Cuestiones para una reformulación del servicio de policía local (I); por Fernando de Rojas Martínez-Parets, Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Elche-UMH

Las funciones de policía y la existencia de cuerpos que prestaran este tipo de servicio en el ámbito regional y local podría rastrearse a lo largo de los siglos precedentes. En la actualidad la policía local ha venido ejerciendo un papel, casi directamente como cuerpo de seguridad, superior al que se le ha definido estrictamente. El marco normativo al que ha de sujetarse este servicio incluye restricciones que, hoy por hoy, resultan forzadas y conjeturables. Las Comunidades autónomas podrían disponer en mayor medida de su capacidad organizativa y funcional sobre la policía local y ésta obtener una mayor competencia y reconocimiento, apenas modelando las restricciones establecidas vía Ley orgánica. Hay demanda para ello, como se verá aquí, y hasta la limitación territorial de la policía local empieza a ser vadeada en nuestro ordenamiento.

Revista General de Derecho Administrativo 29 (2012)

SUMARIO: I.-Una visión de las competencias en materia de seguridad pública y policía. 1 Una visión más elástica y compleja. 2 Una realidad actual más pragmática 3 El bloque de constitucionalidad. 3.1. Marco amplio de reparto. 3.2. El contenido de la Ley de régimen local respecto a la policía local. 3.3. El contenido de la Ley orgánica 2/1986 sobre policía local. 3.4. El sentido de la legislación autonómica al efecto. II.- El informe azul de la policía local. III.- La necesidad de reforma del marco municipal como un límite de la policía local. 1. La Ley orgánica 16/2007 y la colaboración entre municipios para la prestación del servicio de policía local. 2. El caso de las áreas metropolitanas. Bibliografía.

I.-UNA VISIÓN DE LAS COMPETENCIAS EN MATERIA DE SEGURIDAD PÚBLICA Y POLICÍA

1. Una visión más elástica y compleja

Para una visión más apropiada y compleja, el asunto de la seguridad y policía como responsabilidades públicas debería poder estudiarse desde unas raíces históricas, aunque fueran sencillas y generales pero de visión amplia, que nos dejaran apreciar tanto su evolución conceptual como organizativa. Tal referencia a las raíces de esta temática iniciaría en las inmediaciones del medievo para orquestarse, según las distintas parcelas territoriales, sucesiones dinásticas y de régimen político, hasta hoy. En todo caso, para determinados períodos –sin duda, en especial, aquellos de particular interés serían los que afincan una variedad de reinos y territorios reunidos bajo la monarquía española-, la empresa se puede también componer con considerable esfuerzo desde obras históricas más generales, pasando de sustancia, posteriormente, por la historia de las Administraciones públicas que se han sucedido en el Estado moderno, ya que si se ejercen unas potestades y existe una técnica al efecto es al amparo del poder público y como acción y organización del entramado administrativo, incluso en tanto pervivencia de los poderes exorbitantes y la organización político-territorial compleja que había antes de los Austrias y durante los mismos, ya que no ha de excluirse tal etapa de una perspectiva de conjunto.

Lo que vulgarmente entendemos por policía, incluso las actividades propias de tal función, se han ostentado en diversos momentos por el ejército y en ciertos ámbitos por personal encargado de asuntos de orden en poblaciones y municipios como los corregidores, serenos y alguaciles.

La referencia a antiguos cuerpos en los distintos reinos, condados o territorios históricos peninsulares que desempeñarían alguna función relacionada con la seguridad y el orden, no es asimilable, a menudo, con la contemporánea concepción de la policía, ciertamente, pero sí antecedente común conformado a su tiempo que muestra que pueden encontrarse en aquellos estados, fuera de la misión bélica, organizaciones encargadas de velar por la protección de cuestiones públicas y de impedir altercados o delitos. En esta relación de antecedentes históricos de distinta naturaleza y tiempo se suelen citar los Mossos d’Esquadra catalanes, la Compañía del Centenar de Sant Jordi o los Minyons en el reino valenciano, los Guardas del General aragoneses, la Milicia Honrada gallega, y muchas otras.

Con esta sucinta mención lo que pretendo, más allá de apuntar la existencia de distintas fuerzas de seguridad en diversos momentos históricos y en las distintas realidades territoriales, es hacer notar, simplemente, la antigüedad de tal función y la pluralidad mediante la cual se ha ejercido, ya que no hay que caer en la visión de que tal responsabilidad ha estado tradicionalmente centralizada ni es, efectivamente, moderna.

Si nos dirigimos a tiempos más inmediatos, durante la segunda república, la Constitución de 1931 estableció en su artículo 14 las competencias exclusivas del Estado, donde guardó para el poder central únicamente la defensa de la seguridad pública en los conflictos de carácter suprarregional o extrarregional (art. 14.4), no señalando nada en particular sobre la policía local. De acuerdo con tal precepto, el estatuto catalán de 1932, en su artículo octavo, dispuso que correspondían a la Generalitat todos los servicios de policía y orden interior de Cataluña y contemplaba la creación de una junta de seguridad. Conforme con esta disposición se desplegaban los Mossos d’Esquadra, que venían allí prestando servicio desde antiguo.

