EL ASOCIACIONISMO MUNICIPAL Y LA NECESIDAD DE DOTACIÓN DE UN ADECUADO MARCO NORMATIVO (II), por María Jesús Gallardo Castillo, Catedrática de Derecho Administrativo de la Universidad de Jaén

La Administración local es la Administración más cercana al ciudadano pero, correlativamente, también la más olvidada, tanto por la doctrina como por el propio legislador. Y ello es especialmente cierto en el tema relativo a las asociaciones municipales. Ha sido prácticamente nula la atención prestada a ellas por los administrativistas. Y la normativa local sólo le dedica la Disposición Adicional Quinta de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (LRBRL), que lo hace de una forma ciertamente insatisfactoria. Y en este silencio abunda la recientemente aprobada Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía, que no le ha dedicado ni un solo precepto. Esta falta de interés del legislador y la nula atención dispensada por la doctrina ni están justificadas ni es algo desprovisto de importantes y perniciosas consecuencias prácticas, de las que el presente trabajo deja constancia. Particularmente el presente trabajo pone de manifiesto los problemas que suscita la indeterminación de los fines que establece la Disposición Adicional 5.ª LRBRL para las asociaciones municipales que se creen. Problemas que pueden cifrarse principalmente en los siguientes: El riesgo de creación de asociaciones “apátridas”, no sujetos a claros controles de legalidad y de sometimiento al Derecho Administrativo; el contenido de los Estatutos asociativos y la posibilidad, deficientemente regulada, de celebración de convenios con las Administraciones públicas.

SUMARIO: I. Introducción. II. La indeterminación de sus fines y la inexistencia de normativa estatal y autonómica específica: una oportunidad para la creación de asociaciones “apátridas”. 1. De nuevo en torno al concepto de “intereses respectivos” de las Asociaciones municipales: una categoría legal necesitada de concreción. 2. El riesgo de creación de Asociaciones municipales “apátridas”. III. Las exigencias mínimas de contenido de los Estatutos Asociativos. IV. La posibilidad de celebración de convenios con las Administraciones Públicas: una posibilidad de futuro incierto.

I. INTRODUCCIÓN

Los términos literales en que se expresa el apartado 1 de la Disposición Adicional 5.ª (en adelante, D.A. 5.ª) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (LRBRL) son suficientemente demostrativos del espíritu amplio y extensivo con que ha pretendido la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de modernización desgobierno local que le da nueva redacción, regular el asociacionismo municipal, puesto que, de una parte, deja un amplio margen a la configuración positiva de las Asociaciones municipales, y de otro, tasa de forma estricta y puntual sus restricciones, reduciendo al mínimo las exigencias formales y materiales de los Estatutos de que éstas habrán de dotarse. En definitiva, y como un primer acercamiento, podemos afirmar desde ahora que esta Disposición Adicional contiene el reconocimiento del derecho al asociacionismo municipal así como las bases generales de éste, sin que ello, desde luego, le otorgue el carácter de Derecho común, y ni tan siquiera la expresión de un estatuto mínimo y ordenado, dada la extremada -y peligrosa- simplicidad de sus términos. Ahora bien, con todo, la parquedad del precepto no es óbice para que cumpla con su función, pues su objeto no es otro que reconocer un derecho, que, por otra parte, ya venía cumplidamente desarrollándose, y cuyos contornos son bien conocidos. Uno de los aspectos más problemáticos de esta parca regulación es la práctica orfandad de su normativa reguladora. Otro, la inversión del sistema de las fuentes a que se remite la D.A. 5.ª LRBRL, pues introduce el principio de prevalencia del Derecho propio dictado por la propia Asociación que se cree colocando como normativa supletoria el Derecho estatal, esto es, la L.O. 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación (LODA), y, en mitad de ambas, una supuesta normativa específica que no concreta cuál sea. Y, por último, junto con este caótico marco normativo, la indeterminación de los fines que la justifican que eventualmente puede llevar aparejado una serie de problemas susceptible de colocar a algunas de estas asociaciones municipales en un terreno de muy difícil cobertura legal, por lo que a continuación se razonará.

