No es posible la impugnación indirecta de un plan urbanístico, que no afecta a la competencia material del órgano que lo dicta, a través de la impugnación directa de un acto de aplicación

Se plantea en el presente litigio si es posible la impugnación indirecta de un PGOU, en este caso del municipio de Candelaria, con motivo de la impugnación directa de un acto de aplicación de aquél, en atención a la supuesta extralimitación de su ámbito material regulatorio.

Iustel

Declara la Sala que, del tenor literal del art. 26.1 de la LJCA, en relación con el art. 18.3 del Plan General, y 32 DLeg. 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, a falta de previsión específica, la elección del instrumento normativo -Plan General de Ordenación Municipal u Ordenanza- para la regulación, dentro de las Condiciones medioambientales, del uso de las redes de saneamiento, prohibiendo el vertido directo o indirecto de las sustancias que sobrepasen los valores máximos que se establecen, sin que afecte a la competencia material del órgano que la dicta, es una cuestión formal que no puede ser impugnada indirectamente a través de la impugnación directa de un acto de aplicación.

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección 5.ª

Sentencia 46/2023, de 19 de enero de 2023

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 1107/2022

Ponente Excmo. Sr. INES MARIA HUERTA GARICANO

En Madrid, a 19 de enero de 2023.

Esta Sala ha visto el recurso de casación número 1.107/22, interpuesto por la representación procesal de la mercantil "JOSÉ SÁNCHEZ PEÑATE, S.A.", contra la sentencia -n.º 341/21, de 5 de octubre- de la Sección Segunda de la Sala de Santa Cruz de Tenerife que estimando el recurso de apelación (137/21) anuló la del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 4 de Santa Cruz de Tenerife n.º 103/21, de 9 de marzo (P.O. 568/18), y, con desestimación del referido PO 568/18, confirmó el Decreto -n.º 2920/18, de 12 de septiembre- de la Alcaldesa del Ayuntamiento de Candelaria, confirmatorio en reposición del n.º 2330/18, de 25 de julio, por el que se ordenó el cierre del desagüe que conectaba los vertidos ilegales de aguas residuales de origen industrial de sus empresas, sitas en el Polígono Industrial de Güimar, con la red pública de saneamiento, por incumplimiento de 5 de los 50 parámetros exigidos por el art. 18.3.o) del Anexo I de la Normativa pormenorizada del Plan General de Ordenación de Candelaria (BOP 17/5/17), e, indirectamente, el art. 18.3 de esa misma Normativa Pormenorizada, que regula el uso de las redes de saneamiento y condiciones de vertido a la red municipal de alcantarillado.

Compareció como parte recurrida el Ayuntamiento de Candelaria, representado por la Procuradora Dña. Corina Melían Carrillo.

Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Inés Huerta Garicano.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Antecedentes:

a) El Decreto recurrido declaró ilegales -por incumplimiento de los parámetros previstos en el art. 18.3.o) del Anexo I de la Normativa pormenorizada del Plan General de Ordenación de Candelaria (BOP 17/5/17)- los vertidos de la industrias, entre otras, de la mercantil aquí recurrente, al emisario submarino copropiedad de los Ayuntamientos de Candelaria, Arafo y Guïmar, localizado en el Polígono Industrial de Guïmar, ordenando el cierre del desagüe que conectaba con la red pública de saneamiento.

b) En lo que a este recurso interesa, el Decreto fue impugnado ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 4 de Santa Cruz de Tenerife (P.O. 568/18) que, en su sentencia n.º 103/21, de 9 de marzo, y, como respuesta a la alegación de la actora de extralimitación -por parte del art. 18.3 de la Normativa Pormenorizada del PGO de Candelaria- del contenido legalmente previsto para un Plan General de Ordenación, de conformidad con lo dispuesto en el art. 32 del Decreto-Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprobó el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias (TRLOTC), al tratarse de un precepto que regula las condiciones ambientales de vertidos (agua), afirmó que ““Tiene razón la parte recurrente, la regulación de los índices químicos y de conductividad en los vertidos de aguas residuales a la red municipal de alcantarillado no entra en el ámbito regulatorio de los planes generales de urbanismo, previstos legalmente para definir, dentro del marco de la utilización racional de los recursos naturales establecido en las directrices de ordenación y en el planeamiento insular, para la totalidad del término municipal, la ordenación urbanística, organizando la gestión de su ejecución. No encajan en la ordenación estructural ni en la ordenación pormenorizada que es el objeto y contenido legal debido de un Plan General de Ordenación. Cuando se regula un Plan General de Ordenación el título competencial es la Ley del Suelo que corresponda, que no habilita para regular el uso del alcantarillado, sino para ejercer potestad normativa reglamentaria sobre la ordenación de suelo. El uso del saneamiento de un municipio requiere una ordenanza propia dotada de un contenido normativo suficiente..................desde el punto de vista formal del ejercicio de la potestad reglamentaria, puesto que la habilitación legal para reglamentar o ejercer la potestad reglamentaria viene del TRLOTC, que es una habilitación de ordenación urbanística, no de ciclo del agua. Por lo tanto el art. 18.3 PGOU no se atiene a la vinculación negativa al TRLOTC excediéndose de ella, al desviarse de la finalidad que preside y motiva el ejercicio de su potestad.

