre nuestra doctrina, por GIL ROBLES Y GIL DELGADO(45)— y al que se contribuyó con una serie de interesantes documentos, entre los que destacan el Francks Report>> (1957) y el Rapport Whyatt (1961)(46).

La función fiscalizadora o de control sobre la Administración atribuidas constitucionalmente al Defensor del Pueblo no puede hacernos perder de vista el hecho de que se trata de un medio y no el fin de la institución (como refiere la Constitución, el Defensor del Pueblo se designa por las Cámaras para la defensa de los derechos comprendidos en el Título I, “a cuyo efecto” podrá supervisar la actividad de la Administración, dando cuenta a las Cortes Generales), que, como sabemos, es la defensa de los derechos constitucionales recogidos en el Título I. En palabras de LA PÉRGOLA: “Es evidente que a tenor literal del artículo 54 prevalece la tesis que configura el Defensor como un fiduciario de las Cámaras, encargado de la tutela de los derechos de los ciudadanos: la supervisión de la Administración es, en una palabra, el medio para perseguir su función institucional” (47).

Sentado lo anterior, el entendimiento del “control” como verificación-conminación (concepción amplia de control) implica que resulte fundamental que el controlador se halle dotado de medios suficientes al objeto de impedir al controlado la persistencia en su actuación —si es que esta resultase disconforme al parámetro delimitador de lo correcto—, esto es, la vertiente conminatoria y, en su caso, la sancionadora. En esta línea, GIANNINI define el control como “lo conminatorio de un evento que se resuelve en una desventaja para el sujeto controlado”(48). Por otra parte, la idea del control como mera verificación (concepción estricta de control) conlleva que el controlador se limite a verificar si la actividad llevada a cabo por el controlado se circunscribe a lo considerado correcto. Desde esta perspectiva, resultaría cuanto menos impropia la asignación de una ulterior posibilidad de corrección o sanción.

En relación con el concepto de “garantía”, autores como GALEOTTI(49) o LUCAS VERDÚ(50), sostienen que precisa de la concurrencia de tres de elementos: un interés jurídicamente tutelado, la amenaza a ese interés y la articulación de mecanismos jurídicos adecuados para hacer frente a dicha situación. Este sería el marco configurador del concepto jurídico de garantía. Desde el punto de vista de su implementación, la garantía comprendería dos fases sucesivas: la primera, un procedimiento dirigido únicamente a comprobar la adecuación de las actuaciones a las normas o principios rectores, esto es, una previa etapa de control en su sentido estricto; la segunda, la adopción de las medidas previstas para impedir su prosecución y, eventualmente, sancionar por lo ya actuado incorrectamente.

En definitiva, se antoja evidente que con una interpretación amplia del control (como verificación-conminación) se difuminan las diferencias entre éste y la garantía, mientras que el mantenimiento de una perspectiva estricta del control permite concebir a éste como una fase imprescindible dentro del ejercicio de la garantía, aunque tan indispensable como diferenciable —a no ser que se confundan continente y contenido—, dado que la garantía no se agotaría en aquél por incluir las subsiguientes medidas coercitivas y/o sancionadoras.

A la vista de lo antes referido, y siempre a nuestro entender, el Defensor del Pueblo no podría ser considerado como un órgano de garantía(51). Y ello, ni tan siquiera acudiendo a la legitimación que ostenta en orden a la interposición del recurso de amparo, puesto que en tal caso quien estaría garantizando el derecho vulnerado sería el Tribunal Constitucional y no el promotor del correspondiente procedimiento. El Defensor del Pueblo constituye, pues, un eslabón en la cadena que supone la garantía, pero no un garante stricto sensu.

Partiendo de la imposibilidad de considerar al Defensor del Pueblo como un órgano de garantía, resulta obligado centrar su efectiva trascendencia en la posición de controlador de la actividad desplegada por la Administración para la defensa de los derechos de los administrados. Y ello, sin dejar de reconocer que, como su Alto Comisionado, puede rendir a las Cortes Generales inestimables servicios, principalmente en dos facetas: por un lado, en el ejercicio de la función legislativa, actuando de lege ferenda en aras de una mejor legislación y colaborando activamente en la evaluación ex post de las normas (repárese en la importancia que ello conlleva en una materia tan sensible como la de la protección de los derechos constitucionales); por otro, en su función de control al Gobierno, procurando la información suficiente tanto para inducir controles como a la hora de apoyarlos con los resultados de las pesquisas efectuadas (caso, por ejemplo, de los numerosos informes monográficos evacuados por la institución sobre la actuación de las Administraciones públicas en los más diversos sectores).