Por su parte, en el país valenciano, si bien no llegó a aprobarse un estatuto por las vicisitudes políticas y luego de guerra, los anteproyectos contuvieron referencia tanto a la policía local (urbana) como a la competencia misma en materia de policía y orden público dentro de la región en tiempos de normalidad (artículo 5, letras b y g, respectivamente, del anteproyecto estatutario de 11 de julio de 1931).

En el artículo 16 del estatuto que Galicia aprobó como proyecto en 1932 y fue tramitado ante el Congreso en 1938 sin que llegara a entrar en vigor, se dice que “corresponde, íntegramente, a la Región la coordinación y perfeccionamiento de los servicios de policía urbana y rural”.

En el estatuto vasco de 1936 el artículo quinto rezaba que le correspondería “el régimen de policía para la tutela jurídica y el mantenimiento del orden público dentro del territorio autónomo sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados 4, 10, 16 y 18 del artículo 14 de la Constitución y en la Ley general de orden público”. Estableciendo una junta a efectos de coordinación con el Estado.

Aragón también tuvo un anteproyecto estatutario, aprobado en el llamado congreso de Caspe de 1936 y que siguió trámite ante las Cortes sin que llegara a tener vigor; en dicho texto, artículo 14, se decía que el Gobierno aragonés tendría a su cargo todos los servicios de policía y orden interior de Aragón, excepto los enumerados en los párrafos 4, 10 y 16 del artículo 14 de la Constitución que el Estado se reservaba; además creaba también una junta de seguridad con el gobierno republicano a efectos de regulación de servicios y funcionamiento.

A tales referencias y en lo que nos importa, parece que la mención, durante la etapa republicana, en los estatutos de autonomía o en sus anteproyectos, de la policía local, municipal o urbana era muy escasa y se comprendería en lo que se dispusiera desde la esfera regional. En realidad, el anteproyecto valenciano citado sí, hemos visto, aludía a estos cuerpos diciendo expresamente que serían materia propia de los municipios valencianos. Igual ocurría en el caso gallego, cuyo proyecto iba más allá y preveía que le correspondiera íntegramente al poder regional “la coordinación y perfeccionamiento de los servicios de policía urbana y rural”. Por lo demás, cabe insistir, la referencia de aquella Constitución de 1931 a la competencia estatal se circunscribe a un ámbito externo a lo regional en todo caso.

No puede ni pensarse siquiera que la importancia de ciertos cuerpos de policía local había sido (en aquellos tiempos, pero también en anteriores) marginal o que éstos apenas representaban unos exiguos agentes al servicio de las corporaciones municipales, tengamos presentes historiales como los de la Guardia urbana de Barcelona, creada reunificando un cuerpo de 1840, y la Guardia municipal de la ciudad de Valencia creada el 10 de octubre de 1872, ambas con suficientes efectivos, armas y secciones a caballo primero y luego motorizadas, que nos deben hacer pensar que, al menos en ciertas localidades como las dos capitales entresacadas aquí a manera de ejemplo, eran fuerzas muy a tener en cuenta en el servicio al orden.

La participación de la policía local en labores de represión, mantenimiento del orden público y como actores de detenciones, mano a mano con el resto de fuerzas de seguridad y no en un papel subalterno, se dio en ciertas situaciones, como atestigua la Ley de orden público de 1933, de la que aunque hay que tener en cuenta que pese a que recurría sin empacho alguno a esta policía lo hacía ante circunstancias especiales, pero no tan restringidas como para deducir de ello un estado de excepción. Es así que el artículo 6 de la Ley partía de la base de que todas las autoridades de la República, incluyendo las municipales, velarían por la conservación del orden público, incluyendo para este fin a sus propias fuerzas.

También hay alguna interesante evidencia de la distinta conformación con que podía nacer un cuerpo de policía local, y aunque no pueda uno atreverse a cuestionar, ni haya intención de ello, la naturaleza municipal de tal fuerza de servicio público (con lo que esto haya de conllevar en su regimiento y funciones), no deja de hacernos ver con cierta elasticidad y moldeabilidad lo que puede llegar a disponerse sobre la misma si atendemos, por ejemplo, al Decreto del Gobierno de 11 de julio de 1931, donde se crea un Cuerpo de Policía local por el ministro de gobernación, cuerpo al que hace directamente dependiente de la Dirección general de seguridad. Esta fuerza se reglamentaba por la Dirección general de seguridad, de la que dependía en todos los sentidos, teniendo las mismas competencias que la Policía gubernativa. La referencia en el artículo 9 a las atribuciones que dice serán equiparables a las de la Policía gubernativa es, además de su dependencia orgánica y funcional del Gobierno, realmente reseñable, máxime la coletilla final del propio artículo que dice, respecto a esas atribuciones que “no puede tenerlas de carácter municipal”, siendo como es Policía local.

