NUEVAS CONSIDERACIONES EN TORNO A LAS FUNCIONES Y LA ORGANIZACIÓN DE LOS CUERPOS LOCALES DE POLICÍA: EL ESTADO DE LA CUESTIÓN (I), por Javier Barcelona Llop, Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Cantabria

El presente trabajo repasa alguna de las cuestiones que suscita el diseño normativo de las funciones y la organización de las policías locales españolas. Aunque son dos aspectos que pueden diferenciarse, al final acaban entrelazándose puesto que el cumplimiento eficaz y permanente de todas las funciones que el legislador atribuye a los cuerpos locales de policía guarda relación con las dimensiones de los mismos. En un modelo policial complejo como el nuestro, no todos los cuerpos de policía que conviven en él y dependen de Administraciones públicas diferentes (Estado, comunidades autónomas y municipios) pueden ejercer prioritariamente las mismas funciones, pero todos deben estar en condiciones de cumplir eficaz, permanente y profesionalmente todas las que tienen asignadas. A la vista del mapa de las policías locales españolas, no es seguro que centenares de cuerpos integrados por un número muy exiguo de funcionarios puedan hacerlo.

En relación con las funciones de las policías locales, el legislador orgánico parte de que todos los cuerpos locales de policía deben ejercer las mismas, pero a través de instrumentos diferentes se está introduciendo la posibilidad de que algunos de ellos colaboren más activamente en el ejercicio de funciones de policía judicial, siquiera sería conveniente una reforma legislativa que afrontara la cuestión. De igual modo, ha quebrado la vinculación hasta ahora monolítica entre municipio y cuerpo local de policía, al estar la prestación asociada del servicio, fórmula cuyos efectos prácticos están por descubrir.

SUMARIO. 1. Introducción. 2. Las funciones de los cuerpos de policía local. 2.1. Planteamiento. 2.2. Las funciones de las policías locales en la LOFCS. Particularidades en los municipios de gran población. 2.3. Alusión a otras normas que contemplan funciones de policía judicial. 2.4. La Disposición Adicional Décima de la Ley de Bases del Régimen Local. 2.5. Un Convenio marco de colaboración entre el Ministerio del Interior y la FEMP. 3. La organización de las policías locales. 3.1. La municipalización de la policía local y su confirmación por el Tribunal Constitucional. 3.2. En torno al mapa de las policías locales españolas. 3.3. Municipios sin policía local. 3.4: Algunas soluciones autonómicas: adscripción temporal de funcionarios y contratación temporal de auxiliares. 3.5. Un paso hacia la desmunicipalización de la policía local. Selección bibliográfica.

1. Introducción 1

En octubre de 2002 tuvo lugar en la localidad canaria de Arona un Encuentro Nacional de Jefes, Mandos y Técnicos de la Policía Local, entre cuyas conclusiones figura la siguiente: “[e]s necesario establecer los mecanismos y normativas necesarios para el pleno reconocimiento de la condición de la Policía Local como Policía Judicial a todos los efectos en el ámbito local en que sea competente”. Diversas resoluciones aprobadas por la Asamblea General de la Federación Española de Municipios y Provincias en 2003 y 2007 postulan el incremento de las funciones de policía judicial de los cuerpos municipales en relación con determinadas infracciones penales, aunque precisando que es necesario tener en cuenta las dimensiones de las urbes. En el llamado Informe Azul de la Policía Local, elaborado por varios sindicatos policiales en 2007, se habla de la necesidad de mancomunar los cuerpos de policía local allí donde sea preciso.

Si he traído a colación los testimonios precedentes es porque ejemplifican que existe un, vamos a llamarlo así, estado de ánimo acerca del marco normativo regulador de las funciones y la organización de las policías locales en el que no está ausente la insatisfacción. Las apelaciones profesionales, políticas e incluso doctrinales a su modificación y mejora son desde hace años frecuentes. Es cierto que, como veremos, el legislador ha sido en cierto modo sensible a algunas de ellas, pero tengo la impresión de que subsiste la idea de que todavía queda trecho por recorrer.

Carezco de autoridad y competencia para sugerir qué es lo que debería hacerse, pero creo que algo habría que hacer. Y de esto estamos advertidos hace tiempo. En octubre de 1996, y a propuesta del Grupo Parlamentario de Izquierda Unida, la Comisión de Justicia e Interior del Congreso acordó proponer el Pleno de la Cámara la creación de una Subcomisión encargada de la elaboración de un informe que sirviera de base para el establecimiento de un nuevo modelo policial (sic). Tres años y dos meses después, el Informe fue publicado 2. No entro en su consistencia o interés, pero me permito recordar que entre sus conclusiones figura la siguiente:

“Es obvio que en los últimos años se ha producido un incremento notable de los cometidos que algunas Corporaciones Locales han ejercitado en el campo de la seguridad, yendo incluso más allá de las atribuciones que hoy por hoy les están normativamente conferidas. La diversidad de los Cuerpos de Policía Local existentes en España, la variedad del medio sobre el que actúan y las diferentes demandas ciudadanas que éste genera así como el grado distinto de formación y número de integrantes de estos Cuerpos aconsejan seguir estudiando en el futuro la dimensión que el estamento municipal ha de representar en el conjunto del sistema público de seguridad, teniendo en cuenta que es aquí donde los principios de pluralidad y asimetría resultan más evidentes de modo que no cabrá propiciar respuestas generalizadoras. El Ministerio del Interior, las Comunidades Autónomas y los Ayuntamientos debieran abordar un análisis tripartito que sustancie también un gran acuerdo político en esta materia y que ponga fin a las simples prácticas de hecho”.

