El Planeamiento Urbanístico (XVII)
La incidencia sobre la planificación urbanística de los Planes de Ordenación del territorio y otros Planes Sectoriales: Instrumentos de planeamiento territorial de las Comunidades Autónomas

En este artículo analiza los Instrumentos de planeamiento territorial de los que disponen las Comunidades Autónomas.

Por

SANTIAGO MUÑOZ MACHADO

Catedrático de Derecho Administrativo

Universidad Complutense de Madrid

MARIANO LÓPEZ BENÍTEZ

Catedrático de Derecho Administrativo

Universidad de Córdoba

Nota: En sucesivas ediciones del Diario del Derecho Municipal se irán publicando fragmentos de la obra “El Planeamiento Urbanístico”, dado el especial interés que la temática tratada en la misma tiene para el mundo municipal. El Consejo de Redacción del Diario agradece a los autores la deferencia que han tenido al permitir la difusión de la publicación a través de este medio.

LA INCIDENCIA SOBRE LA PLANIFICACIÓN URBANÍSTICA DE LOS PLANES DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y OTROS PLANES SECTORIALES

2. Instrumentos de planeamiento territorial de las Comunidades Autónomas

Una vez analizado el contenido y los límites de la competencia autonómica sobre ordenación del territorio, procede señalar que, en la actualidad, todas las Comunidades Autónomas disponen de Leyes que disciplinan la ordenación territorial en el ámbito de su Comunidad. La mayoría lo hacen de manera independiente, aunque no faltan casos en que la misma Ley aborda simultáneamente tanto la regulación del urbanismo como la de la ordenación del territorio:

• La Rioja: Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo (Ley 5/2006, de 2 de mayo).

• Castilla-La Mancha: Texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística (Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de diciembre, modificado por Leyes 7 y 12/2005, de 7 de julio y 27 de diciembre, respectivamente).

• Canarias: Texto refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias (Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, modificado por Ley 4/2006, de 22 de mayo); Ley aprobando las Directrices Generales y las Directrices de Ordenación del Turismo (Ley 19/2003, de 14 de abril); Ley de medidas urgentes en materia de ordenación del territorio y del turismo (Ley 6/2001, de 23 de julio).

• Murcia: Texto refundido de la Ley del Suelo (Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio).

• Islas Baleares: Ley de Medidas Específicas y tributarias para las Islas de Ibiza y Formentera, en materia de ordenación territorial, urbanismo y turismo (Ley 11/2005, de 7 de diciembre); Ley de medidas urgentes en materia de ordenación territorial y urbanismo en las Islas Baleares (Ley 8/2003, de 25 de noviembre); Ley de atribución de competencias a los Consejos Insulares en materia de ordenación del territorio (Ley 2/2001, de 7 de marzo); Ley de Ordenación Territorial (Ley 14/2000, de 21 de diciembre); Ley de Medidas cautelares y de emergencia (Ley 9/1999, de 6 de octubre); Ley estableciendo Directrices de Ordenación Territorial y de Medidas Tributarias (Ley 6/1999, de 3 de abril).

• Cantabria: Ley de Ordenación del Litoral (Ley 2/2004, de 27 de septiembre); Ley estableciendo medidas cautelares urbanísticas en el ámbito del litoral y creación de la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo (Ley 2/2003, de 23 de julio); Ley de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico (Ley 2/2001, de 25 de junio).

• Valencia: Ley de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje (Ley 4/2004, de 30 de junio).

• Navarra: Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo (Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, modificada por Ley Foral 2/2004, de 29 de marzo).

• Extremadura: Ley del Suelo y Ordenación Territorial (Ley 15/2001, de 14 de diciembre).

• Asturias: Texto Refundido de Ordenación del Territorio y Urbanismo (Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril).

• Aragón: Ley de Ordenación del Territorio (Ley 11/1992, de 24 de noviembre, modificada por Ley 1/2001, de 8 de febrero) y Ley aprobando las Directrices Generales de la Ordenación del Territorio (Ley 7/1998, de 16 de julio).

• Castilla y León: Normas Reguladoras de la Ordenación del Territorio (Ley 10/1998, de 5 de diciembre).

• Galicia: Ley de Ordenación del Territorio (Ley 10/1995, de 23 de noviembre).

• Madrid: Ley de Medidas de ordenación del territorio, suelo y urbanismo (Ley 9/1995, de 28 de marzo).

• Andalucía: Ley de Ordenación del Territorio (Ley 1/1994, de 11 de enero).

• País Vasco: Ley de Ordenación del Territorio (Ley 7/1990, de 30 de marzo).

• Cataluña: Ley de Política Territorial (Ley 23/1983, de 21 de noviembre).

En realidad, todas estas normas citadas no establecen una regulación muy distinta de los instrumentos de planeamiento territorial. Así suelen distinguir entre un instrumento que establece las líneas maestras de ordenación para todo el territorio de la Comunidad y una serie de instrumentos, vinculados a aquél, que actúan más localmente por comarcas o zonas que presenten unas características homogéneas. Junto a estos dos tipos, se prevén igualmente instrumentos de planificación sectorial o de instauración de infraestructuras, dotaciones o equipamientos supramunicipales singulares que, por la incidencia que proyectan sobre el territorio, son objeto asimismo de regulación en estas normas de ordenación territorial.