II. LA INDETERMINACIÓN DE FINES Y LA INEXISTENCIA DE UNA NORMATIVA ESTATAL Y AUTONÓMICA ESPECÍFICA: UNA OPORTUNIDAD PARA LA CREACIÓN DE ASOCIACIONES APÁTRIDAS.

1. De nuevo en torno al concepto de “intereses respectivos” de las Asociaciones municipales: una categoría necesitada de concreción.

La D.A. 5.ª, de manera acorde con los términos ampliamente generosos con que el art. 22 de la Constitución Española (CE) reconoce el derecho de asociación, fija como fines de las Asociaciones municipales la “protección y promoción de sus intereses comunes”. Dicho así, pudiera concebirse gráficamente como un “paraguas” de tal amplitud que es susceptible de dar cobijo a multitud de finalidades para lo que, sin necesidad de forzar sus términos, cabe casi cualquier pretensión municipal, ya sea de participación, de capacitación o cualquier otra finalidad que pudiera redundar en beneficio de las respectivas colectividades vecinales. Visto de este modo no cabe duda de la gran utilidad de la utilización de este concepto tan sumamente indeterminado para fijar el elemento teleológico de la Asociación municipal por lo que se acaba de razonar, no obstante, ello hace precisa una doble advertencia previa:

En primer lugar, la necesidad de concretar, caso por caso, cuáles sean esos “respectivos” intereses cuya defensa, promoción y gestión se les encomienda a las Asociaciones Municipales. Ello habrá de hacerse, en todo caso y como es natural, caso por caso y en el marco del ordenamiento, en el bien entendido de que esta expresión abarca, en su más amplio sentido, tanto al estatal, al autonómico y al propio de cada Asociación, que será el que habrá de determinar libremente cuáles son estos intereses, los defina y precise su alcance, atribuyendo a la entidad asociativa las competencias y los medios que requiera para su adecuado cumplimiento.

Pero es que, como ya advirtiera el TC en sentencia 37/1981, de 16 de noviembre, es muy diversa la función que un concepto tan sumamente indeterminado o abierto, como es el de los “intereses respectivos”, juega en las consideraciones de lege ferenda y en la interpretación de lege data. Como tantos otros conceptos de la misma naturaleza y contenido indeterminado, el de los “intereses respectivos” cumple en este caso, sobre todo, la función de orientar al legislador para dotarles de las competencias precisas para gestionarlos y el de facilitar a sus titulares una concepción abierta de las funciones que los justifican. En definitiva, un mecanismo más de refuerzo de esa libertad positiva a favor de las Asociaciones municipales para que, conforme a sus previsiones estatutarias, les sea posible la participación en cuantos asuntos éstas permitan.

Ahora bien, lo que está por ver es si estuvo en la intención del legislador al redactar la D.A. 5.ª que se comenta identificar el adjetivo “respectivos” con el ámbito territorial en que se gestiona el interés, de modo que suponga una limitación en la eficacia territorial de su ámbito de actuación, lo que desde luego, entraría en contradicción con el espíritu abierto que ha inspirado su redacción. Si, como bien afirma LLUIS y NAVAS 1, el elemento teleológico es uno de los elementos constitutivos de la Asociación, sólo cobrará significado el derecho -de asociación- en cuanto que incluye la libre fijación de fines. Por ello la amplitud con que se configura en esta Disposición Adicional puede resultar loable si, y sólo si, es bien utilizada, sin que sea dable consentir su restricción hermenéutica y aplicativa por parte del operador jurídico sin un sólido fundamento jurídico que legitime una eventual decisión de limitación de el derecho 2.

