La capacidad económica del infractor como criterio de graduación de la multa administrativa

¿Una multa de mil euros duele igual al CEO de una multinacional que a un trabajador que recibe el salario mínimo interprofesional? Obviamente, no. Por ello, las multas penales dependen de la capacidad económica del delincuente. La Administración, en cambio, suele sancionar como si todos fuésemos igualmente ricos. En este trabajo se estudia si la capacidad económica del infractor debería ser ignorada o tenida en cuenta para cuantificar las multas administrativas. En particular, se examina en qué casos debería modularse la cuantía de estas sanciones en función de la referida capacidad, distinguiendo entre personas físicas y jurídicas.

Adriana Domingo Martínez (Universidad de Valencia)

El artículo se publicó en el número 72 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, mayo 2026)

THE OFFENDER’S ECONOMIC CAPACITY AS A FACTOR IN DETERMINING ADMINISTRATIVE FINES

ABSTRACT: Does a €1,000 fine hurt the CEO of a multinational the same way it hurts a worker earning the minimum wage? Criminal law is clear: it does not. Administrative law, however, continues to punish as if we were all equally wealthy. This paper explores whether it still makes sense to ignore the offender’s economic capacity when determining the amount of administrative fines. Drawing on a law and economics perspective, it develops a theoretical deterrence model to critically assess in which cases fines should be adjusted based on the offender’s financial situation, distinguishing between individuals and legal entities.

I. INTRODUCCIÓN

A pesar de la enorme relevancia práctica de la multa, que es la sanción administrativa por excelencia(1), su regulación presenta numerosos defectos y aspectos cuestionables desde la perspectiva de su conformidad con ciertos principios constitucionales.

Uno de estos aspectos es el impacto desigual que pueden tener ciertas multas según la riqueza del infractor. Al gravar un bien jurídico como el patrimonio, que no se distribuye equitativamente entre la población, una misma multa supone cargas muy diferentes para individuos con distinta capacidad económica(2). El objetivo de la multa no es promover la igualdad material entre los ciudadanos, sino disuadir la realización de conductas ilícitas sin generar desigualdades injustificadas(3). No se trata, por tanto, de corregir una situación preexistente de discriminación, pero sí de impedir que la propia aplicación de la sanción la produzca(4).

En estrecha relación con el principio de igualdad se encuentra el principio de proporcionalidad. Una multa establecida sin considerar la situación económica del infractor podría resultar desproporcionada en dos sentidos: bien por imponer una carga excesiva en relación con el objetivo perseguido o bien por resultar insuficiente para cumplir su función disuasoria. Como han señalado varios autores y resoluciones judiciales, del principio de proporcionalidad se deriva en el ámbito sancionador no sólo una prohibición de exceso(5), sino también una prohibición de defecto(6).

Para acomodar la regulación de las multas penales a estos principios, la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, introdujo en nuestro ordenamiento jurídico el sistema de días-multa, en virtud del cual la cuantía de estas sanciones se fija en función de los ingresos diarios del culpable, dentro de unos límites mínimos y máximos (art. 50 CP). Además, cuando no se aplica dicho sistema, la cuantía de las multas debe determinarse “en proporción al daño causado, el valor del objeto del delito o el beneficio reportado por el mismo” (art. 52.1 CP), considerando “no sólo las circunstancias atenuantes y agravantes del hecho, sino principalmente la situación económica del culpable” (art. 52.2 CP).

En el Derecho administrativo sancionador, en cambio, no existe una regulación equivalente. El legislador no ha previsto una regla general análoga, en virtud de la cual la cuantía de las multas administrativas debe fijarse en función de los ingresos diarios o la situación económica del infractor(7). En el Derecho administrativo sancionador, las disposiciones legislativas que contemplan soluciones similares se han limitado hasta ahora a algunos sectores aislados, sin que se haya establecido un marco general que resuelva esta cuestión de manera uniforme.

La regulación vigente de las multas administrativas plantea en este punto varios interrogantes que constituyen el eje del presente trabajo: ¿Qué implicaciones tiene, desde el punto de vista de los principios de proporcionalidad, eficacia (disuasoria) e igualdad ante la ley, la falta de consideración de la situación económica del infractor en la cuantificación de estas sanciones? ¿Qué soluciones alternativas podrían explorarse para configurar las multas administrativas de manera más ajustada a dichos principios? En el presente trabajo se analiza la conveniencia de modular las sanciones pecuniarias en función de la situación patrimonial del infractor, diferenciando entre personas físicas y jurídicas.

II. REGULACIÓN LEGISLATIVA

Como se ha señalado, el legislador español no ha establecido, con carácter general, la necesidad de considerar la situación económica del infractor como un elemento a tener en cuenta para imponer una sanción pecuniaria administrativa. El único caso en que dicha situación determina ex lege el monto de las multas con las que se castiga a las personas físicas es el de la suspensión de funciones de los funcionarios públicos por faltas disciplinarias, pues aquí éstos dejan de recibir el sueldo durante el tiempo que dura la suspensión(8), lo que implica que un funcionario con un sueldo más elevado que otro que cometa la misma infracción va a ser castigado de forma económicamente más “severa”.

El artículo 29.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), enumera una serie de criterios para la graduación de las sanciones administrativas que resultan aplicables en principio a cualesquiera multas: idoneidad y necesidad de la sanción, adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción, intencionalidad, grado de culpabilidad, continuidad o persistencia en la conducta infractora, naturaleza de los perjuicios causados y reincidencia. El que este precepto haya dispuesto que en la graduación de las sanciones se considerarán “especialmente” esos criterios permite entender que aquí el legislador no ha querido establecer un numerus clausus de circunstancias agravantes o atenuantes, lo que abre la puerta a plantearse si sería posible tener en cuenta a estos efectos circunstancias no mencionadas expresamente por la ley, como la situación económica del infractor, y hasta qué punto la jurisprudencia respalda dicha posibilidad.

Algunas normas sectoriales, en cambio, sí contemplan explícitamente la situación económica del infractor como factor de modulación de las multas, aunque de manera poco sistemática y con un alcance limitado. Aquí conviene distinguir dos grandes sistemas de determinación de la cuantía de las multas: por un lado, la tipificación de estas sanciones con una cuantía fija y determinada y, por otro, el establecimiento de horquillas o márgenes sancionadores, dentro de los cuales cabe graduar la multa a imponer en cada caso en función de diversas circunstancias.

