El planeamiento urbanístico (XIX):
Formación y aprobación de los planes. Actos preparatorios

La formación y aprobación de los planes constituye tal vez una de las materias sobre la que más han incidido las nuevas legislaciones autonómicas, especialmente en cuanto alteran algunas reglas de procedimiento y, sobre todo, sustituyen por órganos autonómicos a los órganos estatales. La estructura general del procedimiento y sus principios esenciales se mantienen, sin embargo, en sustancia.

Por:

SANTIAGO MUÑOZ MACHADO

Catedrático de Derecho Administrativo

Universidad Complutense de Madrid

MARIANO LÓPEZ BENÍTEZ

Catedrático de Derecho Administrativo

Universidad Complutense de Madrid

Nota: En sucesivas ediciones del Diario del Derecho Municipal se vienen publicando fragmentos de la obra “El Planeamiento Urbanístico”, dado el especial interés que la temática tratada en la misma tiene para el mundo municipal. El Consejo de Redacción del Diario agradece a los autores la deferencia que han tenido al permitir la difusión de la publicación a través de este medio.

FORMACIÓN Y APROBACIÓN DE LOS PLANES

La formación y aprobación de los Planes Urbanísticos constituye tal vez una de las materias sobre la que más han incidido las nuevas legislaciones autonómicas, especialmente en cuanto alteran algunas reglas de procedimiento y, sobre todo, sustituyen por órganos autonómicos a los órganos estatales, que, según la Ley del Suelo de 1976, habrían de intervenir en la formación y aprobación de los planes.

La estructura general del procedimiento y sus principios esenciales se mantienen, sin embargo, en sustancia. De manera que ha parecido conveniente mantener en la exposición que sigue las referencias a ese procedimiento general. En los casos más destacados se introducen matizaciones para dar cuenta de las previsiones de las nuevas disposiciones autonómicas. Pero con carácter general deberá tenerse en cuenta que la formación y aprobación de los planes es una materia que se desarrolla hoy en España en las Administraciones de las Comunidades Autónomas y en las Administraciones municipales.

ACTOS PREPARATORIOS

La LS inicia el capítulo dedicado a la formación y aprobación de los planes con algunos preceptos (arts. 27, 28 y 29) relativos a lo que denomina <<actos preparatorios>>. Realmente, bajo esta denominación se contemplan determinaciones de contenido heterogéneo y, desde luego, no siempre se trata de actos administrativos en sentido técnico, sino, con un carácter más general, de previsiones destinadas a facilitar la redacción de los planes o a evitar que se consoliden situaciones que, en alguna medida, puedan resultar contrarias a la ordenación urbanística que el plan se dispone a formular. Las medidas destinadas a facilitar la formación de los planes son el deber de colaboración y el establecimiento de la posibilidad de que se formulen avances de plan y anteproyectos parciales; por otro lado, la técnica que la ley utiliza para evitar la consolidación de situaciones urbanísticas en el tiempo que el plan se está elaborando, por si eventualmente pudieran resultar contrarias a sus previsiones, es la suspensión de licencias.

A) El deber de colaboración y la participación ciudadana

El deber de colaborar en la redacción del planeamiento que el artículo 26 TRLS 76 concretaba en los organismos públicos, los concesionarios de servicios públicos y los particulares resulta expuesto de manera más sintética en la legislación autonómica, la cual suele valerse de fórmulas mucho más genéricas, afirmando sin mayores ambages que <<todos tienen el deber de colaborar en la redacción del planeamiento urbanístico y facilitar, en su caso, el acceso a la documentación e información necesaria>> (art. 81 LOTUR).

El establecimiento de este deber de colaboración busca facilitar a los órganos administrativos responsables de la elaboración de los planes su redacción, posibilitando la obtención de los datos que sean precisos para tal fin. Incluso, se permite para alcanzar tales logros, las ocupaciones temporales de bienes privados (arts. 76 TROTUAS, 50.2 LOTSUCA).

Las normas urbanísticas, como veremos más adelante, también prevén la posibilidad de que personas privadas puedan formar planes; en este caso, también van a precisar de información que no les sería fácil alcanzar por sus propios medios. Para facilitar la obtención de informaciones se establece que si las personas privadas hubieran obtenido autorización del Ayuntamiento para formar los planes les serán facilitados por los organismos públicos cuantos elementos informativos precisaren para llevar a cabo la redacción [arts. 6.c) TRLS 2008 y 52.2 LS 76].

El Reglamento de Planeamiento prevé asimismo la posibilidad de abrir un período de información pública para formular sugerencias u observaciones sobre la necesidad, conveniencia y demás circunstancias de las ordenaciones (art. 116.1).

