La recaudación ejecutiva de la Seguridad Social en la era digital: automatización del procedimiento y garantías jurídicas

La recaudación ejecutiva de la Seguridad Social se encuentra en un punto de transformación decisivo. El procedimiento de apremio, tradicionalmente concebido como una secuencia administrativa de actos de ejecución forzosa sobre el patrimonio del deudor, ha entrado en una fase de automatización intensa, apoyada en la tramitación electrónica, la interoperabilidad entre sistemas, la emisión automatizada de reclamaciones de deuda y providencias de apremio, las notificaciones electrónicas, el embargo telemático y el uso de técnicas de análisis masivo de datos. Este trabajo examina, desde una perspectiva jurídico-laboral y de Seguridad Social, el modo en que la Tesorería General de la Seguridad Social está incorporando herramientas digitales, analítica avanzada e inteligencia artificial en la gestión recaudatoria y, de forma particular, en la recaudación ejecutiva.

Ana Gloria Azor Oliver es Doctora en Derecho. Abogado. Profesora Sustituta Interina de la Universidad de Sevilla

El artículo se publicó en el número 74 de la Revista General de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social (Iustel, julio 2026)

RESUMEN: La recaudación ejecutiva de la Seguridad Social se encuentra en un punto de transformación decisivo. El procedimiento de apremio, tradicionalmente concebido como una secuencia administrativa de actos de ejecución forzosa sobre el patrimonio del deudor, ha entrado en una fase de automatización intensa, apoyada en la tramitación electrónica, la interoperabilidad entre sistemas, la emisión automatizada de reclamaciones de deuda y providencias de apremio, las notificaciones electrónicas, el embargo telemático y el uso de técnicas de análisis masivo de datos. Este trabajo examina, desde una perspectiva jurídico-laboral y de Seguridad Social, el modo en que la Tesorería General de la Seguridad Social está incorporando herramientas digitales, analítica avanzada e inteligencia artificial en la gestión recaudatoria y, de forma particular, en la recaudación ejecutiva.

La tesis que se sostiene es que la automatización de la recaudación ejecutiva no constituye una mera innovación técnica, sino una verdadera mutación del ejercicio de la autotutela administrativa. La Administración gana capacidad de reacción, homogeneidad, celeridad y eficacia recaudatoria; pero, simultáneamente, aumentan los riesgos de opacidad, automatismo decisorio, error masivo, debilitamiento de la motivación, insuficiente explicabilidad de los modelos de riesgo y desplazamiento material del control humano. Por ello, la automatización solo puede considerarse jurídicamente legítima si se articula bajo un régimen reforzado de garantías: legalidad, trazabilidad, identificación del órgano responsable, calidad del dato, motivación suficiente, transparencia funcional, supervisión humana significativa, protección de datos y tutela judicial efectiva.

EXECUTIVE COLLECTION OF SOCIAL SECURITY DEBTS IN THE DIGITAL ERA: AUTOMATION OF THE PROCEDURE AND LEGAL SAFEGUARDS

ABSTRACT: Executive collection of Social Security debts is undergoing a decisive transformation. The enforcement procedure, traditionally conceived as an administrative sequence of compulsory execution measures over the debtor’s assets, has entered a stage of intense automation based on electronic processing, system interoperability, automated issuing of debt claims and enforcement orders, electronic notifications, telematic garnishment and the use of large-scale data analysis techniques. This paper examines, from a labour law and Social Security law perspective, the way in which the General Treasury of Social Security is incorporating digital tools, advanced analytics and artificial intelligence into collection management and, in particular, into executive collection.

The central thesis is that the automation of executive collection is not a mere technical innovation, but a genuine transformation of administrative self-enforcement. Public administration gains responsiveness, uniformity, speed and collection efficiency; however, risks of opacity, automatic decision-making, massive error, weakened reasoning, insufficient explainability of risk models and material displacement of human oversight also increase. Therefore, automation can only be considered legally legitimate if it is subject to a reinforced system of safeguards: legality, traceability, identification of the responsible body, data quality, sufficient reasoning, functional transparency, meaningful human oversight, data protection and effective judicial review.

I. INTRODUCCIÓN

La recaudación ejecutiva de la Seguridad Social constituye una de las manifestaciones más intensas de la autotutela administrativa. Su finalidad inmediata es obtener el cobro coactivo de las deudas con el sistema cuando el sujeto obligado no ha cumplido en período voluntario. Su finalidad mediata es más amplia: garantizar la suficiencia financiera de un sistema público que descansa sobre el ingreso regular de cuotas, recargos, intereses y demás recursos de financiación. No estamos, por tanto, ante una actividad meramente instrumental, sino ante una potestad pública esencial para preservar la efectividad del artículo 41 de la Constitución española y la propia viabilidad institucional de la Seguridad Social.

La singularidad de esta potestad se aprecia con claridad en el procedimiento de apremio. La Tesorería General de la Seguridad Social puede dictar una providencia de apremio, constituir un título ejecutivo, iniciar actuaciones de embargo y proceder contra bienes y derechos del responsable del pago sin necesidad de acudir previamente a un proceso judicial declarativo. Esta posición jurídica reforzada, tradicionalmente explicada desde la ejecutividad del acto administrativo y la autotutela ejecutiva, exige un correlativo sistema de garantías. Cuanto mayor es la intensidad de la potestad, mayor debe ser la densidad del control jurídico.

El debate sobre la recaudación ejecutiva siempre se había centrado en la delimitación del período voluntario y del período ejecutivo, en la naturaleza del título ejecutivo, en la impugnación de la providencia de apremio, en el orden y límites del embargo, en la derivación de responsabilidad o en la incidencia del concurso. Sin embargo, la evolución tecnológica ha incorporado una cuestión nueva y transversal: la progresiva automatización del procedimiento. Esta evolución no elimina los problemas clásicos, sino que los reordena. El error aritmético de la deuda, la notificación defectuosa, la falta de motivación o la identificación incorrecta del obligado al pago siguen siendo cuestiones relevantes, pero ahora pueden producirse, reproducirse y ejecutarse a escala masiva mediante sistemas electrónicos.

La transformación digital de la Seguridad Social se ha intensificado de forma muy significativa en los últimos años. La TGSS opera sobre bases de datos de enorme amplitud, gestiona obligaciones periódicas y altamente estructuradas, mantiene canales electrónicos obligatorios para empresas y autorizados RED, intercambia información con otras administraciones y entidades privadas, y ha incorporado progresivamente herramientas de análisis de datos para detectar fraude, morosidad, riesgo de insolvencia y deuda incobrable. El procedimiento de recaudación ejecutiva es, por su propia configuración, uno de los ámbitos más permeables a esta transformación.

El punto de inflexión normativo más claro se produjo con la Resolución de 24 de abril de 2023, por la que la Dirección General de la TGSS estableció la tramitación electrónica automatizada de las reclamaciones de deuda y de las providencias de apremio. Esta resolución no se limita a permitir el uso de medios electrónicos, sino que califica expresamente determinadas actuaciones recaudatorias como actuaciones administrativas automatizadas, con fundamento en el artículo 130 Ley General de la Seguridad Social, en el artículo 41 Ley Régimen Jurídico del Sector Público y en el artículo 13 del Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos. Con ello se reconoce formalmente que la emisión y notificación de esos actos puede producirse íntegramente mediante medios electrónicos y sin intervención directa de un empleado público en cada caso individual.

La cuestión, sin embargo, no se agota en esa automatización reglada. La propia Administración ha hecho pública la utilización de herramientas de big data y modelos analíticos para la lucha contra el fraude y el control de la morosidad, incluyendo segmentación por tipo de deuda, valoración de solvencia y modelos predictivos de deuda incobrable. En ese plano, la automatización deja de operar únicamente como aplicación mecánica de reglas procedimentales y empieza a funcionar como mecanismo de clasificación, priorización y gestión del riesgo. La diferencia es decisiva: una cosa es emitir automáticamente una providencia cuando concurren presupuestos jurídicos objetivos y otra, bien distinta, es perfilar deudores, anticipar insolvencias o priorizar expedientes mediante modelos predictivos.

La doctrina laboralista y de Seguridad Social ha comenzado a advertir la trascendencia de esta mutación. GOERLICH PESET ha analizado la expansión de las decisiones administrativas automatizadas en materia social y ha señalado que la utilización de algoritmos en la gestión de la Seguridad Social obliga a reinterpretar las garantías procedimentales tradicionales. Su reflexión se ha actualizado con ocasión del Reglamento Europeo de Inteligencia Artificial, cuyo impacto sobre la actuación administrativa pública en relaciones laborales y Seguridad Social resulta ineludible. Del mismo modo, los trabajos de AIBAR BERNAD, VILLAR CAÑADA, FERNÁNDEZ RAMÍREZ, ROMERO CORONADO y NIETO GARROTE muestran que la Seguridad Social se encuentra en un escenario en el que la eficacia digital debe ponderarse con la protección de derechos, la calidad del dato, la igualdad material y la transparencia algorítmica.

Este artículo persigue tres objetivos. El primero es reconstruir el marco jurídico de la recaudación ejecutiva de la Seguridad Social desde la perspectiva de su automatización. El segundo consiste en identificar qué procesos se han visto efectivamente automatizados o son estructuralmente automatizables en el procedimiento recaudatorio. El tercero pretende formular un estatuto de garantías jurídicas frente a la automatización, diferenciando entre automatización reglada, analítica predictiva e inteligencia artificial en sentido estricto.

En este sentido, la automatización de la recaudación ejecutiva es jurídicamente admisible y funcionalmente necesaria, pero no puede convertirse en una zona de inmunidad procedimental. La eficiencia recaudatoria, por relevante que sea, no justifica una Administración opaca, no explicable o difícilmente impugnable. La digitalización debe reforzar la trazabilidad, no sustituir la motivación; debe mejorar la calidad de la decisión, no ocultar sus premisas; debe permitir el control jurisdiccional, no dificultarlo. En definitiva, el algoritmo debe quedar subordinado al procedimiento y no el procedimiento al algoritmo.

II. LA DIGITALIZACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL Y LA ENTRADA DE LA INTELIGENCIA ARTIFICIAL EN LA TGSS

1. La Seguridad Social como administración intensiva en datos

La Administración de la Seguridad Social es, por naturaleza, una administración intensiva en datos. Gestiona información relativa a empresas, trabajadores, trabajadores autónomos, beneficiarios, bases de cotización, altas, bajas, variaciones de datos, períodos de actividad, deuda, aplazamientos, prestaciones, responsabilidades empresariales y relaciones con entidades colaboradoras. La densidad informativa del sistema no es accidental, sino consecuencia directa de su estructura contributiva. La obligación de cotizar exige una determinación periódica, individualizada y verificable de sujetos responsables, bases, tipos, períodos y conceptos de recaudación conjunta.

Esta característica explica que la Seguridad Social haya sido un terreno particularmente fértil para la digitalización. A diferencia de otros sectores administrativos más dependientes de valoraciones discrecionales o de información no estructurada, la gestión de afiliación, cotización y recaudación se apoya en datos normalizados y repetitivos. Ello permite la automatización de cálculos, controles, verificaciones y comunicaciones. Ahora bien, que el dato sea estructurado no significa que sea jurídicamente neutro. La identificación de la deuda, del obligado al pago o del período exigible sigue siendo una operación jurídica, aunque se produzca mediante sistemas informáticos.

La recaudación ejecutiva se sitúa en el marco de la sostenibilidad del sistema público de protección social, constituyéndose el procedimiento como un instrumento esencial para asegurar el cumplimiento de las obligaciones de los contribuyentes y recuperar deudas pendientes. Esta lectura resulta particularmente útil en la era digital: automatizar la recaudación no es solo modernizar un procedimiento administrativo, sino incidir sobre uno de los mecanismos que garantizan los recursos financieros del sistema.

La digitalización de la Seguridad Social no se ha limitado a reproducir electrónicamente expedientes en papel. Ha creado una nueva infraestructura de actuación administrativa: canales de comunicación obligatorios, intercambio de datos entre administraciones, tratamiento masivo de información, automatización documental, firma mediante sellos electrónicos y gestión recaudatoria basada en bases de datos. La consecuencia es una Administración más rápida y capaz de actuar sobre volúmenes elevados de expedientes, pero también una Administración cuya lógica de actuación puede resultar menos visible para el ciudadano.