Pero lo anteriormente afirmado no es óbice para que no deje de llamar la atención el hecho de que la D.A. 5.ª haya elegido el mismo término (“respectivos intereses”) por el que la propia CE optara en su art. 137 para reconocerle autonomía a los Entes locales territoriales. Y es que “respectivos intereses” no significa igual en uno y otro caso, y ello por dos razones: Una, porque, como es bien sabido, el interés de un grupo, más o menos amplio -llámese interés público, general, común...- no se construye a través de la suma o adición de los intereses particulares de sus componentes. No quiere con ello decirse que existan intereses públicos “impersonales” o distintos de los que interesan particularmente a los ciudadanos. Como bien afirma SAINZ MORENO 3, el interés público se sustenta en los intereses privados de cada persona, pero no en el de todos, sino en aquellos que ésta comparte con los demás. En otros términos: dicho interés no es otra cosa que la expresión de aquellos que los intereses privados tienen en común entre sí. Es la preeminencia que lo público tiene sobre lo privado, no por ser distinto, sino por ser general.

Y en segundo lugar, porque una cosa es el derecho de asociacionismo municipal como libertad de las entidades locales de agruparse para la consecución de unos determinados fines y otra bien distinta es el de la Asociación misma que nace como fruto de tales adhesiones. Es decir, la asociación municipal -obvio es decirlo- es un ente nuevo y diferente de las entidades que lo integran. De ahí que quepa colegir que los fines y objetivos de la Asociación municipal han de tener naturaleza colectiva, y como diría MURILLO DE LA CUEVA 4, “apuntar hacia intereses comunes” de sus miembros individuales, no confundirse de ninguna manera con los particulares de cada uno de sus socios, e ir más allá de los particulares de cada uno de ellos, aunque en ocasiones no resulten coincidentes e incluso lleguen a ser contradictorios o entrar en colisión con los suyos propios. A pasar de ello, y como vuelve a reconocer este autor, siempre ha de ser posible la identificación en abstracto de los fines asociativos con independencia de los particulares de las entidades asociadas.

Por último, esta generalidad -que no universalidad- de fines ha de diferenciarse del objeto de la Asociación municipal que se constituya. Como más adelante se analizará, el objeto no es más que la actividad o actividades a partir de las cuales toman cuerpo y se materializan los fines que las justifican. Evidentemente, la coherencia y coordinación entre ambos han de ser su principio vertebrador, so pena de poner en riesgo la funcionalidad y el sentido mismo de la Asociación.

Hasta aquí, el reconocimiento de que el legislador del 2003, entre las múltiples opciones con que contaba el legislador del 2003 al redactar la D.A. 5.ª y fijar los fines de estas Asociaciones municipales, ha elegido la más indeterminada, abierta y ambigua con la utilización del concepto de “intereses respectivos”. Hemos convenido que de ello se obtiene la nada despreciable ventaja -para las Asociaciones, claro- de tener la posibilidad así de “darle cuerpo” al concepto con mayor capacidad de decisión en su función autonormativa, es decir, en sus propios Estatutos. Si el único límite para la Asociación es acomodar sus fines a un concepto tan sumamente indeterminado como ese y, como después veremos, el respeto al principio de representatividad, su libertad de movimiento es muy amplia. Como antes se ha razonado, esta posibilidad cuenta con la utilidad de ser ampliamente respetuosa con el derecho a no recibir injerencias ni intromisiones por parte de los poderes públicos, más allá de lo constitucionalmente permitido que, por cierto, es bien poco.

Sí, pero no todo son ventajas. No puede olvidarse que es éste un concepto variable, no sólo tan variable como lo es el razonamiento jurídico del operador que realice la labor de concreción, sino porque varía de contenido y significado según el momento, condiciones y circunstancias en que ésta se realice. No puede olvidarse tampoco lo que hemos advertido más arriba: que como tantos otros conceptos de la misma naturaleza y contenido indeterminado, el de los “intereses respectivos” cumple en este caso, sobre todo, la función de orientar al legislador -no al operador jurídico- para dotarles de las competencias precisas para gestionarlos. La labor de determinación corresponde más al legislador que al aplicador de las normas. Como ya advirtiera SAINZ MORENO 5, en un Estado democrático, corresponde al legislador fijar lo que conviene al interés público. Si el legislador es el representante de la voluntad del Pueblo a él es a quién corresponde por medio de su actuación legislativa establecer la concepción que en cada momento prevalece de eso que se da en llamar “interés común”, “interés respectivo” y otros términos análogos referidos a esa misma realidad. Quizá, como en otros órdenes del Derecho, todo es cuestión de ponderación, todo es cuestión de grado; aunque, eso sí, en dosis medibles por la ley.