1. Multas fijas

Aquí la ley predetermina directamente el quantum exacto de la sanción, sin dejar a la Administración margen alguno para considerar en cada caso la situación económica del infractor o cualquier otra circunstancia(9). Es el legislador el que efectúa, de forma anticipada y cerrada, el juicio de proporcionalidad determinante de la concreta sanción a imponer. Un ejemplo puede encontrarse en el texto refundido de la Ley sobre el Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial(10), que dispone que ciertas infracciones serán castigadas con multa de 1.000 euros [art. 80.2.a)]; y otras, con multa de 6.000 euros [art. 80.2.c)].

En otros casos, el legislador tampoco deja margen de discrecionalidad a la Administración para determinar el importe de la sanción, aunque la concreción de éste depende de una circunstancia prevista por el legislador que varía en función del caso. Por ejemplo, la Ley de Costas establece que, en los supuestos de ocupación o uso del dominio público sin el correspondiente título administrativo habilitante, la multa consistirá en 120 euros por metro cuadrado y día(11). En consecuencia, para calcular la sanción a imponer en cada caso concreto es imprescindible determinar tanto la superficie ocupada como la duración de la ocupación.

2. Horquillas sancionadoras

El método más común de tipificación de sanciones es el establecimiento de una horquilla, dentro de cuyos márgenes se puede encontrar la cuantía de la sanción impuesta en el caso concreto por la Administración. Los límites mínimo y máximo de la horquilla pueden establecerse de forma fija o en función de múltiplos, divisores o porcentajes aplicados a ciertas magnitudes, como ocurre con las multas proporcionales(12).

Al establecer una horquilla, el legislador puede: (1) no mencionar específicamente criterio alguno de graduación de las correspondientes sanciones; (2) prever expresamente la capacidad económica del infractor como criterio de graduación; o (3) contemplar únicamente criterios específicos de graduación distintos de la capacidad económica.

En el primer caso, el legislador no incorpora expresamente un mecanismo de ajuste de la multa en función de la capacidad económica del sujeto infractor ni de cualquier otra circunstancia. El legislador otorga al órgano sancionador la posibilidad de graduar la sanción dentro de unos márgenes fijos, de manera que, en principio, cabe entender que permite a éste tener en cuenta dicha capacidad económica y otras circunstancias pertinentes para concretar la sanción en cada caso(13).

En el segundo caso, la ley contempla explícitamente la capacidad económica del infractor como una de las circunstancias a valorar, junto con otras, en el momento de determinar la sanción concreta dentro del intervalo legal. Aunque su consideración no suele alcanzar el protagonismo que se le otorga en el ámbito penal, se reconoce dicha capacidad como un elemento que el órgano sancionador debe ponderar al fijar la cuantía dentro de la horquilla. Sirva como ejemplo el artículo 80.2 de la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones (rotulado “criterios para la determinación de la cuantía de la sanción”), en el que, tras referirse a elementos como la repercusión social de las infracciones, el beneficio que haya reportado la infracción, el daño causado y su reparación y el cese de la actividad infractora, dispone que “para la fijación de la sanción también se tendrá en cuenta la situación económica del infractor, derivada de su patrimonio, de sus ingresos, de sus posibles cargas familiares y de las demás circunstancias personales que acredite que le afectan”.

Este y otros preceptos legales(14) contemplan un conjunto de circunstancias moduladoras de la responsabilidad que responden a fundamentos jurídicos diversos. Algunas de ellas se relacionan directamente con la gravedad de la conducta, atendiendo a factores como la culpabilidad, mientras que otras operan como mandatos generales de agravación o atenuación, entre las cuales se incluye la capacidad económica del infractor. Sin embargo, no suele aclararse si cada una de estas circunstancias tiene una función exclusivamente agravante o atenuante y, en ciertos casos, su naturaleza puede ser ambivalente, ni tampoco se precisa cuál es el peso específico que deben tener en la determinación de la sanción. Algunas leyes, sin embargo, ofrecen un grado mayor de concreción al respecto. Por ejemplo, el art. 79 de la Ley 13/2003, de 17 de diciembre, de Defensa y Protección de los Consumidores y Usuarios de Andalucía, distingue, por un lado, las circunstancias atenuantes y agravantes y, por otro, establece que “para la determinación de la multa procedente, aunque sin bajar en ningún caso del mínimo legalmente establecido, se podrá tener en cuenta la situación económica del infractor”.

En tercer lugar, otras leyes prevén circunstancias de graduación específicas, sin incluir explícitamente entre ellas el de la situación económica del infractor(15), lo cual no significa necesariamente que el legislador haya querido prohibir su utilización a estos efectos.

En algunas de estas leyes se establecen criterios objetivos con los que, de manera más o menos precisa, de trata de determinar la gravedad de la infracción(16). Constituyen magnitudes económicas o materiales que actúan como indicadores del impacto o alcance de la conducta infractora y que el legislador ha considerado relevantes para graduar la sanción(17). Su finalidad principal no es atender a la situación patrimonial del infractor, sino reflejar de forma proporcional la entidad de la infracción cometida. Por tanto, aunque pueden guardar cierta relación con dicha situación, no la capturan ni pretenden capturarla de forma directa ni exacta. Por ejemplo, una empresa podría registrar bajos niveles de facturación anual y contar, al mismo tiempo, con un elevado volumen de recursos propios y una situación financiera muy sólida.

Entre dichas variables se encuentran: el beneficio bruto obtenido con la infracción(18); la cuantía de la liquidación tributaria(19); el valor de las obras e instalaciones(20); la cantidad devuelta indebidamente por la Hacienda Pública como consecuencia de la infracción(21); el importe de los fondos propios(22); la cifra de negocios del sujeto infractor en el año natural anterior a la infracción(23); el volumen de negocios total de la empresa infractora en el ejercicio inmediatamente anterior a la imposición de la multa(24); los honorarios facturados por actividad de auditoría de cuentas en el último ejercicio declarado ante el Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas, cuando el infractor es una sociedad de auditoría(25); el volumen de negocios neto anual total para las entidades de crédito(26); los recursos propios de la entidad en el ejercicio anterior, para las entidades supervisadas distintas de las entidades de crédito(27); el volumen de ventas o producción(28); y el volumen de negocios total anual(29).

Nótese que no solo cambia la variable elegida, sino que, en muchos casos, una misma variable se configura de manera diferente según la normativa aplicable, modificándose incluso el período temporal de referencia. Además, en ocasiones, estas variables no se emplean para determinar la horquilla sancionadora, sino para fijar límites máximos de las sanciones(30).