VILLAR CAÑADA ha subrayado que el tratamiento y análisis de datos es particularmente útil tanto para la lucha contra el fraude como para mejorar la calidad de la protección dispensada y la eficacia gestora del sistema.(1) Esta afirmación es plenamente trasladable a la recaudación ejecutiva. La TGSS puede detectar incumplimientos con mayor rapidez, cruzar información, anticipar riesgos y dirigir sus actuaciones hacia expedientes con mayor relevancia recaudatoria. Sin embargo, la misma autora advierte que la digitalización no puede desconocer la brecha digital ni la garantía de derechos fundamentales. En la recaudación ejecutiva, esa advertencia adquiere especial intensidad, porque el procedimiento puede terminar en embargo y realización de bienes.

2. Big data, analítica avanzada y control de la morosidad

El uso de big data por la TGSS no es una afirmación especulativa. La propia información institucional de la Seguridad Social ha descrito proyectos de análisis de datos aplicados a la prevención del fraude y al control de la morosidad. En particular, se ha indicado que la TGSS ha definido un sistema basado en tres modelos analíticos orientados a segmentar por tipo de deuda, valorar la solvencia de pago y predecir deuda incobrable, con el objetivo de obtener patrones de comportamiento y apoyar la toma de decisiones.(2)

Desde el punto de vista jurídico, esta información es especialmente relevante por dos razones. En primer lugar, confirma que la actividad recaudatoria ya no se limita a aplicar reglas sobre deudas existentes, sino que incorpora instrumentos de conocimiento prospectivo. En segundo lugar, demuestra que la Administración utiliza datos para clasificar situaciones y orientar actuaciones. Es decir, la recaudación entra en una fase de gestión del riesgo.

AIBAR BERNAD ha estudiado específicamente el big data y el análisis de datos aplicados por la TGSS como medio de lucha contra el fraude en la Seguridad Social, destacando que entre las competencias gestionadas por la Tesorería se encuentra el control de la cotización y de la recaudación, así como de las irregularidades y fraudes que pueden producirse en esos ámbitos.(3) La aportación es importante porque no analiza el big data como una tecnología abstracta, sino como una herramienta integrada en una competencia pública concreta: prevenir y corregir incumplimientos que afectan a la financiación del sistema.

La analítica avanzada puede operar en varias fases. Antes de que exista deuda, puede detectar anomalías en la cotización o indicios de infracotización. En período voluntario, puede anticipar incumplimientos o valorar la probabilidad de regularización. En fase ejecutiva, puede clasificar expedientes según solvencia, localización de bienes o riesgo de frustración del cobro. Y en una fase posterior, puede identificar deuda incobrable, patrones de vaciamiento patrimonial o reiteración de conductas elusivas.

Esta utilidad no debe ocultar un problema central: el sistema de clasificación no es inocuo. Cuando la Administración etiqueta una deuda como recuperable, incobrable, de alto riesgo o susceptible de determinada actuación, está condicionando la asignación de recursos públicos y, potencialmente, la intensidad de la presión recaudatoria sobre el sujeto obligado. Si esa clasificación se basa en variables opacas, incompletas o indirectamente discriminatorias, el riesgo jurídico es evidente.

3. La inteligencia artificial en la actuación pública social

La inteligencia artificial aplicada a la actuación pública social debe analizarse con cautela conceptual. No toda automatización es inteligencia artificial. Tampoco todo sistema de análisis de datos constituye, por sí solo, una decisión automatizada en sentido jurídico estricto. En la recaudación ejecutiva conviven, al menos, tres niveles: digitalización de trámites, automatización reglada de actos y utilización de modelos predictivos o sistemas de clasificación.

Goerlich Peset ha sido especialmente preciso al estudiar las decisiones administrativas automatizadas en materia social. Su trabajo parte de la reforma introducida por el Real Decreto-ley 2/2021, que extendió el campo de las actuaciones administrativas automatizadas a buena parte de la gestión de la Seguridad Social e introdujo elementos de automatización en el procedimiento sancionador del orden social.(4) El interés de este análisis para la recaudación ejecutiva es directo: la emisión automatizada de actos en materia de Seguridad Social no puede desligarse de los derechos de los ciudadanos frente a decisiones producidas sin intervención directa de un empleado público.

La reflexión se refuerza tras la aprobación del Reglamento Europeo de Inteligencia Artificial. En su estudio sobre el Reglamento de IA e intervención pública en las relaciones laborales, GOERLICH PESET advierte que la atención jurídica se ha centrado muchas veces en el uso empresarial de algoritmos, cuando también se ha producido un incremento imparable de la utilización de inteligencia artificial por entidades públicas administrativas y judiciales.(5) Esta observación resulta esencial para el Derecho de la Seguridad Social: el riesgo algorítmico no se encuentra solo en la empresa, sino también en la Administración que decide, controla, sanciona, recauda o reconoce prestaciones.

Desde una perspectiva comparada, BORSIO y otros autores han analizado el impacto de la automatización sobre la recaudación de la seguridad social brasileña, poniendo de relieve que la sustitución de trabajo humano por máquinas y equipos de inteligencia artificial puede afectar a sistemas financiados en gran medida por contribuciones sobre el trabajo formal.(6) Aunque el objeto de ese estudio no es el procedimiento ejecutivo español, su utilidad contextual es clara: la automatización no solo transforma los procedimientos de recaudación, sino también las bases económicas sobre las que se financian los sistemas contributivos.

Por ello, el debate sobre la IA en la TGSS debe abordarse desde una doble perspectiva. En un primer plano, la IA puede ser herramienta de gestión recaudatoria, aumentando la eficacia del cobro y la prevención del fraude. En un segundo plano, la automatización económica y laboral puede modificar la estructura de ingresos de los sistemas de Seguridad Social. Este artículo se centra en el primer plano, pero no debe perderse de vista el segundo, porque ambos inciden sobre la sostenibilidad financiera del sistema.

III. MARCO NORMATIVO DE LA RECAUDACIÓN EJECUTIVA Y DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA AUTOMATIZADA

1. La recaudación ejecutiva en la LGSS y en el Reglamento General de Recaudación

El marco normativo específico de la recaudación ejecutiva se contiene principalmente en la LGSS y en el Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social. El artículo 21 LGSS atribuye a la TGSS la gestión recaudatoria de los recursos del sistema, mientras que el Reglamento desarrolla la recaudación en período voluntario y en vía ejecutiva.(7) El artículo 2 RGRSS establece la competencia exclusiva de la TGSS para la gestión recaudatoria de los recursos del sistema, sin perjuicio de las colaboraciones que procedan.(8)

La vía ejecutiva se regula en el título III del RGRSS. Su pieza central es la providencia de apremio. El artículo 84.1 RGRSS establece que la providencia de apremio constituye título ejecutivo suficiente para el inicio del procedimiento de apremio por la TGSS y tiene la misma fuerza ejecutiva que las sentencias judiciales para proceder contra los bienes y derechos de los sujetos obligados al pago de la deuda. Esta configuración sitúa a la providencia en el centro de la autotutela ejecutiva de la Seguridad Social.

MADRID YAGÜE, en su estudio sobre la recaudación ejecutiva de la Seguridad Social, estructura precisamente el análisis de la ejecución forzosa en torno a la creación del título ejecutivo, el recargo de apremio y el procedimiento de deducción a entidades públicas.(9) Esta sistemática sigue siendo útil en la actualidad, pero debe completarse con una nueva dimensión: la producción automatizada del título ejecutivo y su inserción en circuitos electrónicos de notificación y ejecución.

La recaudación ejecutiva no puede comprenderse sin atender a su evolución normativa. RON LATAS analizó las novedades introducidas por el Reglamento de 2004, destacando que el nuevo texto pretendía adaptar la gestión recaudatoria a las modificaciones introducidas por la Ley 52/2003 y superar elementos superfluos o asistemáticos de la regulación anterior.(10) Aquella reforma no era aún una reforma algorítmica, pero sí apuntaba hacia una gestión más ágil, sistemática y eficiente. La automatización actual debe leerse como una continuación tecnológica de esa tendencia hacia la racionalización recaudatoria.

2. El artículo 130 LGSS y la automatización en afiliación, cotización y recaudación

La base sectorial específica de la automatización en Seguridad Social se encuentra en el artículo 130 LGSS. Este precepto, relativo a la tramitación electrónica de procedimientos, contempla la posibilidad de adoptar y notificar resoluciones de forma automatizada en procedimientos de afiliación, cotización y recaudación cuya gestión corresponde a la TGSS. La norma exige que previamente se establezcan, mediante resolución del titular de la Dirección General de la TGSS, el procedimiento o procedimientos afectados y los órganos competentes para la definición de especificaciones, programación, mantenimiento, supervisión y control de calidad, así como el órgano responsable a efectos de impugnación.

La importancia de este precepto estriba en que no se limita a permitir el uso de medios electrónicos, sino que habilita expresamente la resolución automatizada en ámbitos centrales de la Seguridad Social. La recaudación, incluida la recaudación ejecutiva, queda así dentro de una habilitación legal sectorial que debe coordinarse con el régimen general de la actuación administrativa automatizada.

La Resolución de 24 de abril de 2023 se dicta precisamente al amparo de este artículo 130 LGSS. En ella se determina como actuación administrativa automatizada la emisión y notificación de reclamaciones de deuda por cuotas, conceptos de recaudación conjunta o recursos distintos de cuotas, así como la emisión y notificación de providencias de apremio.(11) Desde el punto de vista jurídico, esta resolución constituye la pieza normativa más importante para afirmar la automatización formal del procedimiento recaudatorio en la TGSS.

La resolución identifica, además, el sistema de firma electrónica aplicable: el sello electrónico de la TGSS. También precisa el órgano responsable a efectos de impugnación: las administraciones de la Seguridad Social de la Dirección Provincial de la TGSS correspondiente al domicilio del responsable del pago, sin perjuicio de supuestos de extensión competencial. Finalmente, atribuye la definición de especificaciones a la Subdirección General de Afiliación, Cotización y Recaudación en Período Voluntario, y el diseño informático, programación, mantenimiento, supervisión, control de calidad y auditoría del sistema de información y de su código fuente a la Gerencia de Informática de la Seguridad Social.

Esta determinación orgánica es esencial. La actuación automatizada no puede ser anónima. Debe existir imputación administrativa, órgano responsable y cauce de recurso. Sin esas exigencias, el administrado quedaría frente a un sistema técnico sin rostro jurídico, incompatible con la noción misma de procedimiento administrativo.

3. El artículo 41 LRJSP y el artículo 13 del Real Decreto 203/2021

El régimen general de la actuación administrativa automatizada se contiene en el artículo 41 LRJSP. Según este precepto, se entiende por actuación administrativa automatizada cualquier acto o actuación realizada íntegramente a través de medios electrónicos por una Administración pública en el marco de un procedimiento administrativo y en la que no haya intervenido de forma directa un empleado público.(12)

La definición plantea tres elementos. Primero, la actuación debe realizarse íntegramente por medios electrónicos. Segundo, debe insertarse en un procedimiento administrativo. Tercero, no debe existir intervención directa de un empleado público en la actuación concreta. Esta definición no exige que exista inteligencia artificial; basta con que el acto sea producido automáticamente conforme a reglas previamente programadas.

El apartado segundo del artículo 41 exige determinar los órganos competentes para la definición de especificaciones, programación, mantenimiento, supervisión, control de calidad y, en su caso, auditoría del sistema de información y de su código fuente. También debe indicarse el órgano responsable a efectos de impugnación. La finalidad es clara: preservar la imputación administrativa y evitar que la automatización diluya la responsabilidad jurídica.