2. El riesgo de creación de Asociaciones municipales “apátridas”.

Resumiendo todo lo dicho, en el panorama legislativo español del fenómeno asociativo municipal, poco ha dicho el legislador orgánico y prácticamente nada el legislador autonómico. Ello, aparte de constituir una rara avis en un Estado que ha visto multiplicados sus centros de producción normativa y donde cada vez cobra más vigencia el fenómeno que C. SCHMITT 6 calificaba como “legislación motorizada”, no puede sino resultar paradójico si se constata el hecho incontrovertible de que estas asociaciones municipales se han ido consolidando poco a poco como organizaciones esenciales para la defensa y promoción de sus intereses y como actores fundamentales en el sistema de relaciones intergubernamentales 7. No cabe duda de que el movimiento asociativo local, en su condición de sistema de lobbies, es un importante sistema de representación de intereses.

Así pues, nos encontramos en presencia de una realidad compleja, de incuestionable importancia, respecto de la que se consienten cuatro circunstancias que en poco ayudan a clarificar su régimen jurídico: la indeterminación de sus -loables- fines, la invertida prelación de fuentes, la remisión normativa -no se sabe a cuál- y la anomia en lo que pudiera -y debiera- constituir su denominador común. Si sumamos todos estos elementos nos puede dar por resultado la peligrosa eventualidad de desmembramiento, descontrol y despersonalización de la acción administrativa.

Y no quiere con ello afirmarse que necesariamente sean inconfesables sus intenciones, ni que todas las Asociaciones municipales estén bajo sospecha. Descentralizar la acción administrativa e introducir cierto grado de autoadministración no tiene por qué ser, en sí mismo, nocivo ni para la Administración ni para los ciudadanos. Donde la perversión del sistema puede encontrarse es precisamente en la imprevisión de mecanismos de control y en el riesgo de falta de transparencia a que ello pueda conducir.

En definitiva, la falta de normativa específica y el vacío normativo que ésta provoca puede ser aprovechado ávidamente para encubrir figuras para las que no se había ideado el movimiento asociativo municipal, utilizando tácticamente esta figura, efecto éste que, con seguridad, ni remotamente estuvo en la intención del legislador, pero que nos recuerdan circunstancias parecidas de organismos creados con una finalidad distinta pero que sirvieron de “puente” para la tan merecidamente criticada huida del Derecho Administrativo.

Es lo que podrían denominarse “asociaciones apátridas” -acuñando la conocida expresión con que GARCIA-TREVIJANO FOS identificaba la situación de otro tipo de organismos- porque escapan, en cierto modo, del Derecho, porque son susceptibles de ser beneficiarias de fondos públicos pero que carecen del contrapeso de una organización y una estructura transparente en la que se cuente con un Interventor, un Fedatario público, con órganos de quejas y reclamaciones, porque tienen capacidad para formalizar convenios incluso con personas jurídicas privadas respecto de las que, ante la falta de suficiente normatividad, tampoco se va a tener la suficiente seguridad ni conocimiento de si aportan, qué aportan y cómo aportan a la Asociación con la que mantienen “intereses comunes”. Al fin y a la postre, y sin haberlo pretendido el legislador, se corre el riesgo de escapar al complejo sistema de control político y a las trabas presupuestarias y se puede estar haciendo posible que puedan escapar de la fiscalización de la legalidad financiera de su actividad. No olvidemos que el hecho de constituirse en Asociación, habiendo cumplido formalmente sus requisitos y hallarse inscritas en el Registro de Asociaciones les otorga habilitación suficiente para ser perceptoras de fondos públicos -autonómicos, nacionales o europeos-, ser beneficiarias de subvenciones públicas o incluso, obtener créditos ventajosos o medidas fiscales de extraordinaria excepcionalidad en contemplación a sus fines tan conexos al interés general.