Del párrafo anterior destaco tres ideas: en ciertos municipios, los cuerpos locales van más allá de sus atribuciones legales; no cabe contemplar de forma homogénea una realidad plural y asimétrica; es preciso poner fin a ciertas prácticas de hecho que no se compadecen con el Derecho. El Informe no propone soluciones, pero esas tres ideas conforman un diagnóstico que, y no creo confundirme demasiado, algo más de doce años después sigue siendo válido.

Subyace a todo lo anterior que, como tendremos ocasión de comentar más adelante, el mapa de las policías locales españolas es muy heterogéneo, pues en él conviven cuerpos verdaderamente exiguos con otros de plantillas muy nutridas (los extremos de la escala son los siguientes: cerca de 300 cuerpos disponen de un único funcionario y un solo cuerpo de unos 6.000); sin embargo, y a salvo de las matizaciones que introduciremos en su momento, el ordenamiento jurídico los contempla a todos por igual desde la perspectiva de las funciones que deben ejercer. Esta es una circunstancia que, por sí sola, justifica una reflexión acerca del papel de las policías locales en el modelo policial español y acerca de si el legislador ha sabido perfilarlo con acierto.

Ya he mencionado que no me siento capaz de sugerir fórmulas o soluciones. La temática es compleja y delicada, tanto técnica como políticamente. Además, no es conveniente proponer posibles modificaciones del actual marco normativo con la vista puesta exclusivamente en el segmento local. Lo he dicho en más de una ocasión y lo sigo pensando: el modelo policial español es complejo y ninguna de sus piezas debería tocarse sin introducir los oportunos ajustes en las demás a fin de lograr que aquel obedezca a un diseño lo más armónico posible. Es imprescindible una visión de conjunto, pues no podemos plantear una modificación del statu quo normativo concerniente a las policías locales sin tener en consideración que en el modelo policial español existen tres niveles (estatal, autonómico y local) y que lo que se haga en relación con uno de ellos repercute de alguna forma en los demás.

Por ello, estas páginas se limitan a lo que su título indica: ¿cuál es el estado actual de la cuestión en orden a las funciones y organización de las policías locales? De tono eminentemente descriptivo, su única aspiración es presentar una panorámica de conjunto en la que cada cual pueda identificar fortalezas y debilidades según su criterio, que puede coincidir con el del autor o no, cuyas opiniones al respecto son personalísimas.

2. Las funciones de los cuerpos de policía local

2.1. Planteamiento

En un informe fechado en mayo de 1998, la División de Estudios de Legislación Comparada del Servicio de Estudios Jurídicos del Senado de la República Francesa pasa revista a la ordenación jurídica de las policías locales en diversos lugares (además de España, Alemania, Inglaterra, Gales, Bélgica, Italia, Países Bajos, Portugal y Quebec). En nuestro caso, su conclusión es la siguiente: la consulta del ordenamiento jurídico español “met en évidence la grande autonomie de la police municipale en matière de police administrative et son rôle secondaire en matière de police judiciaire” 3.

Tal aserto no debe conducirnos a confusión. Entre nosotros suele hablarse de policía administrativa, de policía de seguridad y de policía judicial, pero en Francia la segunda categoría queda englobada en la primera. De ahí que no podamos deducir de la expresión transcrita la naturaleza esencialmente administrativa de la policía local por contraposición a la de otros cuerpos (el Nacional de Policía, la Guardia Civil, las policías autonómicas), que sería de seguridad pública en sentido propio. Sin embargo, no es tan raro que se considere a la policía local como una policía esencialmente administrativa y cuyas funciones difieren cualitativamente de las atribuidas a los demás organizaciones policiales. Y algo de verdad hay en ello, como iremos viendo. Pero eso no significa que, desde la perspectiva estrictamente funcional, las policías locales sean, permítaseme la expresión, menos policías que las demás, que sus funciones sean menos policiales que las de los otros cuerpos.

Cuáles deban ser las funciones de la policía es cuestión que no admite una respuesta simplista básicamente porque aquellas pueden ser muy diversas. Tal es así que en un estudio clásico André Bossard escribió que el examen comparado de las funciones ejercidas por la policía arroja un resultado heteróclito y que a la vista del mismo tenemos la impresión de encontrarnos ante un traje de arlequín. Pero aunque ello sea cierto, no es imposible trazar un marco que comprenda o englobe las misiones más característicamente policiales, por variadas que sean éstas. Creo que las siguientes palabras del Código Europeo de Ética de la Policía, aprobado por el Comité de Ministros del Consejo de Europa el 19 de septiembre de 2001, sirven a tal efecto: en los Estados democráticos, la policía persigue asegurar el mantenimiento de la tranquilidad pública y el orden y el respeto a la ley, proteger y respetar los derechos y libertades fundamentales del individuo, prevenir, combatir e investigar la criminalidad y prestar asistencia y servicios a la población.

