El Planeamiento Urbanístico (XV)
Clases y contenido de los planes: Análisis de los diferentes tipos de planes. Los instrumentos auxiliares del planeamiento

En este artículo se examinan los instrumentos auxiliares de planeamiento, como proyectos de obras que tienen por finalidad llevar a la práctica, en suelo urbano, las determinaciones correspondientes de los Planes Generales Municipales y de las Normas Complementarias y Subsidiarias del planeamiento, y, en suelo urbanizable, la realización material de las propias de los Planes Parciales.

Por

SANTIAGO MUÑOZ MACHADO

Catedrático de Derecho Administrativo

Universidad Complutense de Madrid

MARIANO LÓPEZ BENÍTEZ

Catedrático de Derecho Administrativo

Universidad de Córdoba

Nota: En sucesivas ediciones del Diario del Derecho Municipal se irán publicando fragmentos de la obra “El Planeamiento Urbanístico”, dado el especial interés que la temática tratada en la misma tiene para el mundo municipal. El Consejo de Redacción del Diario agradece a los autores la deferencia que han tenido al permitir la difusión de la publicación a través de este medio.

ANÁLISIS DE LOS DIFERENTES TIPOS DE PLANES

G) Los instrumentos auxiliares del planeamiento

a) Los Proyectos de Urbanización

Según nuestra legislación urbanística tradicional, los Proyectos de Urbanización no son instrumentos de planeamiento, sino simples proyectos de obras que tienen por finalidad llevar a la práctica, en suelo urbano, las determinaciones correspondientes de los Planes Generales Municipales y de las Normas Complementarias y Subsidiarias del planeamiento, y, en suelo urbanizable, la realización material de las propias de los Planes Parciales, pudiendo igualmente redactarse Proyectos de Urbanización para la ejecución de los Planes Especiales de Reforma Interior (art. 67 RP). Sustancialmente, esta caracterización no ha cambiado en la legislación urbanística autonómica, que es la que regula en la actualidad esta figura.

Empero, la legislación cántabra introduce al respecto un elemento de confusión, cuando, aparte de regularlos dentro de una sección denominada “otros instrumentos complementarios del planeamiento”, los califica como “instrumentos de desarrollo del planeamiento”, aunque después, en verdad, su regulación substantiva no se aparta un ápice de los caracteres que conforman el régimen jurídico básico de los Proyectos de Urbanización (art. 63).

Sólo Cataluña parece prescindir, en líneas generales, de los Proyectos de Urbanización, toda vez que encomienda a los Planes Parciales que precisen las características y el trazado de las obras de urbanización básicas, dividiendo su ejecución en etapas, con el suficiente grado de detalle que permita su ejecución inmediata -art. 65.2.e) y f) TRLUC-.De tal guisa, aquellos Proyectos sólo poseen en el ordenamiento catalán un papel muy liminar, limitado a prever aquellas obras de urbanización que se reputen no básicas (art. 87.7 TRLUC).

Conforme a esta caracterización básica, la jurisprudencia ha señalado como notas fundamentales de su régimen las siguientes:

• Los Proyectos de Urbanización no participan de la naturaleza de los instrumentos de ordenación y son propiamente proyectos técnicos de obras, que se limitan en su contenido a detallar y programar, con la precisión necesaria para que puedan ser ejecutadas por técnicos distintos de su autor, las obras de urbanización, tales como abastecimiento de aguas, alcantarillado, energía eléctrica, alumbrado público, así como cualquier otra necesaria conforme al planeamiento (STSJ de Castilla y León, Burgos, de 19 de octubre de 2001), como el enlace de los servicios urbanísticos con los generales de la ciudad.

• Precisan lógica y jurídicamente la existencia de un plan a ejecutar (SSTS de 12 de junio de 1987, de 12 de febrero de 1988, de 24 de febrero de 1989). Si, en consecuencia, falta el Plan al que ejecutan, devienen nulos y sin valor (STS de 12 de febrero de 1991), al igual que si se anula el Plan Parcial al que el Proyecto de Urbanización venía a abrir su ejecución (STS de 18 de marzo de 1991).