El artículo 13 del Real Decreto 203/2021 desarrolla esta previsión en el ámbito de la actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos. En particular, dispone que la determinación de una actuación administrativa como automatizada debe publicarse en la sede electrónica correspondiente y expresar los recursos procedentes, el órgano administrativo o judicial ante el que deban presentarse y el plazo para interponerlos.(13)

MARTÍN DELGADO advirtió ya tempranamente que la actuación administrativa automatizada no suprime la naturaleza administrativa del acto ni las garantías que lo acompañan.(14) Esta afirmación sigue siendo plenamente válida. La automatización modifica la forma de producción del acto, pero no su régimen de validez, eficacia, impugnación y control. La providencia de apremio automatizada sigue siendo providencia de apremio; su automatización no rebaja los requisitos de competencia, presupuesto de hecho, contenido, notificación, motivación e impugnabilidad.

CAPDEFERRO VILLAGRASA, por su parte, ha puesto de relieve que la regulación española de la actuación administrativa automatizada resulta insuficiente para responder a los problemas específicos de la inteligencia artificial pública, especialmente cuando aparecen sistemas complejos, opacos o basados en aprendizaje automático.(15) Esta crítica debe proyectarse sobre la recaudación ejecutiva: el artículo 41 LRJSP es suficiente para automatizaciones regladas como la emisión de providencias, pero puede resultar insuficiente para modelos predictivos de riesgo recaudatorio.

4. Reglamento General de Protección de Datos y Reglamento Europeo de Inteligencia Artificial

La automatización de la recaudación ejecutiva también debe examinarse desde el Derecho de protección de datos. El artículo 22 RGPD reconoce el derecho del interesado a no ser objeto de una decisión basada únicamente en el tratamiento automatizado, incluida la elaboración de perfiles, que produzca efectos jurídicos en él o le afecte significativamente de modo similar.(16) Este precepto constituye una garantía fundamental frente a decisiones automatizadas de alto impacto.

No toda actuación recaudatoria automatizada queda necesariamente comprendida en el artículo 22 RGPD. Una providencia de apremio emitida automáticamente a partir de datos objetivos de deuda puede plantear problemas de actuación administrativa automatizada. Sin embargo, si la Administración utiliza modelos de riesgo para clasificar deudores, priorizar embargos, valorar solvencia o condicionar aplazamientos, la conexión con el artículo 22 se vuelve más intensa. La cuestión decisiva será determinar si la decisión está basada únicamente en tratamiento automatizado y si produce efectos jurídicos o afecta significativamente al interesado.

El Reglamento Europeo de Inteligencia Artificial introduce una segunda capa de control. Aunque no todo sistema automatizado de la TGSS será un sistema de IA en sentido técnico-jurídico, el Reglamento aporta una pauta general: los sistemas de IA utilizados en contextos que puedan afectar derechos, recursos públicos o posiciones jurídicas deben someterse a obligaciones de gobernanza, documentación, gestión del riesgo, calidad del dato, transparencia y supervisión humana.(17)

El Derecho de la recaudación ejecutiva no puede permanecer al margen de este nuevo marco. Los modelos predictivos de deuda incobrable, valoración de solvencia o riesgo concursal pueden no decidir formalmente el embargo, pero sí orientar la actuación administrativa. Si la clasificación algorítmica condiciona materialmente la intensidad o prioridad de la ejecución, las garantías del procedimiento deben adaptarse a esa realidad.

IV. CONFIGURACIÓN JURÍDICA DE LA RECAUDACIÓN EJECUTIVA DE LA SEGURIDAD SOCIAL

1. Naturaleza, función y conexión con la sostenibilidad financiera del sistema

La recaudación ejecutiva es una potestad de ejecución forzosa al servicio de la efectividad de los créditos de la Seguridad Social. Su fundamento no es solo patrimonial. En el sistema contributivo, la falta de ingreso de cuotas afecta a la financiación del conjunto del sistema y genera desigualdad entre sujetos cumplidores e incumplidores. La recaudación ejecutiva cumple, por tanto, una función financiera, preventiva y de garantía de igualdad en el sostenimiento de las cargas sociales.

La recaudación forzosa se activa cuando el sujeto obligado no cumple por sí mismo el contenido del acto administrativo de recaudación,(18) que se materializa formalmente en la providencia de apremio como título ejecutivo. Esta idea permite comprender que el procedimiento ejecutivo no es una fase accidental, sino la expresión máxima de la eficacia del crédito público de Seguridad Social.

Desde una perspectiva constitucional, la recaudación ejecutiva se conecta con el artículo 41 CE. La suficiencia de las prestaciones exige un régimen de financiación efectivo. No basta con imponer obligaciones de cotización si el ordenamiento no dispone de instrumentos eficaces para exigir su cumplimiento. La recaudación ejecutiva es, en este sentido, una condición operativa del Estado social.

Ahora bien, esa función no autoriza una lectura expansiva ilimitada de la potestad recaudatoria. Precisamente porque sirve a un fin constitucionalmente relevante, debe ejercerse con sujeción estricta a la Ley. La autotutela administrativa no equivale a discrecionalidad ejecutiva. La TGSS puede ejecutar porque la Ley lo permite y en los términos en que la Ley lo permite.

2. Providencia de apremio y fuerza ejecutiva

La providencia de apremio es el acto que condensa la transición desde la deuda impagada hacia la ejecución patrimonial. El artículo 84 RGRSS le atribuye carácter de título ejecutivo suficiente. Esta configuración la aproxima funcionalmente a un título judicial de ejecución, aunque su origen sea administrativo(19).

La relevancia de este acto explica que su automatización deba ser examinada con especial rigor. No se trata de automatizar una comunicación inocua. Se automatiza el acto que abre la posibilidad de actuar contra el patrimonio del deudor. Por ello, la emisión automatizada solo puede ser legítima si descansa sobre datos correctos, deuda exigible, órgano competente, identificación adecuada del obligado y notificación válida.

La providencia de apremio debe contener los elementos necesarios para que el interesado conozca la deuda reclamada, los conceptos, el período, el recargo aplicable, el plazo de ingreso, las consecuencias de la falta de pago y los recursos procedentes(20). La automatización no puede vaciar de contenido esta exigencia. Al contrario, debería reforzarla mediante documentos más claros, trazables y verificables.

En este punto conviene distinguir entre motivación formal y motivación material. La motivación formal puede consistir en la expresión estandarizada de que ha transcurrido el período voluntario sin ingreso. La motivación material exige que el expediente permita comprobar que esa afirmación es cierta en el caso concreto. En un sistema automatizado, esta comprobación requiere trazabilidad del dato fuente, del momento de generación, de la regla aplicada y de la notificación practicada.

3. Inicio, desarrollo y terminación del procedimiento

La recaudación ejecutiva no debe confundirse mecánicamente con el procedimiento de apremio en sentido estricto. El período ejecutivo viene determinado por la falta de pago en plazo; el procedimiento de apremio requiere actos administrativos concretos dirigidos a hacer efectiva la deuda. Esta distinción, es relevante para la automatización: puede existir transición automática al período ejecutivo, pero ello no significa que todas las actuaciones posteriores deban producirse sin intervención humana.

El desarrollo del procedimiento puede incluir ejecución de garantías, embargo de bienes y derechos, derivación de responsabilidad, incidencias concursales, tercerías, aplazamientos, pagos parciales, compensaciones, enajenación de bienes y declaración de crédito incobrable. Algunas de estas actuaciones son altamente regladas; otras requieren valoración jurídica específica. Automatizarlas indiscriminadamente sería un error.

El artículo 87 RGRSS regula la ejecución forzosa y habilita al recaudador ejecutivo para la ejecución de garantías y actuaciones de embargo una vez firme la providencia en vía administrativa, de acuerdo con el régimen reglamentario. Esta fase exige conocimiento de bienes y derechos del deudor. La digitalización ha modificado profundamente este punto, porque la investigación patrimonial se apoya cada vez más en cruces de información con entidades financieras, registros y otras administraciones.

Las formas de terminación también presentan distinta intensidad automatizable. El pago extingue la deuda y debería producir una cancelación automática y segura de actuaciones. El aplazamiento puede suspender o modular la ejecución, pero requiere valorar garantías, cuantía, historial y viabilidad. La declaración de crédito incobrable puede apoyarse en modelos predictivos, pero debe conservar un juicio jurídico-administrativo sobre la imposibilidad o falta de utilidad de continuar la ejecución.

4. Embargo, realización de bienes y créditos incobrables

El embargo es la fase en la que la recaudación ejecutiva proyecta con mayor intensidad sus efectos sobre la esfera patrimonial del deudor. El RGRSS establece reglas sobre bienes embargables, orden de embargo, límites, diligencias, sueldos y prestaciones, cuentas bancarias, créditos, valores, bienes muebles e inmuebles, empresas, depósitos y enajenación. La automatización de esta fase no puede desconocer la proporcionalidad, la suficiencia y los límites legales de embargabilidad(21).

El embargo de cuentas y saldos es particularmente susceptible de tratamiento telemático. También lo son los embargos de créditos y determinados flujos de pago. La Resolución de 7 de febrero de 2023 sobre pagos derivados de operaciones realizadas a través de TPV muestra una evolución significativa: el sistema no se limita a obtener información, sino que permite practicar embargos por medios informáticos y telemáticos sobre pagos que vayan a efectuarse a deudores de la Seguridad Social como consecuencia de operaciones con terminales de punto de venta.(22)

La técnica es eficaz, pero jurídicamente sensible. Los pagos derivados de TPV pueden constituir ingresos ordinarios de autónomos o pequeñas empresas. Su embargo telemático puede afectar a liquidez inmediata y continuidad de actividad. Por ello, los sistemas de embargo automatizado deben integrar límites de cuantía, identificación precisa de deuda, proporcionalidad y mecanismos ágiles de alzamiento o corrección en caso de error.

La declaración de crédito incobrable plantea otro problema. La analítica predictiva puede ser útil para detectar deudas con baja probabilidad de recuperación. Sin embargo, la calificación de incobrabilidad no debería depender exclusivamente de un modelo opaco. La Administración debe poder justificar qué actuaciones se han realizado, qué bienes se han investigado y por qué resulta razonable suspender o cerrar la actividad ejecutiva(23).

V. AUTOMATIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO RECAUDATORIO: ACTOS, TRÁMITES Y FLUJOS DE INFORMACIÓN

1. Reclamaciones de deuda y providencias de apremio automatizadas

La automatización formalmente reconocida por la TGSS se refiere, en primer término, a la emisión y notificación de reclamaciones de deuda y providencias de apremio. La Resolución de 24 de abril de 2023 establece expresamente que, en el ámbito de las competencias de gestión recaudatoria de la TGSS, se determinan como actuaciones administrativas automatizadas la emisión y notificación de reclamaciones de deuda y la emisión y notificación de providencias de apremio.

Este dato es decisivo porque permite afirmar, sin conjeturas, que uno de los actos centrales de la recaudación ejecutiva ha sido automatizado. La providencia de apremio ya no es necesariamente el resultado de una intervención individualizada de un empleado público en cada expediente, sino que puede ser generada por el sistema con base en la información obrante en las bases de datos de la TGSS.

La automatización de estos actos presenta ventajas evidentes. Reduce tiempos de tramitación, evita retrasos, homogeneiza criterios, facilita la gestión masiva y mejora la capacidad de reacción frente al incumplimiento. En un sistema con millones de obligaciones periódicas, exigir una intervención manual individual en cada providencia resultaría ineficiente y, probablemente, incompatible con una recaudación efectiva.

Pero la automatización también concentra riesgos. Si la base de datos contiene un error, el sistema lo reproduce. Si la regla de generación está mal configurada, el error puede multiplicarse. Si la notificación se practica a un destinatario incorrecto o a través de un autorizado que ya no representa al sujeto obligado, la eficacia formal puede ocultar indefensión real. Por tanto, la automatización debe ir acompañada de mecanismos de depuración, revisión y reacción inmediata.

La Resolución de 2023 en su artículo segundo intenta responder a esta exigencia mediante la identificación del órgano responsable a efectos de impugnación y de los órganos técnicos responsables del sistema. Sin embargo, queda pendiente un plano adicional: la transparencia funcional sobre las reglas aplicadas, la trazabilidad individual del expediente y la accesibilidad real de los datos que justifican la emisión de la providencia.

