La consulta previa en el procedimiento de elaboración de ordenanzas

Este estudio, publicado en el número 26 de la Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica (INAP, octubre 2026), tiene como objetivo principal el de evaluar la eficacia del trámite de consulta previa del art. 133 de la LPAC en las entidades locales, tras diez años de vigencia, analizando si promueve una verdadera mejora regulatoria o genera una burocracia desproporcionada. Asimismo, delimita la especialidad del procedimiento de aprobación de ordenanzas (art. 49 LRBRL) frente a materias exentas como las ordenanzas fiscales. Finalmente, examina las consecuencias jurídicas de su omisión y realiza propuestas de carácter normativo para adaptar el marco local a la realidad municipal.

Esther Rando Burgos es Profesora Titular de Universidad de Derecho Administrativo, Universidad de Málaga.

El artículo se publicó en el número 26 de la Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica (INAP, octubre 2026)

RESUMEN

Objetivos: el objetivo principal del trabajo es evaluar la eficacia del trámite de consulta previa del art. 133 de la LPAC en las entidades locales, tras diez años de vigencia, analizando si promueve una verdadera mejora regulatoria o genera una burocracia desproporcionada. Asimismo, delimita la especialidad del procedimiento de aprobación de ordenanzas (art. 49 LRBRL) frente a materias exentas como las ordenanzas fiscales. Finalmente, examina las consecuencias jurídicas de su omisión y realiza propuestas de carácter normativo para adaptar el marco local a la realidad municipal. Metodología: se combina el análisis dogmático y normativo de la regulación estatal (LPAC), autonómica y local (LRBRL), con un estudio crítico de la jurisprudencia reciente del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional. De igual forma, se recurre al método comparado y doctrinal para examinar las posturas sobre la better regulation, evaluando de forma cualitativa la eficacia real del trámite de consulta previa en la Administración municipal. Resultados: se constata la escasa limitada eficacia participativa de la consulta previa en el ámbito municipal ya que a menudo se reduce a un mero trámite burocrático formal. De igual forma, la jurisprudencia confirma la no exigibilidad del trámite en ordenanzas fiscales (STS 108/2023) y modula que su omisión no siempre conlleva nulidad radical. Finalmente, se evidencia la urgente necesidad de reformar el art. 49 LRBRL para evitar la <<asfixia>> procedimental de los pequeños municipios. Conclusiones: el trámite de consulta previa resulta ineficaz e innecesario frente a la audiencia pública posterior del art. 49 LRBRL, convirtiéndose en una carga burocrática excesiva para las entidades locales. Su exención en ordenanzas fiscales y la doctrina sobre irregularidades no invalidantes confirman la rigidez del modelo actual. Por ello, es urgente reformular el procedimiento de la LRBRL para adaptar la potestad normativa municipal a los principios de buena regulación.

ABSTRACT

PRIOR CONSULTATION IN THE PROCEDURE FOR DRAFTING ORDINANCES

Objectives: The main objective of this work is to evaluate the effectiveness of the prior consultation procedure under Article 133 of the LPAC in the local entities, after ten years of implementation, analyzing whether it promotes genuine regulatory improvement or generates disproportionate bureaucracy. It also defines the specific nature of the procedure for approving ordinances (Art. 49 LRBRL) in contrast to exempt matters such as tax ordinances. Finally, it examines the legal consequences of omitting this procedure and makes regulatory proposals to adapt the local framework to the municipal reality. Methodology: It combines a doctrinal and normative analysis of state (LPAC), regional, and local (LRBRL) regulations with a critical study of recent case law from the Supreme Court and the Constitutional Court. Likewise, it employs comparative and doctrinal methods to examine positions regarding better regulation, qualitatively evaluating the actual effectiveness of the preliminary consultation process within municipal administration. Results: The limited participatory effectiveness of prior consultation at the municipal level is evident, as it is often reduced to a mere bureaucratic formality. Likewise, case law confirms that this procedure is not required in tax ordinances (STS 108/2023) and clarifies that its omission does not always lead to absolute nullity. Finally, there is an evident and urgent need to reform Art. 49 of the LRBRL is clear to prevent the procedural <<strangulation>> of small municipalities. Conclusions: The prior consultation process is ineffective and unnecessary compared to the subsequent public hearing provided for in Art. 49 of the LRBRL, becoming an excessive bureaucratic burden for local authorities. Its exemption in tax ordinances and the doctrine on non-invalidating irregularities confirm the rigidity of the current model. Therefore, it is urgent to reformulate the LRBRL procedure to adapt municipal regulatory power to the principles of good regulation.