• Su contenido, por tanto, ha de ser únicamente el necesario para hacer posible la realización material de las obras adecuadas para la ejecución del correspondiente Plan al que está subordinado el Proyecto. Así, en razón de su subordinación al planeamiento, no pueden contener determinaciones sobre ordenación ni régimen del suelo y de la edificación y no podrán tampoco modificar las previsiones del Plan que desarrollan, ni contener las propias del mismo. En atención a este rasgo, la jurisprudencia prohíbe, por ejemplo, que un Proyecto de Urbanización estime “fuera de ordenación” un pabellón que, según el Plan Parcial y el Proyecto de Reparcelación, se considera “dentro de ordenación”, aunque del Plan General se deduzca su carácter de “fuera de ordenación” por incompatibilidad con las previsiones de un sistema general viario que atraviesa la parte sur del pabellón (STSJ del País Vasco de 11 de octubre de 2003); o que se modifique la red viaria de un sector adelantando la modificación que efectuará un futuro Plan Parcial (STS de 19 de julio de 1984); o que se suprimen dos de los tres accesos a la playa previstos en el Plan Parcial (STS de 25 de noviembre de 1987); o que se declare la utilidad pública de una expropiación en el Proyecto de Urbanización (STS de 25 de febrero de 1999); o que se supriman, en un caso, y no se incluyan, en otro, viales del ferrocarril (STSJ de Cataluña de 13 de octubre de 1998); o que, en suma, los Proyectos de Urbanización no pueden clasificar ni calificar suelos, ni establecer determinaciones en donde emplazar zona verde, ni como espacios libres sistemas generales, ni como directamente vinculado al polígono o unidad sobre la que se actúa (STSJ de Andalucía, Sevilla, 24 de abril de 2000).

• Para garantizar la integridad de sus determinaciones, puede suspenderse, a raíz de la aprobación inicial del Plan General, el procedimiento de aprobación de un Proyecto de Urbanización que resulte incompatible con la regulación que aquél prevea para el sector al que afecte el Proyecto, “toda vez que de ser aprobado y objeto de ejecución el Proyecto de Urbanización contravendría las previsiones del nuevo ordenamiento (...), y se produciría una conformación del terreno que condicionaría una parcelación y edificabilidad contrarias a las nuevas determinaciones previstas en la aprobación inicial de reforma del Plan General de Ordenación Urbana” (STS de 23 de mayo de 1989).

• Aunque los Proyectos de Urbanización sólo son susceptibles de impugnación autónoma cuando “de algún modo infrinjan el ordenamiento jurídico” (STSJ de Navarra de 5 de octubre de 1994), no resultan, en principio, instrumentos válidos para impugnar indirectamente un Plan (STSJ de Cataluña de 6 de enero de 1995), ni la delimitación de la Unidad de Actuación, ni de las Bases y Estatutos de la Junta de Compensación (STS de 27 de septiembre de 1989). La STSJ de Cantabria de 9 de noviembre de 1999, permite, en cambio, la impugnación indirecta de planes a través de la impugnación contra el acto de aprobación de un Proyecto de Urbanización.

• Los Proyectos de Urbanización no son actos declarativos de derechos, por lo que si el particular incumple el plan de etapas acordado, el Ayuntamiento puede hacer “un nuevo proyecto comprensivo no sólo de las obras aún no ejecutadas sino también de las obras necesarias para la total acomodación a las actuales normativas de las infraestructuras de la urbanización “ (STSJ de Cataluña de 7 de noviembre de 2004).

No obstante, la aprobación definitiva de un Proyecto de Urbanización sí es un acto inmediatamente ejecutivo que legitima por sí solo la realización de las obras a que el mismo se refiere (STS de 22 de noviembre de 1994).