Ya que la potestad reglamentaria goza de este reconocimiento y ámbito amplio, qué menos que sea ejercida en un instrumento normativo (ordenanza o reglamento sectorial) que encauce el título que la justifica, puesto que lo contrario se entra en ámbito de la inseguridad jurídica en un ámbito restrictivo de los derechos”“.

c) Frente a dicha sentencia interpuso recurso de apelación (137/21) el Ayuntamiento de Candelaria, que fue estimado en sentencia -n.º 341/21, de 5 de octubre- de la Sección Segunda de la Sala de Santa Cruz de Tenerife.

SEGUNDO.- La sentencia impugnada:

La sentencia aquí recurrida -5 de octubre de 2021-, con estimación recurso de apelación, revocó la sentencia del Juzgado n.º 4 de Santa Cruz, en la que, por lo que a este recurso de casación atañe, recuerda que en su ““sentencia de 3 de octubre de 2019 (recurso 160/19) hemos resuelto sobre la legalidad del límite de conductividad que consta en el artículo 18.3 0) de la Normativa Pormenorizada del Plan General de Ordenación Urbana de Candelaria declarando que el precepto citado no distingue al establecer el límite de conductividad con carácter general y "mientras no sea derogada, modificada, sustituida o anulada, esa disposición general es norma jurídica vigente con plena capacidad de obligar y ha de estarse a ella".

Que dicha norma protectora del medio ambiente sea recogida en el Plan General de Ordenación Urbana del municipio o en otra norma sectorial de la Administración local es una cuestión formal irrelevante en la impugnación indirecta de Reglamentos de conformidad con doctrina jurisprudencial reiteradísima del Tribunal Supremo, ya expuesta en la contestación a la demanda por la Administración demandada, debiendo limitarnos en este recurso a constatar que las Entidades Locales sí tienen competencia en materia de medio ambiente, de equipamientos e infraestructuras en el dominio público y en el tratamiento de aguas residuales ( artículo 25.2.c de la Ley de Bases de Régimen Local), títulos competenciales que en realidad no son negados en la sentencia apelada por lo que, en consecuencia procede la revocación de la sentencia apelada que ha anulado la resolución recurrida considerando la ilegalidad de la norma aplicada por razones puramente formales y sin concretar la norma jurídica que obliga al Ayuntamiento a aprobar una Ordenanza reguladora del uso y vertido a la red de alcantarillado y le prohíbe regularlo en el PGO”“.

TERCERO.- Preparación y admisión del recurso de casación:

La representación procesal de "JOSÉ SÁNCHEZ PEÑATE, S.A." preparó recurso de casación estatal (así como autonómico, instando la resolución preferente del primero) frente a la precitada sentencia.

La Jurisprudencia es unánime, dice, (por todas, STS de 11 de octubre de 2005) al excluir de la impugnación indirecta de disposiciones generales, los vicios formales o de procedimiento, permitiéndola sólo por vicios materiales. Y esa Jurisprudencia aclara que vicios formales son los procedimentales en la aprobación de la disposición general. Sin embargo, aquí se ha aplicado un precepto (18.3.o) del P.G.O de Candelaria, cuyo contenido desborda el ámbito de un PGO.

Como motivos de interés casacional cita el art. 88.2.a), b), c), g) y 88.3.a) LJCA.

La Sección de Admisión de esta Sala Tercera dictó Auto -25 de mayo de 2022 - por el que se admitía el recurso de casación de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 88.1 LJCA en relación con el artículo 90.4 de la misma, con base en los artículos 88.2 a), b), c) y g) de la misma Ley, precisando que la cuestión que, entiende, tiene interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en reafirmar, reforzar y en su caso, complementar nuestra jurisprudencia sobre la impugnación indirecta de disposiciones generales, y en particular, si es posible la impugnación indirecta de un plan general de ordenación urbana con motivo de la impugnación directa de un acto de aplicación de aquel, en atención a una supuesta extralimitación de su ámbito material regulatorio, siendo el artículo 26.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la norma que, en principio, será objeto de interpretación.