¿Encajan las funciones legalmente atribuidas a las policías locales españolas en la caracterización hecha por el Comité de Ministros del Consejo de Europa? Creo que la respuesta afirmativa se impone sin lugar a dudas; ahora bien, no hay que perder de vista una importante circunstancia: en los modelos policiales complejos, en los que existen cuerpos policiales diferentes que pertenecen a administraciones públicas diferentes, no todos ellos pueden ocuparse prioritariamente de los mismos cometidos. No parece necesario abundar en la idea, pero conviene tenerla presente a la hora de valorar la entidad y naturaleza de las funciones que las policías locales deben ejercer conforme a lo dispuesto en nuestro ordenamiento jurídico.

2.2. Las funciones de las policías locales en la LOFCS. Particularidades en los municipios de gran población.

La Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (en adelante LOFCS) no ha envejecido muy bien, pero sigue siendo la norma de cabecera. Arranquemos, por lo tanto, de lo dispuesto en ella 4.

A nuestros efectos, su Preámbulo es revelador. Leemos en él que “se atribuyen a las policías locales las funciones naturales y constitutivas de toda policía”, mencionándose específicamente las relativas a la ordenación, señalización y dirección del tráfico urbano, la vigilancia y protección de personalidades y bienes, y la de colaboración en materia de policía judicial y de seguridad ciudadana. Ahora bien, el Preámbulo dice también que hay que evitar duplicidades y concurrencias innecesarias y que el diseño legal tiene en cuenta las características propias de los cuerpos de policía local y de la actividad que tradicionalmente vienen realizando. Esto es en realidad una confesión; no un desmentido de que las funciones atribuidas a los cuerpos locales no sean propiamente policiales, pero sí un reconocimiento implícito de que aquellas pueden ser distintas, sustantivamente hablando, a las asignadas a otros cuerpos.

¿Cómo se traduce esas consideraciones del Preámbulo en la determinación legal de las funciones de las policías locales? El precepto clave es el artículo 53 LOFCS , acerca del que pueden emitirse las siguientes consideraciones.

a) Llama la atención que el artículo 53.1 LOFCS no diga que las policías locales ejercerán o podrán ejercer las funciones que enumera, sino que deberán ejercerlas. No estoy seguro de que el legislador haya hecho un uso consciente del lenguaje, pero la expresión normativa es la que es. Me sirvo de ella como refuerzo textual de un principio que considero irrenunciable: todo cuerpo de policía tiene que estar en condiciones de prestar de forma continua, eficaz y profesional todas y cada una de las funciones que el ordenamiento jurídico le atribuye; también los cuerpos de policía local.

b) Las funciones de las policías locales enumeradas en el artículo 53.1 LOFCS pueden agruparse en tres grandes bloques.

El primero está formado por las que ejercen con total autonomía. Esto es, protección de autoridades, vigilancia y custodia de edificios e instalaciones locales, ordenación, dirección y señalización del tráfico en el casco urbano, policía administrativa (sic) en lo relativo a las ordenanzas, bandos y demás disposiciones municipales, vigilancia de espacios públicos y cooperación en la resolución de conflictos privados cuando los agentes son llamados a ello. Aun teniendo en cuenta las peculiaridades intrínsecas de las tareas relacionadas con la protección civil, que he estudiado en otros lugares, entiendo que las mismas podrían incluirse también aquí.

A un segundo bloque funcional pertenecen aquellos cometidos que la LOFCS atribuye a las policías locales pero en calidad colaboradoras de otros cuerpos. Son la protección de las manifestaciones y el mantenimiento del orden en las grandes concentraciones humanas, cuando sean requeridas para ello, y la participación en funciones de policía judicial. En relación con ésta, hay que hacer una precisión. La LOFCS únicamente contempla la participación de las policías locales en las funciones de policía judicial como colaboradoras de las unidades orgánicas de policía judicial, que forman la llamada policía judicial específica, pero nada dice acerca del papel de los cuerpos locales en el desempeño de funciones de policía judicial genérica, tema sobre el que más adelante señalaremos algo.

El tercer bloque está formado por aquellas funciones que las policías locales pueden ejercer a iniciativa propia pero sujetas a un deber de comunicación a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado: instruir atestados por accidentes de circulación dentro del casco urbano y efectuar diligencias de prevención y cuantas actuaciones tiendan a evitar la comisión de actos delictivos en el marco de colaboración establecido en las juntas de seguridad.

A la vista de lo expuesto, cabe considerar que en una visión de conjunto el elenco legal de las funciones de las policías locales no tiene el mismo componente policial que el de las de otros cuerpos de policía, singularmente los estatales y los autonómicos a los que, salvo en ciertos aspectos, no se aplica la LOFCS y cuyo diseño apunta con claridad hacia su consolidación como verdaderas policías integrales (Mossos d’Esquadra, Ertzaintza y, quizá en menor medida por ahora, la Policía Foral de Navarra). En cambio, el elenco funcional establecido en el artículo 53 LOFCS no diverge tanto del establecido a propósito de los demás cuerpos autonómicos (artículo 38 ) pues ahora las diferencias, aunque las hay, no son tan notorias.