• No requieren licencia de obras (SSTS de 31 de marzo de 1966; de 17 de diciembre de 1984, y de 5 de diciembre de 1989). La razón de ello radica en que los Proyectos de Urbanización, aunque son proyectos de obras de urbanización, se diferencian de las obras de edificación, “las cuales con carácter general sólo pueden realizarse cuando una parcela dispone de los servicios urbanísticos mínimos que le proporcionan la condición de solar, finalidad ésta a la que va dirigida la ejecución de las obras (de urbanización)”, que, aunque, en principio, conforman obras de movimiento de tierras y análogas sujetas, según la legislación urbanística, a licencia de obras, se hayan exentas de ellas cuando “tales actos se hallen detallados y programados como obras a ejecutar en un Proyecto de urbanización aprobado o autorizado” (STS de 10 de julio de 1990). En suma, como explica la STS de 17 de diciembre de 1984, “... la aprobación definitiva del proyecto de urbanización, una vez publicado, supone un acto administrativo inmediatamente ejecutivo (arts. 56 y concordantes de la Ley), legitimando por ello la realización -sin necesidad de otras autorizaciones- de las obras a que el mismo se refiere -argumento Ss. de 31 de marzo de 1966, 11 de marzo de 1980, etc.-, ya que las obras que forman el contenido de un proyecto de urbanización son precisamente las que llevan a la práctica las previsiones de los planes (arts. 15, 24 y concordantes de la Ley) creando suelo edificable -solares y que según la ley exigen como acto legitimador el instrumento citado aprobado a través del procedimiento y en la forma que la ley señala (arts. 41 y 54 y concordantes)-, sin que tales obras (las de urbanización contempladas en el proyecto de urbanización) necesiten licencia municipal -art. 78 de la Ley, en relación con los arts. 1, 9 y 89 del Reglamento de Disciplina Urbanística y preceptos concordantes-, tal como ya ha dicho esta Sala a través, entre otras, de las Sentencias de 11 de mayo y 5 de mayo de 1980, etc.”.

• Además, en los Proyectos de Urbanización resulta ajena, en atención al carácter predominantemente de interés público que los Proyectos poseen, la idea del beneficio o afectación particular inherente a las tasas (STS de 19 de abril de 1999). En consecuencia, por esta razón, la aprobación de los Proyectos de Urbanización no constituye hecho imponible para la imposición de tasas por la expedición de la mencionada licencia (STSJ de Aragón de 27 de septiembre de 2003), debiendo la Administración proceder a su devolución de oficio en el caso de que se hayan exigido y abonado (STS de 22 de noviembre de 1994).

• Igualmente, los Proyectos de Urbanización se diferencian de los Proyectos de Obras de urbanización en que estos últimos no pretenden desarrollar “integralmente” todas las determinaciones que el Plan prevea en cuanto a obras de urbanización para un sector o zona determinada, sino dar respuesta a un problema urbano concreto, como puede ser, por ejemplo, la desviación en un lugar determinado de un colector de fecales (STS de 28 de junio de 1993).

Por último, en lo que respecta a la documentos que deben acompañar los Proyectos de Urbanización, la legislación autonómica viene exigiéndoles, en general, los mismos documentos que el artículo 69 del RP venía tradicionalmente requiriendo, esto es: memoria descriptiva de las características de las obras; planos de información y de situación en relación con el conjunto urbano; pliegos de condiciones técnicas y económico-administrativas de las obras y servicios; mediciones; cuadro de precios descompuesto y presupuesto.

b) Los Proyectos de Delimitación del Suelo

Tradicionalmente, los Proyectos de Delimitación del Suelo Urbano han sido instrumentos auxiliares del planeamiento mediante los que se delimitaba el suelo urbano de un determinado municipio. Tanto el artículo 81 de la LS 76 como su homónimo del TRLS 92 se referían a estos Proyectos en parecidos términos, subrayando, por un lado, que se producían en defecto de instrumento de planeamiento general y enfatizando, por otro, que su finalidad quedaba constreñida exclusivamente al señalamiento del perímetro de los terrenos comprendidos en el suelo urbano. En atención a este último aspecto, la jurisprudencia destacó además que los Proyectos de Delimitación del Suelo Urbano ni podían clasificar el suelo no urbanizable en las categorías de común y protegido (STS de 29 de marzo de 1983); ni podían dejar de incluir en la delimitación que efectuasen una parcela que reuniese los caracteres del suelo urbano por contar con acceso rodado, abastecimiento de aguas, evacuación y suministro de energía eléctrica, siempre que estos servicios fuesen adecuados para servir a la edificación que sobre ellos existiera o que se hubiera de construir (SSTS de 19 de noviembre de 1984 y de 15 de septiembre de 1989), aunque sí lo contrario, es decir, excluir del ámbito objetivo del Proyecto de Delimitación aquellos terrenos que no cuenten con todos los servicios urbanísticos exigibles (STSJ de Baleares de 31 de julio de 2002).