CUARTO.- Interposición del recurso:

El escrito pone de manifiesto que el motivo de casación se justifica en la infracción de la jurisprudencia que interpreta el citado artículo ( art. 26.1 LJCA), en el sentido de excluir la impugnación indirecta de disposiciones generales cuando se hace por vicios formales, y definir exclusivamente como vicios formales los referentes al procedimiento de aprobación de la disposición general, citando, a título de ejemplo y entre otras muchas, las sentencias de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 11 de octubre de 2005 (casación 6822/02); 19 de abril de 2012, 17 de mayo de 2011 (casación 1010/07); 10 de noviembre de 2006 ( RJ 2006, 9416), 17 de junio de 2005 (recurso de casación 8.049/1.997), 21 de abril de 2003 ( RJ 2003, 4011), 10 de diciembre de 2002 ( RJ 2003, 1192), 9 de octubre de 2000 (RC 5878/1995), 20 de enero de 1993 (RJ 1993, 3), 12 de diciembre de 1989 (RJ 1989, 9397) o 21 de febrero del mismo año (RJ 1989, 1132).

En resumen, según la jurisprudencia de la Sala, los requisitos para realizar una impugnación indirecta de una disposición general al amparo del artículo 26.1 de la LJCA son: 1) que la nulidad alegada no tenga como fundamento un vicio formal referente al procedimiento de elaboración de dicha disposición y, 2) que la nulidad alegada se fundamente en un vicio material o sustantivo, que proyecte la ilegalidad de la disposición general sobre el acto de aplicación directamente impugnado.

““.... la ley del suelo autonómica vigente en el momento de aprobación del PGO de Candelaria no permitía a un PGO regular las condiciones de los vertidos a la red de saneamiento municipal, como tampoco lo hace la legislación actualmente vigente. En ese sentido, esta no era una de las determinaciones de un PGO permitidas por el artículo 32 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de los Espacios Naturales de Canarias. Por lo tanto, la competencia que el artículo 25.2.c) de la Ley 7/1985 Reguladora de las Bases de Régimen Local atribuye a los municipios en materia de tratamiento de aguas residuales no habilita a que se introduzcan condiciones a los vertidos a la red de saneamiento mediante un plan urbanístico. En todo caso, estas condiciones habría que regularlas en una ordenanza municipal específica que en cualquier caso deberá estar coordinada y ajustada a las normas comunitarias, estatales y autonómicas en esta materia, singularmente a las determinaciones del Consejo Insular de Aguas y sobre todo a la norma aplicable general y superior, que es el Plan Hidrológico Insular vigente”“.

QUINTO.- Oposición

El Ayuntamiento rechaza todas las alegaciones impugnatorias del recurrente. No estamos, dice, ante un caso en el que se establezcan unas limitaciones para las que no tenga competencia el Municipio ( art. 25.2.c) Ley 7/85, de Bases del Régimen Local), sino que el instrumento normativo utilizado no puede ser un Plan General de Ordenación Urbana, sino una Ordenanza sectorial, sin citar el precepto que así lo exija.

Con cita en diversas Sentencias del Tribunal Supremo que ha determinado, en relación con la finalidad y límites de la impugnación indirecta de las disposiciones de carácter general en el ámbito del urbanismo, que únicamente cabe admitir la impugnación indirecta de una disposición general por defectos formales "(...) cuando se hubiese incurrido en una omisión clamorosa, total y absoluta del procedimiento establecido para su aprobación, en perjuicio del recurrente, y cuando hubiesen sido dictadas por órgano manifiestamente incompetente." ( Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de abril de 2012, casación 3252/2009, con cita en la de 6 de julio de 2010, casación 4039/2006).

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Objeto del recurso:

La Sección de Admisión interesa -con interpretación del art. 26.1 LJCA- que esta Sección de Enjuiciamiento reafirme, refuerce y en su caso, complemente nuestra jurisprudencia sobre la impugnación indirecta de disposiciones generales, y en particular, si es posible la impugnación indirecta de un plan general de ordenación urbana con motivo de la impugnación directa de un acto de aplicación de aquél, en atención a una supuesta extralimitación de su ámbito material regulatorio.