2. Notificación electrónica y efectos procedimentales

La notificación electrónica es un elemento estructural de la recaudación automatizada. La Orden ISM/903/2020 regula las notificaciones y comunicaciones electrónicas en el ámbito de la Administración de la Seguridad Social, estableciendo el régimen de puesta a disposición y acceso a las notificaciones electrónicas.(24) Su conexión con el Sistema RED y con los autorizados resulta particularmente relevante en materia de empresas y profesionales.

La notificación electrónica permite acreditar fecha de puesta a disposición, acceso, rechazo o transcurso del plazo. Desde la perspectiva de la TGSS, ello ofrece seguridad, rapidez y trazabilidad. Desde la perspectiva del obligado al pago, exige diligencia digital y control de los canales electrónicos. La tensión entre eficacia administrativa y garantía de conocimiento efectivo es evidente.

En la recaudación ejecutiva, la notificación no es un trámite menor(25). La providencia de apremio abre plazos de ingreso e impugnación. La falta de reacción puede conducir a embargo. Por ello, la notificación electrónica debe cumplir no solo con los requisitos formales, sino con una exigencia material de cognoscibilidad razonable. La Administración no puede presumir sin más que todo sujeto obligado dispone de la misma capacidad digital, aunque en el ámbito empresarial la obligatoriedad electrónica esté ampliamente justificada.

La automatización de la notificación plantea, además, el problema de los autorizados RED. La notificación practicada a través de representantes o autorizados puede ser eficaz jurídicamente, pero exige que la relación de representación esté correctamente configurada, vigente y vinculada al procedimiento correspondiente. Un sistema automatizado debe integrar controles sobre estos extremos, porque de lo contrario la notificación puede convertirse en un punto débil del procedimiento.

3. Embargo telemático, TPV e interoperabilidad

La automatización del procedimiento no se agota en la producción de actos. Su fase más intensa se aprecia cuando la Administración ejecuta materialmente sobre bienes o derechos mediante canales telemáticos. El embargo de cuentas bancarias, créditos, devoluciones o pagos derivados de TPV muestra que el procedimiento de apremio se ha integrado en redes de interoperabilidad administrativa y financiera.

La Resolución de 7 de febrero de 2023(26) sobre TPV resulta paradigmática. El procedimiento tiene por objeto la obtención de información y la práctica del embargo por medios informáticos y telemáticos de los pagos que vayan a efectuarse a deudores de la Seguridad Social como consecuencia de operaciones realizadas a través de terminales de punto de venta. Esto significa que determinados flujos económicos ordinarios pueden quedar interceptados automáticamente para satisfacer deudas con la Seguridad Social.

Desde el punto de vista de eficacia recaudatoria, la medida es coherente. Muchos deudores desarrollan actividades económicas en las que los ingresos por TPV constituyen una parte relevante de la facturación. La Administración no puede quedar limitada a embargos tradicionales si la realidad económica se digitaliza(27). El procedimiento ejecutivo debe adaptarse a los medios de pago contemporáneos.

Desde el punto de vista garantista, sin embargo, el embargo telemático exige controles reforzados. Debe evitarse el embargo de importes superiores a los necesarios, la afectación de pagos no correspondientes al deudor, la duplicidad de trabas sobre la misma deuda o la imposibilidad práctica de reacción frente a errores. La interoperabilidad aumenta la eficacia, pero también la velocidad del daño cuando el sistema falla.

4. Aplazamientos, fraccionamientos y evaluación de riesgo

Los aplazamientos y fraccionamientos ocupan una posición intermedia entre la recaudación voluntaria y la ejecutiva. No son en sí mismos actos de embargo, pero pueden suspender, evitar o modular la ejecución. Por ello, su tratamiento automatizado y predictivo tiene incidencia directa sobre la recaudación ejecutiva.

La TGSS puede valorar, para conceder o denegar aplazamientos, elementos como la cuantía de la deuda, garantías, historial de cumplimiento, existencia de procedimientos ejecutivos, situación económica y probabilidad de incumplimiento. La información institucional sobre modelos predictivos aplicados al control de morosidad y al riesgo de incumplimiento de aplazamientos muestra que la analítica avanzada tiene aquí un campo natural de aplicación.

El problema jurídico aparece cuando la predicción de incumplimiento condiciona de forma decisiva la respuesta administrativa. Si un sistema clasifica automáticamente a un solicitante como de alto riesgo, debe quedar claro si esa clasificación es una mera alerta auxiliar o un elemento determinante de la resolución(28). En el primer caso, la intervención humana puede ponderar circunstancias singulares. En el segundo, se intensifican las exigencias del artículo 22 Reglamento General de Protección de Datos, de motivación y de explicabilidad(29).

La buena administración exige que el interesado pueda conocer los elementos relevantes que han determinado la decisión. No necesariamente el código fuente, pero sí la lógica general, los datos utilizados y la razón por la que su expediente ha sido considerado de riesgo. Sin esa información, el recurso se convierte en un acto de fe frente a una valoración técnica inaccesible.

VI. INTELIGENCIA ARTIFICIAL, MODELOS PREDICTIVOS Y GESTIÓN DEL RIESGO RECAUDATORIO

1. De la automatización reglada a la administración predictiva

La distinción entre automatización reglada y administración predictiva es esencial. La automatización reglada aplica consecuencias jurídicas previstas por la norma cuando concurren presupuestos objetivos. Por ejemplo, si una deuda no se ingresa en plazo y concurren los requisitos reglamentarios, el sistema puede generar una reclamación o providencia. La administración predictiva, en cambio, estima probabilidades futuras: riesgo de impago, solvencia, deuda incobrable, probabilidad de fraude o proximidad concursal.

Ambas técnicas pueden convivir en el mismo procedimiento, pero no plantean idénticos problemas. La automatización reglada exige controlar la corrección del dato y la adecuación de la regla jurídica aplicada. La predicción exige, además, controlar el modelo, las variables, el entrenamiento, la tasa de error, los sesgos y la posibilidad de explicación.

La información disponible sobre la TGSS permite afirmar que existen modelos de análisis de morosidad y solvencia. La Revista de la Seguridad Social ha descrito un sistema basado en tres modelos analíticos: segmentación por tipo de deuda, valoración de solvencia de pago y modelo predictivo de deuda incobrable(30). En consecuencia, la TGSS no actúa solo retrospectivamente sobre deudas existentes, sino que incorpora herramientas de anticipación y clasificación.

Esta evolución es coherente con la gestión moderna del crédito público. Ninguna organización que gestione millones de deudas puede actuar exclusivamente por orden cronológico o mediante revisión manual. Sin embargo, la adopción de modelos predictivos por una Administración pública exige un estándar jurídico superior al de un acreedor privado. La TGSS no persigue un interés patrimonial propio, sino un interés público, y actúa bajo el principio de legalidad. “La analítica de datos tiene que tener en cuenta la sociología y los problemas estructurales y para ello debe contar con equipos multidisciplinares que se ocupen de respetar la diversidad, la no discriminación y la equidad. Especialmente si nos referimos al desarrollo de sistemas en la Seguridad Social, tiene que observarse la igualdad de acceso, la igualdad de género y la diversidad casuística. En la misma línea, en cuanto a la calidad de los datos pertinentes (de entrenamiento, validación y prueba) y las fuentes de información, debe garantizarse una mirada inclusiva que refleje la diversidad de los colectivos”(31).

2. Segmentación de deudores y clasificación de deuda

La segmentación de deudores puede ser útil para diferenciar supuestos. No es lo mismo una deuda puntual por error de liquidación que una morosidad estructural; no es igual un autónomo con dificultades transitorias que una sociedad instrumental sin actividad real; no tiene la misma prioridad una deuda recuperable con bienes localizados que una deuda de dudoso cobro tras múltiples actuaciones infructuosas.

La clasificación permite orientar recursos. Puede decidirse intensificar actuaciones sobre expedientes con riesgo de vaciamiento patrimonial, conceder facilidades a deudores viables, priorizar embargos con mayor expectativa de cobro o declarar incobrables deudas sin utilidad recaudatoria. Desde una perspectiva de gestión pública, ello es razonable.

Pero la segmentación también puede producir efectos desfavorables. Un deudor clasificado como de alto riesgo puede recibir menor flexibilidad, mayor presión ejecutiva o denegación práctica de aplazamientos. Un expediente calificado como incobrable puede quedar relegado y reducir expectativas de cobro. La clasificación, aunque no sea formalmente una resolución final, puede condicionar materialmente la actuación administrativa.

Por ello, la segmentación algorítmica debe someterse a principios de calidad del dato, proporcionalidad y revisión. Debe evitarse que variables indirectas reproduzcan sesgos. Por ejemplo, tamaño empresarial, sector económico, territorio, historial de aplazamientos o forma jurídica pueden ser variables relevantes, pero también pueden generar efectos discriminatorios indirectos si se usan sin controles.

3. Fraude, morosidad e insolvencia

La lucha contra el fraude a la Seguridad Social justifica el uso de herramientas avanzadas. El fraude en cotización y recaudación afecta a la financiación del sistema, distorsiona la competencia empresarial y perjudica a los trabajadores. La TGSS necesita instrumentos capaces de detectar patrones que no serían visibles mediante inspección manual.

Los modelos de análisis pueden identificar empresas con comportamientos anómalos, sucesiones empresariales sospechosas, reiteración de altas y bajas, acumulación de deuda, cambios societarios previos a la insolvencia, uso de testaferros, o desplazamientos de actividad dirigidos a frustrar el cobro. SAS Fraud Framework es el motor analítico de apoyo a la lucha contra el fraude y al control del riesgo recaudatorio, especialmente útil en TGSS para afiliación, cotización, recaudación, morosidad, aplazamientos y detección de empresas o conductas anómalas En colaboración con la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, estos datos pueden resultar decisivos(32).

No obstante, la prevención del fraude no debe confundirse con presunción de fraude. Un modelo predictivo puede generar indicios, pero no sustituye la acreditación de hechos. La Administración debe evitar que la probabilidad estadística se convierta en certeza jurídica. La diferencia entre indicio, alerta, prueba y fundamento de resolución debe mantenerse con claridad. “Se requiere, por tanto, una regulación normativa específica de los sistemas de big data desde la perspectiva de la garantía de los derechos y libertades de las personas interesadas”, como pone de manifiesto Romero Coronado(33).

La insolvencia plantea una problemática similar. Anticipar riesgo concursal puede ser útil para proteger créditos públicos, pero las actuaciones recaudatorias deben coordinarse con el Derecho concursal y con los límites legales de ejecución. La automatización no puede producir una carrera ciega de embargos incompatible con las reglas de concurrencia de acreedores.

4. Límites de la información públicamente disponible

Un problema metodológico importante es la limitada publicidad sobre los modelos concretos utilizados por la TGSS. Se conocen finalidades generales y referencias institucionales, pero no existe una publicación completa de inventarios, variables, gobernanza, auditorías, tasas de error o protocolos de supervisión humana en materia recaudatoria.

Esta falta de transparencia no permite afirmar con precisión qué decisiones concretas se adoptan exclusivamente mediante IA. Por rigor, debe evitarse sostener que la TGSS adopta automáticamente todas las decisiones recaudatorias relevantes mediante inteligencia artificial. Lo que sí puede afirmarse, con base suficiente, es que existen actuaciones administrativas automatizadas formalmente reconocidas y que la TGSS utiliza modelos analíticos de apoyo a la gestión del riesgo recaudatorio(34).

La distinción es relevante para no incurrir en exageraciones. La emisión automatizada de providencias de apremio está normativamente documentada. La utilización de modelos de morosidad y deuda incobrable está institucionalmente reconocida. La información pública disponible permite afirmar que la TGSS utiliza modelos analíticos y predictivos para apoyar la gestión del riesgo recaudatorio —incluidos aplazamientos, morosidad, solvencia y deuda incobrable—. Sin embargo, no permite determinar con precisión si dichos modelos actúan como meros instrumentos de priorización interna, como apoyo cualificado a la decisión administrativa o como elemento determinante de actos individuales. Esa falta de trazabilidad externa es el problema de transparencia que debe analizarse desde el art. 41 de la Ley 40/2015, el art. 13 del Real Decreto 203/2021 y los arts. 13, 14 y 22 RGPD.

