Se anula la introducción “ex novo” en la Ordenanza de Movilidad para la ciudad de Madrid, de la posibilidad de que el agente denunciante notifique la infracción al conductor con posterioridad a la comisión de la misma

Es objeto de impugnación el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid que modificó la Ordenanza de Movilidad de la capital.

Iustel

La Sala declara la disconformidad a derecho de la modificación que amplía los supuestos de inmovilización de vehículos establecidos en el art. 84 de la LSV, pues incluye el supuesto de que “se incumplan las normas de estacionamiento” y “la obligación del registro de la transferencia de titularidad del vehículo”; y ello, por falta de cobertura legal. Por lo que se refiere a la modificación que amplía los supuestos de retirada y depósito de vehículos establecidos en el art. 84 de la LSV, tampoco goza de cobertura legal, al ampliar los casos de inmovilización del vehículo que al ser restrictiva de derechos necesita la cobertura de una norma con rango de Ley. Finalmente, la modificación del art. 99 d) de la Ordenanza introduce una causa legal nueva para que la notificación de la denuncia se realice en momento posterior a la comisión de la infracción, cual es “que el agente denunciante se encuentre realizando labores de regulación del tráfico y carezca de medios para proceder a la persecución del vehículo infractor”; dicha causa no está prevista en el art. 76 de la LSV, por lo que también carece de cobertura legal.

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sentencia 329/2012 de 8 de marzo de 2012

Ponente: ELVIRA ADORACION RODRÍGUEZ MARTI

Tipo de Resolución: Sentencia Tribunal Superior de Justicia de Madrid Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Segunda C/ General Castaños, 1 - 28004 33009750 NIG: 28.079.33.3-2011/0169027

RECURSO 83/2011 SENTENCIA NÚMERO 329 TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA ----- Iltmos Señores:

Presidente.

D. Francisco Gerardo Martínez Tristán Magistrados:

D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez D. José Daniel Sanz Heredero Dña. Elvira Adoración Rodríguez Martí D. Miguel Ángel García Alonso D.ª. Fátima Blanca de la Cruz Mera

En la Villa de Madrid, a ocho de marzo de dos mil doce.

Vistos por la Sala, constituida por los Señores del margen, de este Tribunal Superior de Justicia, los autos del recurso contencioso-administrativo número 83/2011, interpuesto por "AUTOMOVILISTAS EUROPEOS ASOCIADOS (AEA)", representado por el Procurador D. Álvaro Francisco Arana Moro contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid de fecha 30-Noviembre-2.010 que modificó la ordenanza de Movilidad para la ciudad de Madrid. Ha sido parte demandada el Excmo. Ayuntamiento de Madrid, estando representado por el Letrado Consistorial.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Que previos los oportunos trámites, la parte recurrente formalizó su demanda mediante escrito de fecha 12 de mayo de 2011, en que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, terminó suplicando sentencia estimatoria del recurso interpuesto y las declaraciones correspondientes en relación con la actuación administrativa impugnada.

SEGUNDO.- Que asimismo se confirió traslado a la representación de la parte demandada, para contestación a la demanda, lo que se verificó por escrito de fecha 21 de junio de 2011 en que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró pertinentes, terminó suplicando el mantenimiento de la actuación administrativa recurrida.

TERCERO.- Que por auto de fecha 22 de junio de 2011 no habiéndose acordado el recibimiento del pleito a prueba y, no estimándose necesaria la celebración de vista pública, se concedió a las partes el término de diez días para concluir por escrito, lo que consta realizado; señalándose para la votación y fallo del presente recurso el día 8 de Marzo de 2012 a las 10 horas de su mañana, en que tuvo lugar.

VISTOS.- Siendo Magistrado Ponente la Ilma. Sra. D.ª. Elvira Adoración Rodríguez Martí.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- El recurrente "AUTOMOVILISTAS EUROPEOS ASOCIADOS" representado por el Procurador D. Álvaro Francisco Arana Moro, impugna el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid de fecha 30-Noviembre-2.010 que modificó la ordenanza de Movilidad para la ciudad de Madrid.

