CUESTIONES AUSENTES EN LA PROPUESTA DE REFORMA DEL RÉGIMEN LOCAL (PARTE II), por José Luis Bermejo Latre, Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Zaragoza

En la segunda parte del artículo, el autor sigue analizando las cuestiones que no han sido objeto de tratamiento en el anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, desdeñando la revisión de la planta municipal en pos de una reforma de la tipología municipal, y proponiendo el rediseño total del sistema financiero y tributario local.

IV. La revisión de la planta municipal.

Aunque la cuestión de la planta supramunicipal ha ocupado mucho a la doctrina, la cual ha ofrecido análisis técnicos de gran envergadura y exhaustividad, la cuestión de la planta municipal ha gozado de un tratamiento más apresurado y de oportunidad, acaso porque su planteamiento ha sido más reciente, obedeciendo a la situación –esperemos coyuntural- de crisis económica e institucional inaugurada en 2007.

Las reflexiones que se han vertido al respecto oscilan entre la supresión de municipios por debajo de un cierto umbral poblacional (la cifra manejada oficialmente es de 20.000 habitantes) y el mantenimiento de aquéllos previa la devolución de su administración a instancias territorialmente superiores (provincias o Comunidades Autónomas). Sin embargo, tanto las operaciones de fusión o absorción de municipios como las de reducción a escala de sus competencias y servicios toparían con el obstáculo de la autonomía local, sólo superable con el recurso de la voluntariedad de los entes afectados. En efecto, suprimir municipios existentes o redimensionar a la baja sus competencias sin su consentimiento podría suscitar una serie masiva de conflictos en defensa de la autonomía local, con visos de prosperar.

Desde el inicio de la era constitucional, la autonomía local se viene asimilando a diversas categorías jurídicas: la “garantía institucional” o límite constitucional impuesto al legislador para evitar la capitidisminución de los entes locales por la vía del vaciamiento de sus competencias, el “mandato positivo” dirigido a todos los poderes públicos para la asignación de competencias a los entes locales y la optimización de las mismas, el conjunto de “estándares mínimos” resultantes de la normativa orgánica y sectorial aplicable que aseguran parcelas de poder efectivo a los entes locales frente a otras instancias administrativas, el “principio” que informa la normativa para que de ésta resulten las mayores cotas de poder para los entes locales... La autonomía local se resume en la necesidad de existencia de los entes ya constituidos en condiciones de independencia jerárquica de otros poderes públicos, la dotación de un nivel competencial amplio y, en todo caso, adecuado para la ordenación y gestión de todos los asuntos que afecten a la comunidad vecinal de que gozan, y la garantía de suficiencia financiera –poder de gasto- paralela a las competencias ejercidas. En este sentido, el debido respeto a la autonomía local exige el mantenimiento de la planta local actual, sin perjuicio de la adopción de medidas –seguramente, de nuevo a escala autonómica- exclusivamente organizativas- estimulantes de la reordenación de los municipios que voluntariamente decidan prestarse a fusiones y absorciones. Por lo demás, no debería olvidarse el hecho de que los municipios, tal como están configurados en nuestra reciente historia legal y tal como los percibe la ciudadanía, son los entes administrativos con mayor legitimidad democrática y las únicas administraciones inmediatamente accesibles para una gran parte de los ciudadanos de este país, de modo que la supresión de municipios afectaría gravemente a la calidad institucional y al servicio público.