En la Ley de Bases de Régimen Local de 1945, la base decimoprimera, apartado uno, letra h, establecía que era competencia municipal la policía urbana y rural y en la base segunda que se podían mancomunar cualesquiera servicios y fines de competencia municipal sometiéndolo a la aprobación por el Consejo de ministros, pudiendo éste incluso imponer la agrupación forzosa de servicios obligatorios municipales.

La citada disposición no pasa desapercibida, ya que significaría en su literalidad que la policía local podría mancomunarse y hasta podían ser los municipios obligados a mancomunar un servicio municipal cualquiera, del que no tiene porqué excluirse el de la policía.

Si nos fijamos nada cambian los datos expuestos, que no constituyen siquiera un recorrido histórico si no algunos apuntes, respecto del régimen y concepción que podamos hoy tener sobre la policía a nivel regional y local, tampoco, claro está, discuten nada sobre el hecho incontestable de los estudios sobre la evolución de los cuerpos centrales de las fuerzas del orden público, estatales y autonómicas, ni sobre la naturaleza de la policía local en cuanto a pertenecer al ámbito de la autonomía local y su circunscripción jurídica a unas determinadas funciones y a un ámbito territorial expreso, ciertamente, eso debe quedar así, pero al menos nos abren boca para poder preguntarnos si no es posible alguna modulación, alguna adaptación futura, que permita quebrar ciertas rigideces del modelo hoy vigente.

2. Una realidad actual más pragmática

El funcionamiento de la policía local más allá de las tareas que en principio le resultarían propias conforme a la legislación básica estatal, tanto de fuerzas y cuerpos de seguridad, como de régimen local, es un hecho incuestionable. Basta leer la prensa para darse cuenta de inmediato de que la demanda ciudadana de seguridad pública y actuación contra el delito, en todos sus ámbitos, ocupa a todos los cuerpos de policía, no siendo pocos los municipios en que los consistorios articulan dispositivos, toman medidas y estimulan de alguna manera las actuaciones de las policías locales más allá de sus funciones stricto sensu. Se responde así a una demanda de la sociedad de proximidad de los agentes de seguridad.

Esta realidad ha llevado a diversas ciudades y poblaciones a promover acuerdos con el Ministerio del interior para que la policía local pueda intervenir en un mayor número de delitos, incluyendo las tareas de policía judicial y la investigación. Mención particular, por lo representativo de lo que venimos comentando, es el convenio firmado entre el Ministerio del interior y el ayuntamiento de Madrid, ciudad en la que ya hay 591 agentes municipales que desarrollan tareas de policía judicial y que pueden instruir diligencias, tomar datos al detenido y ponerlo a disposición judicial, investigando en cuanto se lo requiera el juez. Las noticias indicadas no son un giro ni un cambio de tercio en la política de seguridad ciudadana y en los requerimientos municipales, como demuestra el Convenio marco de colaboración, cooperación y coordinación entre el Ministerio del interior y la Federación española de municipios y provincias de 20 de febrero de 2007. En este documento se dice que, merced a la Ley de enjuiciamiento criminal, la Ley orgánica del poder judicial y el Real Decreto 769/1987, de 19 de junio, sobre regulación de la policía judicial, se reconoce expresamente el carácter genérico de policía judicial que tienen las policías locales y que su proximidad y capacitación le permite la investigación para ciertos delitos; bajo este prisma se determina en el convenio de febrero de 2007 la participación operativa entre los cuerpos de seguridad del Estado y la policía local a través de unos mecanismos como la Comisión estatal de seguridad local, las juntas locales y las Comisiones autonómicas de seguridad, estableciendo planes y programas, intercambios de información, y sobre todo el marco de su participación como policía judicial.

3. El bloque de constitucionalidad

3.1. Marco amplio de reparto

Tratar de los conceptos de seguridad pública y policía, ambos de complicada delimitación, y del esquema competencial que le corresponde, es algo que ha ocupado a distintos autores, justamente reconocidos, permitiéndonos tener una detallada visión del reparto en esta cuestión.

Nos recordaba el profesor Valencia Martín al abordar esta ordenación de competencias tratando de las recientes reformas estatutarias, que tal análisis se encuentra con una materia en la que siempre ha habido una acusada desigualdad entre Comunidades autónomas y además que en esta distribución competencial las reglas no han de observar solamente a la Constitución y a los Estatutos sino que se integran también por lo que dispone una Ley orgánica posterior, un caso en el que se amplía el bloque de constitucionalidad de forma poco habitual para este tipo de materias.

Cuando, al amparo del artículo tercero de la Ley para la reforma política de 4 de enero de 1977 se formó la Comisión de asuntos constitucionales y libertades públicas, se hizo un anteproyecto de Constitución que reservaba a la exclusiva competencia del Estado el orden público, sin perjuicio de la creación de “policías territoriales que coadyuven al sostenimiento del orden público en la forma que establezcan sus Estatutos” (art. 138.29 del texto propuesto). A tal redacción el grupo socialista propuso disponer lo siguiente: “Es competencia de los órganos de los Territorios Autónomos la legislación exclusiva y la ejecución en las siguientes materias: i) Policía territorial, municipal y rural”. El representante de centro democrático apoyó una redacción por la que la coordinación de la policía local sería autonómica mientras los conservadores populares se inclinaban por una mayor centralización.