En apoyo de su pretensión impugnatoria alega el recurrente nulidad de pleno derecho del Acuerdo impugnado toda vez que contradice la propia exposición de motivos y además constituye una modificación encubierta de la Ordenanza reguladora de la Tasa por Estacionamiento de Vehículos en determinadas zonas de la Capital, sin que se haya realizado ningún informe técnico-económico que lo justifique, conculcando expresamente el art. 25 del TRLRHL y el art. 20.1 de la Ley 8/89 de 13 de Abril de Tasas y Precios Públicos.

De hecho, modifica el hecho imponible (art. 2), el ámbito espacial de aplicación, los supuestos de exención y no sujeción (art. 3), el devengo (art. 5), y las bases, cuotas y tarifas (art. 6). Remitiéndose el art. 2 de la Ordenanza Fiscal al "estacionamiento regulado en la Ordenanza de Movilidad, cualquier modificación de ésta, altera el hecho imponible y por tanto, las magnitudes económicas previstas en el Presupuesto General del Ayuntamiento de Madrid.

- Las Modificaciones n.º 4, 5, 6, 13, y 21 son reproducción literal de preceptos de la LSV. Así, el art. 12 bis reproduce el art. 9 bis de la Ley de Seguridad Vial, que constituye legislación estatal básica; el art. 18.1 reproduce el art. 118 del Reglamento Gral. de Circulación; y las modificaciones 6, 13 y 21 reproducen los arts. 9.2, 65.5 b) y 65.5 h) de la LSV.

La modificación n.º 7, vulnera el principio de jerarquía normativa porque modifica e innova los arts. 33 y siguientes de la LSV 18/09 de 23 Diciembre, en cuanto a distancias de seguridad, adelantamientos y velocidad y limita derechos subjetivos reconocidos en la Ley; crea derecho objetivo de forma independiente de la Ley, e incluye nuevos supuestos que no están previstos en la Ley.

La modificación n.º 10 suprime la excepción del GPS prevista en el art. 11 del Reglamento Gral. de circulación.

La modificación n.º 14 modifica el art. 12 de la LSV porque sólo habla de tasa de alcohol y no de tasa de estupefacientes, estableciendo "Bajo los efectos" con lo cual se amplía la tipicidad de la propia Ley.

- La modificación n.º 18 establece la obligación de utilizar casco en bicicletas lo cual no está previsto en la LSV.

-La modificación n.º 19 regula la utilización de carriles por los ciclistas, lo cual es competencia del legislador estatal (art. 14 LSV) -La modificación n.º 27 innova y altera los supuestos de exclusión del pago establecidos en la Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa por estacionamiento de vehículos en determinadas zonas ya que el art. 3 de ésta no excepciona los cuadriciclos ligeros ni los ciclomotores de 3 ruedas.

-La modificación n.º 31 limita las reservas de carga y descarga a los vehículos comerciales e industriales, restringiendo los derechos establecidos en los arts. 8 y 16 del Reglamento Gral. de Circulación que permite la descarga y carga a "cualquier persona".

-La modificación n.º 43 y la n.º 45 crean ex novo supuestos de inmovilización de vehículos, no contemplados en el art. 84 de la LSV.

-La modificación n.º 52 amplía los supuestos establecidos en el art. 85 LSV.

-La modificación n.º 55 altera la competencia prevista en el art. 71.4 LSV para la imposición de sanciones ya que se la atribuye a la Junta de Gobierno mientras que la Ley la atribuye al Alcalde, con posibilidad de delegación.

-La modificación n.º 58 innova los supuestos de notificación posterior de la denuncia establecidos en el art. 76 LSV.