Así pues, el mantenimiento del mapa municipal no es incompatible, en términos de respeto a la autonomía local, con la limitación gradual o estratificada del nivel competencial reconocido a los municipios, debidamente agrupados éstos en categorías. Siendo diferentes en dimensión cuantitativa las comunidades vecinales que constituyen los municipios, también pueden ser cuantitativamente distintos los ámbitos materiales o las funciones a desempeñar sobre esos ámbitos (simplificando, las competencias ejercidas) por parte de los municipios. Valga este mismo argumento para justificar también la diferenciación de las potestades reconocidas a los municipios por razón de su dimensión (potestades entre las cuales cabe incluir la de autoorganización, particularizando en el medio municipal una de las sugestivas reflexiones recogidas en el Informe de la Sociedad de Estudios de Derecho Administrativo sobre la conveniente limitación de la tipología organizativa del aparato administrativo). Recuérdese que ya en este momento coexisten, a la luz de las LRBRL , LOREG y LHL , varios regímenes orgánicos y de funcionamiento simplificados, seguramente insuficientes e incoherentes por cuanto atienden a diferentes criterios (fundamentalmente, población y presupuesto). No obstante, las dos reformas puntuales operadas en la LRBRL (1999 y 2003) han desatendido la realidad de los municipios de menor tamaño –la inmensa mayoría en España-, a los que se dota de una amplísima habilitación genérica para intervenir en cualquier ámbito que se considere de interés de sus vecinos (arts. 25.1 , 27 y 28 de la LRBRL), habilitación que priva de sentido al debate sobre las impropiamente denominadas competencias impropias (en realidad, el problema de estas competencias impropias no se deriva de la realización de actividades para las que se carece de facultades, sino de la atribución legal a los municipios de posibilidades de actuación desvinculadas de su régimen de financiación). A mayor abundamiento, y a pesar de la graduación de las obligaciones prestacionales, la LRBRL impone a los municipios un exigente sistema de servicios obligatorios con el que tampoco se compadece el estricto marco financiero y fiscal que les vincula, ni tampoco el marco regulador sectorial (por ejemplo, la legislación de residuos, que ha sofisticado las actividades relativas a este objeto mucho más de cuanto parece contemplar la LRBRL en su art. 26.1.a) .

Se propone, por lo tanto, un municipalismo de “geometría variable”, si bien esta distribución competencial asimétrica requiere un recto entendimiento del concepto de competencia, que eluda la fatal confusión existente entre esta noción y la de servicio. La ley estatal, preferiblemente en un solo texto a diferencia de cuanto sucede en la actualidad con el binomio LRBRL-LOREG, debería establecer una sola tipología de municipios, útil a todos los efectos (significadamente, electorales, competenciales y financieros) y disponible para su aplicación por parte de cada Comunidad Autónoma en función de su planta y demarcación municipal, a semejanza del mecanismo de aplicación potestativa del régimen de municipios de gran población.

Además del ajuste competencial de los municipios en función de su dimensión relativa, es precisa toda una reconstrucción del sistema de relaciones entre los municipios y el binomio Estado-Comunidades Autónomas de tal modo que, sin merma de la independencia jerárquica de aquéllos, puedan éstos fijar adecuadamente las competencias municipales en sus respectivas leyes, tutelar el ejercicio de ciertas potestades y el desempeño de ciertas actividades de interés compuesto (principalmente municipal, pero con incidencia supramunicipal) y suplir administrativa y financieramente a los municipios en caso de necesidad u oportunidad en función de las economías de escala.

En primer lugar, la determinación competencial en el plano de las leyes sectoriales equivale a la objetivación de la autonomía local mediante una precisión del alcance de los intereses de las entidades locales, concretándose -al máximo posible, eso sí- las facultades municipales de participar en la acción pública objeto de regulación en cada caso. La elaboración de la legislación reguladora de los distintos sectores debe cuidar de asegurar a los entes locales su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad de que se trate, a la capacidad de gestión de cada tipo de ente, así como a los principios de descentralización, subsidiariedad y proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos. Así pues, toda ley sectorial debería ofrecer una definición de las competencias municipales (por ejemplo, seguridad ciudadana, protección civil, servicios sociales, protección del medio ambiente, transporte, etc.) en un intento de concertar a todas las Administraciones públicas operantes en un mismo territorio bajo los principios de cooperación, colaboración y, sobre todo, coordinación.