En cuanto al cuerpo de la Constitución finalmente aprobado, es tratado sobradamente en las reflexiones jurídicas en torno al tema del esquema competencial en materia de policía y seguridad la disquisición respecto del artículo 148.1.22 , donde se establece que le corresponde a las Comunidades autónomas la vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones, así como la coordinación y demás facultades en relación con los policías locales en los términos que establezca una Ley orgánica, mientras se nos indica en el artículo 149.1.29 que la responsabilidad sobre la seguridad pública es una competencia exclusiva del Estado, pero esto es sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos y en el marco de lo que disponga una Ley orgánica. Como sabemos nada, lógicamente, se consigna en la Constitución respecto al tema en la Administración local, que se contiene en una declaración general y en el reconocimiento de su autonomía relativa

Aquí, por consiguiente, debe ser la Ley la que concrete y determine el contenido de la cuestión en buena parte, quiero decir, en una parte cuanto menos sustantiva y decisiva para el modelo policial español. La referencia, por lo tanto, y esto es importante, nos lleva al terreno de juego de las leyes, una de ellas con el rango de orgánica, lo que no sería igual que si estuviéramos hablando del bloque de constitucionalidad stricto sensu en cuanto a asimilar ciertos límites y determinaciones restrictivas realmente contundentes que supone la Ley orgánica, como veremos más tarde. No se puede, con esto, negar el carácter de complemento necesario y en cierta forma encuadrable en el dibujo del bloque constitucional de este escalón legislativo, pero es obvio que una equiparación absoluta entre ambos órdenes no es, tampoco, realmente justa, ni creo que fuera recomendable para predicarlo como inamovible y esencial respecto de todos los aspectos que alcanza a medir, recortar y establecer como márgenes la norma orgánica. Esta convicción y razonamiento habrá de ser tomado de forma escrupulosa, es cierto, pero también con todo su alcance y sabiendo adónde nos llevaría en este campo que nos ocupa aquí en particular.

Nos vamos así a la determinación que, siempre dentro de este marco y comprensión que forzosamente ha de respetarse vía Constitución y Estatutos, nos den la Ley de Bases del Régimen Local (LBRL) por un lado y por otro la Ley orgánica de que nos hemos dotado para ordenar el tema de la seguridad y policía, de momento la Ley orgánica 2/1986 de fuerzas y cuerpos de seguridad.

Dejando a un lado lo relativo a la policía administrativa, veamos qué hay dispuesto en estas dos referencias.

3.2. El contenido de la Ley de régimen local respecto a la policía local

Primero tenemos la LBRL, que consigna en su artículo 26.2 las materias que serán competencia de los municipios en todo caso y bajo los términos que establezcan la legislación del Estado y de la Comunidad autónoma, esto es: a) la seguridad en los lugares públicos, y b) la ordenación del tráfico de personas y vehículos en las vías urbanas. Además, el artículo 21.1 i) le confiere al alcalde la jefatura de la policía municipal. Nada más se establece en ley básica del régimen local, excepto la remisión de la disposición final tercera que dice que el personal de policía local gozará de un estatuto específico, aprobado reglamentariamente, que tendrá como referente la Ley orgánica de fuerzas y cuerpos de seguridad y en la disposición final quinta que prevé la custodia, por delegación, de los detenidos en las cabezas de partido judicial en que no haya establecimiento penitenciario.

Finalmente, en esta misma esfera, el texto refundido que aprueba el Real Decreto legislativo 781/1986, en su disposición transitoria cuarta, dice que, en tanto se aprueben los estatutos de la policía local serán de aplicación las siguientes normas:

1. La policía local solo existirá en los municipios con población superior a 5.000 habitantes, salvo que el Ministerio de Administraciones públicas autorice su creación en los de censo inferior. Donde no existan, su misión se llevará a cabo por los auxiliares de la policía local, que comprenderá el personal que desempeñe funciones de custodia y vigilancia de bienes, servicios e instalaciones, con la denominación de guardas, vigilantes, agentes, alguaciles o análogas.

2. Dentro de cada municipio, la policía se integrará en un cuerpo único, aunque puedan existir especialidades de acuerdo con las necesidades. Bajo la superior autoridad y dependencia directa del alcalde, el mando inmediato de la policía local corresponderá en cada entidad al jefe del cuerpo.

3. Orgánicamente, la policía local estará integrada por una escala técnica o de mando y otra ejecutiva. En la escala técnica podrán existir los empleos de inspector, subinspector y oficial, pero los dos primeros sólo podrán crearse en los municipios de más de 100.000 habitantes; en la ejecutiva los de suboficial, sargento, cabo y guardia.

4. El ingreso como guardia de la policía municipal se hará por oposición, exigiéndose no exceder de treinta años de edad y acreditar las condiciones físicas que se determinen.

5. Los miembros de los cuerpos de policía local, en el ejercicio de sus funciones, tendrán a todos los efectos legales el carácter de agentes de la autoridad.