El problema fundamental de este enfoque radica en la selección de la correspondiente variable. De un lado, en ocasiones, ésta no refleja de manera adecuada la gravedad de la lesión del bien jurídico protegido o no lo refleja siempre(31). De otro lado, la razón de la elección, por parte del legislador, del criterio correspondiente en cada caso no suele ser clara(32).

En cualquier caso, la falta de uniformidad legislativa que se observa en esta materia resulta difícil de justificar: no se adivina por qué razón en ciertos sectores, como el de las telecomunicaciones, la normativa contemple la situación económica del infractor como factor de modulación, mientras que en otros dicha posibilidad ni siquiera se prevé. Esta falta de uniformidad no parece obedecer a razones sistemáticas claras ni a una lógica material identificable.

III. LA CUESTIÓN EN LA JURISPRUDENCIA

En este escenario de falta de uniformidad en la consideración de la capacidad económica del infractor como criterio modulador de las multas administrativas, cabe preguntarse si aquí existe una exigencia constitucional que imponga su aplicación en la determinación de estas sanciones. Veamos lo que han declarado nuestros tribunales en las escasas ocasiones en las que se han pronunciado al respecto.



1. Tribunal Supremo

El Tribunal Supremo ha apuntado en algunas resoluciones que la no consideración de la situación económica del infractor como factor modulador de las sanciones podría suponer una vulneración de los principios de proporcionalidad e igualdad.

La STS de 2 de noviembre de 1981 (ECLI:ES:TS:1981:1632) afirmó que el hecho de que la Administración no hubiera desarrollado reglamentariamente los criterios para imponer ciertas sanciones no le permitía actuar discrecionalmente en este punto. Al no tener una potestad sancionadora originaria, debía aplicar los principios generales del Derecho sancionador y, en particular, el de proporcionalidad, considerando factores como la gravedad del hecho, los antecedentes del infractor, su capacidad económica y sus circunstancias personales. Además, señaló que el silencio normativo no podía servir para que la Administración se arrogara facultades sancionadoras que implicaran para el administrado infractor un trato más perjudicial que el previsto por las leyes penales para el delincuente.

La STS de 29 de enero de 2015 (ECLI:ES:TS:2015:112) resuelve un caso en el que se planteaba la cuestión de si el límite del 10% del volumen de negocios total de la empresa infractora (art. 63.1 Ley 15/2007) constituía o no la cifra máxima que podía alcanzar la multa impuesta a la recurrente por una infracción en materia de defensa de la competencia. La Sentencia considera que el criterio establecido por el legislador es constitucionalmente lícito, pero no constitucionalmente obligatorio:

La utilización de una magnitud como el “volumen de negocios” para fijar porcentualmente, en función de ella, el máximo de las sanciones pecuniarias no es, a nuestro juicio, susceptible de reproche de inconstitucionalidad [] Se trata de un factor expresivo de la capacidad económica del sujeto infractor y, en esa misma medida, apto para deducir de él la intensidad de la respuesta sancionadora en que consiste la sanción pecuniaria. El legislador tiene una amplia capacidad de configuración normativa para elegir aquel factor como módulo de referencia en el cálculo de las multas, al igual que podría haber optado por otros (por ejemplo, el beneficio obtenido a consecuencia de la infracción).

El Alto Tribunal también estima aquí que

compete al legislador decidir si el ‘volumen de negocios’ sobre el que debe aplicarse el porcentaje máximo de la escala sancionadora es, en el caso de las empresas con actividad en varios mercados, bien el global o ‘total’, bien el parcial correspondiente a uno o varios de sus ámbitos de actividad económica.

La posición del Tribunal Supremo en torno al uso de la capacidad económica del infractor como criterio para graduar las sanciones no ha sido uniforme a lo largo del tiempo. Una muestra paradigmática de esta vacilación la ofrece el Auto de 20 de septiembre de 1988, en el que la Sala Tercera elevó una cuestión de inconstitucionalidad contra un precepto que incorporaba, en el ámbito tributario, la situación patrimonial del infractor como factor modulador de la sanción. Aquella decisión, lejos de asentarse como doctrina consolidada, tuvo como principal efecto la apertura de un diálogo con el Tribunal Constitucional.

2. Tribunal Constitucional

La mentada cuestión, acumulada a un recurso interpuesto por más de cincuenta senadores, dio lugar al pronunciamiento más relevante en la jurisprudencia constitucional sobre esta materia: la STC 76/1990, de 26 de abril (FJ 6).

Los senadores recurrentes y la Sala Tercera del Tribunal Supremo cuestionaban un precepto legal que establecía como criterio de graduación de las sanciones tributarias la capacidad económica del infractor. Los parlamentarios sostenían que esta norma vulneraba el artículo 31.1 CE, al trasladar el principio de progresividad de los tributos al ámbito sancionador, en el que consideraban que no debía operar. Además, argumentaban que el precepto infringía el principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE, al no detallar los parámetros concretos para determinar dicha capacidad económica. Por su parte, el Tribunal Supremo estimaba que la norma rompía el principio de igualdad (art. 14 CE) al introducir un criterio que permitía sancionar más a quienes disponen de más recursos, rompiendo así el principio según el cual hay que sancionar de igual modo conductas iguales.

El Tribunal Constitucional esgrimió varias razones para declarar que el precepto cuestionado era conforme con la Constitución. En primer lugar, la capacidad económica era solo uno de los ocho criterios previstos por el legislador para graduar las sanciones tributarias, lo que implicaba que no existía una relación automática entre la capacidad económica y la cuantía de la sanción. La norma enumeraba un conjunto de factores (como la buena o mala fe o la conformidad con la propuesta de liquidación) que permitían ajustar la sanción atendiendo a las particularidades de cada caso, evitando así una aplicación mecánica y rígida del sistema sancionador.

En segundo lugar, la normativa cuestionada garantizaba la igualdad formal al establecer importes mínimos y máximos para las multas. Dentro del marco resultante, se habilitaba al órgano competente para ajustar la sanción aplicable en función de los distintos criterios de graduación previstos para cada tipo infractor. Además, la graduación no implicaba únicamente la posibilidad de agravar la sanción, sino también la de atenuarla. Por consiguiente, la consideración de la capacidad económica del infractor no operaba únicamente en su perjuicio, sino que podía redundar también en una modulación favorable. Este efecto se alineaba, asimismo, con lo dispuesto en el artículo 3.2 del Código Civil, por el que se impone la obligación de interpretar y aplicar las normas con arreglo al principio de equidad.

