No cabe presumir que se está ante una infracción continuada de captación de agua por encima de los volúmenes autorizados, sino que es necesario al menos una justificación técnica

Anula el Tribunal la sanción impuesta a una Comunidad de Regantes por prescripción de la infracción consistente en haber excedido el volumen de aguas captado respecto del otorgado en la concesión administrativa.

Iustel

Afirma que atribuir, como se ha hecho, carácter continuado de la infracción durante un periodo de seis años exige una justificación técnica que en el presente caso no se ha producido. Tampoco es lícito presumir que la captación de agua por encima de los volúmenes autorizados se mantuvo mientras persistió el uso de los pozos pertenecientes al aprovechamiento. Además, no es posible deducir tal carácter continuado o permanente de la estructura típica de las infracciones imputadas -consistentes en la producción de daños al dominio público hidráulico y el incumplimiento de las condiciones de las concesiones, autorizaciones o prohibiciones legales-, pues se trata de acciones u omisiones que admiten su comisión instantánea. Se concluye que, ante la falta de acreditación de la existencia de una infracción continuada, cuando se inició el procedimiento sancionador había transcurrido el plazo de tres años de prescripción de las infracciones muy graves como la imputada a la actora.

Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso

Sede: Madrid

Sección: 5

Fecha: 22/09/2026

Nº de Recurso: 282/2025

Nº de Resolución: 1037/2026

Procedimiento: Recurso ordinario

Ponente: JOSE LUIS QUESADA VAREA

Tipo de Resolución: Sentencia

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Quinta

Sentencia núm. 1.037/2026

En Madrid, a 22 de septiembre de 2026.

Esta Sala ha visto Esta Sala ha visto el recurso contencioso-administrativo número 282/2025, interpuesto por la “Comunidad de Regantes DIRECCION000 “, representada por la Procuradora doña Olga Rodriguez Herranz y defendida por el Letrado don Francisco José Román Hernández, contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de julio de 2025, estimatorio parcial del recurso contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de junio de 2022, que impuso a la recurrente una sanción de 500.000,01 euros por una infracción muy grave en materia de aguas y la obligación de indemnizar por los daños causados al dominio público hidráulico en la cuantía de 305.727,59 euros.

Ha comparecido como parte recurrida la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Jose Luis Quesada Varea.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Mediante escrito presentado el 12 de septiembre de 2025, la representación procesal de la “Comunidad de Regantes DIRECCION000 “ interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de julio de 2025, que estimó en parte el recurso potestativo de reposición interpuesto por dicha recurrente contra al Acuerdo sancionador del Consejo de Ministros de 21 de junio de 2022.

SEGUNDO. - Recibido el expediente administrativo, se confirió traslado a la parte recurrente para que formalizara escrito de demanda, lo que se verificó mediante escrito de fecha 4 de noviembre de 2025, en el que tras hacer las alegaciones que estimó oportunas, terminó suplicando a la Sala:

“Que tenga por presentado este escrito, tenga por devuelto el expediente administrativo, y por hechas las anteriores manifestaciones, se sirva a admitirlo y, consecuentemente, tenga por formalizada, en nombre de mi representada, en tiempo hábil y forma legal, la correspondiente demanda, y tras la tramitación legalmente establecida, dicte Sentencia en la que, estimando íntegramente el presente recurso contencioso administrativo acuerde anular y dejar sin efecto el Acuerdo de Consejo de Ministros de fecha 8 de julio de 2025 por el que se desestimaba parcialmente el recurso de reposición interpuesto por esta parte contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 21 de junio de 2022; y ello con cuanto más proceda en Derecho, imponiendo expresamente las costas causadas a la Administración demandada.” TERCERO.- El Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito de fecha 1 de diciembre de 2025, en el que tras fijar asimismo los puntos de hecho y de derecho que estimó oportuno, suplicó a la Sala:

“[Q]ue tenga por presentado este escrito, por contestada la demanda y previos los trámites pertinentes dicte en su día sentencia por la que se desestime el recurso contencioso administrativo interpuesto, con imposición de costas a la parte recurrente.” CUARTO.- Por decreto de fecha 3 de diciembre de 2025, se fijó la cuantía del recurso en 805.727,59 €.