Así pues hasta aquí, de resaltar, únicamente la competencia en seguridad en lugares públicos y la ordenación del tráfico en vías urbanas, aparte de la posición de jefatura del alcalde y la remisión a un estatuto reglamentario que habrá de confeccionarse respetando la legalidad vigente (amén de las normas que subsidiariamente se han dado hasta su sustanciación).

3.3. El contenido de la Ley orgánica 2/1986 sobre policía local

Veamos acto seguido qué hay dispuesto desde la Ley de fuerzas y cuerpos de seguridad, de los cuales son parte los cuerpos de policía local (artículo 2 ).

El artículo 1.3 dice que “las corporaciones locales participarán en el mantenimiento de la seguridad pública en los términos establecidos en la Ley reguladora de bases de régimen local y en el marco de esta Ley.”. Ya sabemos hasta donde llega el contenido de la Ley de bases de régimen local en este particular, acabamos de verlo ahora mismo, sin embargo anticipo que la Ley orgánica 2/1986 no nos dará un tratamiento sobre la policía local realmente completo, ni tan sólo como correspondería a este orden normativo, indicativamente siquiera, pese a que gracias a la norma orgánica se afincan limitaciones y márgenes que se han mostrado eso sí, decisivos para una comprensión más generosa, polivalente y práctica de la policía local.

Si vamos por orden, conforme al desarrollo de la referida ley orgánica, lo primero que se menciona es que la policía judicial en las funciones que le detalla el artículo 126 de la Constitución será la del Estado, pero que las policías locales y autonómicas tendrá un papel colaborador en esta responsabilidad, algo que podríamos entender remarca de forma más asertiva el artículo 38.2 al asegurar que les corresponde “participar” en la función de policía judicial.

El artículo 38 dice las que serán, en todo caso, las funciones de los cuerpos de policía de las Comunidades que, conforme a sus Estatutos, tienen opción de crear policía autonómica. De aquí me interesa el sentido que podría dársele a la frase donde se prescribe que esas Comunidades autónomas que han asumido una mayor capacidad para ordenar y conformar los servicios de seguridad y orden público “podrán ejercer, a través de sus cuerpos de policía” determinadas funciones... ya que son también “sus” cuerpos de policía los de la policía local.

Sin embargo por más que forcemos no podemos llegar de forma mínimamente consecuente a entender que aquí podríamos tener un resquicio suficiente como para que las Comunidades mencionadas pudiesen regular un ámbito y funciones de sus policías locales que abarcase hasta tal punto, como se deducirá por sí mismo según avancemos y ello a pesar de que algunas de las funciones que se registran en este artículo serían propias también de la policía local y otras vengan siendo practicadas de facto.

Siguiendo el orden propuesto nos encontramos con el artículo 39 , que dice que corresponde a las Comunidades Autónomas, de conformidad con la Ley orgánica y con la de bases de régimen local, coordinar la actuación de las policías locales en el territorio de la Comunidad, mediante el ejercicio de las siguientes funciones:

a. Establecimientos de las normas-marco a las que habrán de ajustarse los reglamentos de policías locales, de conformidad con lo dispuesto en la Ley orgánica de fuerzas y cuerpos de seguridad y en la de bases de régimen local.

b. Establecer o propiciar, según los casos, la homologación de los distintos cuerpos de policías locales, en materia de medios técnicos para aumentar la eficacia y colaboración de estos, de uniformes y de retribuciones.

c. Fijar los criterios de selección, formación, promoción y movilidad de las policías locales, determinando los distintos niveles educativos exigibles para cada categoría, sin que, en ningún caso, el nivel pueda ser inferior a graduado escolar.

d. Coordinar la formación profesional de las policías locales, mediante la creación de escuelas de formación de mandos y de formación básica.

Estipulaciones éstas realmente de carácter organizativo y formativo -de armonización y uniformidad podríamos decir-, porque en aquello que podría mínimamente revestir algo de conformación de su régimen como es apenas el establecimiento de unas normas-marco a las que ajustar su reglamentación ya se cuida de abrazarlas bajo la Ley 2/1986 .

Llegamos de esta manera al Título V de la Ley orgánica, en su actual redacción, con cuatro artículos, dedicado específicamente a la policía local. Ahí se contienen unas pocas determinaciones básicas sobre su constitución, naturaleza y una serie de funciones preceptivas, mencionando, además, la constitución de las juntas de seguridad.

Resalta Barcelona Llop en Régimen de la policía local en el Derecho estatal y autonómico, que el preámbulo de la Ley orgánica reconoce que, respecto a las policías locales, “no existe ningún condicionamiento constitucional”, para en el párrafo siguiente declarar que “se atribuyen a las policías locales las funciones naturales y constitutivas de toda policía”. Sin embargo el mismo autor nos hace ver, a renglón seguido, en qué queda el papel conferido a estos cuerpos municipales. Así, en realidad, podría observarse cómo la ley relega a un rol muy secundario a la policía local, algo que para el autor, al que no contradiré, se muestra por un lado en la consideración funcionarial diferente que tienen éstos frente a otros cuerpos y, por otro, en que “los únicos cometidos de policía de seguridad propiamente tales que desempeñan de manera autónoma los cuerpos de policía local son los de protección de autoridades, vigilancia o custodia de edificios, instalaciones y espacios públicos”, además del tráfico urbano, el resto no encajaría en los cometidos de la policía de seguridad sino en la administrativa en cuanto a cumplimiento de bandos, ordenanzas, y disposiciones municipales en general.