En tercer lugar, la incorporación del criterio de la capacidad económica del infractor como factor de modulación de las sanciones no constituía una innovación en nuestro ordenamiento jurídico sancionador, sino que tenía precedentes claros, como el constituido por el artículo 63 del Código Penal, que lo consagraba de manera expresa.

En cuarto lugar, la aplicación de este criterio no resultaba per se discriminatoria. La razón de ello radicaba en que una multa idéntica puede tener un impacto desigual sobre los sancionados si sus circunstancias económicas son distintas. Esta era precisamente la razón por la cual el Código Penal español –como los de otros países– había previsto la posibilidad de adoptar la pena de multa a las circunstancias económicas del condenado, así como flexibilizar su ejecución. Se trataba con ello de atender a las “específicas condiciones económicas de quien haya, como culpable, de sufrir” la pena(33). Esta lógica, basada en la adecuación de la sanción a la situación del infractor, resultaba plenamente aplicable en el ámbito del Derecho tributario, en la medida en que las sanciones fiscales comparten con las penales una misma fundamentación en cuanto a sus fines preventivos y retributivos.

En quinto lugar, la Constitución no solo garantiza la igualdad formal, sino que también impone al legislador y a los demás poderes públicos un mandato de promoción de la igualdad real y efectiva. El criterio legal de la “capacidad económica del sujeto infractor” se justifica a la luz del artículo 31.1 CE, en conexión con el artículo 9.2 CE.

Conviene referirse también a la STC 69/2024, de 24 de abril, que declara inconstitucional por desproporcionado un precepto legal que preveía sanciones administrativas mínimas para la infracción consistente en la superación por los partidos políticos de ciertos límites de gastos electorales. El Tribunal advierte que estas sanciones mínimas tienen en ocasiones un impacto desproporcionado, “especialmente en el caso de formaciones políticas de escasa implantación para las que el límite de gasto no es muy elevado por presentar candidatura en pocos municipios y de reducida población, especialmente en elecciones locales”. Y señala que “el carácter taxativo del límite mínimo cuestionado impide cualquier modulación o individualización de sus efectos para adoptarlos a las circunstancias del caso concreto”. Nótese que estas “circunstancias del caso concreto” están relacionadas con la capacidad económica de los correspondientes partidos políticos.

3. Tribunal de Justicia de la Unión Europea

Este Tribunal (TJUE) se ha pronunciado de manera aparentemente inconsistente sobre la capacidad económica del infractor como criterio de modulación de las sanciones. De un lado, el TJUE ha rechazado que se pueda invocar dicho criterio para reducir la sanción a una empresa con dificultades económicas:

Conforme a reiterada jurisprudencia, la Comisión no está obligada a tomar en consideración la situación financiera deficitaria de una empresa infractora al determinar el importe de la multa, ya que el reconocimiento de tal obligación equivaldría a procurar una ventaja competitiva injustificada a las empresas menos adaptadas a las condiciones del mercado(34).

De otro lado, el TJUE sí ha validado el empleo de este criterio para justificar la imposición de sanciones más elevadas a empresas con gran capacidad económica:

Para imponer una multa de un importe que pueda disuadir a las empresas implicadas de infringir, en el futuro, las normas del Derecho de la Unión en materia de competencia, es preciso tomar en consideración el tamaño y los recursos globales de aquéllas en el momento de la adopción de la Decisión controvertida (35).

El TJUE también ha declarado que

Resulta admisible, para fijar la cuantía de una multa [en el ámbito de defensa de la competencia] tener en cuenta tanto el volumen de negocio total de la empresa, que ofrece una indicación, aunque aproximada e imperfecta, del tamaño de la empresa y de su poder económico, como la proporción de dicho volumen correspondiente a los productos en relación con los cuales se cometió la infracción, lo que da una indicación de la magnitud de la infracción.

Por otro lado, se deduce que es importante no otorgar a una u otra de estas cifras una importancia desproporcionada en relación con los demás factores y, en consecuencia, que la determinación de una multa adecuada no puede ser el resultado de un cálculo simple basado en la facturación total. Esto es particularmente cierto cuando los productos en cuestión representan solo una pequeña parte de esa cifra.

Corresponde al tribunal tener en cuenta estas consideraciones en su evaluación, en virtud de sus facultades de jurisdicción ilimitada, de la gravedad de las infracciones en cuestión (36).

El TJUE tampoco se ha pronunciado siempre en el mismo sentido en relación con la licitud de las multas fijas. Por ejemplo, en su Sentencia 17 de octubre de 2013, Billerud Karlsborg y Billerud Skärblacka(37), consideró válida esta fórmula legislativa. En cambio, en la sentencia Louloudakis60, sostuvo lo contrario:

Si bien determinados imperativos de sanción y prevención pueden justificar que una legislación nacional imponga sanciones de cierto rigor, no puede excluirse que [dichas sanciones] puedan resultar desproporcionadas y constituir de este modo un obstáculo para [la libre circulación de personas y mercancías] en la medida en que incluyan multas impuestas a tanto alzado exclusivamente en función del criterio de la cilindrada del vehículo, sin tomar en consideración la antigüedad de éste, y el pago de derechos por un importe que puede llegar hasta el décuplo de los impuestos de que se trata. En efecto, una sanción basada exclusivamente en el criterio de la cilindrada pudiera ser desproporcionada con relación a la gravedad de la infracción.

El Tribunal Europeo de Derechos Humanos, por su parte, ha considerado en varios pronunciamientos que las multas fijas son compatibles con el derecho a un proceso justo(38).

IV. NOTA DE DERECHO COMPARADO

La literatura jurídica comparada sobre las multas proporcionales a los ingresos del infractor (conocidas como day-fines o multas por días) se ha centrado, hasta hace poco, en el análisis de experiencias concretas en Europa y los Estados Unidos de América(39).