En segundo lugar, y en cuanto a la tutela y control no jerárquicos, nociones tales como la “alta inspección”, ensayada –no sin dificultad- en el plano de relaciones administrativas entre el Estado-Comunidades Autónomas, deberían hacerse extensivas al esquema de relaciones de los municipios con otras instancias administrativas. Asimismo, en este esquema de relaciones y para limitar ese propósito de control autonómico, la legislación básica debería configurar órganos de colaboración y coordinación entre el Gobierno autonómico y los entes locales, acaso apoyados en las asociaciones representativas de las entidades locales (véanse, como ejemplo, los Estatutos de las Comunidades valenciana y castellano-leonesa, los cuales “estatutorizan” respectivamente a la Federación Valenciana de Municipios y Provincias y a la Federación Regional de Municipios y Provincias de Castilla y León como únicas interlocutoras para el diálogo y la cooperación institucional entre la Comunidad Autónoma y las entidades locales).

En tercer lugar, y respecto a la asistencia y suplencia financiera y administrativa, queda plenamente justificado el rol de garantía de los entes supramunicipales que se ha defendido más arriba, pudiéndose llegar en algunos casos extremos (municipios de ínfima dimensión, según el umbral determinado por la Comunidad Autónoma debidamente habilitada al efecto por la legislación básica estatal) al mantenimiento de las estructuras políticas locales con la paralela supresión –total o parcial- de las administrativas y su traslado a los entes supramunicipales.

Así pues, las comunidades locales que dejaran de contar con una administración integral, podrían conservar las competencias propias de una entidad local menor. Más allá de una concreción y desarrollo de regímenes simplificados de organización y funcionamiento, y del fomento de la fusión de municipios inviables, es preciso explorar las posibilidades que ofrece la reconversión de las comunidades locales difícilmente viables en entidades locales menores. En efecto, parece ser el momento para la potenciación de la figura de la “entidad de ámbito territorial inferior al municipio” (en expresión de la LRBRL ). A favor de esta idea cuenta la larga trayectoria de la figura en algunas Comunidades Autónomas y sus demostradas posibilidades de gestión, la proximidad de la autonomía de las entidades locales menores a la de los pequeños municipios (reconocimiento de personalidad jurídica para la realización directa de negocios jurídicos, gestionar su patrimonio propio, suscribir convenios administrativos con otras entidades públicas, impugnar decisiones de otras entidades administrativas que puedan afectar a sus competencias e intereses, etc.). A las entidades locales menores cabría garantizar legalmente un mínimo competencial y de servicios, coincidente con el ámbito localizado de intereses de la comunidad vecinal: titularidad de su patrimonio y administración del mismo, policía urbana y rural, autorización de actividades a desarrollar en la vía pública, alumbrado público abastecimiento de agua potable, alcantarillado y depuración de aguas residuales, realización de obras y limpieza de la vía pública, recogida de residuos, organización y promoción de actividades culturales y sociales, otorgamiento o denegación de licencias urbanísticas), sin perjuicio de determinados límites a estas competencias (limitación de la potestad tributaria al establecimiento de tasas, contribuciones especiales y precios públicos, necesidad de ratificación de las operaciones de crédito y de gestión patrimonial por parte del Ayuntamiento de pertenencia, así como de las expropiaciones forzosas).

V. El rediseño total del sistema financiero y tributario local.

Cualquier reforma orgánica o competencial que afecte a los municipios –como, por lo demás, cualquier reforma administrativa que se precie- debe ir acompañada de una reflexión acerca de sus implicaciones económicas (efectos inducidos y necesidades a cubrir). Esta reflexión, si además presenta derivaciones relativas al sistema financiero y tributario en su conjunto, se debe extender a éste. La reforma del sistema de financiación autonómica no se debió plantear en 2009 –ni se debe, en el futuro próximo- de manera aislada, de espaldas a la realidad de los trémulos gobiernos locales. Mientras los pagos de los Ayuntamientos se demoran sistemáticamente y su deuda se dispara, éstos siguen siendo el lugar típico de prestación de caros servicios demandados cada vez con mayor exigencia y sofisticación por la ciudadanía: suministro y depuración de aguas, recogida y gestión de residuos, transportes, alumbrado público, prestación de innominados servicios sociales de base, dotación de equipamientos de todo tipo... Y, sin embargo, la actualización del régimen de financiación local se halla postergada sine die, como si fuera posible disociarla del modo en que se reparten los recursos públicos entre las Administraciones estatal y autonómicas.