En definitiva, si el Plan General de Ordenación Urbana de Candelaria estaba habilitado para prohibir, ““......sin perjuicio de la aplicación de cualquier otra normativa específica de vertidos”“: 0) los vertidos que sobrepasaran los valores máximos del listado de 50 parámetros que refiere, o, éstos deberían establecerse a través de una Ordenanza específica, y la discusión gira, sin cuestionar su contenido, en torno a sí el instrumento normativo utilizado era adecuado y, en caso negativo, sí ha de ser considerado como un vicio formal, de procedimiento, o un vicio sustantivo, distinción esencial a efectos de la posibilidad de impugnación indirecta del precepto (art. 18.3.0) del PGO de Candelaria.

Para obtener una respuesta hay que acudir al Derecho Autonómico (para cuya interpretación carece de competencia este Tribunal), concretamente al Decreto-Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, cuyo art. 32: Plan General de Ordenación. Objeto y determinaciones, su apartado B) Ordenación pormenorizada, dice: "constituye la ordenación urbanística pormenorizada el conjunto de las determinaciones que, dentro del marco de la ordenación estructural, desarrollan aquellas en términos suficientemente precisos, para permitir la legitimación de las actividades de ejecución. La misma deberá incluir en todo caso:...... 9) En cualquier categoría de suelo, las medidas protectoras de los sistemas generales de infraestructuras y equipamientos de dominio público, de acuerdo a las previsiones de la legislación sectorial aplicable".

La cuestión queda limitada, pues, a determinar si el vehículo normativo utilizado -P.G.O. de Candelaria- es instrumento adecuado para incorporar, dentro de las Condiciones medioambientales, el uso de las redes de saneamiento, prohibiendo el vertido directo o indirecto de las sustancias que sobrepasen los valores máximos de los 50 parámetros que recoge el art.8.3 del expresado Reglamento, a lo que hay que contestar que, cuando, como aquí acaece, no existe norma que imponga su regulación mediante ordenanza, ni su elección afecta a la competencia material, pues ambas son disposiciones reglamentarias emanadas del Ayuntamiento, estamos ante una cuestión adjetiva, meramente formal no revisable a través de un recurso indirecto, como tiene declarado desde antiguo y de forma unánime la jurisprudencia de esta Sala Tercera.

Es más, la regulación de estos parámetros máximos en las Determinaciones pormenorizadas del Plan de Ordenación del Municipio les dota de una mayor garantía en razón de la intervención en su elaboración de Entidades y Organismos ausentes en la elaboración de una Ordenanza, disposición reglamentaria como el Plan, pero jerárquicamente subordinada a éste.

SEGUNDO.- Respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo:

Del tenor literal del art. 26 LJCA en relación con el art. 18.3 del P.O. de Candelaria, y 32 Decreto-Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, declaramos que, a falta de previsión específica, la elección del instrumento normativo -Plan General de Ordenación Municipal u Ordenanza- para la regulación, dentro de las Condiciones medioambientales, del uso de las redes de saneamiento, prohibiendo el vertido directo o indirecto de las sustancias que sobrepasen los valores máximos que se establecen, declaramos que la mera elección del vehículo normativo, sin que afecte a la competencia material del órgano que la dicta, es una cuestión formal que no puede ser impugnada indirectamente a través de la impugnación directa de un acto de aplicación.

TERCERO.- La aplicación de esta doctrina, en el caso de autos, lleva a la desestimación de este recurso de casación.

No se efectúa pronunciamiento en materia de costas ( art. 93 y 139 LJCA).

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

PRIMERO.- Se fija como doctrina interpretativa del art. 26 de la Ley Jurisdiccional, la establecida en el F.D. Segundo.

SEGUNDO.-DESESTIMAR el recurso de casación número 1.107/22, interpuesto por la representación procesal de la mercantil "JOSÉ SÁNCHEZ PEÑATE, S.A.", indirectamente, contra el art. 18.3 del Plan General de Ordenación de Candelaria, en aplicación del cual se dictó el Decreto -n.º 2920/18, de 12 de septiembre- de la Alcaldesa del Ayuntamiento de Candelaria, confirmatorio en reposición del n.º 2330/18, de 25 de julio, que ordenaba el cierre del desagüe que conectaba los vertidos ilegales de aguas residuales de origen industrial de sus empresas, sitas en el Polígono Industrial de Güimar, con la red pública de saneamiento, por incumplimiento de 5 de los 50 parámetros previstos en el citado art. 18.3.o) del Anexo I de la Normativa pormenorizada del Plan General de Ordenación de Candelaria (BOP 17/5/17). Sin costas.

TERCERO.- Sin costas.

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

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