La potestad sancionadora de los municipios andaluces en materia de ruido; por Mª Asunción Torres López, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Granada

Una de las medidas correctoras más agresivas para combatir la contaminación acústica la constituye la potestad sancionadora, que en el ámbito local ejercen los municipios a través de las ordenanzas del ruido, cuya cobertura legal se encuentra en la Ley estatal del Ruido y, para Andalucía, en la Ley de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental. Junto a las competencias locales en este ámbito, se alude también a la regulación específica de las actividades de ocio desarrolladas en los espacios abiertos dentro del núcleo urbano, siendo uno de los problemas fundamentales con los que se enfrentan los Ayuntamientos el de combatir el ruido en las calles, especialmente el generado por el denominado “botellón”.

SUMARIO:

I. La potestad sancionadora del municipio y su regulación a través de ordenanza. II. Regulación específica de las actividades de ocio desarrolladas en los espacios abiertos dentro del núcleo urbano.

I. La potestad sancionadora del municipio y su regulación a través de ordenanza.

Dentro de las medidas correctoras para combatir la contaminación acústica, la más severa la constituye la imposición de sanciones por las infracciones cometidas. Uno de los temas más polémicos acerca de la potestad sancionadora y la tipificación de infracciones y sanciones a través de reglamento lo ha constituido el alcance de la reserva de ley exigida al respecto. El Tribunal Constitucional, y conocida es su doctrina al respecto, es contundente cuando afirma que “la sanción impuesta por una conducta tipificada por primera vez en una disposición reglamentaria posterior a la Constitución Española sin respaldo suficiente desconoce el derecho al principio de legalidad proclamado en su artículo 25.1 y adolece de nulidad radical” (STC 117/1995). También la Jurisprudencia del Tribunal Supremo se ha referido en muchas ocasiones a la potestad sancionadora de la Administración y ha determinado que debe realizarse a través de la ley formal (STS 16 de marzo de 1992).

De modo que, la potestad sancionadora de la Administración está sujeta a una reserva de ley que es incompatible tanto con la regulación reglamentaria de las infracciones y sanciones carentes de habilitación legal, como con la tipificación de los ilícitos administrativos y las correspondientes consecuencias sancionadoras por norma con rango de ley vacía de contenido material propio.

En el ámbito de la contaminación acústica, la Ley estatal 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido (LRu) establece la cobertura legal necesaria para el ejercicio de la potestad sancionadora por los Ayuntamientos y su regulación a través de ordenanza. Si bien, con anterioridad a esta normativa, eran muchos los municipios que disponían de la correspondiente ordenanza de ruido y de un régimen sancionador al respecto, y, en muchos casos, carecían estas ordenanzas de la cobertura legal autonómica, pues la norma autonómica reguladora del ruido no tenía el rango de ley.

Los conflictos precisamente se han planteado en estos casos de ejercicio de la potestad sancionadora regulada en ordenanza de ruido sin una especial habilitación legal que le diera cobertura. El Tribunal Constitucional tuvo ocasión de pronunciarse sobre el principio de legalidad en materia sancionadora respecto de la imposición de sanciones establecidas en una Ordenanza municipal sin cobertura legal, en principio, en materia de protección acústica, en su Sentencia 16/2004, de 23 de Febrero. En ella afirma que “la reserva de ley no excluye la posibilidad de que las Leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley, pues esto último supondría degradar la garantía esencial que el principio de reserva de ley entraña”.

Por otra parte, señala el TC que del artículo 25.1 CE se derivan dos exigencias mínimas:

1. De un lado, la Ley debe fijar los criterios mínimos de antijuricidad conforme a los cuales los Ayuntamientos pueden establecer tipos de infracciones; se trata de criterios y no de definición de tipos.

2. De otro lado, la Ley reguladora de cada materia ha de establecer las clases de sanciones que pueden establecer las ordenanzas municipales; no se exige tampoco que la Ley establezca una clase específica de sanción para cada grupo de ilícitos, sino una relación de posibles sanciones que cada Ordenanza puede determinar en función de la gravedad de los ilícitos administrativos que ella misma especifica.