VII. DERECHOS SOCIALES, CIBERCIUDADANÍA Y DEFENSORÍAS

La acelerada transformación digital en la que estamos inmersos, ya casi ajena a opiniones y voluntades, únicamente puede tener encaje en nuestro sistema político si reúne el requisito de la “centralidad en la persona”. Y dicha premisa es mucho más que mera retórica jurídica, puesto que o se erige a la persona como el eje en torno al cual gire la transformación digital o se correrá el grave riesgo de que esta ocupe tal posición, es decir, que se constituya en un fin en sí misma y no en un medio para alcanzar la sociedad democrática avanzada, el orden económico y social justo y la digna calidad de vida de todos los ciudadanos que el preámbulo de la Constitución recoge como objetivos que el pueblo español se propuso al ratificarla.

La posición central de la persona implica el más escrupuloso respeto a las libertades y derechos constitucionales, así como una decidida orientación, por parte de los poderes públicos, de dichos medios tecnológicos —muy especialmente, la inteligencia artificial— hacia la optimización de aquellos derechos dotados de un contenido prestacional.

Compartimos la opinión de RODRIGUEZ-ARANA al apuntar —refiriéndose a la acción administrativa a nivel global, pero cuyos términos resultan, por supuesto, extrapolables al ámbito estatal— que la legitimidad de la actuación administrativa no puede ser contemplada, únicamente, desde la óptica de la eficacia y de la eficiencia, sino que ha de venir “amparada por sistemas democráticos de producción de actos y normas en los que brille con luz propia el pleno respeto y promoción de los derechos fundamentales de los ciudadanos, y entre ellos, especialmente, el de la buena Administración pública” (52).

Centrando nuestra atención en los derechos prestacionales, cabe destacar el imperativo de la consecución de un acceso adecuado y libre —en su elección— a los servicios públicos esenciales. En esta línea se manifestó la Declaración de Tallin sobre Administración electrónica(53), comprometiéndose a “lograr prestar servicios abiertos, eficientes e inclusivos, que eliminen fronteras, interoperables, personalizados, fáciles de utilizar, públicos digitales integrales a todos los ciudadanos y empresas”. Y también de ahí que en la estrategia España Digital 2026 se hable de la “Transformación digital de los servicios sociales”, indicando que “La digitalización tiene también un gran potencial transformador para la prestación de servicios sociales de calidad, abarcando desde la incorporación de nuevas tecnologías al servicio de los cuidados (principalmente la teleasistencia) a la transformación tecnológica de las infraestructuras de protección residencial, de entidades del tercer sector de acción social o de la gestión de los servicios sociales”(54).

Ahora bien, la procura de servicios públicos digitales integrales abiertos a todos los ciudadanos pasa indefectiblemente por garantizarles la posibilidad de adquirir capacidades suficientes para desenvolverse en tal contexto y de acceder a una conectividad en condiciones apropiadas (económicas y técnicas), por lo que fiscalizar cumplidamente estos condicionantes es tanto como hacerlo sobre los servicios mismos.

En definitiva, el aprovechamiento de los efectos sinérgicos de la revolución digital para potenciar la operatividad de los derechos sociales —sin orillar que todo refuerzo en el Estado social sirve para apuntalar al propio Estado de Derecho—, coadyuvaría a frenar la desconfianza de los ciudadanos sobre la facticidad de su estatuto y el consiguiente desapego respecto al sistema político que les cobija; no obstante, se pone también de manifiesto la necesidad de una estrecha vigilancia de las sombras que las nuevas tecnologías indefectiblemente proyectan sobre libertades y derechos.