QUINTO.- Por auto de fecha 15 de diciembre del 2025, se acordó el recibimiento del pleito a prueba en los términos que constan en las actuaciones y se confirió traslado para la presentación de los escritos de conclusiones, los cuales constan evacuados.

SEXTO.- Por providencia de fecha 29 de junio de 2026, se señaló para deliberación, votación y fallo el día 14 de julio de 2026, lo que tuvo lugar en ésta y en sucesivas fechas.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Objeto del recurso La Comunidad de Regantes demandante impugna ante la Sala el acuerdo del Consejo de Ministros que, estimando parcialmente el recurso de reposición contra la precedente resolución sancionadora, impuso a la recurrente la sanción de 500.000,01 euros y la obligación de indemnizar los daños al dominio público hidráulico en 305.727,59 euros por una infracción en materia de aguas.

Los hechos imputados, corregidos con ocasión de la reposición, consistieron en haber excedido en 2.968.227 metros cúbicos el volumen de agua captado por la sancionada en el DIRECCION000 (término municipal de Almonte), respecto al otorgado en la resolución de modificación de características 3272/2016, exceso correspondiente al balance hídrico del período comprendido entre el 17 de diciembre de 2014 y el 1 de diciembre de 2020.

Estos hechos se calificaron conforme al artículo 116.3, apartados a), c) y g) del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, que tipifican, respectivamente:

“Las acciones que causen daños a los bienes de dominio público hidráulico y a las obras hidráulicas”, “El incumplimiento de las condiciones impuestas en las concesiones y autorizaciones administrativas a que se refiere esta Ley, sin perjuicio de su caducidad, revocación o suspensión”, y “El incumplimiento de las prohibiciones establecidas en la presente Ley o la omisión de los actos a que obliga”.

Con fundamento en el principio de proporcionalidad, la multa se impuso en el grado mínimo (artículo 117 de la misma Ley), y la indemnización se determinó en función del valor del exceso de agua captada.

SEGUNDO.- Motivos del recurso y de la oposición I.- La comunidad recurrente apoya la demanda, primero, en la prescripción de la infracción por falta de acreditación de su carácter continuado; segundo, la falta de valoración de la prueba aportada con sus alegaciones y la denegación de la prueba propuesta, con la consiguiente indefensión; tercero, el defecto de motivación de la calificación de la infracción como muy grave, y, por último, la nulidad del procedimiento sancionador.

II.- La Abogada del Estado contesta a estos motivos que el carácter continuado de la acción infractora impide la prescripción, ya que el plazo no comienza hasta que cesa la infracción; la prueba propuesta no era necesaria por cuanto tenía por objeto acreditar un eventual uso adecuado de las aguas derivadas, hecho ajeno a la conducta imputada; la gravedad de la infracción es consecuencia de aplicar un criterio objetivo determinado por la superación de un cierto umbral de daño al dominio público, por lo que debe entenderse suficientemente motivada con los fundamentos de la Administración al respecto, y sobre la nulidad del procedimiento sancionador se remite a las actas de inspección del Servicio de Vigilancia del Dominio Público hidráulico y en la imputación y atribución de los tipos infractores a la entidad sancionada, conductas que estima probadas y no desvirtuadas por la demandante.

TERCERO.- Sobre la prescripción I.- En el desarrollo de este motivo la actora alega que el periodo sobre el que la Administración realiza los cálculos para determinar la existencia de la infracción abarca seis años, pues es el comprendido entre el 17 de diciembre de 2014 y el 1 de diciembre de 2020, únicas fechas en que se realizaron las mediciones del consumo de agua por la Confederación Hidrográfica. No hay ningún hecho que acredite que el consumo excesivo se ha venido desarrollando o ha continuado durante todo ese tiempo, pues podría haberse producido en un momento puntual de ese largo y extenso lapso temporal.