Hasta ahora, el sistema de financiación local se basa en una combinación de factores, fundamentalmente la recaudación de raquíticos impuestos -que las autoridades locales escasamente pueden adaptar a su situación particular-, las transferencias e inversiones no siempre transparentes ni equitativas del Estado y de las Comunidades Autónomas, y los menguantes productos de su patrimonio propio (normalmente inmobiliario). Un repaso más cuidadoso de estos tres conceptos sugiere dudas más que razonables acerca de la idoneidad del sistema financiero local.

En primer lugar, el mapa de los impuestos locales es desolador, porque se trata de tributos baratos, de escasa cuantía: recaen sobre la propiedad de bienes inmuebles y vehículos, el desarrollo de actividades económicas minoritarias y selectas, la construcción de instalaciones y obras y el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana.

En segundo lugar, las asignaciones estatales y autonómicas directas a los municipios son también complejas, opacas y perpetuamente insuficientes. La cooperación económica del Estado a las inversiones de las entidades locales se basa en la concesión de subvenciones para la construcción de infraestucturas en los municipios, sobre la base de una encuesta de necesidades. También el Estado financia, a través de las Diputaciones provinciales, determinadas inversiones, obras y servicios municipales, muchas veces con el respaldo de los inextricables fondos de la Unión Europea. También hay medidas coyunturales de emergencia, tales como el Fondo Estatal de Inversión Local (que no fue una idea tan innovadora, ya que las leyes de lucha contra el paro de 1934 y 1935 destinaron un par de cientos de millones de pesetas estatales a la construcción privada de viviendas y escuelas en plazos de récord). Hay, finalmente, fondos paralelos, tales como las ayudas a municipios de menos de 20.000 habitantes o las ayudas a municipios con instalaciones militares, pero pueden ser considerados como residuales.

En tercer lugar, las ventas del patrimonio inmobiliario de los municipios (suelos y aprovechamientos obtenidos en virtud de cesiones de los promotores en operaciones urbanísticas) están destinadas a reducirse, al mismo ritmo del languideciente mercado del suelo: ya se han visto desiertos muchos concursos para la enajenación de terrenos convocados por algunos Ayuntamientos, y los suelos que no se logran colocar en el mercado se deprecian en las contabilidades municipales.

Simplificando y orientando el mensaje hacia su conclusión, las cajas de los Ayuntamientos se nutren fundamentalmente de los impuestos que pagan los inmuebles, los coches, la construcción de inmuebles y la venta de inmuebles; así como de las ventas del suelo obtenido en virtud de cesiones en operaciones urbanísticas. El Estado y las Comunidades Autónomas subvencionan aquí y allá la construcción de equipamientos e infraestructuras. El interrogante surge espontáneamente: ¿no son demasiados recursos vinculados al ya quebrado sector inmobiliario y de la construcción?

Por lo demás, parece oportuno acometer reformas en el sistema de financiación local para adaptarlo a las exigencias de participación incondicionada en los ingresos de las Comunidades Autónomas en línea con lo dispuesto en la Carta Europea de Autonomía Local . En este sentido, se hace aconsejable dimensionar el sistema de financiación a la medida del sistema de competencias y servicios, y este último a la talla de cada municipio, mediante la definición de criterios de distribución financiera referenciados a la población, encuesta de equipamientos, índices de servicios, volumen presupuestario, buenas prácticas financieras, con un mínimo de suficiencia para cada tipo de ente local. Asimismo, se debería alentar la adecuación y puesta al día de los recursos propios, mediante el fomento de la redefinición de las tasas y precios públicos para afrontar los servicios correspondientes.

Para salvar las haciendas locales no sólo hay que allegar más fondos a los municipios, sino también descargarles de obligaciones prestacionales (es decir, de servicios). Las conexiones entre la reforma orgánica y competencial, la del sistema de financiación local y la del sistema de financiación pública en su conjunto son evidentes. En definitiva, es necesario planificar de manera integrada la financiación de la cosa pública en su conjunto, es decir, articulando en el mismo momento legislativo el régimen de ingresos y gastos públicos, así como su reparto, entre el ente estatal, los autonómicos y los locales.

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