Tanto la LRu, como en Andalucía la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental (LGICA), dan cobertura legal a la regulación de infracciones y sanciones en materia de protección acústica a través de las Ordenanzas municipales. Si bien, esta cobertura legal ya existe desde la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del Gobierno Local, que modifica los artículos 127 y 128 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Pública (LRJAP), y añade un nuevo título a la LRBRL 7/1985. La Ley 57/2003 establece en su artículo 139 la posibilidad de que los municipios puedan tipificar infracciones relativas la ordenación de las relaciones de convivencia de interés local con unas sanciones máximas de hasta 3000 euros.

La LRu prevé que los Ayuntamientos puedan tipificar infracciones a través de Ordenanzas locales, en relación con:

El ruido procedente de usuarios de la vía pública en determinadas circunstancias.

El ruido producido por las actividades domésticas o los vecinos, cuando exceda de los límites tolerables de conformidad con los usos locales.

En el primer supuesto, habrá que especificar cuáles son esas circunstancias y quién las determina, si corresponde al propio Ayuntamiento.

Y el segundo supuesto también adolece de cierta indeterminación, toda vez que se remite a los “límites tolerables de conformidad con los usos locales”, lo cual tiene mucho que ver, en muchos casos, con la discrecionalidad del propio Ayuntamiento en el momento de identificar la conducta infractora.

La LGICA atribuye el ejercicio de la potestad sancionadora a los Ayuntamientos en relación con las infracciones establecidas y referidas a:

Materia de calificación ambiental, en todo caso.

Materia de calidad del medio ambiente atmosférico, cuando se trate de infracciones en materia de contaminación atmosférica o en materia de contaminación acústica en los casos de de actividades que no estén sometidas a autorización ambiental integrada, autorización ambiental unificada, autorización de emisiones a la atmósfera, así como aquellas que emitan compuestos orgánicos volátiles reguladas en el Real Decreto 117/2003, de 31 de enero.

Por su parte, el Reglamento de Protección contra la Contaminación Acústica en Andalucía, Decreto 326/2003, de 25 de noviembre (RPCA), se refiere a las infracciones y sanciones en sus artículos 54 y ss.

1. Las infracciones.

La regulación estatal ofrece un amplio catálogo de infracciones dividas con base en la clásica distinción en leves, graves y muy graves. Tan sólo quisiera hacer unas breves consideraciones de esta regulación, en cuanto al contenido de las conductas que constituyen infracción.

- En primer lugar, la tipificación de las conductas debía partir de la genérica expresión “cualquier contravención a lo dispuesto en esta Ley” para continuar con la distinción en muy graves, graves y leves, teniendo muy presente las competencias autonómicas.

- En segundo lugar, se tipifica especialmente las siguientes conductas como muy graves o graves: la superación de los valores límite que sean aplicables; el incumplimiento de las condiciones establecidas, en materia de contaminación acústica, en la autorización ambiental integrada, en la autorización o aprobación del proyecto sometido a evaluación de impacto ambiental, en la licencia de actividades clasificadas o en otras figuras de intervención administrativa. Los criterios para la determinación de la mayor gravedad de la conducta se basan en que se haya producido un daño o deterioro grave para el medio ambiente; o que se haya puesto en peligro grave la seguridad o la salud de las personas.

- En tercer lugar, destacar que el incumplimiento de las obligaciones derivadas de la adopción de medidas provisionales se considera infracción muy grave, en cualquier caso.

Finalmente, llama la atención que las conductas que tiendan al impedimento, el retraso o la obstrucción a la actividad inspectora o de control de las Administraciones Públicas, se califiquen como graves, cuando su importancia en cuanto a la protección que merece este ámbito es de tal índole que debieran haberse calificado como muy graves. También la califica como infracción grave la LGICA para Andalucía; no así la Ley Catalana que tipifica como muy graves el impedir u obstruir la actuación inspectora de manera que retrase el ejercicio de sus funciones (artículo 30.3.e) Ley de la Comunidad Autónoma de Cataluña 16/2002, de 28 junio).