Por tanto, era fundamental que la Administración hubiera concretado con claridad y precisión cuándo se habían cometido las actuaciones infractoras, ya que los actos anteriores al 1 de diciembre de 2017 podrían haber prescrito al haber transcurrido más de tres años hasta que se efectuó la inspección el 1 de diciembre de 2020.

Apoyando este motivo de impugnación, la actora ha aportado el informe de don Benigno, ingeniero agrónomo, según el cual carece de base técnica la hipótesis de que el exceso de consumo se produjera de forma uniforme durante los seis años analizados. El perito consideró técnicamente posible que la totalidad del exceso se hubiera producido en las campañas 2014/15 y 2015/16, atendiendo a las necesidades hídricas de los cultivos y el clima de esos años. De ser así, concluye la recurrente, la eventual infracción habría quedado prescrita cuando se levantó el acta de inspección.

En definitiva, la falta de acreditación del carácter continuado o permanente de la infracción conduce a considerarla prescrita al tiempo de incoarse el procedimiento sancionador.

II.- La Abogada del Estado rechaza la prescripción por estimar que la infracción tiene la naturaleza de continuada o permanente, para la cual la prescripción no comienza hasta el cese de la conducta infractora, según los artículos 29.6 y 30.2 LRJSP.

Contra lo afirmado por la recurrente, considera innecesarias otras mediciones intermedias para apreciar el carácter continuado de la infracción, pues el exceso de captación descubierto por la Confederación revela una actividad mantenida en el tiempo y no un hecho aislado. La captación de agua por encima de los volúmenes autorizados se mantiene y se consuma mientras persista la extracción.

Al prolongarse la conducta ilícita hasta la última medición realizada en 2020, solo a partir de ese momento debía comenzar el plazo de prescripción, por lo que la infracción sancionada no había prescrito cuando se inició el procedimiento sancionador unos días después.

Invoca las SSTS de 12 de abril de 2010 y 20 de septiembre de 2012 sobre la infracción de extracción excesiva y prescripción de las infracciones permanentes.

III.- Para dar una respuesta a este motivo la Sala considera decisivo tener en cuenta estos hechos:

La Confederación constató el consumo excesivo de agua el 1 de diciembre de 2020 a través de la lectura de los contadores volumétricos instalados en los seis pozos de la comunidad de regantes.

Para determinar el consumo imputable a la sancionada se calculó la diferencia entre esta lectura y la anterior, que había tenido lugar el 17 de diciembre de 2014. El periodo de captación considerado por los técnicos de la Confederación para apreciar el excesivo consumo de agua comprendió, por tanto, del 17 de diciembre de2014 al 1 de diciembre 2020.

El órgano sancionador consideró que la extracción excesiva de agua se había producido de manera continuada o permanente. La única explicación sobre esta circunstancia fue ofrecida al responder a la alegación de prescripción que había formulado la sancionada, donde dijo:

“Es necesario manifestar que nos encontramos ante la ejecución de una infracción de naturaleza continuada, caracterizada porque la conducta constitutiva del ilícito, se mantiene durante un espacio prolongado de tiempo, no se trata de un hecho aislado y concreto sino de una actividad perdurable y constante, lo que implica que el plazo de prescripción no se inicie, al no haber cesado la situación de infracción perseguida, tal como establece el artículo 30.2 de la LRJSP”.

Esta justificación fue reproducida en la resolución del recurso de reposición.

No obstante, atribuir a todo ese periodo de seis años la captación excesiva de agua merece al menos una justificación técnica que no se encuentra en las actuaciones.

Tanto la Administración como la Abogada del Estado fundamentan la defensa de esta tesis en simples afirmaciones que carecen del imprescindible respaldo argumentativo y probatorio pese a recaer sobre el órgano sancionador la carga de la prueba. En otras palabras: el hecho de que el uso excesivo de agua haya sido perdurable y constante y no un hecho aislado, como dice la resolución sancionadora, no está avalado por ningún elemento de prueba. Y tampoco es lícito presumir que la captación de agua por encima de los volúmenes autorizados se mantuvo mientras persistió el uso de los pozos pertenecientes al aprovechamiento.