Guarda el análisis de Barcelona Llop considerable razón. Como podemos ver en el literal de las funciones que contiene el artículo 53 :

1. Los cuerpos de policía local deberán ejercer las siguientes funciones:

a. Proteger a las autoridades de las corporaciones locales, y vigilancia o custodia de sus edificios e instalaciones.

b. Ordenar, señalizar y dirigir el tráfico en el casco urbano, de acuerdo con lo establecido en las normas de circulación.

c. Instruir atestados por accidentes de circulación dentro del casco urbano.

d. Policía administrativa, en lo relativo a las ordenanzas, bandos y demás disposiciones municipales dentro del ámbito de su competencia. e. Participar en las funciones de policía judicial, en la forma establecida en el artículo 29.2 de esta Ley .

f. La prestación de auxilio, en los casos de accidente, catástrofe o calamidad pública, participando, en la forma prevista en las Leyes, en la ejecución de los planes de protección civil.

g. Efectuar diligencias de prevención y cuantas actuaciones tiendan a evitar comisión de actos delictivos en el marco de colaboración establecido en las juntas de seguridad.

h. Vigilar los espacios públicos y colaborar con las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado y con la policía de las Comunidades autónomas la protección de las manifestaciones y el mantenimiento del orden en grandes concentraciones humanas, cuando sean requeridos para ello.

i. Cooperar en la resolución de los conflictos privados cuando sean requeridos para ello.

2. Las actuaciones que practiquen los cuerpos de policía local en el ejercicio de las funciones previstas en los apartados c y g precedentes deberán ser comunicadas a las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado competentes.

3. En los municipios de gran población podrán crearse, por el pleno de la corporación, cuerpos de funcionarios para el ejercicio exclusivo de las funciones previstas en el párrafo b del apartado 1. Dichos funcionarios no se integrarán en las fuerzas y cuerpos de seguridad, y en el ejercicio de esas funciones tendrán la consideración de agentes de la autoridad, subordinados a los miembros de los respectivos cuerpos de policía local.

Los funcionarios integrantes de los cuerpos referidos en el párrafo anterior se regirán por las normas contenidas en la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública , y las demás normas que se dicten en desarrollo y aplicación de la misma.

Cabe que señalemos algún matiz; el primero es que sin faltarle razón alguna a la apreciación de Barcelona Llop lo cierto es que puede interpretarse que las salvedades para el apartado primero, letras c y g, de cuyas funciones se dispone que habrán de comunicarse a los cuerpos de seguridad del Estado no son en realidad ninguna cláusula de sumisión sino mera disposición de cooperación y coordinación, en ese sentido estimable.

Además está lo que dispone la letra h del mismo apartado, sobre cuidado y vigilancia de los espacios públicos y mantenimiento del orden en concentraciones y manifestaciones, que son funciones también de policía de seguridad, en la práctica desarrolladas muy principalmente por la policía local en gran parte de casos (no hace falta entrar en la casuística), y que, si es respecto a la vigilancia de calles y espacios públicos es uno de sus cometidos más demandados y habituales en las ciudades, tarea en la que concurren ciertamente con otros cuerpos, colaborando o siendo los habituales y comunes protagonistas del orden público en festejos, actos públicos y manifestaciones.

Lo relativo a la comisión en tareas de policía judicial, que también figura en el desglose, ya lo hemos comentado antes.

Pero quizá lo que pueda ponerse encima de la mesa es el desajuste existente entre las funciones reales de la policía local y lo que expresa el artículo que nos ocupa ahora mismo, porque en realidad no tenemos porqué concluir que esta relación de funciones tenga carácter exclusivo ni excluyente de otras encomiendas y de funciones que no estuvieran recogidas en ese elenco básico.

3.4. El sentido de la legislación autonómica al efecto

Como sabemos, ad initio, siete Comunidades no se limitaron a las competencias previstas en el artículo 148.1 en materia policial y contemplaron la creación de una policía propia, si bien, serán solamente tres de ellas (País Vasco, Navarra y Cataluña) las que pusieron en marcha su propio cuerpo autonómico. Las reformas de los Estatutos no han supuesto un cambio de equiparación sustancial en esta materia ni tampoco en su aplicación.

No debe dejar de ser llamativo que Galicia, Andalucía, Canarias y Comunidad Valenciana no hayan puesto en funcionamiento en este tiempo una policía autonómica tal y como han hecho constar en sus Estatutos y tiempo después en la reforma de los mismos, y ello pese a reivindicaciones continuas de más efectivos en su territorio y de una mejor política de seguridad pública.

Por otro lado podemos recurrir perfectamente a Barcelona Llop en su obra de análisis de la policía local para poner de manifiesto alguna clave de fondo de la legislación autonómica reguladora de estos cuerpos.