En definitiva, del artículo 53 LOFCS no se puede deducir que las funciones de las policías locales no sean, todas y cada una de ellas, rigurosamente policiales, pero sí que algunas de las más características de los cuerpos de policía sufren una cierta devaluación por referencia al que cabe considerar estándar funcional máximo de una organización policial (por ejemplo, ejercicio de funciones de policía judicial y de investigación criminal, mantenimiento del orden público).

De todas formas, siempre he pensado que el juicio de que es acreedora la determinación legal de las funciones de las policías locales no debería emitirse sólo a la vista del artículo 53 LOFCS . Ya he mencionado que el Preámbulo de la norma dice que se atribuyen a los cuerpos locales las funciones naturales y constitutivas de toda policía, pero en su articulado figura una disposición que ilustra acerca de las verdaderas creencias del legislador. Es aquella de la que se sigue que los funcionarios de policía local ejercen los derechos sindicales exactamente en los mismos términos que los demás funcionarios civiles no policiales (excepto jueces, magistrados y fiscales). Detengámonos un momento en ello.

El artículo 52.2 LOFCS remite el régimen sindical de los policías locales a lo que disponga la ley reguladora de los órganos de representación de los funcionarios, que entonces no existía pero que había sido llamada por la Ley Orgánica de Libertad Sindical ; aquella Ley se aprobó en 1987 y confirmó su aplicación a los funcionarios de policía local 5. Merced a ello, y en razón de un juego de remisiones entre la Ley de 1987 y la de Libertad Sindical, el régimen sindical de los policías locales quedó íntegramente asimilado al de los funcionarios civiles de régimen común, como la doctrina no dudó en certificar. El Estatuto Básico del Empleado Público confirma que los policías locales disfrutan de la libertad sindical y del derecho a la negociación colectiva y a la participación en la determinación de las condiciones de trabajo en los mismos términos que los demás funcionarios civiles no sometidos a un régimen especial por razón de sus funciones o condición. Cierto que el Estatuto deja a salvo lo dispuesto en la LOFCS pero, en el tema que nos ocupa, ello sólo alcanza a la interdicción del derecho de huelga, que es sabido afecta a todos los funcionarios de policía independientemente de la naturaleza civil o militar del cuerpo al que pertenezcan.

Desde luego, la LOFCS podría haber regulado específicamente el ejercicio de los derechos sindicales de los policías locales, pues el artículo 104.2 de la Constitución establece que una ley orgánica determinará las funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las fuerzas y cuerpos de seguridad. Las policías locales son fuerzas y cuerpos de seguridad y la materia sindical es genuinamente estatutaria, por lo que el legislador orgánico contaba con firmes anclajes constitucionales para disponer sobre el ejercicio de los derechos sindicales de los policías locales dentro del marco trazado por el artículo 28.1 de la propia Constitución . Es notorio, sin embargo, que prefirió que la fuente reguladora de los derechos sindicales, de negociación colectiva y de representación de los policías locales fuera la que disciplinara la materia en el ámbito de la función pública civil de régimen común o general.

Y más aún, no dejó de explicar por qué. Según el artículo 52.2 LOFCS , si el régimen de los derechos sindicales de los policías locales no se contempla en la norma naturalmente llamada a disponer sobre la sindicación policial, ello es en atención a la especificidad de sus funciones. Tal es, exactamente, la expresión que figura en el precepto; puesto negro sobre blanco o blanco sobre negro: las funciones de los cuerpos locales de policía no tienen entidad que justifique un régimen sindical distinto del que rige en el ámbito de la función pública civil.

Recordemos que, a propósito del Cuerpo Nacional de Policía, el Preámbulo de la LOFCS considera que “las especiales características que inciden en la función policial y la repercusión que sobre los derechos y libertades tienen sus actuaciones” justifican determinadas peculiaridades en materia de asociación sindical. En ese mismo lugar se dice, siempre en relación con el Cuerpo Nacional de Policía, que se introducen limitaciones en el ejercicio del derecho de sindicación de sus miembros justificadas “en el carácter de Instituto Armado que la Ley atribuye al Cuerpo”. Dado que los cuerpos locales de policía son también institutos armados, es evidente que lo que justifica su régimen sindical sólo puede ser la índole de sus funciones, como el artículo 52.2 LOFCS confiesa abiertamente. Me da la impresión de que esta circunstancia dice más acerca del verdadero papel reservado a las policías locales en el sistema de la seguridad pública que cualquier sesuda exégesis del artículo 53 LOFCS .