El interés que subyace en el seguimiento de los efectos de las nuevas tecnologías sobre los derechos de los administrados se vio reflejado en la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos (norma actualmente derogada de conformidad con lo prevenido por la letra b) del apartado 2 de la disposición derogatoria única de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), que, en el artículo 6, contenía una relación de los derechos de los ciudadanos ante la “Administración Electrónica” y, en el artículo 7 , regulaba su salvaguardia mediante la creación, en seno de la Administración General del Estado, de un “Defensor del usuario de la Administración Electrónica” (integrado en la estructura orgánica del Ministerio competente en materia de Administraciones Públicas, si bien la Ley 11/2007 se cuidó de señalar que desarrollaría sus funciones con imparcialidad e independencia funcional), habilitado para recibir las quejas y sugerencias y obligado a elaborar, anualmente, un informe —compresivo de las quejas y sugerencias recibidas y las propuestas de actuación y medidas a adoptar— a elevar al Consejo de Ministros y al Congreso de los Diputados. Así pues, pese a su significada labor en la defensa de los derechos de los ciudadanos frente a la actuación administrativa, la Ley desechó el recurso a los comisionados parlamentarios (una de las enmiendas presentadas durante la tramitación parlamentaria de la Ley 11/2007 propuso que el Defensor del usuario de la Administración Electrónica fuese designado por el Consejo de Ministros a propuesta del Defensor del Pueblo y se integrase, orgánicamente, en la estructura de este último), pero, al margen de lo poco explicable —y nada explicado— de tal decisión, lo más desesperanzador fue que los propósitos del legislador quedaron restringidos a las páginas del Boletín Oficial del Estado.

En otro orden de cosas, no cabe orillar que, como apunta COTINO HUESO, el Derecho, en relación con las nuevas tecnologías, va “a remolque de la realidad y de los estudios de otras disciplinas” y que “o bien responde con proclamaciones principales genéricas para intentar adecuarse a realidades muy variables, o bien responde con normativa con escaso rango, pero mayor concreción, que, no obstante, es continuamente modificada para recibir los últimos cambios y tendencias de una realidad que se va construyendo día a día”(55). Más que ante una reflexión personal, estamos ante una proposición tan evidente que debiera ser debiera ser elevada a axioma a la hora de afrontar la tarea de normación: la regulación de las nuevas tecnologías siempre se hallará desfasada de la realidad. Así las cosas, el esfuerzo de los poderes normativos debería centrarse en un continuo seguimiento del escenario para, desde su siempre limitada capacidad de reacción, procurar una ágil respuesta a las cuestiones más apremiantes y de mayor enjundia; a su vez, estando el Derecho positivo en una situación de desfase con el contexto tecnológico —ora desde su mismo alumbramiento ora tras un efímero margen de tiempo—, el control de los efectos de las nuevas tecnologías basado en el mero cumplimiento de una legalidad condenada a las lagunas se muestra insuficiente, debiendo cobrar más fuerza la intervención de aquellos órganos constitucionales cuya actuación no se halle ceñida, en exclusiva, a tales parámetros.

Por otro lado, pocas dudas ofrece el que nos hallamos ante un campo abonado para la denominada sunset legislation (a la que, entre sus contras, no se le puede dejar de reprochar los inconvenientes que plantea en aras de la seguridad jurídica), consistente en que la propia norma establezca un límite máximo para su duración y un mecanismo de seguimiento y control sobre su adecuación, con la finalidad se resolver, llegado el momento, acerca de su consolidación o no en el ordenamiento.

VIII. RECAPITULACIÓN CONCLUSIVA

En un ejercicio de síntesis de lo ya apuntado en líneas precedentes, procede efectuar las siguientes consideraciones en relación con el objeto del presente estudio:

Primera.- La impronta del empleo de las nuevas tecnologías sobre la efectividad los derechos constitucionales de carácter prestacional se halla fuera de duda y el que lo sea sólo para vigorizarla (repárese en que el Reglamento (UE) 2024/1689 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio de 2024, califica “de alto riesgo” la utilización de soluciones de IA para resolver sobre los servicios sociales esenciales) no admite dejación al albur de los acontecimientos, sino que exige una actitud proactiva de todos los actores implicados.

Segunda.- La transformación digital debe estar presidida —y en ello insisten la Declaración Europea sobre los Derechos y Principios Digitales para la Década Digital (2023/C 23/01) y el Reglamento (UE) 2024/1689 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio de 2024— por la centralidad en la persona y el pleno respeto a sus derechos fundamentales.

Tercera.- Desde la Unión Europea se ha asumido, mediante la anteriormente referida Declaración Europea sobre los Derechos y Principios Digitales, el compromiso de llevar a cabo una transformación digital caracterizada por la contribución a una sociedad y una economía equitativas e inclusivas, por el acceso en línea a los servicios públicos esenciales, por la efectiva y libre elección de los servicios digitales utilizados y por una inteligencia artificial concebida como instrumento al servicio del bienestar humano.