VII. GARANTÍAS JURÍDICAS FRENTE A LA AUTOMATIZACIÓN DE LA RECAUDACIÓN EJECUTIVA

1. Legalidad, reserva de procedimiento y competencia

La primera garantía frente a la automatización es el principio de legalidad. La TGSS solo puede automatizar actuaciones si existe habilitación normativa y si la actuación automatizada respeta el procedimiento legalmente establecido. La tecnología no crea competencia ni sustituye el presupuesto jurídico del acto.

La Resolución de 24 de abril de 2023 cumple una función importante: identifica las actuaciones automatizadas y los órganos responsables. Sin embargo, la habilitación formal no agota el control de legalidad. Cada acto automatizado debe seguir cumpliendo los requisitos propios de la reclamación de deuda o de la providencia de apremio. Si la deuda no existe, está prescrita, ha sido pagada, se dirige contra sujeto incorrecto o no es exigible, el acto automatizado será inválido, aunque el sistema funcione técnicamente.

La reserva de procedimiento exige que la automatización no suprima trámites esenciales ni reduzca posibilidades de defensa. La emisión masiva no puede justificar una reducción de la información facilitada al interesado. Tampoco puede alterar los plazos ni dificultar el recurso. El procedimiento administrativo no es una carga para la eficiencia, sino la forma jurídica de la garantía.

La competencia constituye otro elemento central. La actuación automatizada debe estar imputada a un órgano administrativo. La Resolución de 2023 establece que los actos se entenderán adoptados por las administraciones de la Seguridad Social de la Dirección Provincial correspondiente al domicilio del responsable del pago. Esta solución preserva la imputación orgánica, aunque plantea la necesidad de que las unidades competentes dispongan de capacidad real para revisar actos generados por sistemas centralizados.

2. Motivación, trazabilidad y explicabilidad

La motivación es una garantía clásica que adquiere una nueva dimensión en la Administración automatizada. En un procedimiento tradicional, la motivación se vincula al razonamiento del órgano administrativo. En un procedimiento automatizado, la motivación debe poder reconstruir la relación entre datos, reglas y resultado.

En la recaudación ejecutiva, la motivación mínima de una providencia de apremio debe permitir conocer la deuda, su origen, el período, la cuantía, el recargo, el título habilitante, el plazo de pago y los recursos. Pero, además, el expediente debe permitir comprobar que el sistema no ha generado el acto por error. La trazabilidad se convierte así en complemento necesario de la motivación.

MEDINA GUERRERO ha defendido la relevancia del derecho a conocer los algoritmos utilizados en la toma de decisiones, especialmente cuando afectan a derechos o posiciones jurídicas relevantes.(35) En recaudación ejecutiva, esta exigencia no implica necesariamente publicar el código fuente completo, pero sí ofrecer información funcional suficiente para impugnar el acto. El interesado debe poder saber si hubo clasificación algorítmica, qué datos relevantes se utilizaron y qué incidencia tuvo en la actuación.

La explicabilidad debe graduarse. En una providencia de apremio automatizada, bastará normalmente con explicar la deuda y la regla aplicada, siempre que el expediente sea trazable. En un modelo predictivo de riesgo, será necesario un mayor esfuerzo: variables principales, finalidad del modelo, tipo de resultado, intervención humana y posibilidad de revisión. Cuanto más opaco sea el modelo y más gravoso el efecto, mayor debe ser la carga de explicación.

3. Supervisión humana significativa

La supervisión humana es uno de los conceptos centrales en el Derecho de la inteligencia artificial(36). Sin embargo, no cualquier intervención humana basta, en “las decisiones administrativas discrecionales automatizadas conduce, entonces, al uso de dos vías (la reserva de humanidad y la supervisión humana), que debemos entender basadas en el principio de precaución aplicado al uso de la AI en el ejercicio de potestades administrativas, para limitarla y vigilarla en aquellos ámbitos que una sociedad considere especialmente sensibles”(37). Una revisión puramente formal o automática de la salida del sistema no constituye supervisión significativa. Debe existir capacidad real de comprender, corregir, apartarse del resultado algorítmico y motivar la decisión final.

En la recaudación ejecutiva, la supervisión humana puede tener distinta intensidad. En actos reglados y masivos, la supervisión puede concentrarse en el diseño, control de calidad, auditoría y revisión posterior. En decisiones individualizadas de mayor carga valorativa —aplazamientos complejos, derivaciones de responsabilidad, tercerías, levantamiento de embargos, calificación de incobrabilidad o actuaciones condicionadas por modelos predictivos— la intervención humana debe ser más intensa y previa o coetánea a la resolución.

La Resolución de 2023 atribuye a la Gerencia de Informática de la Seguridad Social competencias de diseño, programación, mantenimiento, supervisión, control de calidad y auditoría del sistema. Esta previsión es necesaria, pero no suficiente. La supervisión técnica del sistema debe complementarse con supervisión jurídica del acto. Un sistema puede funcionar correctamente desde el punto de vista informático y, sin embargo, producir resultados jurídicamente incorrectos si los datos de origen son inexactos o si la regla aplicada no contempla una excepción relevante.

La supervisión humana significativa requiere formación. Los funcionarios encargados de revisar actos automatizados deben comprender el alcance del sistema, sus límites y sus posibles errores. Si no, la revisión se convierte en una ratificación automática de lo automatizado.

4. Protección de datos y no discriminación algorítmica

La recaudación ejecutiva trata datos personales y económicos de alta relevancia. La calidad del dato es una garantía jurídica fundamental. Un dato incorrecto puede generar una reclamación indebida, una providencia de apremio, un embargo o una clasificación de riesgo errónea. En un entorno automatizado, la inexactitud del dato se multiplica.

El RGPD impone principios de licitud, lealtad, transparencia, limitación de finalidad, minimización, exactitud, limitación del plazo de conservación, integridad y confidencialidad. Todos ellos son aplicables a la recaudación automatizada. La finalidad recaudatoria legitima tratamientos intensivos, pero no tratamientos ilimitados, debería abarcar, también aspectos éticos, es decir, “valoración ética que no se ha de limitar al funcionamiento de los algoritmos únicamente, sino que, además, debería ponderar hasta qué punto una concreta decisión administrativa, más allá de que sea o no discrecional”(38).

El riesgo de discriminación algorítmica debe abordarse con seriedad. NIETO GARROTE ha advertido que los sistemas de IA en entidades gestoras de la Seguridad Social pueden perpetuar sesgos y multiplicar efectos discriminatorios cuando se apoyan en datos históricos que reflejan desigualdades estructurales.(39) En recaudación, esto puede ocurrir si determinados sectores, territorios, formas empresariales o perfiles laborales reciben tratamientos más gravosos por correlaciones estadísticas no suficientemente justificadas.

La Administración debe auditar sus modelos. No basta con afirmar que el algoritmo es neutral porque utiliza datos. Los datos pueden contener sesgos. Las variables pueden generar discriminación indirecta. Los modelos pueden producir falsos positivos o falsos negativos con distribución desigual. La igualdad material exige controles periódicos y posibilidad de revisión individual.

5. Tutela judicial efectiva

La tutela judicial efectiva exige que los actos automatizados sean impugnables y revisables. El problema de la administración algorítmica no es solo que pueda equivocarse, sino que el error resulte difícil de demostrar. Si el interesado desconoce la lógica del sistema, los datos utilizados o la incidencia de un modelo predictivo, su derecho de defensa se debilita.

En la recaudación ejecutiva, el control jurisdiccional debe poder examinar la existencia de deuda, la competencia, la regularidad de la providencia, la notificación, la prescripción, el pago, la proporcionalidad del embargo y la adecuación de las actuaciones ejecutivas. Si además ha intervenido un sistema automatizado, el órgano judicial debe poder conocer su funcionamiento general y su impacto en el caso concreto.

La resolución automatizada no puede convertirse en una caja negra procesal. El expediente administrativo debe contener o permitir obtener la información necesaria para el control. Esto incluye trazas de generación del acto, identificación de bases de datos consultadas, fecha y hora, regla aplicada, resultado, notificación y eventuales intervenciones humanas. Fondevila Antolín concluye que el expediente administrativo electrónico solo puede desplegar plena eficacia jurídica y probatoria si cumple las exigencias técnico-legales del Esquema Nacional de Interoperabilidad y del Esquema Nacional de Seguridad; advierte que la regulación vigente presenta disfunciones relevantes, especialmente por la falta de un índice electrónico; sostiene que los expedientes que no garanticen autenticidad, integridad e inalterabilidad no deberían ser admitidos sin más por los órganos jurisdiccionales, al no poder calificarse propiamente como expedientes administrativos electrónicos y propone reformar la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para reforzar la generación del índice electrónico, revisar el uso del código seguro de verificación e incorporar la puesta a disposición directa del expediente como mecanismo más garantista(40).

La tutela judicial efectiva también exige que la vía administrativa previa sea real. El recurso de alzada frente a reclamaciones y providencias automatizadas no debe limitarse a confirmar automáticamente el resultado del sistema. Debe permitir una revisión sustantiva del expediente, especialmente cuando el interesado aporta documentación sobre pago, error, prescripción, representación incorrecta o inexistencia de deuda.

VIII. RIESGOS Y LÍMITES DE LA ADMINISTRACIÓN ALGORÍTMICA EN LA RECAUDACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL

1. Automatismo jurídico y errores sistémicos

El primer riesgo es el automatismo jurídico: considerar que, porque el sistema produce un acto, el acto es correcto. Esta confusión entre regularidad técnica y legalidad administrativa debe rechazarse. Un sistema puede ejecutar fielmente una regla mal configurada o aplicar una regla correcta sobre datos incorrectos. En ambos casos el resultado será jurídicamente defectuoso.

Los errores sistémicos son especialmente graves en procedimientos masivos. Un error manual afecta a un expediente; un error de programación puede afectar a miles. Por ello, los controles preventivos, pruebas, auditorías y mecanismos de detección temprana son esenciales. La Administración debe disponer de protocolos para suspender emisiones automatizadas si se detectan errores masivos y para corregir sus efectos de oficio.

El procedimiento recaudatorio debe incorporar mecanismos ágiles de rectificación. Si el obligado acredita pago, error de identificación o improcedencia manifiesta, la respuesta no puede quedar atrapada en circuitos lentos mientras el embargo avanza. La velocidad de la automatización exige velocidad equivalente de corrección.

2. Opacidad funcional y déficit de publicidad

El segundo riesgo es la opacidad. La ciudadanía puede conocer que existe una providencia de apremio automatizada, pero no saber cómo se ha generado. Puede conocer que la TGSS usa modelos predictivos, pero no qué efectos tienen. Puede impugnar una resolución, pero no saber si ha sido condicionada por una clasificación de riesgo.

La publicidad de la Resolución de 2023 es positiva, pero insuficiente para el conjunto de la administración algorítmica. Sería conveniente un registro público de sistemas automatizados y predictivos utilizados por la TGSS, con información sobre finalidad, base jurídica, órgano responsable, tipo de datos, lógica general, existencia de intervención humana, auditorías y vías de reclamación.

La transparencia debe ser proporcionada. No se trata de permitir que los defraudadores conozcan todos los parámetros de detección ni de comprometer la seguridad del sistema. Se trata de ofrecer información suficiente para que el ciudadano pueda defenderse y para que el control institucional sea real.

3. Brecha digital y defensa del administrado

La recaudación ejecutiva afecta a empresas, trabajadores autónomos, entidades y, en algunos supuestos, personas físicas no siempre dotadas de la misma capacidad digital. La obligatoriedad de medios electrónicos en determinados colectivos puede estar justificada, pero no elimina la brecha digital ni los problemas de comprensión del procedimiento.

La notificación electrónica puede ser formalmente correcta y materialmente ineficaz si el destinatario no gestiona adecuadamente sus canales digitales. En el ámbito empresarial este argumento no puede convertirse en una excusa general, pero sí obliga a reforzar claridad, avisos, accesibilidad y asistencia. La Administración digital debe ser comprensible.