No cabe cerrar este apartado sin aludir a la posibilidad de que en los llamados municipios de gran población las funciones relacionadas con el tráfico urbano sean ejercidas por funcionarios no policiales (los comúnmente llamados agentes de movilidad). Dejemos al margen el heterogéneo contenido que tiene el concepto legal de municipios de gran población –bajo el que actualmente de cobijan unas 46 localidades cuyo censo oscila entre menos de 60.000 habitantes y más de 3.000.000– y señalemos que el artículo 53.3 LOFCS permite que en ellos se creen cuerpos de funcionarios para el ejercicio exclusivo de las funciones antedichas, cuyos miembros tienen la consideración de agentes de la autoridad. Se trata de la más directa e importante reforma legal de las funciones de las policías locales, siquiera circunscrita a las entidades referidas.

El precepto, introducido por la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica 19/2003, priva a los cuerpos locales de los municipios de gran población que quieran acogerse a la posibilidad que brinda de una de las funciones más genuinamente policiales; según el preámbulo de la LOFCS , una de las naturales y constitutivas de toda policía. Y no sólo de las policías locales. Piénsese en que el germen de la Policía Foral de Navarra está relacionado con la vigilancia del tráfico interurbano, en que esta función es característica de la Guardia Civil desde hace muchos años y en que la justificación aducida por la Ley Orgánica 6/1997 para transferir a la Comunidad Autónoma de Cataluña las competencias de ejecución en la materia fue que en ese territorio existía una policía autonómica y una organización administrativa de la seguridad pública, lo que hacía muy fácil transferir una competencia tan vinculada a la disponibilidad de un cuerpo policial. De este punto de vista, la posibilidad de que en los municipios de gran población los cuerpos policiales queden descargados de estas funciones no deja de tener un cierto componente paradójico.

Salvando lo acabado de decir, salta a la vista que la LOFCS dispensa un tratamiento homogéneo a todos los cuerpos de policía local en lo que a las funciones se refiere. Como veremos más adelante, ello casa mal con la realidad organizativa de las policías locales españolas, muchas de las cuales, pura y simplemente, no están en condiciones de prestar con continuidad, eficacia y profesionalidad todos los cometidos que el precepto les atribuye. Y a la inversa, existen cuerpos con plantillas muy dotadas y abundantes medios a los que posiblemente el traje de arlequín que es el artículo 53 LOFCS les quede pequeño y aspiren a volar más alto; máxime si pueden soltar el lastre de las funciones de ordenación, señalización y dirección del tráfico urbano en los términos previstos en el párrafo tercero del precepto.

2.3. Alusión a otras normas que contemplan funciones de policía judicial.

La LOPJ asume la clásica distinción entre policía judicial genérica y policía judicial específica. La segunda se traduce en la creación de unidades orgánicas especializadas y dedicadas exclusivamente a la práctica de actuaciones propias de policía judicial o derivadas de las mismas (artículo 549 LOPJ ). Tales unidades pueden estar compuestas por funcionarios estatales (artículos 29 y siguientes LOFCS ) o autonómicos 6, pero en ningún lugar está prevista la creación de unidades orgánicas de policía judicial formadas por funcionarios de policía local. Éstos, se ha dicho ya, únicamente pueden ser colaboradores de aquellas.

Nada impide, en cambio, que los policías locales ejerzan funciones de policía judicial genérica en los términos previstos en el artículo 547 LOPJ . Esto es, funciones de auxilio a los juzgados y tribunales y al Ministerio Fiscal en la averiguación de los delitos y el aseguramiento de los delincuentes, a condición de que hayan sido requeridos para prestarlas. La exigencia del requerimiento judicial o fiscal es patente, lo que sugiere que tales funciones no pueden realizarse por iniciativa propia, al menos a la vista del precepto citado.

Al margen de la LOPJ , la regulación en la Ley de Enjuiciamiento Criminal del procedimiento para el enjuiciamiento rápido de determinados delitos repercute, siquiera sea potencialmente, sobre las funciones de policía judicial de los policías locales. No es esta, obviamente, materia de mi competencia, por lo que me limitaré a indicar que el artículo 796 enumera las actuaciones de policía judicial que deben cumplimentarse tras la detención o denuncia de una persona en caso de comisión de ciertos ilícitos flagrantes castigados con penas menos graves o leves (malos tratos a personas del entorno doméstico o familiar, hurto, hurto y robo de vehículos, delitos contra la seguridad del tráfico, delitos de daños, delitos contra la salud pública, delitos relativos a la propiedad industrial e intelectual). No se trata, desde luego, de una regulación específicamente dirigida al personal de las policías locales pero que también afecta a éste cada vez que proceda a la detención o denuncia de quien comete uno de los delitos flagrantes relacionados en el artículo 795 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal .

Cabe igualmente recordar que según el artículo 31.2 de la Ley Orgánica 1/2004, de medidas de protección integral contra la violencia de género , “[e]l Gobierno, con el fin de hacer más efectiva la protección de las víctimas, promoverá las actuaciones necesarias para que las Policías Locales, en el marco de su colaboración con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, cooperen en asegurar el cumplimiento de las medidas acordadas por los órganos judiciales” que consistan en órdenes de alejamiento y privación del derecho a residir en ciertos lugares o de acudir a ellos. Se trata de un reforzamiento de las funciones de policía judicial de los cuerpos locales pues se les atribuye el cometido de asegurar el cumplimiento de determinadas decisiones judiciales, lo que incrementa sus posibilidades legales de cooperación directa con la justicia, aunque siempre como colaboradores de los cuerpos estatales (o, en su caso, autonómicos).