La razón que explicaba estos límites era que, pese al equívoco que el artículo 3 del RP creaba cuando enumeraba los Proyectos de Delimitación dentro de los instrumentos de planeamiento urbanístico, tales Proyectos carecían por completo de naturaleza normativa. Como señalaba la jurisprudencia, “el proyecto de delimitación del suelo urbano no es un auténtico plan, es decir, un auténtico instrumento de ordenación, sino pura y simplemente un medio a través del cual se constata, aplicando los criterios obligatorios que da el Texto refundido, qué suelo dentro de un término municipal es suelo urbano, y qué suelo, por pura exclusión, es suelo no urbanizable, y todo ello, no para ordenar suelos como a bien tenga la Administración, sino para aplicarles automáticamente la ordenación directa, obligatoria y exacta que, a falta de planeamiento, contiene el citado Texto Refundido” (STS de 3 de abril de 1986).

En consecuencia, desde el punto de su naturaleza jurídica, los Proyectos de Delimitación del Suelo Urbano no se consideraban instrumentos de planeamiento, sino simples mecanismos formales de deslinde del suelo urbano (T. R. FERNÁNDEZ).

Precisando más, la jurisprudencia optaba mayoritariamente por la concepción de que los Proyectos de Delimitación del Suelo Urbano no eran normas, sino actos administrativos generales, de carácter real (STS de 14 de junio de 1990). No obstante ello, algunas decisiones de nuestros Tribunales han mantenido sobre la base de los dictados del artículo 3 del RP, que los mencionados Proyectos participan en cierto modo de la naturaleza de los instrumentos de ordenación (SSTS de 27 de septiembre de 1989 y de 3 de junio de 1996, y STSJ de Cataluña de 30 de junio de 2000), afirmación que, en la mayoría de los casos que se invocaba, se efectuaba para permitir tanto el recurso contencioso-administrativo directo contra los Proyectos como el recurso contencioso- administrativo indirecto contra éstos a través de la impugnación de sus actos de aplicación (STS de 15 de diciembre de 1986). También ha representado un factor de confusión en orden a la precisión de la naturaleza jurídica de los Proyectos de Delimitación, el hecho de que el artículo 81.2.b) del TRLS 92 y el artículo 102.2.b) del RP previesen, entre el contenido potestativo de los Proyectos de Delimitación, la reglamentación de las condiciones de la edificación.

La jurisprudencia ha señalado, sin embargo, que esta reglamentación no puede confundirse con las Normas urbanísticas del suelo urbano del Plan General, ni pueden tampoco alterar las condiciones fijadas por las normas de aplicación directa; su contenido se constriñe más bien a todo lo relacionado con la denominada “policía de la edificación”, esto es, a los aspectos puramente técnicos, sanitarios, de seguridad, de relaciones de vecindad o de servidumbres legales urbanas (escaleras, portales, porterías, patios, usos hacia la vía pública, etc.) (SSTS de 1 de julio de 1985 y de 15 de diciembre de 1986).

De conformidad con estas ideas, la finalidad de los Proyectos de Delimitación del Suelo Urbano era esencialmente supletoria, ya que su labor estribaba en delimitar el suelo urbano -y, por exclusión, el suelo no urbanizable- en aquellos municipios carentes de Plan General o de Normas Subsidiarias.

Por otro lado, dicha concreción del perímetro urbano se realizaba mediante una estricta aplicación de los criterios legales previamente establecidos, realizando, en definitiva, una función de pura constatación de la realidad y fijación formal, en pro de la seguridad jurídica, de cuáles eran los terrenos que en el término cumplían los requisitos de urbanización básica consolidada de la edificación (STS de 25 de noviembre de 1983). Es decir, la actividad que desarrollaba el Ayuntamiento en la redacción de los Proyectos de Delimitación del Suelo Urbano era esencialmente reglada (STS de 9 de febrero de 1985). Por ello, además de los límites que ya hemos señalado, los aludidos Proyectos no podían: crear nuevos viales y ensanchar numerosas calles existentes afectando a edificaciones (STS de 30 de julio de 1986); ni caracterizar unidades de actuación y fijar aprovechamientos, volúmenes, ocupaciones del suelo, previsiones de equipamientos, cesiones de suelo, fijación de densidades (STS de 15 de diciembre de 1986).