Cuarta.- El dinamismo de la evolución de las nuevas tecnologías y su subsiguiente empleo en todos los ámbitos —exponencial, en el caso de las Administraciones públicas— provocan que el Derecho positivo vaya a remolque de los acontecimientos y que su capacidad de respuesta sea limitada.

Quinta.- La normación relativa a las nuevas tecnologías resulta un ámbito sumamente propicio para la sunset legislation, a la vez que demanda una evaluación ex post.

Sexta.- Deviene ineludible un control para que el aprovechamiento de las extraordinarias potencialidades asociadas a la utilización de las nuevas tecnologías por parte de la Administración no afecte negativamente a los derechos fundamentales de los ciudadanos; ahora bien, resulta igualmente indispensable que este no se ciña a la simple verificación del cumplimiento de la normativa —cuyo acompasamiento al ritmo impuesto por la transformación digital se muestra, como decíamos, quimérico— ni que recurra, únicamente, a los estrictos parámetros de la eficacia y la eficiencia administrativas.

Séptima.- La presencia de una Administración y un Derecho administrativo supraestatales que habrán de acudir a la utilización de las nuevas tecnologías exige el establecimiento de mecanismos de control a dicho nivel. En este sentido, la centralidad en la persona y el compromiso con el pleno respeto a sus derechos fundamentales demandan un control de carácter democrático y, por ello, se antoja imprescindible la intervención de las asambleas nacionales y el recurso a la cooperación interparlamentaria a este nivel, por lo que las fórmulas coordinadas de actuación por parte de sus comisionados —esto es, las Defensorías—, cobran especial relevancia, pues éstos no dejan de ser un instrumento para la facilitación del control parlamentario.

Octava.- Las nuevas tecnologías no han de ser necesariamente disruptivas con relación al sistema institucional; o, al menos, no debieran serlo inopinadamente y sin haber calibrado su capacidad de adaptación y la conveniencia de llevarla a cabo. Por descontado que la sociedad digital reclama ajustes, pero ni puede ni debe exigir el arrumbamiento de una estructura que, pese a sus posibles insuficiencias, se ha mostrado eficaz en la procura del progreso y bienestar sociales.

Novena.- En lo que atañe a las garantías y los controles para que la transformación digital resulte respetuosa con los derechos fundamentales, una mera apelación a las Administraciones como puntos cardinales se antoja insuficiente, quedando por resolver quis custodiet ipsos custodes.

Décima.- La experiencia pone de manifiesto que la alternativa de establecer órganos administrativos ad hoc —apuesta efectuada, verbigracia, por la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos— para la defensa de los derechos de los ciudadanos frente a la utilización inadecuada de las nuevas tecnologías por parte de las Administraciones públicas no ha respondido, ni de lejos, a las expectativas generadas.

Decimoprimera.- El recurso a las Defensorías —instituciones ya implantadas, con demostrada y exitosa experiencia en el control de la Administración para la defensa de los derechos fundamentales, cuya actividad no se ciñe a los parámetros de eficacia y eficiencia y caracterizadas por una actitud claramente proactiva— se perfila como la opción más adecuada a la hora de tutelar una transformación digital de las Administraciones públicas enfocada en la persona y la promoción de sus derechos fundamentales.

Decimosegunda.- En relación con la sunset legislation y la evaluación normativa ex post, la intervención de las Defensorías, como comisionadas parlamentarias, se antoja de todo punto indispensable, con la finalidad de manifestar su posición —ante el poder normativo al que se hallan vinculadas y al que corresponde resolver definitivamente— acerca de la consolidación o no de las normas en el ordenamiento jurídico, sobre la base de la constatación no sólo de su utilidad práctica, sino también de sus efectos sobre los derechos constitucionales de los administrados. Con tal finalidad debería ser la propia norma la que estableciese los contornos de la vigencia las normas y los mecanismos para el control continuado sobre su adecuación.

Decimotercera.- El imperativo, más que conveniencia, de ajustar el estatus de las Defensorías a la sumamente tornadiza realidad de las relaciones entre las nuevas tecnologías y los derechos sociales aconsejaría, a nuestro entender, que las Asambleas Legislativas perfilasen la esfera de actuación de aquéllas en el marco de la legislación sectorial que vayan aprobando, de forma tal que el siempre prolífico debate parlamentario actúe a modo de foro permanente para encontrar espacios necesitados de dicha incorporación.