La Ley de Política Territorial catalana, que fue la primera norma autonómica que se aprobó bajo este concepto, estableció esa dualidad de marcos de actuación comentada, distinguiendo entre un Plan Territorial General que “definirá los objetivos de equilibrio territorial de interés general para Cataluña” y que “tendrá por ámbito de aplicación todo el territorio de Cataluña” (art. 4), y unos Planes Territoriales Parciales que “definen los objetivos de equilibrio de una parte del territorio de Cataluña y son el marco orientador de las acciones que se emprendan”. Estos Planes tienen como mínimo una extensión comarcal y se adaptarán al Plan Territorial General del que constituirán su desarrollo en la parte del territorio a que afecten (art. 12). Al lado de estos dos tipos de Planes, los Planes Territoriales Sectoriales, que completan la trilogía de figuras de planeamiento territorial en Cataluña, son elaborados por los diferentes Departamentos de la Generalidad y contienen una “estimación de los recursos disponibles, de las necesidades y de los déficits territorializados en el sector correspondiente” (art. 18).

Bajo diversas tipologías, el marco de actuación territorial descrito es el que acogen, con ligerísimas variantes, las restantes Comunidades Autónomas. Es frecuente así que las normas autonómicas partan de unas Directrices Generales o Regionales de Ordenación Territorial que después se desarrollan y concretan mediante Planes o Programas Específicos.

Este fue el esquema que, por ejemplo, acogió el País Vasco, quien, arrancando de unas Directrices de Ordenación Territorial -marco de referencia para la formulación de los restantes instrumentos de ordenación territorial y urbanística- prevé después la existencia de Planes Territoriales Parciales y Sectoriales, que desarrollan -los primeros- las Directrices en zonas o áreas supramunicipales delimitadas previamente por las Directrices concretando sus determinaciones, y que concretan -los segundos- las previsiones sobre competencias con incidencia territorial que pueden adoptar los diferentes departamentos u organismos forales. Este esquema básico es, como decimos, el que han seguido otras Comunidades Autónomas, aunque variando en algunos casos la denominación de los Planes Territoriales de desarrollo que pasan a tener otras denominaciones distintas, aunque no una funcionalidad y contenidos muy diferentes. Por ejemplo, Baleares ha establecido las categorías de los Planes Territoriales Insulares, de un lado, que son los instrumentos generales de ordenación de las diferentes islas y que no pueden lógicamente contradecir las Directrices de Ordenación Territorial, y de los Planes Directores Sectoriales, de otro, que constituyen los instrumentos de ordenación específica cuyo objeto es regular en ámbitos materiales determinados el planeamiento, la proyección, la ejecución y la gestión de los sistemas generales de infraestructuras, equipamientos, servicios y explotación de recursos. Dichos Planes Directores desarrollan bien las Directrices, bien el Plan Territorial Insular, distinción que afecta profundamente a su ámbito de aplicación que en el primer caso puede ser suprainsular mientras que en el segundo ha de ceñirse necesariamente al de la isla de que se trate.

Esquema muy semejante acoge Canarias, aunque introduce dos importantes complementos: por una parte, las determinaciones de las Directrices de Ordenación se dividen, según su grado de vinculación, en normas, directivas y recomendaciones (art. 15 TROTCANA), estructura que otras normas autonómicas, como la Ley de Ordenación del Territorio de Andalucía, aplican a todos los tipos de Planes Territoriales.

Por otra parte, la Ley canaria desbroza una tipología más variada de planes: Planes Insulares -instrumentos de ordenación de los recursos naturales, territorial y urbanística de la isla que definen el modelo de organización y utilización del territorio para garantizar su desarrollo sostenible, art. 17-, y Planes Territoriales de Ordenación, que deben ajustarse a las determinaciones de las Directrices y de los Planes Insulares, caso de que existan. Dichos Planes Territoriales pueden ser, a su vez, Parciales, que tienen por objeto la ordenación integrada de partes concretas del territorio, y Especiales, cuya finalidad es la ordenación de las infraestructuras, equipamientos y cualesquiera otras actuaciones o actividades de carácter económico y social (art. 23). Navarra, en fin, llama a las Directrices Estrategia Territorial, desarrollándola después a través de los Planes de Ordenación Territorial y de los Planes Directores de Acción Territorial.

Dentro de este grupo que ahora consideramos, hay casos como el de Aragón en el que las Directrices Generales de Ordenación se desarrollan por otras Directrices Parciales, que pueden ser de ámbito territorial o sectorial, existiendo en última instancia unos Programas de Gestión, que se perfilan como instrumentos de ejecución de las previsiones contenidas en las Directrices de Ordenación Parcial. Modelo muy parecido es el que sigue a este respecto Castilla y León.

Finalmente, algunas Comunidades Autónomas, como Andalucía y Castilla-La Mancha, que prescinden, al menos nominalmente, de las Directrices, y en su lugar, siguiendo el esquema catalán, optan por un Plan de Ordenación del Territorio de ámbito regional o autonómico, y unos Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional. Junto a ellos, los Planes con Incidencia en la Ordenación del Territorio, que regula, por ejemplo, la legislación territorial andaluza, constituyen más que un instrumento de ordenación territorial de nuevo cuño, una técnica para integrar en el sistema de la planificación territorial aquellas actividades de planeamiento sectorial que se realizan o se van a realizar por las distintas Consejerías de la Junta de Andalucía.

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