Así pues, si tuviéramos que recapitular en unas pocas ideas cuanto aquí ha quedado dicho, podría afirmarse que la D.A. 5.ª nos presenta una categoría jurídica, la del asociacionismo municipal, difícil y oscura, respecto de la que no existe aún una suficiente maduración y solidez normativa, pues la existente de alcance general que hasta ahora se ha dictado contiene especificaciones parciales y nada resolutivas, y ella se ve complementada con la propia y específica de cada Asociación que, por fuerza, no puede sino constituir el diseño de un régimen individualizado y disperso. Pero con todo, es preciso reconocer que el error de la D.A. 5.ª no ha estado en su intención, sino en su enfoque.

III. LAS MÍNIMAS EXIGENCIAS EN CUANTO AL CONTENIDO DE LOS ESTATUTOS ASOCIATIVOS.

No varía de estilo el legislador al regular el contenido de los Estatutos de las Asociaciones Municipales. El párrafo segundo de la D.A. 5.ª ya se refiere sin ambages a ellos con la misma imprecisión y exigüidad con que regula todo lo demás. Se conforma con establecer un régimen jurídico de mínimos sobre esta norma que constituye la fuente por excelencia de la Asociación que la ha dictado, la expresión más palpable de su potestad de autoorganización, de aplicación primaria aunque de origen derivado, pues su validez y eficacia dependerá de su acomodación con lo establecido en la normativa estatal de cabecera, es decir, en lo establecido por el legislador orgánico y con lo que disponga la “normativa específica” que se dicte, por el Estado y por las Comunidades Autónomas, como ya hemos referido. Pero la indeterminación no es, desde luego, producto de la casualidad ni de la irreflexión del legislador. Muy al contrario. Con el párrafo 2.º de la D.A. 5.ª se despeja toda duda, si alguna quedaba, acerca del propósito del legislador de renunciar a disponer la formación relativa a esta figura de tanta relevancia para la organización, funcionamiento y desenvolvimiento de la vida interna de la Asociación municipal. Tal es el grado de autonomía y de respeto que les dispensa.

Pero si diseccionamos el apartado segundo de la D.A. 5.ª con el mismo bisturí con que hemos ido desentrañando la exégesis y posibles efectos del apartado primero, podemos deducir las siguientes exigencias respecto de los Estatutos asociativos:

habrán de ser aprobados por los representantes de las entidades asociadas;

estos representantes deberán garantizar la participación de sus miembros en las tareas asociativas y la representatividad de sus órganos de gobierno; y

deberán establecer la periodicidad con que hayan de celebrarse las Asambleas Generales Ordinarias, en caso de que dicha periodicidad sea superior a la prevista en la LODA.

No cabe duda de que el párrafo es telegráfico, y que una parte del mismo puede ser calificada como obvia y la otra, sorpresiva. Veamos por qué. Que los Estatutos deban ser aprobados por los representantes de las entidades asociadas es algo tan obvio como afirmar que las leyes deben ser dictadas por el Parlamento y que los Reglamentos, por los entes y órganos administrativos con potestad para dictarlos. Ninguna singularidad encierra tal afirmación y, por ello no sólo que era innecesario decirlo sino que huelga por nuestra parte comentario alguno al respecto.

La segunda exigencia es comprensiva de dos principios: el de participación y el de representatividad. Pero tampoco dice los mecanismos para su articulación y efectividad. Todo se deja a criterio de la Asociación. Nótese, sin embargo, que el precepto no exige que las decisiones de los órganos sean fruto de la aplicación de las reglas democráticas. Por eso, hemos de tener en cuenta que representatividad y participación no es manifestación del principio de democracia, ni directa ni indirecta, y ni tiene por qué ser inescindible, al menos necesariamente, a ella. Seamos más precisos: Si bien el carácter democrático sí parece exigir la necesidad del respeto a los dos principios aludidos (es difícil concebir la democracia sin ellos), no ocurre lo mismo a la inversa.