Estas previsiones se enmarcan en la preocupación que el legislador del suelo mostró a partir de la reforma de 1975 por la participación ciudadana en la elaboración del planeamiento y del que hoy es un vivo reflejo el artículo 4.1.e) TRLS 2008. En el citado artículo 116.1 del Reglamento de Planeamiento se establece la primera de las fórmulas de participación posibles: la Administración, para cumplir con el deber que la ley impone de asegurar el máximo de participación (art. 4.2 LS), puede abrir un debate público sobre las circunstancia básicas de la ordenación. Esta posibilidad se convierte, sin embargo, en obligación en el caso de los Planes Generales, Normas Complementaria y Subsidiarias de Planeamiento y Planes Especiales de Reforma Interior (arts. 125, 147.3 y 151.2 RP). Se subraya aquí la voluntad del legislador de que los ciudadanos tengan participación directa en la elección de las opciones básicas de planeamiento, que atañen a la elección de un modelo de ordenación del territorio en el que esa población participante está asentada.

B) Avances de Plan y Anteproyectos Parciales

Con la misma finalidad de facilitar la redacción definitiva y elaboración de los planes, la ley permite que las entidades y organismos interesados puedan formular avances del plan y anteproyectos parciales que sirvan de orientación a la redacción de los planes sobre bases aceptadas en principio.

Estos avances y anteproyectos no tienen más virtualidad que la de ser simples borradores en los que poder apoyar, en su caso, la redacción definitiva del plan. Por ello, no se exige respecto de ellos ninguno de los requisitos que la ley establece para la formulación de los planes; son, en definitiva, documentos que aunque la Administración llegue a aprobarlos no llegan a tener relevancia respecto de los particulares, sino que, como decía expresamente la Ley del suelo (art. 28) y repite la legislación autonómica (art. 42.1 TROTCANA), sólo tendrán <<efectos administrativos internos>>.

C) La suspensión de licencias

Los planes, según hemos podido ver en los epígrafes anteriores, contienen una ordenación exhaustiva de los usos que son posibles en todo el territorio comprendido en el área planeada. La ordenación que el plan introduce puede, eventualmente, cambiar muy sustancialmente las posibilidades de utilización del suelo; por ello, no sería extraño que conocida la iniciación de la redacción de un plan, e incluso sabidas cuáles son sus principales previsiones en el período de información pública a que preceptivamente ha de someterse aquél, los propietarios se precipitaran a urbanizar o edificar terrenos para los que el plan proyectado prevé usos distintos. De esta manera, el plan, una vez quedase aprobado, podría encontrarse con una situación establecida totalmente contraria a sus previsiones. Para evitarlo, la ley ha previsto que durante un tiempo prudencial queden suspendidas las licencias de parcelación y edificación (art. 27).

Las notas fundamentales de la articulación legal de la suspensión de licencias son las siguientes:

a) Suspensión facultativa

Los órganos competentes para la aprobación inicial y provisional de los Planes Generales Municipales, Parciales, Especiales o Estudios de Detalle podrán acordar, por el plazo máximo de un año, la suspensión del otorgamiento de licencias de parcelación de terrenos y edificación de sectores comprendidos en una zona determinada, con el fin de estudiar el plan o su reforma.

Este acuerdo habrá de publicarse en los Boletines Oficiales de la provincia o provincias afectadas y en uno de los diarios de mayor difusión de cada una de ellas.

El plazo de suspensión es, como se ha dicho, de un año. El artículo 27.2 del TRLS 76 permitía la prórroga por otro año más siempre y cuando en el tiempo de vigencia del primer período de suspensión se hubiera avanzado en la formulación del plan, de tal manera que se haya completado ya el período de información pública al que preceptivamente debe someterse aquél. Pero el artículo 8.3 del Real Decreto-ley 16/1981 acabó con esta potestad cuando estableció que la suspensión <<se extinguirá, en todo caso, en el plazo de un año>>. De manera que no hay ya posibilidad formal de prórroga, aunque sí de que la suspensión continúe si se acumula a la suspensión facultativa la automática, que ocurre con el acuerdo de aprobación inicial, a la que nos referiremos inmediatamente.

b) Suspensión automática

El TRLS 76 no quiso dejar solamente a la determinación discrecional de la Administración la posibilidad de suspender el otorgamiento de licencias, sino que, aun en el caso de que ésta no lo hiciera, previó la suspensión automática en el momento en que el plan se aprobase inicialmente. Esta suspensión no se hacía depender, pues, de una decisión administrativa específica, sino que acompañaba ineludiblemente a la referida aprobación inicial del plan. La extinción de los efectos de la suspensión era igualmente automática y se producía o con la aprobación definitiva del plan o, en otro caso, por el transcurso de dos años desde la aprobación inicial.

c) Plazo máximo de la suspensión

El TR de 1976 planteó en su momento un problema interpretativo interesante relativo a determinar si ambos períodos de suspensión (facultativa y automática) podían sucederse el uno al otro, de tal manera que pueda completarse un período de suspensión de tres o cuatro años de duración total. Pero la cuestión quedó zanjada, a partir de lo establecido en el artículo 8 del Real Decreto-ley de 16 de octubre de 1981, que articuló las relaciones entre las suspensiones facultativa y automática de la siguiente manera:

— Las suspensiones facultativa y automática pueden sucederse y acumularse, pero el tiempo total de suspensión no puede ser superior a dos años.