El reciente trabajo de Dari-Mattiacci, Immordino y Russo(40) amplía de forma significativa el ámbito de estudio, al proporcionar información relativa a 196 países. 43 de ellos han previsto expresamente en sus ordenamientos jurídicos la posibilidad de imponer multas proporcionales a los ingresos de los infractores. La cuantía de estas sanciones se calcula en función del nivel de renta del infractor, en lugar de aplicar un importe fijo. En algunos casos, las correspondientes disposiciones se encuentran vigentes desde hace más de un siglo, como ocurre en Finlandia (desde 1921) o Suecia (desde 1931). Otros países, en cambio, han optado por introducir este tipo de multas recientemente, como Grecia y Angola (ambos, desde 2019). En el siguiente mapa se indican los países que han adoptado este modelo(41):

Las multas proporcionales al ingreso suelen aplicarse junto con penas de prisión y, en algunos países, el legislador solo las contempla como una alternativa a las penas privativas de libertad. Por ejemplo, en Austria, pueden imponerse en casos de delitos cuya pena máxima no supere los cinco años de prisión y solo si la condena efectiva es de un año o menos. En Suiza, en cambio, pueden sustituir únicamente penas de prisión de menos de seis meses, independientemente de la pena máxima estipulada por la ley(42). También se observa que las multas proporcionales al ingreso se asocian, principalmente, a infracciones que causan un daño social bajo en comparación con aquellas castigados con prisión(43).

En la mayoría de los países en los que se imponen multas proporcionales al ingreso, la legislación establece un límite mínimo y un límite máximo de días-multa, con independencia de la infracción cometida. No obstante, hay excepciones: en países como México, por ejemplo, la normativa únicamente fija un máximo y no un mínimo. En el conjunto de países analizados, la mediana del mínimo legal se sitúa en 10 días, mientras que el máximo alcanza, en promedio, los 360 días. En la mayoría de los ordenamientos jurídicos también se especifican montos diarios mínimos y máximos, los cuales suelen estar indexados al salario mínimo o al salario promedio por sector de actividad(44).

Ningún país de tradición jurídica anglosajona (common law) ha adoptado un modelo general de multas proporcionales al ingreso. En el caso particular de Estados Unidos, si bien las sanciones económicas pueden variar en función de distintos factores –como la gravedad de la infracción o el historial delictivo–, la riqueza del infractor no es uno de ellos(45). Algunos países de common law, sin embargo, han introducido sanciones de este tipo para algunos supuestos especiales. En Inglaterra y Gales, por ejemplo, las multas por exceso de velocidad se basan en los ingresos semanales del infractor, si bien tienen un límite máximo de 1.000 libras en carreteras normales y 2.500 libras en autopistas(46).

Algunos autores atribuyen a factores culturales o históricos la resistencia a implantar multas proporcionales al ingreso. En el ámbito del common law, el fuerte apego a la discrecionalidad judicial y una cultura punitiva centrada en la severidad del castigo dificultan su adopción. Las multas se perciben como una forma de “comprar la libertad” y no se consideran lo bastante duras(47).

La desigualdad en la distribución del ingreso es un factor clave a la hora de entender mejor la adopción de este tipo de multas, ya que, en países donde los ingresos están distribuidos de forma relativamente uniforme, las multas proporcionales al ingreso no se diferencian, en la práctica, de las multas uniformes. Por ello, su adopción solo tiene sentido en sociedades con niveles de desigualdad relativamente altos, como es el caso de, sin ir más lejos, España(48).

En fin, las multas proporcionales al ingreso tienden a implementarse en países con un elevado grado de desigualdad económica, especialmente como alternativa a penas de prisión breves para infracciones que causaron un daño moderado y no monetario y que generaron beneficios no monetarios para el infractor. En contraste, las infracciones leves continúan sancionándose, por lo general, con multas uniformes, mientras que las infracciones más graves se castigan mediante penas no pecuniarias, como la de prisión(49).

V. VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE MODULAR LAS MULTAS EN FUNCIÓN DE LA CAPACIDAD ECONÓMICA DEL INFRACTOR (PERSONA FÍSICA)

1. Ventajas de las multas proporcionales a los ingresos

Para responder a la cuestión de si sería conveniente un reconocimiento más amplio y claro de la situación económica del infractor como factor de modulación de las multas impuestas a personas físicas, conviene tener en cuenta la teoría económica de la disuasión, que constituye el punto de partida necesario para cualquier reflexión sobre la eficiencia en la imposición de sanciones pecuniarias(50).

Según esta teoría, el infractor es un agente racional que decide si infringe o no la norma comparando el beneficio que espera obtener de la conducta ilícita con el coste que esta podría acarrearle. Ese coste no es otro que la sanción esperada, esto es, el resultado de multiplicar la cuantía de la multa por la probabilidad de ser descubierto y sancionado. De acuerdo con este modelo teórico, la sanción socialmente óptima equivale al daño social que causa la correspondiente infracción dividido por la probabilidad de detección y castigo.

En este esquema no se tiene en cuenta la riqueza del infractor, ya que lo determinante es únicamente el impacto económico objetivo que tiene la infracción para el conjunto de la sociedad. En teoría, semejante sanción permitiría disuadir únicamente aquellas conductas netamente dañinas para la sociedad –es decir, aquellas que causan un perjuicio social superior al beneficio que suponen para el infractor– y tolerar aquellas otras que, a pesar de infringir formalmente la norma, generan un beneficio privado superior al coste social que implican. En definitiva, se trataría de construir un sistema eficiente que no sancione de forma indiscriminada, sino que filtre adecuadamente las conductas en función de su balance neto entre daños y beneficios.

Imaginemos, por ejemplo, que conducir a una velocidad ilegal genera un daño social esperado de 20 € (una probabilidad de 0,001 de causar un daño de 20.000 €). Si la probabilidad de detectar y castigar a un infractor es de 0,1, la sanción socialmente óptima, de acuerdo con dicho modelo, será 200 €, en cuyo caso, la sanción esperada equivale a 20 €. Nótese que esta sanción disuadirá de conducir a una velocidad prohibida a las personas que obtengan un beneficio privado inferior a 20 € de resultas de realizar esta conducta, es decir, disuadirá la infracción ineficiente de la prohibición. Pero también propiciará que las personas que obtengan un beneficio privado superior a 20 € como consecuencia de conducir a dicha velocidad realicen esta conducta, que constituye una “infracción eficiente”, pues sus beneficios para el conjunto de la sociedad (de la que el infractor forma parte) son superiores a sus costes.

Sin embargo, este modelo se enfrenta a importantes dificultades cuando se traslada a la práctica. En primer lugar, la estimación exacta del daño causado por una infracción resulta extremadamente compleja y difícil, especialmente cuando los bienes jurídicos afectados no tienen una traslación monetaria directa, como sucede con el medio ambiente, el orden público o la confianza institucional. En segundo lugar, la probabilidad de detección y sanción suele ser muy baja y altamente incierta, lo que obliga a multiplicar de forma considerable la cuantía de la multa para que tenga un efecto disuasorio.