En general, la práctica totalidad de las leyes urbanísticas de las Comunidades Autónomas han dejado de prever esta figura de los Proyectos de Delimitación del Suelo Urbano. En algunos casos, porque se parte del maximalismo de que todos los Municipios deberán dotarse de un Plan General con contenidos atemperados a su nivel de población o al lugar que ocupen en el sistema de ciudades (Andalucía). En otros casos, porque aparecen nuevos instrumentos que absorben las funciones que tradicionalmente han venido desempeñando aquellos Proyectos. Este era el caso de La Rioja, en donde hasta la reciente LOTUR, el artículo 53.2 de la Ley de Ordenación Urbanística de 2 de julio de 1998, configuraba como instrumento propiamente de planeamiento, obligatorio además para los municipios de menos de 1.000 habitantes, el Plan de Ordenación del Suelo Urbano, que, además de clasificar el suelo en urbano y no urbanizable, establece para el suelo urbano su ordenación detallada y propone las formas de actuación para su ejecución (arts. 67.1 y 68.1). Lo mismo sucede con los llamados Planes de Delimitación del Suelo Urbano de Castilla-La Mancha, que, aparte de que también se construyen como instrumentos de planeamiento (art. 17), permiten incluso definir la ordenación estructural necesaria en función de las características del municipio, así como la ordenación detallada que incluya el trazado pormenorizado de la trama urbana (art. 25.1).

Por otra parte, de entre las Comunidades Autónomas que siguen previendo la existencia de los Proyectos de Delimitación del Suelo Urbano, la situación tampoco es homogénea.

Existen, en primer término, las leyes que han optado por mantener con ligeras variantes la conformación tradicional de los Proyectos de Delimitación. Es el caso de Aragón, en donde el artículo 63 de la LUAR preserva la regulación histórica de los Proyectos para los municipios de menos de 500 habitantes, añadiendo que se tramitarán como los Planes Parciales y que entre el suelo urbano y no urbanizable se reconocerá una zona periférica formada por el área de terreno situada a una distancia igual o superior a 100 metros medidos desde las últimas edificaciones residenciales integradas en el suelo urbano (art. 212).

Muy distinto es el papel que juegan los Proyectos de Delimitación del Suelo en la legislación catalana, que los relaciona con la constitución y ampliación de los Patrimonios Públicos del Suelo. En concreto, según el artículo 154 del TRLUC, las adquisiciones por expropiación de las reservas de suelo, declaradas por los programas de actuación urbanística municipal y comarcal (art. 151.1), deben llevarse a cabo con la tramitación previa de un proyecto de delimitación para el Patrimonio Público del Suelo, ajustado al procedimiento establecido para aprobar los planes de ordenación urbanística municipal y cuya tramitación puede simultanearse con el procedimiento de la tasación conjunta. Esta nueva función que la legislación catalana confiere a los Proyectos de Delimitación del Suelo, y, que, en principio, los hace aptos para operar con respecto al suelo urbanizable (cfr. art. 87 TRLUC), guarda cierta afinidad con la posibilidad, permitida en alguna ocasión por la jurisprudencia, de que los Proyectos de Delimitación del Suelo pudiesen servir de cobertura legal a la declaración de reservas regionales de suelo urbano (STSJ de Asturias de 3 de marzo de 2000).

En resumen, haciendo abstracción de las Comunidades Autónomas que acabamos de señalar, el cuadro general es que las restantes no mencionen los Proyectos de Delimitación, salvo para regular los problemas de Derecho transitorio.

Desde esta perspectiva, las disposiciones transitorias de las leyes urbanísticas autonómicas homologan los Proyectos de Delimitación del Suelo Urbano existentes a los Planes Generales que ella regula en lo relativo a su aplicación, desarrollo y modificación. Muchas más dudas sobre su naturaleza transitoria ofrece en Andalucía la Disposición Transitoria 7.ª de la LOUA que permite a los municipios que carezcan de planeamiento general a la entrada en vigor de la Ley que puedan seguir emanando, pese a lo que se indica en su cuerpo normativo, Proyectos de Delimitación del Suelo Urbano para los que prevé un procedimiento de elaboración específico (aprobación inicial por el Ayuntamiento Pleno y definitiva por la Consejería).

Por último, en lo que hace referencia a la documentación de los Proyectos de Delimitación del Suelo Urbano, siendo el contenido básico de los Proyectos de Delimitación el señalamiento del perímetro urbano, y, potestativamente, las alineaciones del sistema viario existente y la reglamentación de las condiciones de la edificación en los términos vistos, el alcance de este contenido condicionaba también la documentación requerida legalmente para la formación de estos instrumentos. En cualquier caso, la Memoria justificativa de la delimitación propuesta con referencia a las delimitaciones anteriores, a la situación y estructura urbanística actual y a la edificación existente con particular mención a los valores estéticos de las edificaciones o conjuntos urbanos dignos de protección; los planos de información y los planos a escala mínima, constituían tres documentos necesarios en todo Proyecto de Delimitación del Suelo Urbano (art. 103.1 RP).