Decimocuarta.- El Reglamento (UE) 2024/1689 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio de 2024, establece que la utilización de soluciones de IA para resolver sobre los servicios sociales esenciales ha de clasificarse como de alto riesgo. Así las cosas, y dada la elevación al texto constitucional de los principales servicios sociales de carácter esencial, la atención de las Defensorías sobre la automatización de la toma de decisiones en dichos ámbitos cobra singular relevancia.

Decimoquinta.- La Oficina Europea de Inteligencia Artificial de la UE desempeña un significativo papel en cuanto a la elaboración de códigos de prácticas y códigos de conducta a escala de la Unión, así como en el apoyo al desarrollo sistemas y aplicaciones de IA fiables que aporten beneficios sociales. Y es por ello por lo que en sus consultas periódicas —destinadas a recabar información para el desempeño de las funciones— deberían cobrar protagonismo las Defensorías, en cuanto su posición de controladoras de las Administraciones públicas les proporciona un conocimiento directo de los resultados de su actuación.

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NOTAS:

(1). CONSEIL D’ÉTAT, La citoyenneté. Être (un) citoyen aujourd’hui, La Documentation Française, 2018, págs. 44 y sigs.

(2). FERNÁDEZ RODRÍGUEZ, T. R., “León Duguit en España y en español”, en Revista de Administración Pública, núm. 183, Madrid, septiembre-diciembre (2010), págs. 31-49.

(3). ESPLUGAS, P., Le service public, Dalloz, 1997, pág. 15.

(4). DUGUIT define el servicio público como “[] toute activité dont l’accomplissement est assuré, réglé et controlé par des gouvernants, parce que l’accomplissement de cette activité est indispensable à la réalisation et au developpement de l’interdépendence sociale, et qu’elle est de telle nature qu’elle ne peut éter realisée complètement que par l’intervention de la force gouvernamentale []”. Vide Vide DUGUIT, L., Traité de Droit constitutionnel, 3ª éd., 1928, T. II, pág. 61.

(5). En el Traité de Droit constitutionnel señala que: “[] L’État n’est pas comme on a voulu le faire et comme a cru quelque temps qu’il était, una puissance qui commande, une souveraineté; il est une coopération de services publics organisés et controlés par des gouvernants []”. Vide DUGUIT, L., Traité de Droit constitutionnel, 3ª éd., 1928, T. II, pág. 59.

(6). TOUCHARD, J., Historia de las ideas políticas, Tecnos, 6ª ed., 2ª reimpresión, Madrid, 2008, págs. 390 y 391.

(7). Vide GARCÍA PELAYO, M., Las transformaciones del Estado contemporáneo, Alianza, 2ª ed., 1993, pág. 13. En este pasaje cita a BOUDING, K., Organizacional revolution, Chicago, 1953, págs. 179 y sigs.

(8). HELLER, H., “Rechsstaatoderdiktatur?”, en HELLER, H., GesammelteSchriften, Leide, 1971, T. II, págs. 443 y sigs. Citado por GARCÍA PELAYO, M., Las transformaciones del Estado contemporáneo, Alianza, 2ª ed., 1993, pág. 17.

(9). VASAK, K., Human Rights: A Thirty-Year Struggle: the Sustained Efforts to give Force of law to the Universal Declaration of Human Rights, UNESCO Courier 30:11, Paris: United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, 1977.

(10). GOMES CANOTILHO, J. J., Tomemos en serio los derechos económicos, sociales y culturales, en Revista del Centro de Estudios Constitucionales, nº 1, septiembre-diciembre de 1988, pág. 240.

(11). GOMES CANOTILHO, J. J., Op. Cit., pág. 247.

(12). HÄBERLE, P., “Grundrechte im Leistungsstaat”, en VVDSTRL, 30, 1972, págs. 107 y sigs.

(13). ALEXY, R., Theorie der Grundrechte, Frankfurt/M, 1986, págs. 406 y sigs.

(14). IBÁÑEZ MACÍAS, A. (2021). “Identificando derechos fundamentales en la Constitución española”, Derechos y Libertades: Revista De Filosofía Del Derecho Y Derechos Humanos, Núm. 44, 2021, págs. 281 a 283. ENLACE.