Como consecuencia de todo ello, la sanción óptima viene a convertirse en una ilusión teórica, difícilmente implementable con rigor técnico. En ese contexto, el principal objetivo práctico del sistema sancionador suele ser el de disuadir hasta cierto punto. El Derecho sancionador ha de conformarse con tratar de evitar que se realicen conductas que el legislador considera dañinas o excesivamente peligrosas. Siendo este el objetivo principal, resulta imprescindible tener en cuenta cómo percibe el infractor el coste que implica infringir la norma, y aquí es donde entra en juego su capacidad económica.

La imposición de una multa estándar por exceso de velocidad –por ejemplo, de 100 euros– a un multimillonario difícilmente lo disuadirá de cometer esta infracción. Lo más probable es que semejante sanción sea percibida por él como una mera incomodidad financiera y no altere su comportamiento. En cambio, para alguien con ingresos mínimos puede suponer un perjuicio considerable y tener un potente efecto disuasorio. Si, como cabe razonablemente suponer, la aversión absoluta al riesgo disminuye con la riqueza y, además, ni la probabilidad de sancionar ni la cuantía de la multa dependen de la riqueza, entonces, ceteris paribus, cualquier sanción esperada tendrá menos efecto disuasorio sobre una persona rica que sobre una persona pobre(51).

Si la sanción no se adapta a la capacidad económica del infractor, su efecto preventivo puede verse seriamente afectado, al dejar de ser un verdadero incentivo para cumplir la norma y convertirse, para algunos, en un simple coste asumible. Desde esta perspectiva, la capacidad económica del infractor constituye un criterio esencial para garantizar la función preventiva de la sanción. Si el objetivo es disuadir, el importe de la sanción debe traducirse, en términos prácticos, en un coste percibido lo suficientemente elevado como para inducir a no cometer la infracción, lo que exige tener en cuenta la situación económica del infractor. Solo así cabe mantener constante el nivel de disuasión entre personas con distintos recursos económicos, evitando tanto castigos excesivos como sanciones inocuas.

Así sucede, por ejemplo, cuando se trata de infracciones como el exceso de velocidad, que causan perjuicios sociales difícilmente cuantificables en términos económicos. En estos casos, no existe un valor de referencia claro que permita establecer fácilmente una sanción uniforme socialmente óptima, lo que hace aconsejable aplicar un enfoque que ajuste la multa al nivel de ingresos del infractor para lograr una cierta eficacia preventiva.

Las multas proporcionales a los ingresos del infractor permiten resolver dos de los principales problemas asociados a las multas uniformes: la disuasión insuficiente de los ricos y la disuasión excesiva de los menos adinerados.

Este argumento práctico se corresponde con la evidencia empírica comparada. Mientras que algunos países, como Francia, aplican el sistema de multas por días con carácter general, otros adoptan una posición mucho más restrictiva. Las infracciones que pueden sancionarse con este tipo de multas se limitan a casos como el exceso de velocidad, la discriminación, la contaminación de agua potable, la omisión del deber de socorro, etc. Todos ellos comparten una característica clave: implican daños sociales de naturaleza no monetaria(52).

A la hora de escoger entre las multas uniformes y las proporcionales a los ingresos, cabe afirmar que las segundas resultan preferibles cuando los costes asociados a la verificación de la riqueza son bajos, la desigualdad es elevada y el daño generado por la infracción es significativo(53). La razón es que, en contextos reales, en los que no puede alcanzarse la solución óptima teórica, hay que buscar soluciones de segundo mejor (second best): es decir, aquellas que, aun siendo imperfectas, permiten minimizar las ineficiencias generadas por los sistemas alternativos. Así, mientras las multas proporcionales presentan limitaciones derivadas del proceso de verificación de ingresos y pueden disuadir la comisión de “infracciones eficientes”, las multas uniformes adolecen de una incapacidad estructural para adaptar la sanción a la situación económica del infractor. Esta última deficiencia se intensifica en escenarios de elevada desigualdad y alta gravedad del daño. Por lo demás, como señala la literatura sobre personalización del Derecho, la creciente disponibilidad de datos y el uso de inteligencia artificial están reduciendo los costes de evaluar las características individuales –incluida la riqueza– de los destinatarios de las normas jurídicas y, por lo tanto, están haciendo cada vez más viable la adaptación de estas normas a cada individuo(54).

Además, se podría pensar que un sistema de multas proporcionales también puede incrementar su eficacia disuasoria por otra razón: al ajustar la cuantía de las sanciones a la capacidad económica de los infractores menos pudientes, facilitan su cumplimiento y reducen la morosidad y el riesgo de insolvencia.

Debe subrayarse que aquí se está considerando un sistema sancionador en el que la cuantía de la multa varía en función del nivel de riqueza del infractor. No obstante, la eficacia disuasoria de una sanción no depende únicamente de su importe, sino también de la probabilidad de imponerla. Ambos factores, combinados, determinan la sanción esperada. En teoría, podría alcanzarse un nivel similar de disuasión al de las multas proporcionales mediante un aumento selectivo de la probabilidad de detección en el caso de individuos con mayores recursos. Sin embargo, esta estrategia implicaría costes adicionales significativos y, además, podría ser poco efectiva, dado que las personas que disponen de mayores recursos económicos suelen enfrentarse a una menor probabilidad de ser sancionadas,(55) como consecuencia de su mayor capacidad de defenderse y de la existencia de sesgos en la aplicación de la ley. En un escenario ideal, cabría plantearse un sistema que ajustara tanto la cuantía de la multa como la probabilidad de detección en función de la riqueza. No obstante, desde un punto de vista práctico y económico, la opción más viable es mantener constante la probabilidad de detección y adaptar únicamente el importe de la sanción.

En fin, existen otros argumentos relevantes, más allá de la disuasión, que justifican el uso de multas proporcionales a los ingresos de los infractores(56):

1º. El daño social puede ser no aditivo. Por ejemplo, en materia de tráfico, la seguridad y la eficiencia mejoran cuando todos los conductores circulan a la misma velocidad. La diferencia de velocidades genera más riesgo que la velocidad en sí. Para lograr un comportamiento homogéneo (un nivel uniforme de disuasión), la multa debe ajustarse a la riqueza del infractor, lo que explica por qué el exceso de velocidad suele ser uno de los casos más representativos del uso de multas proporcionales(57).