c) Catálogos

Los Catálogos de Bienes Protegidos son, en puridad, documentos en los que se relacionan los monumentos, jardines, parques naturales o paisajes que, por sus singulares valores o características, deben ser objeto de una especial protección. De la parca regulación establecida en la legislación estatal supletoria, se obtienen informaciones un tanto ambiguas sobre su naturaleza jurídica, pues, en algún momento, de la lectura de los artículos 25 TRLS 76 y 86 RP, se concluyó que los Catálogos eran exclusivamente documentos complementarios de los Planes Especiales. Aún hoy, alguna ley autonómica mantiene esta consideración. Sin embargo, un relevante sector de la doctrina, encabezado por el Profesor GARCÍA DE ENTERRÍA, entendió, al amparo de esos mismos preceptos y, en particular, de lo que determinan los apartados 2.º y 3.º del artículo 86 del RP, que los Catálogos podían ser instrumentos accesorios o complementarios de cualquier Plan o Norma que contenga determinaciones de protección de esos tipos de bienes singulares.Con rotundidad lo ha expresado también la jurisprudencia, cuando señala que “los Catálogos Urbanísticos tienen carácter complementario de los planes a que se refieran, no sólo de los Planes Especiales de protección, sino también de los generales o de las normas complementarias o subsidiarias de planeamiento, ya que a tenor del artículo 86.2 RP se pueden incluir en ellos relaciones de bienes concretos que, situados en cualquier sitio del suelo, deban ser objeto de conservación o mejora” (STS de 25 de mayo de 1988).

Este último carácter ampliatorio es, en definitiva, el que ha terminado por fraguar en la legislación autonómica, la cual, no obstante, tampoco contempla los Catálogos bajo una especie única. Predominan, ciertamente, las Comunidades que los consideran documentos complementarios del Plan General, del Plan Parcial o del Plan Especial [arts. 40, 48 y 152 54.2 LUAR; 39.2.a) TROTCANA; 44.1.d), 56.1 y 64 LSC], del Plan Especial, Parcial y de Reforma Interior (art. 77.2 LUV), sólo del Plan General y del Plan Especial (arts. 63.1 LOTUNA; 72 LOTUR) o exclusivamente como determinación general del Plan General [arts. 98.c) LSMU; 59 y 72.1 TROTUAS]. Ahora bien, junto a éstas, no faltan las leyes urbanísticas autonómicas que prevén la posibilidad de que los Catálogos, a la vez que como documentos complementarios integrantes de un Plan, se conciban también como instrumentos de planeamiento de desarrollo [arts. 34.2.b) 4 LSM] o más genérica y ambiguamente como instrumentos de ordenación urbanística [arts. 7.1.c) LOUA; 28.1.b) TROTCANA].

En éstos últimos casos, en los que la normativa autonómica contempla la existencia de Catálogos como instrumentos autónomos de ordenación urbanística (posibilidad que, en cierta forma, estaba ya contemplada en el art. 149 RP), es frecuente que se limite tal evento a aquellos supuestos en que un instrumento de planeamiento lo prevea expresamente y se remita expresamente a dichos Catálogos [arts. 39.2.b) TROTCANA, 72.3 LOTEX, 16.2 LOUA].

Con mayor exhaustividad, la legislación autonómica se refiere también al objeto y finalidades de los Catálogos de Protección. En este sentido, algunas normas precisan, como ya hemos expresado, que los Catálogos contienen determinaciones de protección de monumentos, jardines, parques naturales o paisajes. La jurisprudencia ha precisado que “la finalidad de todo Catálogo de edificios de protección especial tiene por objeto, como cualquier actividad administrativa, la satisfacción del interés público local en la conservación de los instrumentos culturales típicos de una determinada época que por sus peculiares notables características arquitectónicas u ornamentales integran y recuerdan el ambiente y modo de vida de un tiempo pasado digno de mantener vivo en la conciencia social de una comunidad determinada” (STS de 4 de diciembre de 1995).