— Si ha transcurrido un año de suspensión sin que se haya aprobado inicialmente el plan, la suspensión queda levantada y cuando se produzca la aprobación inicial se abrirá un nuevo período de un año.

— Si no ha habido suspensión facultativa, la automática que se deriva de la aprobación inicial puede prolongarse a dos años.

La legislación urbanística de las Comunidades Autónomas sigue, en general, estas previsiones (arts. 66 LUAR, 77 TROTUAS, 134.3 LSMU, 27 LOUA, 101 LUV), aunque algunas de ellas sólo prevén la suspensión automática que se produce con la aprobación inicial del planeamiento, suspensión a la que aplican el período máximo de los dos años, diversificando en ocasiones según se trate de planeamiento general —para el que rige la extensión de los dos años— o del planeamiento de desarrollo —con respecto al cual, la duración máxima de la suspensión queda limitada a un año (art. 53 LUCL) y otras no dejan del todo muy claro si la suspensión automática pone en juego un plazo adicional de dos años que se suma al año de suspensión facultativa, en su caso, decretado (art. 77.3 LOUPMRG). No faltan, en fin, normativas autonómicas que tratan el problema de la suspensión de licencias mediante determinaciones muy genéricas, que incluyen habilitaciones harto dudosas a favor de la potestad reglamentaria. Éste es el caso, por ejemplo, de la Ley extremeña: <<a los efectos de la elaboración, formulación, tramitación y aprobación de todo tipo de planes de ordenación urbanística y de sus innovaciones podrá suspender el otorgamiento de toda clase de licencias urbanísticas>> (art. 83.2 LOTEX).

d) Concreción territorial de la suspensión

Un principio de la suspensión de licencias es la necesidad de precisar, en cada caso, cuáles son las zonas del territorio afectadas por aquélla.

Evidentemente el plan no siempre introduce innovaciones urbanísticas o, al menos, no las introduce en todo el área planeada, sino en zonas y sectores concretos. Por ello, y dado que la medida de suspensión de licencias puede perturbar notablemente la actividad del área afectada, la ley sólo prevé la aplicación de la misma para aquellas zonas del territorio objeto del planeamiento cuyas nuevas determinaciones supongan modificación del régimen urbanístico vigente.

La suspensión ha de referirse, pues, no a todo el área planeada, sino a zonas concretas (Ss. de 2 de marzo de 1981, 23 de enero de 1981, 30 de enero de 1986, 27 de enero de 1986, 26 de marzo de 1986, etc.), y ello, tanto en el caso en que la suspensión se produzca mediante acuerdo específico en tal sentido de la autoridad administrativa como en el caso de la suspensión automática por aprobación, el acuerdo de suspensión se determinará por los sectores afectados; en el segundo, las zonas afectadas por la suspensión se concretarán expresamente en el momento de la publicación del acuerdo por el que se somete a la información pública del plan aprobado inicialmente.

El artículo 11.3.b) TRLS 2008 refuerza tanto este aspecto de la concreción territorial del ámbito de la suspensión como el de su duración, pues impone que, entre la documentación del plan que se expone al público, se incluya un resumen ejecutivo que exprese ambos extremos.

e) Generalidad de la medida

A pesar de que la suspensión sólo afecta a zonas determinadas, la medida, en todo caso, debe ser general, en el sentido de que debe alcanzar por igual a todos los ciudadanos que tengan intereses en las referidas zonas.No es posible, por ello, que la Administración utilice la potestad de suspender las licencias que le concede el artículo 27 de la Ley para denegar su otorgamiento en casos concretos, sin que medie ningún acuerdo de suspensión ni se hayan cumplido los requisitos que dicho precepto establece.

f) Indemnización a los peticionarios de licencias

El acuerdo de suspensión de licencias es una medida de limitación del ejercicio de las facultades dominicales que se impone con carácter general a los propietarios de la zona afectada y que no lleva consigo la obligación de indemnizar los perjuicios que a éstos se causen. Sin embargo, entre los propietarios puede haber algunos que resulten singularmente afectados: son aquellos que antes de adoptarse el acuerdo de suspensión de licencias han concluido ya la elaboración de proyectos relativos a la urbanización o edificación y han solicitado licencia para iniciar las obras. Indudablemente, en este caso se han producido unos gastos específicos que van a verse privados de efectividad, en virtud de la suspensión de licencias, lo que producirá un daño concreto a estos interesados, cuya situación se singulariza así de la de los demás afectados por la medida de suspensión. Por ello, la ley establece que los peticionarios de licencias solicitadas con anterioridad a la publicación de la suspensión tendrán derecho a ser indemnizados del coste oficial de los proyectos y a la devolución, en su caso, de las tasas municipales (arts. 27.4 LS y 121, apartados 2, 3 y 4 RP).

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