No es, empero, un reforzamiento universal en el sentido de alcanzar a todos los cuerpos locales, ni tampoco automático. Lo segundo porque requiere que el Gobierno promueva las actuaciones necesarias para hacer efectiva la cooperación de las policías locales. Lo primero porque, según leemos en el Protocolo de colaboración y coordinación entre las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y los Cuerpos de Policía Local para la protección de las víctimas de violencia doméstica y de género, suscrito por el Ministerio del Interior y la FEMP el 10 de marzo de 2006, la participación de las policías locales en la ejecución y seguimiento de las medidas judiciales de protección está en función de diversos criterios; entre ellos figura uno que ni mucho menos todos los cuerpos locales están en condiciones de cumplimentar: “[l]a capacidad del correspondiente Cuerpo de Policía Local para asumir mayores responsabilidades en este ámbito o ejercer determinadas funciones y tareas, de acuerdo con los siguientes factores: el nivel de formación especializada de sus efectivos en materia de violencia de género; la participación en Programas Integrales de Actuación; los recursos materiales y operativos de que disponga”. A mi juicio, no es probable que el porcentaje de cuerpos de policía local que encajan ahí sea muy elevado.

Entiendo que, al margen de las hipótesis referidas, los policías locales no pueden ejercer otros cometidos de policía judicial que los consistentes en las primeras diligencias de prevención y aseguramiento en los términos previstos en el artículo 4 del Real Decreto 769/1987, regulador de la Policía Judicial 7. En relación con este punto, la jurisprudencia de la Sala 2.ª suministra algunas ideas de interés.

Según la Sentencia de 3 de julio de 2008 (recurso de casación n.º 11246/2007 ), si los agentes de policía local se encuentran en alguna de las situaciones a que se refiere el artículo 282 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal , no deben “suspender toda actuación hasta recibir instrucciones de quienes, de forma principal, ejercen las funciones de Policía Judicial porque, si así procedieran, se frustrarían la prevención y persecución de la delincuencia en un buen número de casos. Deben, por el contrario, practicar las diligencias que sean necesarias para comprobar el delito, descubrir a sus autores y recoger los efectos o instrumentos que puedan servir de pruebas de su comisión, sin perjuicio de poner inmediatamente todo lo actuado y, en su caso, a los detenidos, a disposición de los funcionarios competentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado”.

En un sentido similar, la Sentencia de 5 de octubre de 2007 (recurso de casación n.º 10153/2007 ), destaca que todos los miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad, y desde luego los policías locales, que en el ejercicio de sus funciones tienen conocimiento de la comisión de un ilícito, están obligados a adoptar las primeras diligencias de prevención; esto es, una inicial averiguación, recogida de instrumentos y efectos del delito e identificación de los sospechosos. “Todo ello con el fin de ponerlos a disposición judicial, del Ministerio Fiscal o, como ocurrió en el presente caso, de la policía judicial especializada. Está fuera de dudas que esa intervención ha de acomodarse siempre a la prudencia impuesta por elementales exigencias derivadas de los principios de especialización y proporcionalidad. De ahí la importancia de que, en los supuestos más complejos, la remisión a las unidades orgánicas se produzca la máxima celeridad”.

Nada menos, pero tampoco nada más. Estos cometidos de policía judicial están objetivamente circunscritos y el reconocimiento de que los cuerpos locales están habilitados para cumplimentarlos no debe servir para defender que pueden también asumir tareas de investigación criminal planificadas y ejecutadas con autonomía.

2.4. La Disposición Adicional Décima de la Ley de Bases del Régimen Local.

Un último dato normativo a tener en cuenta es muy aparente, pero poco más. Figura en la Disposición Adicional Décima LBRL , introducida en 2003, que dice lo siguiente:

“En el marco de lo dispuesto en las leyes orgánicas 6/1985, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad ; 1/1992, de 21 de febrero, sobre protección de la seguridad ciudadana , y en las disposiciones legales reguladoras del régimen local, se potenciará la participación de los cuerpos de policía local en el mantenimiento de la seguridad ciudadana, como policía de proximidad, así como en el ejercicio de las funciones de policía judicial, a cuyos efectos, por el Gobierno de la Nación, se promoverán las acciones necesarias para la elaboración de una norma que defina y concrete el ámbito material de dicha participación”.