SEGUNDO.- Analizando en primer lugar la legalidad del Anexo de la actuación administrativa impugnada, conviene tener en cuenta que el art. 25 del RDL 2/2004 de 5 de Marzo que aprobó la Ley Reguladora de las Haciendas Locales dispone que: " Los acuerdos de establecimiento de tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, o para financiar total o parcialmente los nuevos servicios, deberán adoptarse a la vista de informes técnico- económicos en los que se ponga de manifiesto el valor de mercado o la previsible cobertura del coste de aquéllos, respectivamente." El art. 20.1 de la Ley 8/89 de 13-Abril de Tasas y Precios Públicos establece que: "1. Toda propuesta de establecimiento de una nueva tasa o de modificación específica de las cuantías de una preexistente deberá incluir, entre los antecedentes y estudios previos para su elaboración, una memoria económico financiera sobre el coste o valor del recurso o actividad de que se trate y sobre la justificación de la cuantía de la tasa propuesta.

La falta de este requisito determinará la nulidad de pleno derecho de las disposiciones reglamentarias que determinen las cuantías de las tasas.

En el presente supuesto, no se está modificando la cuantía de la tasa establecida en la Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa por Estacionamiento de Vehículos en determinadas zonas de la capital, ni se está estableciendo una tasa nueva. Lo que sí se ha hecho, en el Anexo de la modificación de la Ordenanza que nos ocupa, es la ampliación de la zona de estacionamiento anteriormente establecida a la que expresamente se remitía el art. 2 de dicha Ordenanza, al describir el hecho imponible; pero dicha remisión es la que implica que la regulación ya venía dada por la anterior Ordenanza de Movilidad sin que la modificación de la misma, implique alteración ni modificación de la Ordenanza Fiscal, pues compete a ésta regular el quantum de la tasa y a la Ordenanza de Movilidad, el establecimiento de la zona o zonas en donde haya de ser aplicada. Por tanto, la implantación de la referida tasa en zonas nuevas y más amplias no constituye el "establecimiento de una nueva tasa", y por ello, no es de aplicación lo previsto en el art. 20.1 de la Ley 8/09 de 13 de Abril de Tasas y Precios Públicos, y no se requiere memoria económico-financiera alguna, pues sólo la modificación del quantum de la tasa y de las magnitudes económicas previstas en el Presupuesto del Ayuntamiento de Madrid, requerirían la citada memoria económico-financiera. Procede rechazar por tanto, el primer motivo de impugnación.

TERCERO.- Por lo que se refiere al resto de las modificaciones que hemos descrito en el fundamento de derecho primero de la presente resolución, es de aplicación desde luego, el principio de Jerarquía Normativa, que no es sino una manifestación del Principio de Legalidad establecido en el art. 9 CE como no podía ser de otra forma, por hallarnos en un Estado de Derecho.

Dispone el art. 9 de la C.E., que "los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del Ordenamiento jurídico".... "La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionatorias no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos". Dicha norma, asume los principios generales de derecho y garantiza su cumplimiento por parte de todos los poderes del Estado, como rasgo característico del Estado de Derecho.

Por lo que respecta a los distintos ámbitos competenciales entre el Estado, Las Comunidades Autónomas y la normativa local propia de los Ayuntamientos, les son de aplicación las reglas establecidas sobre jerarquía normativa que es el principio general sobre el que hemos de centrar el análisis del presente recurso. Conviene recordar que el ámbito natural o inherente al Reglamento, a las Ordenanzas, y demás disposiciones inferiores a la Ley, es el de las cuestiones administrativas que corresponden el ámbito organizativo de la Administración, estando en las restantes cuestiones, subordinado a la Ley por tener un carácter secundario y complementario de ésta. Constituye el Reglamento y la ordenanza un instrumento de ejecución de la Ley, que, por tanto, no puede sustituirla o suplirla. Cualquier extralimitación tanto material como formal en dicha función, constituye un "Reglamento ilegal", que será nulo de pleno derecho, pudiendo declararse su nulidad en cualquier momento a instancia de parte, o de oficio por la propia Administración o por los Tribunales, lo cual produce efectos en cadena ya que se comunica a los actos y normas subsiguientes de forma automática porque afecta al orden público. La vigencia de una Ley no puede quedar extinguida por ningún Reglamento ni norma inferior, contraria a la misma, pues ello implicaría negar eficacia a la Ley infringida por el Reglamento.