Pero la cuestión que se acaba de apuntar es de contornos no del todo precisos. El art. 22 CE no establece que el funcionamiento de las Asociaciones creadas a su amparo haya de ser democrático. Pero el art. 2.5 LODA, sí. Y lo hace en los siguientes términos: “La organización interna y el funcionamiento de las asociaciones deben ser democráticos, con pleno respeto al pluralismo”; precepto éste que, tengámoslo en cuenta, tiene carácter orgánico. La cuestión suscitada no constituye un prurito de mera semántica, sino que ha sido objeto de alguna consideración -no del todo concluyente- por parte del TC, que en STC 165/1987, de 27 de octubre consideró que forma parte del contenido esencial de este derecho “el derecho a participar en la asociación”, sin que en ningún lugar de la misma se incluyera la exigencia a acomodar su funcionamiento a los principios y reglas en que la democracia consiste, y entre las que pueden resaltarse -obvio es decirlo- el sufragio universal, la renovación de sus dirigentes, el control de los órganos de dirección y no sólo su participación en ellos...

Ahora bien, ¿deberían de extenderse estas reglas democráticas al funcionamiento de los órganos de cualquier Asociación municipal? La respuesta a esta cuestión no resulta nada fácil y argumentos pudieran encontrarse a su favor y en su contra. Sirva, sin embargo, la reflexión de BILBAO UBILLOS 8: “las reglas y valores democráticos (...) constituyen un principio estructural del Estado-aparato que no tiene por qué extenderse como regla inderogable a todas las actividades y organizaciones sociales”.

La D.A. 5.ª LRBRL se queda, sin embargo, a medio camino. Entre el silencio que guarda el art. 22 CE y la exigencia de funcionamiento democrático que establece el citado art. 2.5 LODA, ha optado por la fórmula intermedia: exigir el cumplimiento del principio de participación de sus miembros y el de representatividad de sus órganos de gobierno. Y comoquiera que no establece nada más, confía en su integridad a los Estatutos el establecimiento de los mecanismos para hacerlos efectivos.

De más desafortunada redacción es el último inciso relativo a la fijación de la periodicidad de las sesiones de las Asambleas Generales Ordinarias, sin que, para quién esto escribe, resulte de fácil comprensión la intencionalidad de su dicción literal. Señala esta D.A. que en caso de que la periodicidad sea mayor a la establecida en el art. 11.3 de la LODA (que la establece en un año, lo que, dicho sea de paso, no parece que sea un plazo excesivamente corto), ésta deberá ser fijada en los propios Estatutos. Las cuestiones que suscita al lector del precepto resultan inevitables: ¿Realmente resulta aconsejable la fijación de un plazo superior al del año en este tipo de sesiones que, no olvidemos, son de carácter ordinario?; si no se fija un periodo máximo, ¿cuál es el límite?, ¿no resultaría más acorde con el principio de participación establecer un plazo mínimo de obligado cumplimiento para toda Asociación municipal y de reflejo inexcusable en los Estatutos?

IV. LA POSIBILIDAD DE CELEBRACIÓN DE CONVENIOS CON LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS : UNA POSIBILIDAD DE FUTURO INCIERTO.

No es tampoco un dechado de perfección el último apartado de la D.A. 5.ª. Mayor imprecisión no le era posible: “Dichas asociaciones, en el ámbito propio de sus funciones, podrán celebrar convenios con las distintas Administraciones públicas”.

Dicho así, tal cual, sin más aditivos ni condiciones, la posibilidad que formula este apartado no es más que un “cheque en blanco” a favor de ambas partes. La regulación objeto de este precepto tiene un alcance extraordinariamente reducido. El contenido material de esta regulación es inexistente. No se establece siquiera el contenido formal con que deben formalizarse, ni la necesidad siquiera de su publicación para darlo a conocer ni como requisito para ser invocado a favor o en contra de terceros, ni posibles cuestiones de financiación, ni ningún otro criterio por mínimo que sea.