La LGICA tipifica como muy graves: 1.- la superación de los valores límites de emisión acústica establecidos en zonas de protección acústica especial y en zonas de situación acústica especial; 2.- el incumplimiento de las obligaciones derivadas de la adopción de las medidas provisionales que establece la LGICA; 3.- la superación de los valores límites de emisión acústica establecidos; 4.- el incumplimiento de las exigencias y condiciones de adopción de medidas correctoras o controladoras en materia de contaminación acústica, incluidos los sistemas de medición y de limitación o la manipulación de los mismos; 5.- el incumplimiento de las normas que establezcan requisitos relativos a la protección de las edificaciones contra el ruido. En los tres últimos supuestos, siempre y cuando se produzca un daño o deterioro grave para el medio ambiente o se haya puesto en peligro grave la seguridad o la salud de las personas.

Señala como infracciones graves: 1. la superación de los valores límites de emisión acústica establecidos; 2.- el incumplimiento o la no adopción de medidas correctoras en materia de contaminación acústica, incluidos los sistemas de medición y de limitación, o la manipulación de los mismos; 3.- la ocultación o alteración maliciosas de datos relativos a la contaminación acústica aportados a los expedientes administrativos de autorizaciones o licencias relacionadas con esta materia; 4.- el impedimento o la obstrucción a la actividad inspectora o de control de las Administraciones públicas. En los dos primeros casos, siempre y cuando no se haya producido un daño o deterioro grave para el medio ambiente ni se haya puesto en peligro grave la salud o seguridad de las personas.

Finalmente, como infracciones leves, contempla: 1.- la no comunicación a la Administración competente de los datos requeridos por ésta dentro de los plazos establecidos al efecto; y la instalación o comercialización de emisores acústicos sin acompañar la información sobre sus índices de emisión, cuando tal información sea exigible conforme a la normativa aplicable.

Por otra parte, no debemos olvidar que los Ayuntamientos tienen también un cauce de intervención a través del incumplimiento de los horarios establecidos para el desarrollo de la actividad, como medida de control y sanción, en su caso, a su titular, con arreglo a la normativa sobre espectáculos públicos.

Las sanciones.

El régimen de sanciones que contempla la LRu es bien distinto al establecido en la LGICA. La LRu tras la tipificación de las infracciones, establece las diversas sanciones que corresponden en función de la gravedad de la infracción, y no sólo se refiere a la sanción por excelencia, la multa, sino a otras posibles sanciones tales como la revocación de la autorización o la licencia; la clausura definitiva, total o parcial, de las instalaciones; la publicación de las sanciones impuestas, una vez que sean firmes en vía administrativa o jurisdiccional, así como los nombres, apellidos o denominación o razón social de las personas físicas o jurídicas responsables y la naturaleza de la infracción; la suspensión de la vigencia de la autorización o licencia; etc.

La LGICA para cada ámbito de regulación establece conjuntamente la tipificación de las infracciones en leves, graves y muy graves, y a continuación de cada grupo las sanciones correspondientes, que será, en cualquier caso, la multa, no haciendo referencia expresa a esas otras posibles sanciones que pudieran imponerse a la conducta infractora. Tampoco lo hace el RPCA en cuyo artículo 54 se remite a lo dispuesto en la Ley de Protección Ambiental de Andalucía de 1994, derogada por la LGICA. Esas otras medidas que establece la LRu como sanciones, las contempla la normativa andaluza tan sólo entre las medidas provisionales que pueden adoptarse una vez iniciado el procedimiento sancionador. En este sentido, el artículo 162 permite la adopción como medidas provisionales, en cualquier momento tras el inicio del procedimiento las siguientes:

- Clausura temporal, parcial o total, de las instalaciones.

- Suspensión temporal de las autorizaciones ambientales para el ejercicio de la actividad.

- Parada de las instalaciones.

- Precintado de obras, instalaciones, maquinaria, aparatos, equipos, vehículos, materiales y utensilios.

- Retirada o decomiso de productos, medios, materiales, herramientas, maquinarias, instrumentos, artes y utensilios.

- Cualesquiera medidas de corrección, seguridad o control que impidan la continuación en la producción del riesgo o del daño.

- Prestación de fianza.

Ante esta regulación de las sanciones, y teniendo en cuenta que los municipios tienen competencia para tipificar infracciones y sanciones en los ámbitos descritos anteriormente, podrían éstos ampliar el tipo de sanciones más allá de la multa, con la propia cobertura legal que en materia de sanciones ofrece la LRu.