Uno de los medios técnicos de reacción activa, contra un Reglamento u Ordenanza ilegal, viene constituido por el recurso contencioso-administrativo, por lo que la Ley 29/98 de 13 de Julio, establece la impugnación directa de disposiciones generales en su art. 26, estando asimismo prevista la impugnación indirecta; lo cual no constituye sino la plasmación práctica del art. 106. 1 de la C.E. que expresamente determina que "los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa", debiendo decidir todas las pretensiones que se deduzcan en relación con las disposiciones de categoría inferior a la Ley. Por ello, la sentencia que anula un Reglamento u Ordenanza ilegal, tiene efectos "erge omnes", por lo que el art. 107 de la LJCA establece como requisito de la misma, que sea publicada en el plazo de 10 días desde su dictado, en el diario oficial correspondiente. El recurso directo, que es el que nos ocupa, cumple una finalidad purgativa del Ordenamiento jurídico, pues mediante aquél se eliminan las normas que obstaculizan o impiden la aplicación de normas de valor superior, que son las Leyes formales infringidas por la Administración.

La sentencia dictada en el recurso directo, cumple una función de economía procesal, porque al declarar la nulidad de la norma impugnada, evita multitud de litigios con ocasión de su aplicación, ya que los Reglamentos afectan directamente a todos los ciudadanos como sujetos de Derecho. Sin embargo, la oportunidad del control judicial no está sólo justificada en las garantías de los ciudadanos frente al poder administrativo, sino también en garantía de la Constitución y de las Leyes Formales, que son las que padecen si no se anulan los Reglamentos y Ordenanzas que los infringen y se deja seguir su perturbador curso a preceptos no sujetos al sistema legal de fuentes, que pretenden gobernar a los ciudadanos en contradicción con sus derechos básicos y con el sistema entero del Ordenamiento Jurídico. Concluyendo pues, la articulación de las relaciones entre Ley y Reglamentos y demás normas de inferior rango, consiste en una colaboración entre una y otra norma siempre que se respete la primacía absoluta vertical y piramidal de la Ley como expresión de la voluntad general, sobre las normas administrativas que son la expresión de la voluntad subordinada de la Administración de acuerdo con lo dispuesto en el art. 103 de la C.E., y que no es exclusiva de las materias reservadas constitucionalmente a la Ley, ya que existiendo Leyes en el ámbito de la organización y funcionamiento de la Administración (materia característica del Reglamento), y en el ámbito competencial de los Municipios, mediante Ordenanzas municipales en desarrollo del art. 25 del Texto Refundido de la Ley de Bases de Régimen Local aprobado por Ley 7/85 de 5 de Abril, pese a no constituir en ningún caso, materia reservada constitucionalmente a la Ley, no podrán ser contradichas por normas de rango inferior en virtud del principio de "jerarquía normativa" o " congelación del rango".

Por tanto, en ningún caso, las normas procedentes de la autonomía legislativa local, pueden invadir competencias atribuidas al Estado o a las Comunidades Autónomas, ni contradecir, modificar, ampliar o innovar las Leyes existentes porque la actuación municipal está supeditada a toda la legislación de Régimen Local, que sólo puede ser derogada o modificada por normas con rango legal, pero nunca en virtud de una Ordenanza o de otra disposición general dictada en desarrollo del referido Texto Refundido.