Ciertamente, la Ley 30/1992, de 30 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento administrativo común (LRJPAC) en sus arts. 6 y 8 establece una regulación, más o menos general, de los Convenios de colaboración y bien pudiera resultar ésta la legislación supletoria aplicable en este supuesto a falta de normativa específica; pero siempre en el bien entendido de que el ámbito subjetivo de este precepto no resulta coincidente.

Para las Entidades locales, rige con carácter general los arts. 57.1 LRBRL y 70 R.D.Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local (TRRL) como mecanismo relacional de cooperación entre la éstas y las Administraciones del Estado y las Comunidades Autónomas. Pero tampoco en este caso se produce identidad subjetiva para su aplicación, sencillamente porque las Asociaciones municipales no tienen la naturaleza de Administraciones públicas.

Lo único claro es que, como todo tipo de convenios, éstos constituyen un acuerdo de voluntades, y que en su contenido deberán operar los límites generales de todo negocio o contrato, entre otros, que no podrá ser contrario al orden público y, en general, al ordenamiento jurídico. Pero, si se nos permite la expresión coloquial, para este viaje de indeterminación no hacían falta las alforjas de la modificación de la L. 57/2003.

En cuanto a su naturaleza jurídica hay que descartar que se trate de contratos civiles, dado su objeto y las partes que lo suscriben, pero tampoco son contratos administrativos, ni convenios interadministrativos puesto que una de las partes no es una Administración pública pese a que tenga condición de tal cada uno de los socios que integran la Asociación, por eso llamada, municipal. Son, por tanto, una clase especial de convenios. Sí, ¿pero de qué tipo?

Resulta que, como ya se afirmó al principio, la naturaleza jurídico-pública de los miembros que componen la asociación no le imprime este mismo carácter al producto resultante, a la Asociación, que son entes asociativos con personalidad jurídico-privada (art. 2.6 LODA). Pero la otra parte que suscribe el convenio sí es una Administración pública, y actúa como tal. Luego entonces, ¿qué naturaleza tiene el mismo?, ¿seudo pública, o seudo privada? ¿o ambas a la vez -como los centauros, mitad caballo, mitad hombre-? ¿Qué jurisdicción es la competente para resolver los eventuales litigios que pudieran suscitarse en cuanto a interpretación y aplicación?, ¿de qué criterio depende: de quién incumple el convenio o de la parte del convenio que se incumple?. Todas estas cuestiones están pendientes de resolución. A todas ellas deja “en el aire” la D.A. 5.ª LRBRL. Y a no dudar que la elección sobre la jurisdicción competente será la primera en suscitarse, y a no tardar, en nuestros Tribunales de Justicia.

Y aparte de todas ellas que ya, por sí solas, parecen merecedoras de un mayor detenimiento por parte de esta D.A. 5.ª modificada, -más bien simple, insuficiente e inútilmente retocada- por la Ley 57/2003, otras surgen en orden a delimitar determinados extremos que deberían haber quedados resueltos: ¿cuál es la autoridad competente para su suscripción?, ¿cuál es su vinculatoriedad, para las partes y para terceros?

¿Esta vez, quién delimitará estos extremos: la normativa específica a que se refería el apartado primero, o los Estatutos de la Asociación a que se refieren el párrafo segundo?

¿No será que el convenio es el ropaje jurídico que le da cobertura a las mencionadas “asociaciones apátridas?, ¿no será ésta la gran “fisura” por donde se deja escapar el Derecho Administrativo y donde se desnaturaliza la acción administrativa? Posiblemente, tras esta modalidad de convenio que se ha incorporado tras la reforma de 2003 se esconda la creciente, paulatina, persistente y sigilosa huida del Derecho Administrativo tan criticada y tan poco apoyada por la mejor doctrina administrativista española. Esto puede ser más de lo mismo: otro claro exponente del cuarteamiento del armazón publicista del que desde hace años se está haciendo uso.