Asimismo se especifica que el objeto de los Catálogos es formalizar las políticas públicas de conservación, rehabilitación o protección de los bienes inmuebles o de los espacios de interés, seleccionando a tal fin los que se consideren de interés artístico, histórico, paleontológico, arqueológico, etnológico, arquitectónico o botánico, o los que integren un ambiente característico o tradicional, así como los que se pretendan conservar por su representatividad del acervo cultural o por razones paisajísticas (arts. 77.1 LUV; 72.1 TROTUAS). En un alarde de mayor concreción aún, la legislación gallega, aparte de señalar que el objeto de los Catálogos es identificar construcciones, recintos, jardines, monumentos, inmuebles u otros elementos que por sus características o valores se juzga necesario preservar, reserva una atención muy particularizada para el patrimonio rural, obligando a los instrumentos de planeamiento a que confeccionen un catálogo específico en el que se identificarán los núcleo rurales, inmuebles, construcciones, instalaciones u otros elementos existentes de carácter tradicional en suelo rústico, o conjuntos de éstos, que merezcan ser objeto de especial protección por razón a sus valores culturales, artísticos, arqueológicos, históricos o etnográficos, tales como viviendas, hórreos, fuentes, cruceros, molinos, pazos, iglesias, puentes, yacimientos arqueológicos y otros (art. 75.2 LOUPMRG). Ahora bien, lo que sí debe quedar claro es que el objeto de los Catálogos urbanísticos de los que hablamos se constriñe a los bienes inmuebles y no comprende, por ejemplo, el mobiliario de una farmacia (STSJ de Navarra de 30 de noviembre de 2000).

La fijación de los criterios de catalogación de bienes y construcciones en cuanto parte integrante de un plan urbanístico o en cuanto instrumentos de ordenación urbanística en sí mismos, participan de la naturaleza discrecional de la potestad de planeamiento. Con claridad lo declara la jurisprudencia cuando afirma que “en la elaboración de los criterios generales de catalogación opera la discrecionalidad”.

Ahora bien, “una vez elegidos los criterios de catalogación, las concretas catalogaciones han de resultar coherentes con la decisión inicial, que opera como límite” (SSTS de 24 de octubre de 1990, STSJ del País Vasco de 15 de octubre de 2001).

Por ello, como señala la STS de 4 de diciembre de 1995, “los Tribunales en su ejercicio del control jurisdiccional de tal discrecionalidad no deben interferir en la actuación urbanística de la Administración cuando no haya sido acreditado que ésta sea irracional, caprichosa, desproporcionada o arbitraria o dirigida por motivos ajenos al interés público”, y así ha anulado, por ejemplo, la catalogación de restos ruinosos de un antiguo, carentes de valor histórico (STS de 26 de octubre de 1992), o de un conjunto de edificios con características perfectamente reproducibles (STS de 21 de junio de 1989).

Evidentemente, la finalidad de estos Catálogos no es otra que proteger este acervo cultural, ligado a la memoria histórica y a los signos de identidad de una comunidad. Por esta razón, las normas urbanísticas subrayan que el sentido último de los Catálogos es evitar la pérdida, destrucción, modificación o deterioro de los bienes en ellos incorporados, para lo cual las normas autonómicas detallan una serie de deberes y técnicas muy precisas, todo ello, sin perjuicio, como reconoce el Tribunal Supremo, de que los Planes Generales puedan establecer medidas concretas de protección para bienes que no estén sin embargo incluidos en el Catálogo (STS de 26 de marzo de 2001).

En general, las normas urbanísticas, cuando se refieren a los Catálogos, suelen expresar, además de la relación circunstanciada de los bienes y valores que los integran, las medidas de protección específicas y diferenciadas que se toman para con respecto a cada uno de ellos (cfr. art. 39.1 TROTCANA).

Algunas legislaciones autonómicas son, sin embargo, más sistemáticas y precisas y obligan a los Catálogos a que fijen, con carácter general, unos niveles de protección, que se corresponden, por lo demás, con distintos regímenes jurídicos. Es el caso de Asturias (art. 72.1 TROTUAS) y también muy especialmente el de Valencia (arts. 184-189 RPOGTUV). Ambas legislaciones, siguiendo, por lo demás, lo que constituye técnica acrisolada ya en los Planes Urbanísticos, discriminan entre tres niveles de protección -el integral, el parcial y el ambiental-, aunque es, sin duda, la normativa valenciana -que traslada, por cierto, a los Catálogos la dicotomía ordenación estructural/ pormenorizada (art. 188)- la que realiza después un mayor desarrollo.