(15). RODRÍGUEZ DE SANTIAGO, J. M., “La forma de vincular de los preceptos del capítulo tercero del título primero de la Constitución Española”, en RODRÍGUEZ-PIÑERO Y BRAVO-FERRER, M. y CASAS BAAMONDE, M. E., (Dirs.), Comentarios a la Constitución Española, Fundación Wolters Kluwer, Boletín Oficial del Estado, Tribunal Constitucional y Ministerio de Justicia, 2018. En este mismo sentido, vide, asimismo: SCHMIDT-ASSMANN, E., “Die Bedeutung des Sozialstaatsprinzips für das Verwaltungsrecht”, en GRUPP, K. Y HUFELD, U. (Dirs.), Recht, Kultur, Finanzen, Heidelberg, 2005; STERN, K., Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, tomo I, Munich, 1984.

(16). BALAGUER CALLEJÓN, F., La constitución del algoritmo, Fundación Manuel Giménez Abad, Zaragoza, 2023, pág. 111.

(17). BALAGUER CALLEJÓN, F., op. cit., pág. 112.

(18). Resolución de 29 de noviembre de 2021, de la Secretaría de Estado de Empleo y Economía Social, por la que se publica el Acuerdo de Consejo de Ministros de 16 de noviembre de 2021, por el que se aprueba el Plan Estratégico de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social 2021-2023 (BOE núm. 289, de 3 de diciembre de 2021).

(19). Este precepto se halla ubicado en el Capítulo III del Título I, esto es, dentro de los denominados principios rectores de la política social y económica; sin embargo, no se trata de la única referencia a la cultura que efectúa el texto constitucional, puesto que menciones a la cultura aparecen también en su preámbulo y en los artículos 9.2, 25.2, 44.1, 46 , 48 , 50 , 143.1, 148.1.17.ª, 149.1.28.ª y 149.2, amén de las indirectas referencias que subyacen cuando la Constitución aborda materias como los archivos, el arte, la artesanía, las bibliotecas, la ciencia, los conservatorios de música, la educación, la investigación, las lenguas, la literatura, los museos, el patrimonio histórico-artístico o el patrimonio monumental. A este respecto, vide: NIETO GARRIDO, E., “Artículo 44”, en RODRÍGUEZ-PIÑERO Y BRAVO-FERRER, M. y CASAS BAAMONDE, M. E., (Dirs.), Comentarios a la Constitución Española, Fundación Wolters Kluwer, Boletín Oficial del Estado, Tribunal Constitucional y Ministerio de Justicia, 2018, pág. 1360.

(20). GARCÍA FIGUEROA, A., Principios y positivismo jurídico, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1998, pág. 186.

(21). RODRÍGUEZ DE SANTIAGO, J. M., La administración del Estado social, Marcial Pons, Madrid, 2007, pág. 46.

(22). PRESNO LINERA, M. A., Derechos fundamentales e inteligencia artificial, Colección Debates Constitucionales, Marcial Pons, Madrid, 2022, pág.93.

(23). A pesar de lo llamativo de su denominación, en las propias “Consideracions previas” de la Carta de derechos digitales —y reconociéndose lo obvio— se indica claramente que esta “no trata de crear nuevos derechos fundamentales sino de perfilar los más relevantes en el entorno y los espacios digitales o describir derechos instrumentales o auxiliares de los primeros” y que “Se trata de un proceso naturalmente dinámico dado que el entorno digital se encuentra en constante evolución con consecuencias y límites que no es fácil predecir”.

(24). BARRIO ANDRÉS, M., Manual de derecho digital, 3ª ed., Tirant lo Blanch, Valencia, 2024, pág. 64.