El concepto de policía de proximidad hace años que se ha instalado entre nosotros y, aunque ahora quizá un poco menos, domina discursos sobre la función policial; confieso, sin embargo, que nunca he entendido con exactitud a dónde se quiere llegar con su invocación. Si no estoy equivocado, la idea de policía de proximidad apela a una policía que está en la calle, que patrulla, que atiende a los vecinos y conoce sus necesidades, que interviene para apagar los fuegos de los conflictos privados, una policía cuya presencia disuade a quienes están dispuestos a cometer infracciones, delitos o faltas, una policía que se integra en el tejido vital de los núcleos de población, que si tiene que denunciar o detener denuncia o detiene, pero cuya función esencial es crear un sentimiento de seguridad entre los ciudadanos de modo que éstos la vean como un elemento que incrementa su calidad de vida. Si esta percepción mía de la policía de proximidad se acerca a lo que se quiere decir con tal expresión, no entiendo que haya que potenciar las funciones de las policías locales al respecto pues, casi diría que por definición, son prioritariamente de proximidad. De ahí que no crea que sea necesario potenciar nada... salvo que las policías locales no cumplan adecuadamente con su papel de policía de proximidad; y si es así, habría que preguntarse por qué y cómo se ha llegado a tal situación.

A capítulo aparte pertenece la idea de potenciar la participación de los cuerpos locales en el ejercicio de las funciones de policía judicial, que es una de las aspiraciones que con más frecuencia se manifiestan. Desde luego, la Disposición Adicional Décima LBRL no la satisface pues reclama del Gobierno que promueva una norma “que defina y concrete el ámbito material de dicha participación”. Casi diez años después de introducida dicha Disposición, la norma requerida no ha sido dictada y, en las circunstancias actuales, no parece que figure entre las prioridades políticas. Por lo tanto, y a día de hoy, todo sigue como estaba antes de la introducción de la aparentemente vistosa Disposición Adicional Décima, excepción hecha de lo dispuesto en la legislación contra la violencia de género, que es posterior a la reforma de la LBRL .

2.5. Un Convenio marco de colaboración entre el Ministerio del Interior y la FEMP

Llegados hasta aquí, es necesario dar cuenta de un hecho singular. En febrero de 2007 el Ministerio del Interior y la Federación Española de Municipios y Provincias firmaron un convenio marco de colaboración en materia de seguridad ciudadana y seguridad vial. En él se lee que ambas partes “expresan su opinión favorable a que se establezca un nuevo marco de cooperación que refuerce el sistema público de seguridad; clarifique y potencie las competencias municipales en materia de seguridad; establezca nuevas funciones que pueden ser asumidas o en las que puedan colaborar las Policías Locales, en aquellos aspectos más relacionados con la lucha contra la delincuencia urbana y el mantenimiento de la convivencia ciudadana en la dirección ya establecida por la Disposición Adicional Décima de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local , y que potencie la figura de las Juntas Locales de Seguridad”.

No sin indicar que la Disposición Adicional invocada es la introducida en la LBRL por la Ley 57/2003 y no la de ésta misma, es claro que el Convenio dice moverse en el marco trazado por aquella. Más aún, la trae de nuevo a colación (cometiendo un error idéntico al referido) para afirmar que “establece la necesidad de ampliar las funciones de las Policías Locales en materia de Policía de Proximidad y Policía Judicial”. Teniendo el cuenta el tenor de dicha Disposición Adicional, parece que los redactores del Convenio consideran que éste es el cauce que plasma la aspiración de incrementar las funciones de las policías locales que late en ella, pero ni es ni puede ser así. La Disposición Adicional Décima LRBRL emplaza al Gobierno a realizar las acciones necesarias para la elaboración de una norma que decida y concrete la ampliación de las funciones de las policías locales como policía de proximidad y policía judicial, y salta a la vista que ni el citado Convenio marco ni los específicos que pueden suscribirse a partir de él encajan de ninguna de las maneras en el emplazamiento legalmente hecho al Gobierno de la Nación.

A los efectos del presente trabajo, las estipulaciones del Convenio más interesantes son las que se refieren a la colaboración de la policía local en las funciones de policía judicial (sic), entre las que destacan las que se exponen a continuación:

a) El Convenio parte de la siguiente premisa: “el alto nivel de capacitación profesional y preparación técnica que están alcanzando las policías locales, especialmente en los grandes núcleos urbanos, así como la proximidad de los cuerpos de policía local a las respectivas comunidades les convierte en instituciones fundamentales para el desarrollo de políticas de prevención de la delincuencia. Y que esa misma cercanía hace posible actuaciones de investigación policial en el ámbito de la policía judicial en relación a determinadas infracciones penales de menor gravedad”.

b) El Convenio contempla la colaboración de las policías locales en el ejercicio de las funciones de policía judicial, tanto en lo que se refiere a la recepción de denuncias como a la investigación de los hechos, en relación con una serie de infracciones penales constitutivas de falta o delito menos grave (se sobreentiende que son infracciones castigadas con penas leves o penas menos graves), referidas a materias diversas (entre otras, lesiones que no requieran hospitalización, violencia doméstica y de género, hurtos, quebrantamientos de condena, de órdenes de alejamiento y privaciones del permiso de conducir, patrimonio histórico municipal, actividades mercantiles realizadas en la vía pública, defraudaciones de fluido eléctrico, tráfico, amenazas y coacciones, omisión del deber de socorro, daños causados al mobiliario urbano...).

c) El Convenio señala que la participación concreta de los cuerpos locales en las funciones de policía judicial depende de diversas circunstancias; por supuesto, la voluntad de la corporación local, pero también el número de miembros del cuerpo policial local en relación con el número de habitantes de la población 8, así como su capacidad operativa para asumir mayores responsabilidades en este ámbito según la formación y experiencia de sus miembros, su capacidad técnica y operativa para constituir grupos o unidades especializadas en las funciones de policía judicial y la disponibilidad de los recursos materiales y tecnológicos necesarios para colaborar en el desempeño de las funciones de policía judicial.