Por último, una reflexión -mejor, aclaración- final: esta crítica, casi inmisericorde, no tiene por destinatarias las distintas asociaciones municipales creadas a la luz -y a la sombra- de la normativa en la que acabamos de detener nuestro interés 9. Es una llamada de atención al legislador, porque si tuviéramos que aventurar un diagnóstico en lo que al Asociacionismo Municipal se refiere, podría decirse que, con esta reforma del régimen local, se encuentra “en pronóstico reservado”. Sólo cabe esperar que en la siguiente, que ya se ha apresurado a anunciar la propia Exposición de Motivos, nuestro legislador sea más cuidadoso, más esmerado en la técnica jurídica empleada, menos apresurado, la realice de forma más acorde con el sistema constitucional y algo más coherente con el resto del ordenamiento jurídico. Lo mínimo que puede exigírsele es que prevea las hipótesis a las que está llamada la norma a aplicarse, valorar sus efectos y evitar, en lo posible, las consecuencias por él, directamente al menos, no deseadas.

Es evidente la escasa novedad que tan elementales principios pueden aportar, pero lamentablemente ha sido necesario reiterar tan básica reflexión. Sólo así la azarosa convivencia entre lo público y lo privado podrá tornarse algo más pacífica y algo menos sospechosa.

Los titulares de cada uno de los diferentes poderes ya obtienen su remuneración por ello. Por lo tanto, ya tenemos la mitad del camino andado.

1.- LLUIS y NAVAS, J. Derecho de Asociación, Barcelona, 1987, págs. 143 y ss.

2.- Es de tener en cuenta que el ATC 2/1993 afirmaba: “la actividad de las asociaciones, en este y en cualquier aspecto, no conforma un ámbito exento de control judicial que-una vez comprobada la legalidad de los Estatutos- tiene un alcance estrictamente formal y se polariza en dos datos y sólo en ellos, la competencia del órgano social actuante y la regularidad del procedimiento. Extramuros de tal fiscalización queda la decisión, que consiste en un juicio de valor y ofrece un talante discrecional, aun cuando haya de tener una base razonable, cuyas circunstancias sí pueden ser verificadas por el Juez, como hecho, dejando la valoración al arbitrio de quienes tengan atribuida tal misión en las normas estatutarias”.

3.- SAINZ MORENO, F. Conceptos jurídicos, interpretación y discrecionalidad administrativa. Cívitas, Madrid, 1976, pág. 324.

4.- MURILLO DE LA CUEVA, E.L. “Derecho de asociación”, en la obra colectiva Comentarios a la Constitución Española, Comares, Granada, 2002, pág. 743.

5.- SAINZ MORENO, F. Concepto jurídicos..., op. cit., Cívitas, Madrid, 1976, pág. 326.

6.- Cfr. C. SCHMITT, “Die Lage der europäischen Rechtswissenschatf”, recogido en Verfassungsrechatliche Aufsätze, Berlín, 1958, págs. 404 y ss.

7.- Vid. Rodríguez Alvarez, J.J. Las asociaciones de entidades locales en España. BOE, Madrid, 2003.

8.- BILBAO UBILLOS. Libertad de asociación y derechos de los socios. Universidad de Valladolid, 1997, págs. 13 y 14.

9.- Algunas de ellas, como la FEMP, a nivel nacional, y las correspondientes de ámbito autonómico, no merecen sino la mejor de nuestras consideraciones. No podemos dejar de reconocer que la FAMP, bajo la vigencia de la normativa preconstitucional (la L. 191/1964, de 24 de diciembre de Asociaciones) que tan difícil convivencia tuvo con el régimen constitucional hasta que fue dictada la LODA, fue declarada de utilidad pública mediante Acuerdo de Consejo de Ministros de 26 de junio de 1985. Es frecuente calificar a la FAMP como la representante del llamado “tercer poder del Estado” (Ver El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, 2005, n.º 12, pg. 1925). A ella se le debe en gran parte el reforzamiento del poder municipal que en buena medida supuso el llamado “Primer Pacto Local”, pues sabido es que la Primera Asamblea General Extraordinaria de 1993 tuvo, precisamente, como objetivo la reivindicación de un pacto competencial y financiero para las entidades locales. El resultado fue justamente el compromiso del Gobierno de apoyar un gran Pacto Local de Estado y de comenzar las primeras negociaciones sobre la financiación local.

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