Sin embargo, no sólo los Reglamentos que contradicen o amplían la Ley que les debe dar cobertura son ilegales sino que también lo son los que reproducen literalmente el texto de una norma estatal dictada en materia en la que sólo puede legislar el Estado por tener constitucionalmente atribuida competencia exclusiva. Según establece el TC en Sentencia n.º 341%2005 de 21 de Diciembre, además de ilegal e inconstitucional, dicha práctica puede mover a la confusión normativa y conducir a la inconstitucionalidad derivada de la norma, como ocurre en aquellos supuestos en los que el precepto reproducido pierde su vigencia o es modificado, manteniéndose vigente, sin embargo, el que lo reproducía".

CUARTO.- Teniendo en cuenta pues el fundamento de derecho anterior, entiende la Sala que los preceptos que constituyen reproducción literal de la LSV o del Reglamento Gral. de circulación, no pueden constituir ilegalidad alguna ni ser inconstitucionales, pues ello sólo sucedería si se tratara de materia de la exclusiva competencia del Estado, que no es el caso, por tratarse de materia compartida con aquél, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 25.2, b) de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local 7/1985 de 2 de Abril en relación con el art. 55 del mismo texto legal; en la cual, el Estado legisla "básicamente", pudiendo los municipios hacerlo en el marco de su competencia conforme a la legislación básica estatal.

Analizaremos pues a continuación, cuáles de las modificaciones ya descritas infringen el principio de jerarquía normativa por contradecir o extralimitar la Ley de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial aprobada por RDL. 339/90 de 2 de Marzo, modificada por Ley 18/2009, y el Reglamento Gral de Circulación aprobado por RD 1.428/2003 de 21 de Noviembre.

La modificación n.º 7 no supone infracción de la LSV por cuanto el art. 46.1,b) del Reglamento Gral. de Circulación expresamente obliga a extremar las precauciones al aproximarse a ciclos circulando. Además el art. 54.3 del mismo texto legal, excluye la aplicación de las distancias establecidas en el art. 20.3 LSV cuando se circule en poblado, como es el caso de la Ordenanza que analizamos, que regula la circulación en el casco urbano de Madrid.

La modificación n.º 10 no infringe ni restringe las prescripciones del art. 11 de la LSV por cuanto en la misma no se hace referencia alguna al GPS.

La modificación n.º 14 no supone restricción de derechos respecto del art. 12 de la LSV por cuanto no existe tasa reglamentaria alguna de estupefacientes, psicotrópicos o estimulantes, en el art. 27.1 del Reglamento Gral. De Circulación que constituye el desarrollo reglamentario de la Ley.

La modificación n.º 18 en su párrafo último es copia literal del art. 12.1 del Reglamento Gral. de Circulación, excepto que éste último, no exige que el menor de 7 años transportado, utilice casco homologado;

pero esto último es extremar las medidas de seguridad en beneficio de los usuarios, y no restringe los derechos del conductor.

La modificación n.º 19 no altera ni modifica la división, utilización ni distribución de los distintos carriles establecida en la LSV ni en el Reglamento de Circulación; sino que precisamente constituye el respeto y desarrollo del art. 14 LSV.

La modificación n.º 27 amplía los supuestos de exclusión y no sujeción a la tasa establecidos en el art. 3 de la Ordenanza Fiscal reguladora de la misma, que no excepciona de los supuestos de exclusión del pago ni a los cuadriciclos ligeros ni a los ciclomotores de tres ruedas; pero teniendo en cuenta que la Ordenanza que analizamos tiene el mismo rango legal que la Ordenanza reguladora de la tasa, no se produce extralimitación legal alguna.

La modificación n.º 31 no supone infracción alguna del Reglamento Gral. De Circulación, ya que el art. 16, a) y el art. 93.1 de dicha norma legal, se remiten expresamente a las disposiciones que dicten las autoridades municipales para regular la carga y descarga en el casco urbano.

La modificación n.º 43, y n.º 45, amplían los supuestos de inmovilización de vehículos establecidos en el art. 84 LSV pues incluye el supuesto de que "se incumplan las normas de estacionamiento" y "la obligación del registro de la transferencia de titularidad del vehículo". Estas modificaciones no tienen cobertura legal y amplían los supuestos de inmovilización del vehículo que al ser restrictiva de derechos, necesitan la cobertura de una norma con rango de Ley. Procede por tanto, anular la misma.