2º. La ley y el castigo cumplen una función expresiva o simbólica. Permitir que ciertos individuos –los más ricos– infrinjan la norma sin consecuencias proporcionales socava la autoridad de la ley y puede incentivar más infracciones.

3º. Como señaló Cooter, las normas sancionadoras no establecen precios por incumplir, sino prohibiciones, y éstas deben ser iguales para todos, con independencia de su nivel de ingresos(58).

4º. Finalmente, existen objeciones éticas al trato desigual entre infractores y entre víctimas(59). El nivel de protección de las víctimas frente al daño no debería variar según la riqueza del agresor, lo que refuerza la legitimidad del enfoque proporcional en términos de justicia material.

2. Desventajas de las multas proporcionales a los ingresos

La aplicación práctica del sistema de multas proporcionales a los ingresos conlleva una serie de limitaciones y costes que es preciso tener en cuenta.

En primer lugar, uno de sus principales inconvenientes es la necesidad de investigar y determinar la renta de cada individuo para poder calcular la multa de forma proporcional a su capacidad económica. Este requisito introduce costes significativos que afectan tanto a la eficiencia del sistema como al bienestar social general.

Estos costes de investigación pueden clasificarse en fijos y variables. Los fijos no dependen del número de casos en los que hay que investigar la renta de una persona. Pueden derivarse, por ejemplo, del uso sistemático de información tributaria para calcular las sanciones, como ocurre en Finlandia, donde la Administración emplea las declaraciones fiscales anuales para establecer las multas. Esta práctica, aunque permite agilizar el procedimiento, puede generar incentivos perversos para la evasión fiscal, con el consiguiente incremento de costes y controles adicionales. Además, el uso de multas proporcionales a los ingresos puede engendrar incertidumbre e inseguridad jurídica, al reducir la previsibilidad de la sanción que finalmente se impondrá.

Los costes variables surgen cuando la investigación de la riqueza se realiza caso por caso tras la comisión de la infracción, como sucede en modelos aplicados en Alemania y Suecia. Esta investigación permite obtener información relativamente exacta sobre la renta del infractor, pero eleva el coste marginal de gestionar cada caso concreto. Este sistema encarece, pues, la imposición de sanciones y, en consecuencia, obliga a incrementar el nivel óptimo de disuasión respecto al nivel que se alcanzaría en un contexto ideal sin tales costes, con el fin de reducir la frecuencia con la que es necesario sancionar. En este contexto, la multa aplicada a los ricos debe ser superior a la aplicada al ciudadano medio, y ambas sanciones deben incrementarse a medida que el daño social asociado a la infracción aumenta. Ello implica que la diferencia entre ambas multas también se amplía en escenarios en los que la infracción genera mayores daños.

Un inconveniente añadido es que las personas más pudientes suelen tener mayor facilidad para ocultar sus ingresos y riqueza, por ejemplo, mediante mecanismos legales de planificación fiscal. Mientras que los ingresos de los trabajadores por cuenta ajena suelen ser fácilmente rastreables, la evaluación de la situación económica de los más ricos es más compleja, difícil y costosa, lo que encierra el riesgo de cometer errores que produzcan efectos regresivos y agraven las desigualdades preexistentes. Cabría compensar esta mayor dificultad elevando todavía más las sanciones que se imponen a los más ricos, pero ello generaría el riesgo adicional de castigar en exceso a quienes cumplen escrupulosamente sus obligaciones tributarias y beneficiar a quienes las eluden declarando una renta o un patrimonio inferiores a los reales. En definitiva, cuando los costes de investigación de la situación económica son elevados, el atractivo de las multas proporcionales disminuye desde la perspectiva del bienestar social.

Otra fuente de ineficiencia es la posibilidad de que algunos infractores carezcan de patrimonio suficiente para hacer frente a la multa. El riesgo de insolvencia hace necesario recurrir a sanciones no monetarias, tales como, por ejemplo, la revocación de licencias o las penas privativas de libertad.

Además, hay diversos factores externos que pueden obstaculizar la implantación efectiva de un sistema de multas proporcionales. Uno de ellos es la conducta de los agentes públicos encargados de aplicar el sistema, que puede verse influida por percepciones subjetivas o incentivos institucionales. Por ejemplo, dichos agentes pueden mostrarse reacios a sancionar a ciertas personas si anticipan que el castigo sería desproporcionado, o hacer lo contrario si sus retribuciones dependen proporcionalmente del dinero recaudado en concepto de sanciones. Por otro lado, la existencia de multas elevadas puede fomentar prácticas corruptas, como el soborno, lo que introduce un factor de incertidumbre que puede afectar de forma desigual a sujetos con distinta capacidad económica.

3. Ventajas de las multas uniformes

Este tipo de sanciones, en primer lugar, reduce la variabilidad en la interpretación y aplicación de las normas que las prevén, especialmente cuando el poder para castigar se atribuye a diferentes autoridades administrativas. En consecuencia, incrementa la previsibilidad de las sanciones y refuerza la seguridad jurídica.

En segundo lugar, el sistema de multas uniformes presenta una ventaja clave frente al de multas proporcionales: no requiere investigar la riqueza ni la renta de los infractores. Bajo este esquema, la sanción es la misma para todos los individuos, con independencia de su nivel de renta. Esta simplicidad operativa reduce significativamente los costes de funcionamiento del sistema, dado que no es necesario recabar información económica individual ni establecer procedimientos diferenciados según la capacidad económica del infractor.

Esta ventaja adquiere especial relevancia en contextos en los que el coste de investigar la situación económica del infractor es elevado o en aquellos escenarios en los que la Administración no dispone de mecanismos eficaces para realizar dicha investigación con precisión y rapidez.

En tercer lugar, las multas uniformes permiten potencialmente disuadir sólo las infracciones ineficientes y no las eficientes. En aquellos supuestos en los que el daño social ocasionado por la infracción puede expresarse con exactitud en términos monetarios –como ocurre en los delitos patrimoniales–, resulta adecuado establecer una multa uniforme, cuyo valor esperado sea equivalente a dicho daño. En tales casos, la disuasión será distinta para individuos con diferentes niveles de renta, pero ello no resulta problemático desde el punto de vista de la eficiencia. Si una persona con alto poder adquisitivo está dispuesta a pagar la sanción socialmente óptima prevista por infringir una norma, puede argumentarse que permitirle hacerlo es eficiente, de la misma manera que lo es permitirle consumir más bienes o servicios en un mercado libre, pues el beneficio que produce la infracción es superior a su coste social.