II. Regulación específica de las actividades de ocio desarrolladas en los espacios abiertos dentro del núcleo urbano.

Uno de los problemas fundamentales con los que se enfrentan los Ayuntamientos es el de combatir el ruido en las calles, especialmente el generado por las concentraciones de jóvenes (y no tan jóvenes) con el fin de charlar, oír música, consumir alcohol, etc., el denominado ruido generado por el “botellón” y los espacios en los que se concentran, espacios abiertos dentro de los núcleos urbanos en los que deben conjugarse de modo equilibrado diferentes derechos constitucionales: de un lado, los derechos a la intimidad y a la inviolabilidad del domicilio (artículo 18 CE), o bien, el derecho al descanso y a la tranquilidad, la calidad de vida, etc., y de otro lado, el derecho al disfrute de la libertad personal (artículo 17 CE); el derecho al ocio, que se deduce de la obligación de los poderes públicos para facilitar la adecuada utilización del ocio (artículo 43.3 CE), el derecho de libertad de empresa a los titulares de negocios (artículo 38 CE).

La generalización de este problema lleva al Legislador autonómico a un tratamiento específico del mismo que de cobertura a las Administraciones locales para intervenir en este ámbito.

Así se dicta para Andalucía, la Ley 7/2006, de 24 de Octubre, sobre potestades administrativas en materia de determinadas actividades de ocio en los espacios abiertos de los municipios de Andalucía, en la que se establece un régimen sancionador, a través del cual se pueden preservar los derechos de los vecinos afectados por dichas actividades de ocio. La Ley excluye de su ámbito de aplicación tres tipos de actividades: a) La permanencia durante el horario establecido normativamente de personas en espacios abiertos del núcleo urbano, destinados a terrazas y veladores de establecimientos públicos sometidos a la normativa aplicable en materia de espectáculos públicos y actividades recreativas; b) La permanencia de personas en espacios abiertos del municipio destinados a la celebración de fiestas y ferias locales urbanas populares, manifestaciones de carácter religioso, político, sindical, docente, cultural, etc., oficialmente reconocidas por el Ayuntamiento o debidamente autorizadas; y c) El ejercicio de los derechos de reunión y manifestación debidamente comunicados

Como medidas de intervención del Ayuntamiento, se establece la competencia de éstos para delimitar zonas dentro del término municipal destinadas al botellón, los llamados botellódromos; así como la imposición de determinadas condiciones o prohibiciones para su normal desenvolvimiento, como es el uso obligatorio de puntos de depósito de basuras, en los que deberán arrojarse los envases y restos de bebidas u otros recipientes utilizados.

Si bien, la infracción de estas condiciones impuestas no se tipifican como graves, ni mucho menos como muy graves; sólo entran dentro de esta calificación las infracciones relativas al aprovisionamiento de bebidas para su consumo en los espacios abiertos mediante encargos por vía telefónica, telemática o cualquier otro medio; o bien, el efectuado fuera del horario de venta o para consumo fuera del establecimiento, que exige, en su caso, la debida autorización. En definitiva, infracciones cometidas por los titulares o encargados de los locales de negocio.

La mayoría de las infracciones, que se corresponden con las acciones o comportamientos más habituales fruto de este fenómeno, quedan como meras infracciones leves sancionadas con el apercibimiento o multa de hasta 301 euros. Quizás la legislación debiera haber previsto un régimen más riguroso. Conductas tales como la permanencia y concentración de personas que se encuentren consumiendo bebidas o realizando otras actividades que pongan en peligro la pacífica convivencia ciudadana fuera de las zonas permitidas; el abandonar basura fuera de los puntos destinados específicamente a ello; realizar las necesidades fisiológicas en dichos espacios destinados al ocio; etc.

La LGICA expresamente permite que los Ayuntamientos puedan establecer restricciones al uso de las vías y zonas públicas cuando éste genere niveles de ruido que afecten o impidan el descanso de la ciudadanía, teniendo en cuenta los usos y costumbres locales. Sin duda, las labores de inspección y de vigilancia o de policía devienen en las tareas fundamentales para evitar los problemas de contaminación acústica, entre otros, de este tipo de actividad.

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