La modificación n.º 52 amplía los supuestos de retirada y depósito del vehículo establecido en el art. 85 LSV, pues introduce uno nuevo cual es "cuando se realice actividad de ofrecimiento en venta del propio vehículo o cualquier negocio jurídico no autorizado en vehículos estacionados en la vía pública". El supuesto que incluye "la retirada cuando el vehículo permanezca estacionado indebidamente en las zonas de estacionamiento restringido" no amplía nada pues está expresamente comprendido en el apartado 1, letras e), f), y g) del referido art. 85 LSV. Procede por tanto la anulación de ésta modificación, pero sólo en su apartado n.º 14; declarando ajustado a derecho su apartado 12.

La modificación n.º 55 altera e infringe el art. 71.4 LSV que atribuye la competencia en materia sancionatoria de circulación al Alcalde, mientras que la referida modificación la atribuye a la Junta de Gobierno u órgano en que expresamente se delegue. Esta modificación es ajustada a derecho de acuerdo con el art.

17. k) la Ley de Capitalidad que atribuye competencias en materia sancionatoria a la Junta de Gobierno;

disponiendo en su título IV que el Ayuntamiento ejerce sus competencias en materia de seguridad vial en los términos de la presente ley, (que es especial y por la interpretación literal y colocarse en el primer lugar de la frase, debe prevalecer sobre otras, y en concreto sobre la de tráfico, porque ambas tienen el mismo rango legal) y de la legislación cobre tráfico, circulación y seguridad vial".

La modificación n.º 58, art. 99, d) introduce en efecto, una causa legal nueva para que la notificación de la denuncia se realice en momento posterior a la comisión de la infracción, cual es "que el agente denunciante se encuentre realizando labores de regulación del tráfico y carezca de medios para proceder a la persecución del vehículo infractor". Dicha causa no está prevista en el art. 76 LSV, y careciendo de cobertura legal, debe ser anulada.

En consecuencia, procede la estimación parcial del presente recurso.

VISTOS.- Los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación

FALLAMOS

Que estimando parcialmente el recurso interpuesto por "AUTOMOVILISTAS EUROPEOS ASOCIADOS" contra la actuación administrativa descrita en el fundamento de derecho primero de la presente resolución, debemos anular y anulamos:

Las modificaciones 43 y 45 por carecer de cobertura legal.

La modificación n.º 52, sólo en su apartado 14 por carecer de cobertura legal La modificación n.º 58, art. 99, d) por carecer de cobertura legal.

Declaramos expresamente ajustadas a derecho las restantes modificaciones impugnadas, y todo ello sin pronunciamiento alguno respecto de las costas procesales.

Notifíquese la presente resolución a las partes en legal forma haciéndoles saber que contra la misma cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo que se deberá preparar ante esta Sala en el plazo de diez días a partir de su notificación, previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial, bajo apercibimiento de no admitir a trámite dicho recurso.

Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de estas Sección n.º 2612 (Banesto), especificando en el campo concepto "Recurso" 24 Contencioso-Casación (50 Euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, el código y tipo concreto de recurso debe indicarse justamente después de especificar los 16 dígitos de la cuenta expediente (separado por un espacio).

De acuerdo con lo dispuesto en el art. 107.2 LJCA, firme que sea la presente resolución, publíquese en el plazo de 10 días en el BOCAM.

En su momento, devuélvase el expediente administrativo al departamento de su procedencia, con certificación de esta resolución.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. Francisco Gerardo Martínez Tristán D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez D. José Daniel Sanz Heredero D.ª. Elvira Adoración Rodríguez Martí D. Miguel Ángel García Alonso D.ª. Fátima Blanca de la Cruz Mera

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