Además, no es posible deducir tal carácter continuado o permanente de la estructura típica de las infracciones imputadas -consistentes en la producción de daños al dominio público hidráulico y el incumplimiento de las condiciones de las concesiones, autorizaciones o prohibiciones legales-, pues se trata de acciones u omisiones que admiten su comisión instantánea.

Y la jurisprudencia que cita la demandada no abona su postura. La STS de 12 de abril de 2010 (rec. 133/2009)se refiere a una extracción ilegal de aguas durante un plazo inferior al año que transcurrió entre sendas lecturas de contador. Y la STS de 20 de septiembre de 2012 (rec. 4482/2009), también citada, se refiere a la extracción de áridos y ocupación de la zona de policía con materiales procedentes del cribado de áridos, de manera permanente y sin contar con autorización como acreditaron dos denuncias en días distintos; condiciones que conllevaban la calificación de la infracción como continuada. Por tanto, no guardan relación con el presente supuesto de hecho aunque hagan referencia a la continuidad de la infracción.

Ante la indicada falta de prueba no parece irrazonable la argumentación de la parte demandante de que en principio es posible atribuir el consumo excesivo a cualquier periodo o momento más o menos largo comprendido en ese dilatado lapso temporal de seis años. Precisamente, esta apreciación está apoyada en el informe pericial que ha aportado con la demanda.

IV.- Dentro de los hechos que ha de fijar la resolución sancionadora (artículo 90 LPACAP) se encuentra la localización temporal o datación de la acción u omisión infractora. La ubicación en el tiempo de la conducta sancionable constituye un elemento esencial para comprobar la existencia de prescripción, pues, por regla general, su cómputo empieza “desde el día en que la infracción se hubiera cometido”, o cuando cesa la conducta infractora si se trata de infracciones continuadas o permanentes (artículo 30.2 LRJSP). En el relato histórico en qué consiste la relación de hechos probados de la resolución sancionadora, la indefinición del elemento temporal no puede ser utilizada en perjuicio del infractor en virtud de la más elemental aplicación del principio de presunción de inocencia.

Tanto por el carácter supletorio del artículo 30.1 LRJSP como por la expresa remisión del artículo 327 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico (Real Decreto 849/1986, de 11 de abril), es de tres años el plazo de prescripción de las infracciones muy graves como la que fue imputada a la actora. Y en el supuesto de autos solo hay constancia de que fue cometida entre el 17 de diciembre de 2014 y el 1 de diciembre de 2020, pero no de que abarcara todo este periodo, ni en qué intervalo de fechas se desarrolló de haberlo hecho durante un plazo más o menos largo. Por tanto, es posible que la acción sancionada se hubiera realizado -o concluido si era permanente o continuada- con más de tres años de antelación a la denuncia del 1 de diciembre de 2020,es decir, antes del 1 de diciembre de 2017, y en tal caso había prescrito.

Ante la ausencia probatoria que hemos indicado, no es posible presumir en contra de la sancionada el carácter permanente o continuado de los hechos que integran la infracción ni tampoco ubicarla dentro de ese dilatado periodo de seis años.

En esta situación debe prevalecer la presunción de inocencia de la recurrente con la consiguiente anulación de la resolución sancionadora.

La estimación de este primer motivo de impugnación exime a la Sala de pronunciarse sobre los restantes motivos alegados por la actora.

CUARTO.- Costas procesales Conforme al artículo 139.1 LJCA debemos imponer las costas a la parte demandada, si bien, haciendo uso de la limitación que autoriza el número 3 del mismo artículo, las reducimos a la cantidad de 4.000 euros, más el IVA.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido PRIMERO.- Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la “Comunidad de Regantes DIRECCION000 “, contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de julio de 2025, estimatorio parcial del recurso contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de junio de 2022 y, en consecuencia, anular dichas resoluciones.

SEGUNDO.- Imponer las costas a la Administración demandada con el límite de 4.000 euros, más IVA, por todos los conceptos.

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la presente resolución no cabe recurso e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.