Este Convenio marco ha dado lugar a la firma de convenios específicos por varios Ayuntamientos (Madrid, Valladolid, Getafe, Fuenlabrada, Alcorcón, Leganés, Mérida, Silla...), por lo que será en éstos donde se precise el grado de colaboración de los cuerpos locales en las tareas de policía judicial. En ellos, se consignan las infracciones penales en relación con las cuales la policía local actuará en funciones de policía judicial (que desde luego no tienen por qué ser todas las que enumera en Convenio marco), así como si asume el cometido de recibir denuncias, de investigar los hechos, o ambos.

Pensando únicamente en las funciones de los cuerpos locales de policía, el mecanismo parece suscitar algunas dudas jurídicas a la vista de que la determinación de las funciones policiales es materia reservada a la ley orgánica por el artículo 104.2 de la Constitución . Cabría pensar que la policía local de aquellos municipios que suscriban convenios específicos verá incrementadas sus atribuciones sin que la legislación reguladora de estas materias se haya modificado ni una coma.

No obstante, creo que es posible llegar a una conclusión diferente. Los cometidos de las policías locales vienen establecidos en el artículo 53 LOFCS, cuya letra 1, e) señala que entre ellos se encuentra el de participar en las funciones de policía judicial en la forma establecida en el artículo 29.2 , precepto éste que precisa que en el cumplimiento de las funciones de policía judicial que desempeñan las unidades orgánicas, “tendrán carácter colaborador de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado el personal de Policía de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales”. Cabe entender que el Convenio marco permite formalizar tópicamente los términos de dicha colaboración, facilitando la suscripción de convenios específicos por aquellos municipios que lo deseen y cumplan con los requisitos exigidos y en los que figuraría la relación exacta de materias en las que intervendría la respectiva policía local y la responsabilidad concreta que el cuerpo asumiría en relación a cada una de ellas. Las posibilidades de colaboración abiertas genéricamente por la LOFCS quedarían así acotadas de la forma dicha, lo que, ciertamente, suministra un cierto grado de seguridad.

De todas formas, pienso que el instrumento jurídico facilitador de la colaboración de las policías locales con otros cuerpos en el desempeño de las funciones de policía judicial específica debería ser la ley, sin perjuicio de la posterior suscripción de convenios bilaterales. Hablamos de una cuestión lo suficientemente seria como para que sea el legislador quien se ocupe de ella.

Nota: el resto del artículo se publicará en el Diario del Derecho Municipal de 21 de junio de 2012.

NOTAS:

1. Texto que sirvió de base a la intervención del autor en el Seminario de Derecho Local que, bajo los auspicios de la Institución Fernando el Católico y la Fundación Ramón Sainz de Varanda, dirige el profesor Antonio Embid Irujo. La sesión tuvo lugar el jueves 17 de mayo de 2012 en las dependencias de la Institución en el edificio de la Diputación Provincial de Zaragoza. Vuelvo en este trabajo sobre algunas cuestiones que me ocuparon en el pasado y de las que, hasta la amable invitación cursada por el profesor Embid para participar en el Seminario, me había mantenido conscientemente alejado.

2. Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie D, n.º 526, 29 de diciembre de 1999.

3. El informe está disponible en www.senat.fr/lc/lc38/lc38.html.

4. No olvido que la LBRL atribuye a los municipios competencias en materia de seguridad en lugares públicos y de ordenación del tráfico de personas en las vías urbanas, pero entiendo que ello tiene un interés relativo en este momento.

5. Se trata de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas , derogada (salvo el artículo 7) por la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público , sin perjuicio de la supervivencia transitoria de algunos de sus preceptos.

6. La LOFCS únicamente contempla unidades orgánicas de policía judicial formadas por funcionarios de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, pero se ha abierto paso la existencia de unidades compuestas por agentes de las policías autonómicas. Aunque el tema da para mucho, bástenos con señalar que el propio Gobierno de la Nación ha reconocido explícitamente el proceso con motivo de la reforma, en el año 2002, del Real Decreto 769/1987, de 19 de junio, de regulación de la Policía Judicial.

7. El precepto dispone que “[t]odos los componentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, cualesquiera que sean su naturaleza y dependencia, practicarán por su propia iniciativa y según sus respectivas atribuciones, las primeras diligencias de prevención y aseguramiento así que tengan noticia de la perpetración del hecho delictivo, dando cuenta de todo ello en los términos legales a la Autoridad Judicial o Fiscal, directamente o a través de las Unidades Orgánicas de la Policía Judicial”.

8. El Convenio marco no es más preciso en este punto, pero hay un modelo de convenio específico en el que figura como requisito que el cuerpo de policía local cuente con, cuando menos, 1,5 agentes por cada 1.000 habitantes de derecho.

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