(25). En las Consideraciones Previas se señala, literalmente, que “El objetivo de la Carta es descriptivo, prospectivo y asertivo. Descriptivo de los contextos y escenarios digitales determinantes de conflictos, inesperados a veces, entre los derechos, valores y bienes de siempre, pero que exigen nueva ponderación; esa mera descripción ayuda a visualizar y tomar conciencia del impacto y consecuencias de los entornos y espacios digitales. Prospectivo al anticipar futuros escenarios que pueden ya predecirse. Asertivo en el sentido de revalidar y legitimar los principios, técnicas y políticas que, desde la cultura misma de los derechos fundamentales, deberían aplicarse en los entornos y espacios digitales presentes y futuros” y que “La Carta no tiene carácter normativo, sino que su objetivo es reconocer los novísimos retos de aplicación e interpretación que la adaptación de los derechos al entorno digital plantea, así como sugerir principios y políticas referidas a ellos en el citado contexto. Con ello, también, proponer un marco de referencia para la acción de los poderes públicos de forma que, siendo compartida por todos, permita navegar en el entorno digital en que nos encontramos aprovechando y desarrollando todas sus potencialidades y oportunidades y conjurando sus riesgos. Y contribuir a los procesos de reflexión que se están produciendo a nivel europeo y, con ello, liderar un proceso imprescindible a nivel global para garantizar una digitalización humanista, que ponga a las personas en el centro”.

(26). Diario Oficial de la Unión Europea, Serie C, de 23 de enero de 2023.

(27). DOUE, Serie L, de 12 de julio de 2024.

(28). Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 364/3, de 18 de diciembre de 2000.

(29). Decisión de la Comisión, de 24 de enero de 2024, por la que se crea la Oficina Europea de Inteligencia Artificial (C/2024/1459), Diario Oficial de la Unión Europea de 4 de febrero de 2024, Serie C.

(30). Antelación quizás un tanto paradójica —por cuanto antepone lo organizativo a lo sustantivo, con un riesgo de desajuste—, pero que ciertamente trasluce la premura que pretende imponerse a la implementación de las medidas que finalmente contenga el texto del reglamento regulador de la inteligencia artificial.

(31). La aprobación de este Reglamento forma parte de un bloque de medidas relacionadas con la Inteligencia Artificial, dentro de las cuales cabe destacar: la revisión del Plan Coordinado sobre la Inteligencia Artificial (Comunicación de la Comisión Al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, de 7 de diciembre de 2018, COM(2018)795 final), llevada a cabo en 2021; el Reglamento (UE) 2021/694 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2021, por el que se establece el Programa Europa Digital y por el que se deroga la Decisión (UE) 2015/2240; el Reglamento (UE) 2021/695 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de abril de 2021, por el que se crea el Programa Marco de Investigación e Innovación “Horizonte Europa”, se establecen sus normas de participación y difusión, y se derogan los Reglamentos 1290/2013 y 1291/2013 y la Decisión (UE) 2022/2481 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2022, por la que se establece el programa estratégico de la Década Digital para 2030.

(32). Ex artículo 2.1 de la Decisión C/2024/1459, “La Oficina desempeñará las funciones establecidas en el artículo 3 a efectos de la aplicación y la ejecución del próximo Reglamento por el que se establecen normas armonizadas en materia de inteligencia artificial”.

(33). Ex letra b) del apartado 2 del artículo 2 de la Decisión C/2024/1459.

(34). Ex letra c) del apartado 2 del artículo 2 de la Decisión C/2024/1459.

(35). A este respecto, vide artículo 5 de la Decisión C/2024/1459.

(36). PÉREZ-UGEMA Y CORONOMINAS, M., Defensor del Pueblo y Cortes Generales, Congreso de los Diputados, 1996.

(37). A mayor abundamiento, vide: GIL RENDÓN, R., El ombudsman en el derecho constitucional comparado, Mc Graw Hill, Méjico, 2001.

(38). GARCÍA DE ENTERRÍA, E., “Seminario organizado por las Naciones Unidas en Estocolmo sobre los recursos judiciales o de otra índole contra el ejercicio abusivo del poder administrativo”, Revista de Administración Pública, nº 39, 1962, pp. 567 a 561. Señalaba el autor en su crónica que “el mayor interés estuvo, sin duda, en permitirnos conocer [] la institución del Ombudsman”, sobre la cual destacó que “presenta un singularísimo interés, apareciendo como extraordinariamente positiva para atender a las situaciones creadas por la moderna y omnipresente Administración” y que “el hecho de que la fiscalización de la Administración [] no se limite a los aspectos a que los Tribunales contenciosos deben atenerse, su acceso directo a los despachos y la posibilidad con que cuentan de exigir justificaciones positivas a los funcionarios, la facilidad con la que pueden entrar en el control del fondo de medidas discrecionales, etc. [] hace a esta institución digna de la atención más cuidadosa, valorándola no ya como un sistema alternativo al de la justicia administrativa formal [], sino como una técnica complementaria de la misma y llamada a tener cada vez, posiblemente, un campo más extenso”.