El Libro de estilo de la lengua española recuerda la importancia de la claridad, la coherencia y la corrección en la comunicación escrita, así como el valor de la ortotipografía y de las pautas de redacción en entornos digitales.(41) Esta exigencia no es meramente estética. En la recaudación ejecutiva, la claridad de la notificación es una garantía. Un acto automatizado puede ser jurídicamente correcto y, sin embargo, incomprensible para el destinatario si utiliza lenguaje oscuro, referencias dispersas o estructura deficiente.

4. Eficiencia recaudatoria y Estado social

La eficiencia recaudatoria es un objetivo legítimo. Sin recaudación eficaz no hay financiación suficiente. Sin financiación suficiente, el sistema de Seguridad Social pierde capacidad protectora. Por ello, no puede defenderse una visión inmovilista que rechace la automatización. La Administración debe utilizar las tecnologías disponibles para cumplir mejor sus fines.

Pero la eficiencia no puede ser el único criterio. El Estado social no se define solo por recaudar eficazmente, sino por hacerlo con garantías, proporcionalidad y respeto a los derechos. Una recaudación ejecutiva automatizada que maximice el cobro, pero debilite la defensa, oculte criterios de decisión o multiplique errores no sería un avance jurídico, sino una degradación tecnológica del procedimiento.

El equilibrio correcto consiste en utilizar la automatización para reforzar la legalidad: mejores controles de datos, expedientes más trazables, notificaciones más claras, detección temprana de errores, auditorías, revisión humana efectiva y transparencia suficiente. La tecnología debe ser una herramienta de buena administración, no un sustituto del Derecho.

5. Control administrativo previo y revisión interna

El control administrativo de la recaudación automatizada no puede quedar desplazado al momento judicial. La primera garantía debe producirse dentro de la propia TGSS, mediante controles preventivos, revisión de incidencias y protocolos de corrección. La actuación administrativa automatizada exige una arquitectura de control interno más intensa que la tramitación manual, porque el riesgo principal no es solo el error individual, sino el error replicado.

La revisión interna debe operar en tres planos. El primero es técnico: comprobar que el sistema funciona conforme a las especificaciones aprobadas, que no existen errores de programación y que las reglas automatizadas se corresponden con la normativa aplicable. El segundo es jurídico: verificar que la regla programada no simplifica indebidamente el presupuesto legal, no elimina excepciones relevantes y no genera consecuencias no previstas por el ordenamiento. El tercero es organizativo: asegurar que las unidades encargadas de resolver recursos disponen de información suficiente para revisar de forma real el acto automatizado.

La Resolución de 24 de abril de 2023 atribuye a la Gerencia de Informática de la Seguridad Social el diseño informático, la programación, el mantenimiento, la supervisión, el control de calidad y la auditoría del sistema de información y de su código fuente. Esta previsión cumple formalmente el mandato del artículo 41 LRJSP, pero no agota el problema. La auditoría técnica del código no equivale a una auditoría jurídica del procedimiento. Es posible que el sistema ejecute correctamente lo programado y, aun así, que lo programado sea jurídicamente incompleto o que no contemple adecuadamente determinados supuestos de pago, prescripción, compensación, suspensión o error de sujeto.

Por ello, la gobernanza interna de la automatización recaudatoria debería articular un circuito estable entre los órganos funcionales de recaudación, las unidades de impugnación, la Gerencia de Informática y los servicios jurídicos. No basta con que el sistema sea eficiente. Debe ser jurídicamente mantenible. Cada incidencia repetida detectada en recursos o reclamaciones debería traducirse en una revisión de reglas, bases de datos o modelos de generación de actos. Solo así la automatización dejará de ser un simple mecanismo de emisión masiva y se convertirá en una herramienta de mejora continua de la legalidad administrativa.

La revisión interna cobra especial relevancia cuando la automatización se proyecta sobre notificaciones. La mayor parte de los conflictos en vía ejecutiva no proceden necesariamente de la inexistencia absoluta de deuda, sino de defectos de comunicación, errores de sujeto, desfases temporales, duplicidades, pagos no imputados o incidencias de representación. Un sistema automatizado debe ser capaz de detectar esas anomalías antes de iniciar embargos, o al menos de corregirlas con rapidez cuando el interesado las acredite.

6. Control jurisdiccional de los actos automatizados

El control jurisdiccional de la recaudación ejecutiva automatizada exige que el expediente sea comprensible. Esta afirmación, aparentemente elemental, tiene consecuencias relevantes. El juez no puede limitarse a revisar el documento final si la controversia se refiere al modo en que el sistema generó el acto, al dato que utilizó, a la notificación electrónica practicada o a la eventual intervención de un modelo de clasificación de riesgo. En esos casos, el expediente debe contener las huellas necesarias para reconstruir la actuación.

La automatización puede tensionar el modelo tradicional de control judicial. En un expediente manual, la revisión se centra en documentos, informes, resoluciones y trámites identificables. En un expediente automatizado, parte del razonamiento se encuentra incorporado en reglas de sistema, bases de datos, validaciones informáticas y registros de actividad. Si esa información no se incorpora al expediente o no está disponible para el tribunal, el control se empobrece.

La jurisdicción contencioso-administrativa, competente con carácter general para el control de los actos de gestión recaudatoria de la Seguridad Social cuando no se trate de materias atribuidas al orden social, debe poder examinar no solo la legalidad formal de la providencia, sino también la realidad de sus presupuestos. Ello incluye la existencia de deuda, su exigibilidad, la regularidad de la notificación, la competencia del órgano, la ausencia de prescripción, la corrección de los recargos y la proporcionalidad de las medidas ejecutivas. La automatización no altera el objeto del control, pero sí exige nuevos medios para hacerlo efectivo.

La doctrina sobre transparencia algorítmica ha insistido en que la opacidad técnica no puede convertirse en una barrera procesal. Si la Administración se sirve de sistemas automatizados para producir actos con efectos jurídicos, debe asumir la carga de explicar suficientemente su funcionamiento cuando sea necesario para resolver una controversia. Esta explicación puede ser gradual y proporcionada: no siempre será necesario revelar el código fuente completo, pero sí la lógica aplicada al caso, las bases de datos consultadas, los criterios de activación y las validaciones relevantes.

En materia de recaudación ejecutiva, el estándar de control debe ser particularmente exigente porque el acto automatizado puede desencadenar embargo. La afectación patrimonial no es hipotética, sino directa. La tutela judicial efectiva exige que el obligado al pago pueda cuestionar la deuda y las actuaciones ejecutivas sin verse obligado a combatir una decisión cuya génesis desconoce.

Además, el control jurisdiccional debe atender a la diferencia entre actos automatizados y decisiones apoyadas en modelos predictivos. En los primeros, el debate se centrará normalmente en la regla aplicada y en los datos objetivos. En los segundos, puede ser necesario revisar si la clasificación de riesgo tuvo incidencia material en la actuación administrativa, si existió intervención humana real y si se respetaron las garantías derivadas del RGPD.

Esta exigencia no debe interpretarse como una desconfianza hacia la tecnología. Al contrario, una Administración que automatiza correctamente debe poder explicar y defender mejor sus actos. La trazabilidad informática, si se diseña adecuadamente, ofrece más información que un expediente manual. El problema surge cuando la trazabilidad existe técnicamente pero no se traduce en información jurídica accesible para el interesado y para el juez.

IX. CONCLUSIONES

Primera. La recaudación ejecutiva de la Seguridad Social se encuentra en una fase avanzada de digitalización y automatización. La emisión y notificación automatizada de reclamaciones de deuda y providencias de apremio no es una posibilidad abstracta, sino una realidad normativamente reconocida por la Resolución de 24 de abril de 2023.

Segunda. La automatización se apoya en una doble base normativa: la regulación específica de la recaudación ejecutiva contenida en la LGSS y en el RGRSS, y el régimen general y sectorial de actuación administrativa automatizada previsto en el artículo 41 LRJSP, el artículo 13 del Real Decreto 203/2021 y el artículo 130 LGSS.

Tercera. La providencia de apremio automatizada mantiene su naturaleza de título ejecutivo suficiente para iniciar el procedimiento de apremio. Su producción automática no reduce su intensidad jurídica ni los efectos que despliega sobre el patrimonio del obligado al pago.

Cuarta. Debe distinguirse con precisión entre automatización reglada y analítica predictiva. La primera aplica reglas jurídicas a datos objetivos; la segunda clasifica riesgos y anticipa comportamientos. Esta distinción es esencial para graduar las garantías aplicables.

Quinta. La TGSS utiliza herramientas de big data y modelos analíticos para el control de morosidad, segmentación de deuda, valoración de solvencia y predicción de deuda incobrable. Esta utilización puede mejorar la eficacia recaudatoria y la lucha contra el fraude, pero exige transparencia funcional, control de sesgos y supervisión humana.

Sexta. El artículo 22 RGPD y el Reglamento Europeo de Inteligencia Artificial obligan a reconsiderar las garantías de los administrados frente a decisiones o predecisiones automatizadas con efectos jurídicos o impacto significativo. La recaudación ejecutiva es un ámbito especialmente sensible por su incidencia patrimonial.

Séptima. La motivación de los actos automatizados debe complementarse con trazabilidad. No basta con que el acto exprese una fórmula jurídica; el expediente debe permitir reconstruir los datos, reglas y operaciones que condujeron al resultado.

Octava. La supervisión humana debe ser significativa. No se satisface con una confirmación ritual del resultado producido por el sistema. Exige capacidad real de revisión, corrección y apartamiento del resultado automatizado.

Novena. La automatización aumenta el riesgo de errores sistémicos. Por ello, la TGSS debe contar con auditorías, controles preventivos y mecanismos ágiles de corrección cuando se detecten errores masivos o manifiestos.

Décima. La eficiencia recaudatoria es un objetivo legítimo y necesario para la sostenibilidad del sistema, pero no puede alcanzarse a costa de debilitar la defensa del administrado, la transparencia del expediente o el control jurisdiccional.

Undécima. La Administración digital debe ser también una Administración comprensible. Las notificaciones y actos recaudatorios automatizados deben redactarse con claridad, precisión y estructura suficiente para que el interesado entienda su situación y pueda ejercer sus derechos.

Duodécima. El futuro de la recaudación ejecutiva de la Seguridad Social no pasa por rechazar la inteligencia artificial ni por aceptarla acríticamente. Pasa por subordinarla al procedimiento, a la legalidad y a las garantías propias del Estado social y democrático de Derecho.

X. PROPUESTAS DE LEGE FERENDA

Primera. Debe aprobarse un marco sectorial de gobernanza algorítmica para la Administración de la Seguridad Social. La regulación general del artículo 41 LRJSP resulta necesaria, pero insuficiente para procedimientos masivos y patrimonialmente gravosos como la recaudación ejecutiva. Ese marco debería precisar categorías de sistemas, niveles de riesgo, intervención humana exigible, documentación mínima, auditorías y derechos de información.

Segunda. La TGSS debería publicar un inventario actualizado de actuaciones administrativas automatizadas y sistemas predictivos con incidencia recaudatoria. Este inventario debería incluir finalidad, base jurídica, órgano responsable, tipo de datos utilizados, efectos sobre los expedientes, existencia de supervisión humana y vías de impugnación. La publicación no tendría que revelar elementos que comprometan la seguridad o la lucha contra el fraude, pero sí ofrecer transparencia funcional.

Tercera. Debe distinguirse normativamente entre automatización reglada e inteligencia artificial predictiva. La emisión automatizada de reclamaciones o providencias por concurrencia de presupuestos objetivos no plantea los mismos problemas que la clasificación de deudores o la valoración algorítmica de solvencia. La segunda debe someterse a exigencias reforzadas de explicabilidad, auditoría y revisión individual.

Cuarta. Las providencias de apremio automatizadas deberían incorporar una indicación clara de su carácter automatizado, del sistema de firma empleado, del órgano responsable y del cauce de recurso. Esta información ya se desprende de la resolución habilitante, pero debería presentarse al interesado de forma clara, no meramente formal.

Quinta. Debe reforzarse el derecho de acceso al expediente automatizado. El interesado debería poder obtener no solo el documento final, sino también la información básica sobre datos origen, fecha de generación, regla aplicada, notificación practicada y, en su caso, intervención de sistemas de clasificación de riesgo.