Así, el autor señala que no han faltado intentos de incrementar el dominio funcional de los cuerpos de policía local y de superar el marco que establece el artículo 53 de la Ley orgánica. Da, simplemente como ejemplo, las previsiones de la ley canaria y andaluza por la cual los cuerpos locales podrían ejercer las funciones que el artículo 38.1 refiere a la policía autonómica, esto es: velar por el cumplimiento de las disposiciones y órdenes de la Comunidad autónoma, inspección de las actividades sometidas a su disciplina y ordenación, uso de la coacción para la ejecución forzosa de sus actos, y vigilancia y protección de personas, bienes e instalaciones autonómicas.

Tal requerimiento ha sido admitido por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 81/1993 ya que si bien existe la vía de realizar esas funciones solicitando la colaboración del Estado también podría asumirse que se ejercieran desde la policía local, pero cuidándose de advertir que, en tal caso, se tendrán que circunscribir al espacio del término municipal, muro infranqueable que impuso el artículo 51.3 de la Ley orgánica 2/1986 y que desalienta operativamente esta solución.

No faltaron tampoco normativas autonómicas, como en Cantabria, que se planteaban expresa y directamente el problema de los municipios con plantilla policial insuficiente, al menos de forma coyuntural, para lo que decía había de contarse con auxiliares temporales, o en Galicia que resuelven utilizar el medio de la comisión de servicios, solución respaldada por la Sentencia del Tribunal Constitucional 86/1993 . Se plantea Barcelona Llop la utilidad de emplear policías locales interinos, y se responde que en realidad la interinidad es un estado transitorio entre la vacante y la cobertura de la plaza, un estado provisional que necesariamente se dirige al nombramiento de un funcionario de carrera y no termina siendo una solución aceptable.

Tampoco se planteaba la Ley orgánica de fuerzas y cuerpos de seguridad el establecimiento de un sistema de información recíproca entre los cuerpos locales de una misma Comunidad, aspecto de suma utilidad práctica para sí mismos tanto como para los demás cuerpos, con lo que las legislaciones autonómicas que lo previeran estarían fuera de la óptica y más allá del alcance de lo que proponía para la policía local la Ley orgánica 2/1986, lo cual tampoco necesariamente implicaría su inconstitucionalidad si quisiéramos usar de una visión generosa de la capacidad autonómica para ordenar la coordinación de su policía municipal y su facultad para homogeneizar sus medios técnicos y materiales, pero habría que estar al albur de esa lectura intencionada del texto orgánico.

Veamos qué se sustancia respecto de un campo esencial como es el de las funciones que pueden realizar las policías locales conforme a la legislación de algunas Comunidades, dentro de los consabidos márgenes, siquiera a modo de ejemplo para la reflexión.

En Andalucía, la Ley 13/2001 dice en su artículo 56 que, en su término, la policía local velará por el cumplimiento de las disposiciones y órdenes de los órganos autonómicos, incluyendo el uso de medios coactivos en orden a su ejecución forzosa, y la inspección de las actividades sometidas al régimen autonómico. Esto es, realización de tareas de policía autonómica y de policía competente en tal esfera administrativa.

En cuanto a ejercer su función fuera del término municipal la Ley andaluza prevé supuestos que no están incluidos en la Ley orgánica, como las que se asuman por convenio de colaboración y para tareas de protección. Tales excepciones se admiten con esa misma condición, la de la excepcionalidad y temporalidad, drásticamente nada más.

En Aragón hace tiempo que vienen rigiendo la Ley 7/1987 de coordinación de la policía local y el Decreto 222/1991 , con sus reformas puntuales. En esta Comunidad los márgenes han llevado a una regulación similar a la anterior, si bien en un principio se expresaba de una manera que podía dar pie a una comprensión de vocación más amplia (Ley 7/1987, artículo 4 letra g , donde se insta a regular la colaboración entre diversos ayuntamientos para atender eventualmente sus necesidades en situaciones especiales y en situaciones extraordinarias). Añade García Álvarez a esto, el interés de los convenios entre municipios y comarcas para la prestación de los servicios de policía local y el del proyecto de ley que regulará los cuerpos locales en esa Comunidad, donde se propone que las locales realicen labores de seguridad por cuenta del ente comarcal.

En el País Vasco rige la Ley 4/1992 de policía , donde se regula tanto lo pertinente a la ertzaintza o policía autónoma como a la policía local, y donde el modelo está muy territorializado y al tiempo homogeneizado de forma efectiva. Podría pensarse que esta norma autonómica, dentro de lo que cabe, es una de la regulaciones más ambiciosas.

El modelo vasco tiende a una policía profesionalizada, también la local, con movilidad funcionarial, con competencias en materia de seguridad ciudadana, y colaboradora de la ertzaintza, pero aquejada de las mismas restricciones que en el resto del Estado.