El nivel de protección integral incluye las construcciones o recintos que deban ser conservadas íntegras, preservando sus características arquitectónicas originarias. Con respecto a las mismas, sólo se admiten las obras de restauración y conservación de los elementos estructurales y las de mejora del inmueble, aunque, en ocasiones, mediante autorización expresa, se permite la demolición de cuerpos de obra que no desvirtúen la construcción originaria, la reposición o reconstrucción de cuerpos y huecos primitivos con los mismos límites o las obras excepcionales de redistribución de espacios interiores que no alteren las características estructurales o exteriores del edificio.

El nivel de protección parcial incluye, por su parte, las construcciones o recintos que deban ser conservados, al menos en parte, preservando los elementos definitorios de su estructura arquitectónica o espacial y los que presenten valor intrínseco. En estas construcciones pueden autorizarse las obras congruentes con los valores catalogados, siempre que mantengan la identidad de los elementos definitorios de la estructura arquitectónica, tales como alturas, forjados, espacios libres, zaguán, fachada, escaleras principales, etc. Igualmente son permisibles las demoliciones de elementos que carezcan de tal valor definitorio o cuya preservación suponga graves problemas para la mejor conservación del inmueble.

El nivel de protección ambiental integra, por último, las construcciones y recintos que, aun sin presentar en sí mismas, un especial valor, contribuyen a definir un ambiente valioso por su belleza, tipismo o carácter tradicional, incluyéndose igualmente las unidades urbanas sujetas a procesos de renovación tipológica. En relación con los bienes sujetos a este nivel de protección, se permiten ciertas obras de demolición de partes no visibles desde la vía pública y obras de reforma o renovación tipológica que cuenten con licencia de fiel reconstrucción.

Por otra parte, cabe señalar que otras legislaciones autonómicas no son tan sistemáticas, como la valenciana y la asturiana, a la hora de concretar las técnicas y deberes en que se desbroza la finalidad tuitiva que persiguen los Catálogos, aunque no faltan, como a continuación veremos, determinaciones de gran importancia:

• En primer lugar, está la norma legal de directa aplicación mediante la que se obliga a las construcciones a que respeten el entorno en que se ubican; norma que algunas legislaciones autonómicas enfatizan particularmente a propósito de los bienes catalogados (arts. 63.2 LOTUNA; 33.1 LSC; 72.3 TROTUAS).

• Desde el punto de vista de la disciplina urbanística, se contempla -con un notable endurecimiento de las multas- el cese definitivo de todo acto edificatorio no autorizado sobre construcciones integradas en el Catálogo (arts. 194.4 y 224.1 LSM).

• En procedimientos de equidistribución, la legislación gallega preceptúa que no son objeto de nueva adjudicación los bienes incluidos en el Catálogo, conservándose, por consiguiente y sin perjuicio de la regularización de linderos, las propiedades primitivas [art. 116.3.c) LOUPMRG].

• Valiéndose de las técnicas del fomento, algunas normas autonómicas prevén la posibilidad de ayudas públicas para el cumplimiento del deber de conservación de los bienes catalogados (art. 225.3 LSMU; DA 3.ª LUCL) o para contribuir a su mantenimiento o restauración en lo que exceda del deber de conservación, evitando así su desaparición (art. 87.3 LOTUNA).

Resta por indicar que, en lo relativo a la documentación, las normas urbanísticas no suelen ser muy prolijas a la hora de detallar la documentación de los Catálogos, empresa que, en general, remiten a los Planes en que, en su caso, se integran; aunque no faltan, sin embargo, las que dedican alguna atención a estos aspectos. Por lo común, la documentación exigida se contrae a la confección de una ficha individualizada de cada elemento catalogado en la que se recogerán, como mínimo, sus datos identificativos, ubicación y delimitación de su ámbito de protección, descripción gráfica de sus características constructivas, estado de conservación y determinaciones para su conservación, mejora, rehabilitación o recuperación (art. 75.4 LOUPMRG). No obstante, de nuevo, son las legislaciones valenciana y asturiana las que se muestran más detallistas en este punto y así distinguen entre una documentación sin eficacia normativa, integrada por la Memoria, los estudios complementarios y los planos de información; y una parte documental propiamente normativa en la que se inscribe la mencionada ficha individualizada, los planos de situación y la normativa de aplicación (arts. 72.3 TROTUAS y 189 ROGTUV). No obstante, hay que precisar que también para los Catálogos la jurisprudencia ha realzado el papel vinculante que despliega su memoria (STSJ del País Vasco de 15 de octubre de 2001).

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