Sexta. Deben establecerse auditorías periódicas de calidad del dato y de sesgo en los modelos predictivos de morosidad, solvencia y deuda incobrable. Estas auditorías deberían evaluar tasas de error, distribución de impactos, variables utilizadas, proporcionalidad y funcionamiento real de la supervisión humana.

Séptima. Debe regularse un procedimiento ágil de suspensión o corrección de actuaciones ejecutivas automatizadas cuando el interesado aporte indicios razonables de error manifiesto, pago ya realizado, prescripción, duplicidad o identificación incorrecta. La automatización de la ejecución exige automatización de la corrección, o al menos canales de revisión urgente.

Octava. Debe reforzarse la formación jurídico-tecnológica del personal de la TGSS encargado de revisar actos automatizados y modelos predictivos. Sin comprensión del sistema no hay supervisión humana significativa.

Novena. Los órganos jurisdiccionales deben poder requerir información técnica suficiente sobre sistemas automatizados cuando sea necesaria para resolver impugnaciones. La Administración no puede oponer una opacidad técnica incompatible con el control judicial efectivo.

Décima. El diseño de los actos automatizados debe incorporar criterios de lenguaje claro. Las notificaciones recaudatorias deberían ser comprensibles, estructuradas y orientadas a facilitar el ejercicio de derechos, especialmente en materia de plazos, recursos, pago, aplazamiento y consecuencias del incumplimiento.

XI. BIBLIOGRAFÍA

AIBAR BERNAD, J.: “El Big Data y el análisis de datos aplicados por la Tesorería General de la Seguridad Social como medio de lucha contra el fraude en la Seguridad Social” en BAZ RODRÍGUEZ, J. (dir.), Los nuevos derechos digitales laborales de las personas trabajadoras en España, Wolters Kluwer, Madrid, 2021, pp. 351-371.

AIBAR BERNAD, J.: Novedades Normativas y de Gestión de la Tesorería General de la Seguridad Social. Revista de Derecho de la Seguridad Social. Laborum. Crónica de Doctrina Administrativa en materia de Seguridad Social, nº 34 (1er Trimestre 2023), p. 233.

BERNING PRIETO, A. D.: “El uso de sistemas basados en inteligencia artificial por las Administraciones públicas: estado actual de la cuestión y algunas propuestas ad futurum para un uso responsable”, REALA, núm. 20, 2023, p. 88.

BORSIO, M. F.; LOURENÇO COELHO, E.; RODRIGUES COSTA, L.; y LOPES FERNANDES, R.: “La mano invisible de los robots: los impactos de la automatización en la recaudación de la seguridad social”, Revista Internacional y Comparada de Relaciones Laborales y Derecho del Empleo, vol. 13, núm. 2, 2025, pp.2 13-249.

CAPDEFERRO VILLAGRASA, Ó.: “La inteligencia artificial del sector público: desarrollo y regulación de la actuación administrativa inteligente en la cuarta revolución industrial2, IDP. Revista de Internet, Derecho y Política, núm. 30, 2020, pp. 1-14.

ESCUDERO RIVAS, C.: “El análisis predictivo en las relaciones laborales y de seguridad social” en VV.AA.: VII Congreso Internacional y XX Congreso Nacional de la Asociación Española de Salud y Seguridad Social. Las transformaciones de la Seguridad Social ante los retos de la era digital, Murcia, Laborum, 2023. Tomo I, pp. 29-41.

FERNÁNDEZ RAMÍREZ, M.: “Inteligencia artificial, algoritmos predictivos y gestión tecnológica de la Seguridad Social”, en VV. AA.: Las transformaciones de la Seguridad Social ante los retos de la era digital. Por una salud y Seguridad Social digna e inclusiva, VII Congreso Internacional y XX Congreso Nacional de la Asociación Española de Salud y Seguridad Social, Murcia, Laborum, 2023, tomo I, pp. 155-174.

FONDEVILA ANTOLÍN, J.: “El expediente administrativo electrónico: las exigencias legales de ciberseguridad e interoperabilidad para su correcta remisión e incorporación a los procedimientos sustanciados en la jurisdicción contencioso-administrativa”, European Review of Digital Administration & Law, vol. 5, núm. 1, 2024, pp. 99-117.

GÓMEZ CABALLERO, P.: “La recaudación ejecutiva de la Seguridad Social”, artículo doctrinal disponible en vLex España, 2006.

GOERLICH PESET, J. M.: “Decisiones administrativas automatizadas en materia social: algoritmos en la gestión de la Seguridad Social y en el procedimiento sancionador”, Labos. Revista de Derecho del Trabajo y Protección Social, vol. 2, núm. 2, 2021, pp. 22-42, doi: 10.20318/labos.2021.6215.

GOERLICH PESET, J. M.: “Reglamento de inteligencia artificial e intervención pública en las relaciones laborales”, Labos. Revista de Derecho del Trabajo y Protección Social, vol. 5, 2024, pp. 228-242, doi: 10.20318/labos.2024.9040.

MARTÍN DELGADO, I.: “Naturaleza, concepto y régimen jurídico de la actuación administrativa automatizada”, Revista de Administración Pública, núm. 180, 2009, pp. 353-386.

MEDINA GUERRERO, M.: “El derecho a conocer los algoritmos utilizados en la toma de decisiones”, Teoría y Realidad Constitucional, núm. 49, 2022, pp. 141-171.

NIETO GARROTE, A.: “¿Sistemas de Inteligencia Artificial en las Entidades Gestoras de la Seguridad Social como perpetuación de sesgos y multiplicación de efectos discriminatorios?”, Revista de Derecho de la Seguridad Social. Laborum, núm. 45, 2025, pp. 323-347.

PONCE SOLÉ, J.: “Inteligencia Artificial, decisiones administrativas discrecionales totalmente automatizadas y alcance del control judicial: ¿indiferencia, insuficiencia o deferencia?” Revista De Derecho Público: Teoría y método, 9, 2024, p. 190. ENLACE.

REAL ACADEMIA ESPAÑOLA y ASOCIACIÓN DE ACADEMIAS DE LA LENGUA ESPAÑOLA: Libro de estilo de la lengua española según la norma panhispánica, Madrid, Espasa, 2018.

ROMERO CORONADO, J.: “Impacto del Big Data y la Inteligencia Artificial en la gestión de la Seguridad Social”, Revista de Derecho de la Seguridad Social. Laborum, núm. extraordinario 6, 2024, pp. 49-70.

RON LATAS, R. P.: “¿Qué hay de nuevo, viejo? Análisis macroscópico del Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio”, Temas Laborales. Revista Andaluza de Trabajo y Bienestar Social, núm. 78, 2005, pp. 43-68.

TAHIRÍ MORENO, J. A.: “El principio de presunción de falibilidad de las decisiones algorítmicas desfavorables: una nueva garantía jurídica frente a las decisiones automatizadas y el uso de sistemas de inteligencia artificial en la Administración Pública”, Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 60, 2023, pp. 188-214.

VILLAR CAÑADA, I. M.ª: “La digitalización y los sistemas de protección social: oportunidades y desafíos”, Revista de Trabajo y Seguridad Social. CEF, núm. 459, 2021, pp. 173-205.

VV. AA.: Las transformaciones de la Seguridad Social ante los retos de la era digital. Por una salud y Seguridad Social digna e inclusiva, VII Congreso Internacional y XX Congreso Nacional de la Asociación Española de Salud y Seguridad Social, Murcia, Laborum, 2023.

Normativa y documentos oficiales

Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales.

Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social.

Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social.

Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos.

Orden ISM/903/2020, de 24 de septiembre, por la que se regulan las notificaciones y comunicaciones electrónicas en el ámbito de la Administración de la Seguridad Social.

Resolución de 7 de febrero de 2023, de la Tesorería General de la Seguridad Social, mediante la que se establece un procedimiento de colaboración de las entidades financieras en la gestión de obtención de información y práctica del embargo por medios telemáticos de los pagos efectuados a través de Terminales de Punto de Venta a deudores de la Seguridad Social.

Resolución de 24 de abril de 2023, de la Dirección General de la Tesorería General de la Seguridad Social, por la que se establece la tramitación electrónica automatizada de las reclamaciones de deuda y las providencias de apremio en el procedimiento de gestión recaudatoria de los recursos de la Seguridad Social.

Reglamento (UE) 2016/679, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, Reglamento General de Protección de Datos.

Reglamento (UE) 2024/1689, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio de 2024, por el que se establecen normas armonizadas en materia de inteligencia artificial.

NOTAS:

(1). VILLAR CAÑADA, I. Mª: “La digitalización y los sistemas de protección social: oportunidades y desafíos”, Revista de Trabajo y Seguridad Social. CEF, núm. 459, 2021, pp. 173-205.

(2). Revista de la Seguridad Social: <<Big Data contra el fraude>>, Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones. Disponible en: ENLACE (Acceso 1 junio 2026)

(3). AIBAR BERNAD, J.: “El Big Data y el análisis de datos aplicados por la Tesorería General de la Seguridad Social como medio de lucha contra el fraude en la Seguridad Social” en BAZ RODRIGUEZ, J. (dir.), Los nuevos derechos digitales laborales de las personas trabajadoras en España, Wolters Kluwer, Madrid, 2021, pp. 351-371.

(4). GOERLICH PESET, J. Mª: “Decisiones administrativas automatizadas en materia social: algoritmos en la gestión de la Seguridad Social y en el procedimiento sancionador”, Labos. Revista de Derecho del Trabajo y Protección Social, vol. 2, núm. 2, 2021, pp. 22-42. Disponible en: ENLACE (Acceso 1 junio 2026).

(5). GOERLICH PESET, J. Mª: “Reglamento de inteligencia artificial e intervención pública en las relaciones laborales”, Labos. Revista de Derecho del Trabajo y Protección Social, vol. 5, 2024, pp. 228-242. Disponible en: ENLACE (Acceso 3 junio 2026).

(6). BORSIO, M. F.; LOURENÇO COELHO, E.; RODRIGUES COSTA, L. y LOPES FERNANDES, R.: “La mano invisible de los robots: los impactos de la automatización en la recaudación de la seguridad social”, Revista Internacional y Comparada de Relaciones Laborales y Derecho del Empleo, vol. 13, núm. 2, 2025, pp. 213-249. Disponible en: ENLACE (Acceso 3 junio 2026).

(7). Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social.

(8). Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social, BOE núm. 153, de 25 de junio de 2004.

(9). MADRID YAGÜE, P.: “La recaudación ejecutiva de la Seguridad Social”, artículo doctrinal disponible en vLex España, 2006. ENLACE (Acceso 3 junio 2026).

(10). RON LATAS, R. P.: “¿Qué hay de nuevo, viejo? Análisis macroscópico del Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio”, Temas Laborales. Revista Andaluza de Trabajo y Bienestar Social, núm. 78, 2005, pp. 43-68.

(11). Resolución de 24 de abril de 2023, de la Dirección General de la Tesorería General de la Seguridad Social, por la que se establece la tramitación electrónica automatizada de las reclamaciones de deuda y las providencias de apremio en el procedimiento de gestión recaudatoria de los recursos de la Seguridad Social, BOE núm. 107, de 5 de mayo de 2023.

(12). Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, art. 41.

(13). Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos, art. 13.

(14). MARTÍN DELGADO, I.: “Naturaleza, concepto y régimen jurídico de la actuación administrativa automatizada”, Revista de Administración Pública, núm. 180, 2009, pp. 353-386. Disponible en: ENLACE (Acceso 4 junio 2026)

(15). CAPDEFERRO VILLAGRASA, O.: “La inteligencia artificial del sector público: desarrollo y regulación de la actuación administrativa inteligente en la cuarta revolución industrial”, IDP. Revista de Internet, Derecho y Política, núm. 30, 2020, pp. 1-14. Disponible en: ENLACE (Acceso 4 junio 2026)

(16). Reglamento (UE) 2016/679, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, Reglamento General de Protección de Datos, art. 22.

(17). Reglamento (UE) 2024/1689, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio de 2024, por el que se establecen normas armonizadas en materia de inteligencia artificial.