Ante las limitaciones existentes la cooperación está bien presente en la norma vasca. En primera instancia está la Comisión vasca de seguridad, órgano mayormente informativo y participativo, después están las subcomisiones municipales para la seguridad de los territorios históricos, con participación civil, policial y social de las localidades correspondientes, y ya finalmente las Comisiones de coordinación de ámbito local de la ertzaintza y de los cuerpos de policía local que detalla el artículo 22 de la Ley 4/1992 , donde se presta especial atención a las áreas metropolitanas y las comarcas, amén de un título propio en la misma Ley mencionada, donde se detallan los mecanismos y funciones de coordinación (art. 120 de la citada Ley ), así como la formación como eje central común a las policías vascas.

En Cataluña, la Ley 16/1991 de policías locales dispone que se puede constituir policía local en los municipios de más de 10.000 habitantes, aunque también puede crearse en los de menos habitantes con la condición de que lo vote la mayoría absoluta de la corporación municipal y lo autorice el conseller correspondiente, previo informe de la Comisión de coordinación de las policías locales. Esto crea la situación de gran cantidad de municipios sin policía local propia, para lo que el artículo 23 de dicha ley dispone convenios para que la policía autonómica (los mossos d’esquadra) ejerza tales funciones bajo dependencia de las autoridades municipales y con la participación de las juntas locales de seguridad.

En este modelo se establecen distintos tipos de funciones a desarrollar por la policía local (artículos 11 y 12 de la Ley 16/1991 ), pero no estarían fuera de las que se consideran pueden llegar a asumirse por tales cuerpos: policía institucional (protección de autoridades, edificios, dependencias locales, etc.), policía de circulación y tránsito urbano, policía administrativa para el cumplimiento de normas y órdenes municipales, policía ambiental en su término, policía judicial y finalmente, policía de seguridad (diligencias y prevención contra el delito, colaboración con la policía estatal y autonómica en concentraciones y mantenimiento del orden, vigilancia en espacios públicos y protección civil).

Ahora bien, nos advierte Mauri i Majòs en La policía local en Cataluña que este listado bien poco tiene que ver con las funciones reales que asumen los cuerpos locales de policía catalanes y que existe un proceso de negociación que se plasma en convenios para una distribución más amplia y flexible de actuaciones y responsabilidades. Incluso se ha procedido en algún caso a establecer el curso de denuncias de ilícitos penales y administrativos sea cual sea la instancia policial competente, dándole luego trámite ante quien sea titular, a fin de garantizarle al ciudadano que es atendido sin condiciones por un entero sistema de seguridad. En ciertos ayuntamientos, como Lleida y otros, además la policía local se encarga de situaciones como atestados de tránsito, problemas de convivencia, conflictos privados, alcohol y drogas a escala, instrucción e investigación de ciertos atestados cuando se trata de investigaciones penales relacionadas con la conducción, etc. Un conjunto de carácter paccionado en el cual la Comisión de coordinación y las juntas locales tienen un papel destacado.

Cuestión singular es el sistema de seguridad del área metropolitana de Barcelona, donde disponen de servicios de prevención y seguridad con gran capacidad operativa y una organización con consejos de distritos y municipal que derivan de la Carta de Barcelona.

Con todo, la realidad es que incluso en Barcelona y su importante área metropolitana hay voces que claman y argumentan por la vertebración de una única estructura policial, mucho más efectiva y rentable y que el modelo catalán produce una policía local que solamente cuenta de forma puntual, llenándose su vacío por una extensiva policía autonómica, los mencionados mossos d’esquadra, que toman parte del protagonismo local en aquellos espacios que pueden ocupar.

En el caso de la Comunidad Valenciana hay una ley de coordinación de las policías locales, la Ley 6/1999 y diversos reglamentos; entre ellos destaca el Decreto 19/2003 , donde se establece el régimen disciplinario, de organización general y funcionamiento de los cuerpos de policía local valencianos, si bien también se reguló por vía reglamentaria cuestiones como las de armamento, uniformidad, acreditación y registro, promoción, escalas y sobre el acceso de agentes auxiliares.

Por otra parte en el país valenciano también existe, como hemos visto que ocurre en otras Comunidades, una Comisión de coordinación de la policía local de carácter informativo y participativo pero realmente no de coordinación. Aquí la normativa valenciana es poco instructiva para un sistema más ambicioso.

Sí lo es, en cambio, en cuanto a disponer que compete a la Comisión antedicha aprobar planes de actuación conjunta entre diversas policías locales, por consiguiente, en más de un municipio. Ya sabemos que el Tribunal Constitucional vetó en esta competencia cualquier forma de mancomunidad y de servicios allende el término municipal correspondiente, excepto en casos muy tasados y realmente marginales y exiguos, por lo que habría que restringir la interpretación del artículo 14 en este mismo sentido.

Contrariamente al caso catalán e incluso vasco, incluso en el contexto de los servicios comarcales que se pretenden impulsar en la normativa de Aragón, en el caso valenciano la policía local refleja, literalmente, los márgenes y la cortedad en hacer de la policía local algo más que un servicio municipal muy tasado y predeterminado, aunque como en todos los territorios la realidad y distintos convenios rebasan esas costuras.

Nota: el resto del artículo se publicará en el Diario del Derecho Municipal de 10 de febrero de 2012.

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