(39). Vide GARCIA-PELAYO, M., “El status del Tribunal Constitucional”, en Revista Española de Derecho Constitucional, Vol. I, nº1, 1981, pág. 13.

(40). Vide GARCIA-PELAYO, M. Op. Cit., págs. 13 y 14.

(41). Por todos, VERA SANTOS, J. M., El Defensor del Pueblo en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía, Centro de Estudios Políticos y constitucionales – BOE, 2002.

(42). VERA SANTOS, J. M., Op. Cit., pág. 68.

(43). ESCOBAR ROCA, G., “Interpretación y garantía de los derechos fundamentales por el Defensor del Pueblo (análisis empírico, reconstrucción dogmática y propuesta del futuro)”, en Teoría y Realidad Constitucional, nº 26, UNED, 2010, págs. 229 a 257; ARAGÓN REYES, M., Constitución y control del poder, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1995, págs. 120 y sigs.

(44). ÁVILA RODRÍGUEZ, C. M., El sentido alternativo del Defensor del Pueblo y del Defensor del Pueblo Andaluz ante las políticas territoriales: Dominio Público Marítimo-Terrestre, Patrimonio Histórico y Contaminación Acústica, Tesis Doctoral, Universidad de Málaga, Área De Derecho Público, Departamento De Derecho Administrativo, 2004 pág. 28.

(45). GIL ROBLES Y GIL DELGADO, A., El control parlamentario de la Administración (El ombudsman), 2ª Ed., Instituto Nacional de Administración Pública, 1981, pp. 103 a 105.

(46). El Francks Report (1957) fue elaborado por una comisión de expertos y concluyó con una recomendación acerca de la creación de dos consejos con autoridad sobre diversos Tribunales administrativos puestos bajo su dirección. Dado que la solución se evidenció precaria para los derechos de los administrados, una nueva comisión (Comisión Whyatt) inició sus trabajos en 1959 con el objetivo de examinar la eficacia de los medios entonces para investigar las quejas acerca del funcionamiento de la Administración y entre cuyas recomendaciones finales, plasmadas en el Rapport Whyatt (1961), figuraba la creación del Parlamentary Commissioner for Administration —el Ombudsman de Gran Bretaña—, surgido, pues, como consecuencia del debate acerca de la forma de controlar la actuación administrativa y en la búsqueda de alternativas a la ausencia de una auténtica Jurisdicción contencioso-administrativa.

(47). LA PÉRGOLA, A., “Ombudsman y Defensor Del Pueblo: apuntes para una investigación comparada”, en Revista de Estudios Políticos, nº 7, 1979, pág. 85.

(48). SEVERO GIANNINI, M., “Recensione a Salvi”, en Rivista trimestrale di diritto Pubblico, 1958, p. 375.

(49). GALEOTTI, S., “Garazia costituzionale, en Enciclopedia dil Dirritto, Giuffrè, Milán, 1969, T. XVIII, p. 490.

(50). LUCAS VERDÚ, J., “Garantías constitucionales”, Nueva enciclopedia jurídica Seis, Barcelona, 1971, T. X.

(51). SÁNCHEZ PAVÓN, B., “Defensorías y control de la buena administración”, en MENÉNDEZ SEBASTIÁN, E. M., Órganos de garantía de la buena administración, Atelier, 2025, págs. 45 a 59.

(52). RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ, J., “El Derecho Administrativo global: un derecho principal”, en Revista Andaluza de Administración Pública, nº 76, 2010, pág. 20.

(53). Aprobada en la reunión ministerial del 6 de octubre de 2017, durante la presidencia estonia del Consejo de la UE.

(54). La estrategia España Digital 2026 fue presentada el 8 de julio de 2022 y actúa en tres dimensiones clave: infraestructuras y tecnología, economía y personas. Estructurada en diez ejes estratégicos, a su versión inicial se añadieron, con posterioridad, dos ejes transversales para impulsar proyectos a través de la colaboración público-privada y la cogobernanza del Estado y las Comunidades Autónomas.

(55). COTINO HUESO, L., “Derechos del ciudadano administrado e igualdad ante la implantación de la Administración electrónica”, en Revista Vasca de Administración Pública, nº 68, enero-abril 2004, pág. 126.