(18). GALAPERO FLORES, R.: “la recaudación es para el sujeto pasivo el acto jurídico cuyos efectos están establecidos en una norma” y “para la Administración acreedora es más una actividad que un procedimiento”. El Procedimiento de Recaudación de los Tributos, Universidad de Extremadura. Servicio de publicaciones, Cáceres, 2008, p. 33.

(19). STS/Cont. de 22 junio 2004 (rec. 9/2003): “Esta función administrativa es una función pública que atribuye a la Administración de la Seguridad Social una serie de prerrogativas y de limitaciones que se enmarcan dentro de la facultad de autotutela administrativa. La Administración de la Seguridad Social ostenta la autotutela administrativa en el procedimiento recaudatorio en sus dos vertientes declarativa y ejecutiva. La autotutela administrativa deriva de la posición de la Administración respecto a los Tribunales. La Administración está exenta de la carga de someter sus pretensiones a juicio declarativo o ejecutivo para hacer ejecutar sus decisiones que son ejecutorias por su propia autoridad. La Tesorería General de la Seguridad Social goza de la autotutela declarativa. Dicta actos declarativos de obligaciones relativos a las deudas para con la Seguridad Social. Goza de la autotutela ejecutiva. Dictado el acto administrativo que crea los derechos y obligaciones, la Tesorería General de la Seguridad Social puede realizar ese derecho unilateralmente: ejecutividad del acto administrativo y privilegio de ejecución forzosa (artículo 107 y siguientes del Real Decreto 1637/1995, que regulan el procedimiento de recaudación en vía ejecutiva a través del procedimiento de apremio).”

STS/Soc. de 9 diciembre 2009 (rec. 4469/2008): “esta Sala ha admitido, en aplicación de tal excepción la revisión de oficio como reconocimiento de un derecho de autotutela por parte de la Administración de la Seguridad Social, ...”

STS/Cont. de 22 enero 2015 (rec. 564/2013): “como tal acto administrativo, no sólo goza de la presunción de legitimidad, sino que se encuentra amparado por los tradicionales privilegios posicionales de la Administración, particularmente la autotutela declarativa, que le permite declarar unilateralmente derechos frente a los particulares, cuya efectividad se garantiza, por ende, a través de la autotutela ejecutiva.”

(20). Art. 84.2 RGRSS: “a) Datos identificativos del sujeto responsable del ingreso de las deudas; b) Concepto e importe de la deuda pendiente de ingreso por principal y recargo, así como período a que corresponde; c) Indicación expresa de que la deuda no ha sido satisfecha, en las circunstancias previstas en el artículo siguiente; d) Fecha en que se expide; e) Advertencia expresa de que si el pago no se efectúa dentro del plazo de los 15 días naturales siguientes a la notificación, serán exigibles los intereses de demora devengados desde la finalización del plazo reglamentario de ingreso; f) Advertencia de que, una vez firme en vía administrativa la providencia de apremio sin que se haya efectuado el ingreso, se procederá a la ejecución administrativa de las garantías existentes y, en su caso, al embargo de los bienes del apremiado, en cuantía suficiente para cubrir el principal de la deuda, los recargos y los intereses y costas del procedimiento que se hayan causado y se prevea que se causen hasta la fecha de ingreso o de la adjudicación a favor de la Seguridad Social, en los términos establecidos en este reglamento y g) Expresa mención de que contra la providencia de apremio solamente será admisible recurso de alzada basado en los motivos enumerados en el artículo 86, debidamente justificados.”

(21). STS/ Soc. de 10 diciembre 2014 (rec. 2599/2013): “a) El derecho a que se ejecuten las resoluciones judiciales firmes se integra, sin duda, en el contenido del derecho constitucional a la tutela judicial efectiva, sin indefensión, lo que no es óbice, ciertamente, para que el legislador configure los términos en que deba realizarse, en cada tipo de proceso, aquel derecho. Esta potestad legislativa de configuración no queda, sin embargo, libre de todo vínculo constitucional, pues los límites impuestos a la ejecución de las resoluciones judiciales firmes sólo podrán decirse válidos si se orientan, en primer lugar, a la protección de otros bienes o derechos constitucionales y si se articulan por el legislador, después, en términos proporcionados a la consecución de tales fines de relevancia constitucional. b) Es indiscutible, como consideración de principio, que la eficacia de las resoluciones judiciales confiera la persona que haya obtenido un pronunciamiento indemnizatorio firme el derecho a hacer efectiva tal indemnización en toda su cuantía, en tanto el condenado tenga medios económicos con los que responder a su obligación. Nuestra legislación, con todo, excluye determinados bienes y derechos de la ejecución forzosa, declarándolos inembargables por las más variadas razones de interés público o social, razones entre las que destaca la de impedir que la ejecución forzosa destruya por completo la vida económica del ejecutado y ponga en peligro su subsistencia personal y la de su familia. La Ley establece, a tal fin, normas de inembargabilidad de salarios y pensiones que son, en muchas ocasiones, la única fuente de ingresos económicos de gran número de personas. Tales límites legislativos a la embargabilidad tienen, en principio y con carácter general, una justificación constitucional inequívoca en el respeto a la dignidad de la persona (art. 10.1 de la norma fundamental), principio al cual repugna que la efectividad de los derechos patrimoniales se lleve al extremo de sacrificar el mínimo económico vital del deudor. Este respeto a la dignidad de la persona justifica, así, la creación legislativa de una esfera patrimonial inmune a la acción ejecutiva de los acreedores, límite a la embargabilidad que se fundamenta, también, en lo dispuesto en otros preceptos constitucionales: arts. 39.1 (protección de la familia), 43 (derecho a la protección de la salud) y 47 (derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada). c) Las declaraciones legislativas de inembargabilidad deben, sin embargo, evitar todo sacrificio desproporcionado del derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales firmes y han de desenvolverse, a tal efecto, dentro de los límites cuantitativos que resulten imprescindibles para asegurar el mínimo económico vital de sus beneficiarios. Si la ejecución se impidiera más allá de la cuantía que asegura ese mínimo vital, se estaría sacrificando, sin proporción ni justificación constitucional, el derecho de los acreedores ex art. 24.1 a hacer efectivos los créditos reconocidos en resolución judicial. Corresponde al legislador, sin duda, determinar cuál sea, a estos efectos, el nivel económico de subsistencia de las personas y así lo ha hecho, con carácter general, en los arts. 1.449 y 1.451 de la LEC. El primero de tales preceptos dispone, en su párrafo segundo, que <<es inembargable el salario, jornal, sueldo, pensión, retribución o su equivalente, que no exceda de la cuantía señalada para el salario mínimo interprofesional>>. El art. 1.451 establece, de otra parte, reglas para la determinación de las cuantías embargables sobre los ingresos que superen el salario mínimo legal.”

(22). Resolución de 7 de febrero de 2023, de la Tesorería General de la Seguridad Social, mediante la que se establece un procedimiento de colaboración de las entidades financieras en la gestión de obtención de información y práctica del embargo por medios telemáticos de los pagos efectuados a través de Terminales de Punto de Venta a deudores de la Seguridad Social, BOE núm. 42, de 18 de febrero de 2023.

(23). Resolución de 20 de mayo de 2003, de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, por la que se regula el procedimiento para la declaración de la extinción de créditos y derechos de la Seguridad Social incobrables o no exigibles en vía de apremio.

(24). Orden ISM/903/2020, de 24 de septiembre, por la que se regulan las notificaciones y comunicaciones electrónicas en el ámbito de la Administración de la Seguridad Social.

(25). STS/Cont. de 21 mayo 2025 (rec. 8522/2022: que establece doctrina respecto de la notificación administrativa; intento de notificación y terminación del procedimiento administrativo así debe entenderse cumplida la obligación de notificar a que se refiere el inciso "intento de notificación debidamente acreditado" que emplea el artículo 40.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, cuando se practica el primer y segundo intento de notificación en la forma prevista en el artículo 42.2 de la citada Ley 39/2015, en caso de notificaciones en papel en el domicilio del interesado. E, igualmente, deberá entenderse concluso el procedimiento administrativo dentro del plazo máximo que la ley le asigne, si el intento de notificación se lleva a cabo dentro de dicho plazo, aunque resulte frustrado finalmente, y siempre que quede debida constancia del mismo en el expediente.

(26). Resolución de 7 de febrero de 2023, de la Tesorería General de la Seguridad Social, mediante la que se establece un procedimiento de colaboración de las entidades financieras en la gestión de obtención de información y práctica del embargo por medios telemáticos de los pagos efectuados a través de Terminales de Punto de Venta a deudores de la Seguridad Social.

(27). AIBAR BERNAD, J.: “Novedades Normativas y de Gestión de la Tesorería General de la Seguridad Social”. Revista de Derecho de la Seguridad Social. Laborum. Crónica de Doctrina Administrativa en materia de Seguridad Social, nº 34 (1er Trimestre 2023), p. 233.

(28). ESCUDERO RIVAS, C.: “El análisis predictivo en las relaciones laborales y de seguridad social” en VV.AA.: VII Congreso Internacional y XX Congreso Nacional de la Asociación Española de Salud y Seguridad Social. Las transformaciones de la Seguridad Social ante los retos de la era digital, Murcia, Laborum, 2023. Tomo I, pp. 29-41.

(29). NIETO GARROTE, A.: “¿Sistemas de Inteligencia Artificial en las Entidades Gestoras de la Seguridad Social como perpetuación de sesgos y multiplicación de efectos discriminatorios?”, Revista de Derecho de la Seguridad Social. Laborum, núm. 45, 2025, pp. 323-347.

(30). Disponible en: ENLACE (Acceso 6 junio 2026)

(31). NIETO GARROTE, A. op. cit.

(32). PARDO GARCÍA, J.: “La analítica avanzada de datos en la Seguridad Social”, Astic, 2018. Disponible en: ENLACE (acceso 6 junio 2026)

(33). ROMERO CORONADO, J.: “Impacto del Big Data y la Inteligencia Artificial en la gestión de la Seguridad Social”, Revista de Derecho de la Seguridad Social. Laborum, núm. extraordinario 6, 2024, pp. 49-70.

(34). Disponible en: ENLACE (Acceso 6 junio 2026) y ENLACE (Acceso 6 junio 2026).

(35). MEDINA GUERRERO, M.: “El derecho a conocer los algoritmos utilizados en la toma de decisiones”, Teoría y Realidad Constitucional, núm. 49, 2022, pp. 141-171.

(36). TAHIRÍ MORENO, J. A.: “El principio de presunción de falibilidad de las decisiones algorítmicas desfavorables: una nueva garantía jurídica frente a las decisiones automatizadas y el uso de sistemas de inteligencia artificial en la Administración Pública”, Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 60, 2023, pp. 188-214. Es este artículo el autor sostiene que las decisiones algorítmicas desfavorables deben quedar sometidas a supervisión humana real, no meramente nominal.

(37). PONCE SOLÉ, J.: “Inteligencia Artificial, decisiones administrativas discrecionales totalmente automatizadas y alcance del control judicial: ¿indiferencia, insuficiencia o deferencia?”, Revista De Derecho Público: Teoría Y método, 9, 2024, p. 190. ENLACE

(38). BERNING PRIETO, A. D.: “El uso de sistemas basados en inteligencia artificial por las Administraciones públicas: estado actual de la cuestión y algunas propuestas ad futurum para un uso responsable”, REALA, núm. 20, 2023, p. 88.

(39). NIETO GARROTE, A. op. cit.

(40). FONDEVILA ANTOLÍN, J.: “El expediente administrativo electrónico: las exigencias legales de ciberseguridad e interoperabilidad para su correcta remisión e incorporación a los procedimientos sustanciados en la jurisdicción contencioso-administrativa”, European Review of Digital Administration & Law, vol. 5, núm. 1, 2024, pp. 99-117.

(41). REAL ACADEMIA ESPAÑOLA y ASOCIACIÓN DE ACADEMIAS DE LA LENGUA ESPAÑOLA: Libro de estilo de la lengua española según la norma panhispánica, Madrid, Espasa, 2018.