En cuarto lugar, la multa uniforme óptima suele acercarse a la que sería adecuada para el grupo mayoritario de la población. Por consiguiente, la multa uniforme tiene a ser adecuada para el grupo de individuos que más probablemente incurre en la correspondiente infracción, lo cual podría hacer innecesario un sistema de sanciones proporcionales.

4. Desventajas de las multas uniformes

Las desventajas de las multas uniformes vienen a ser el reflejo de las ventajas de las multas proporcionales. Dado que las multas uniformes son iguales para todos y que los individuos valoran el dinero de forma diferente según su nivel de riqueza –los ricos son menos sensibles a una pérdida monetaria de la misma magnitud–, el efecto disuasorio de estas sanciones no es homogéneo.

En consecuencia, puede ocurrir que: (1) las personas con menos recursos sean excesivamente disuadidas, al quedar expuestas a una sanción esperada demasiado grave; (2) los ricos sean insuficientemente disuadidos; o incluso que (3) se produzcan simultáneamente ambos resultados (1) y (2). Estas distorsiones se intensifican en contextos de alta desigualdad económica. En escenarios con niveles bajos de desigualdad, las asimetrías tienden a atenuarse y, por lo tanto, la referida desventaja del sistema de multas uniformes resulta menos relevante.

En la práctica, al ser mayoritaria la población con ingresos relativamente bajos, la multa uniforme óptima tiende a acercarse a la que sería adecuada para ese grupo, y no a la que sería eficiente para los individuos con mayor renta. Por consiguiente, este tipo de sanciones no suele disuadir excesivamente a estos individuos, sino disuadir insuficientemente a los más ricos.

VI. LA ELECCIÓN ÓPTIMA ENTRE MULTAS UNIFORMES Y MULTAS PROPORCIONALES PARA LAS PERSONAS FÍSICAS

Habiendo analizado las propiedades de las multas proporcionales a los ingresos y de las multas uniformes, estamos en condiciones de poder considerar en qué casos conviene elegir unas u otras. El problema principal de las primeras radica en la dificultad de investigar la riqueza de los infractores, lo que sesga las multas al alza. En contraste, las multas uniformes no requieren dicha investigación, pero tienden a disuadir insuficientemente a los individuos más ricos; y excesivamente a las personas menos pudientes.

En atención a todo lo expuesto, cabe afirmar la siguiente regla general. Las multas proporcionales a los ingresos se vuelven tanto más preferibles que las multas uniformes cuando: (1) los costes de investigación de la riqueza son bajos; (2) el daño causado por la infracción es elevado; y (3) la desigualdad de los ciudadanos en cuanto a su riqueza es también elevada.

También puede afirmarse que, en líneas generales, las sanciones óptimas son: (1) las multas uniformes cuando el daño es bajo; (2) las multas proporcionales para los daños intermedios; y (3) las sanciones no monetarias para daños elevados.

Téngase en cuenta que la eventual insolvencia del infractor limita la eficacia disuasoria de las sanciones pecuniarias, dado que alcanzar mayores niveles de disuasión exige imponer multas más altas que, en algunos casos, podrían exceder los recursos patrimoniales del sujeto y, como consecuencia de ello, perder su efecto incentivador. Una multa que no se puede pagar no constituye una “amenaza creíble” y, por consiguiente, difícilmente puede disuadir la comisión de infracciones.

Cabe pensar que las multas proporcionales reducen el riesgo de insolvencia, al ajustarse a la capacidad de pago del infractor. Con todo, dicho riesgo no desaparece por completo cuando el daño generado por la infracción es elevado, pues entonces es necesario imponer sanciones severas, que pueden superar la capacidad de pago de algunos infractores. Si el riesgo de insolvencia es lo suficientemente alto, las sanciones no pecuniarias –como las prohibiciones de contratar, el cierre de establecimientos, la expropiación-sanción, la separación del servicio o, en el ámbito del Derecho Penal, la prisión, entre otras– se vuelven imprescindibles para lograr el nivel socialmente óptimo de prevención de las correspondientes infracciones.

Por lo demás, debe notarse que la pérdida de utilidad que generan las sanciones no monetarias también puede depender de la riqueza del infractor. Por ejemplo, una persona rica que viaja con frecuencia puede verse más afectada por restricciones de viaje que una persona con menos recursos. Del mismo modo, un taxista se verá más perjudicado por la retirada del permiso de conducir que un ejecutivo con chófer.

VII. VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE LAS MULTAS PROPORCIONALES IMPUESTAS A PERSONAS JURÍDICAS CON ÁNIMO DE LUCRO

En este apartado se examina los efectos que puede tener la modulación de las multas administrativas en función de la situación económica cuando el infractor es una persona jurídica con ánimo de lucro. El análisis se limita, por tanto, a las sociedades mercantiles y empresas privadas, cuyo objetivo principal es la maximización de beneficios, quedando excluidos otros tipos de organizaciones —como fundaciones, asociaciones, partidos políticos, administraciones públicas u otras entidades sin ánimo de lucro— cuya estructura funcional y cuyos incentivos económicos presentan rasgos sustancialmente distintos y requieren, como se verá más adelante, un tratamiento diferenciado.

A diferencia de lo que ocurre con las personas físicas, el concepto de persona jurídica engloba realidades económicas extraordinariamente heterogéneas. Bajo esta categoría se incluye desde grandes sociedades cotizadas con miles de accionistas y estructuras organizativas altamente complejas, hasta pequeñas sociedades limitadas unipersonales, en las que propiedad, control y gestión se concentran en una misma persona. Esta diversidad estructural dificulta notablemente la posibilidad de construir una regla uniforme de graduación sancionadora basada en la “capacidad económica” de la entidad infractora, pues no existe una única racionalidad económica común a todas las personas jurídicas.

Desde el punto de vista del análisis económico del Derecho, además, las personas jurídicas son entes ficticios carentes de preferencias propias. No experimentan utilidad ni desutilidad ni presentan actitudes frente al riesgo. Los verdaderos sujetos relevantes son las personas físicas que adoptan las decisiones dentro de la organización —administradores, directivos, socios o accionistas—, que son quienes comparan costes y beneficios y, en último término, deciden si cumplir o no la norma. La multa se impone formalmente a la persona jurídica, pero su efecto disuasorio real depende de cómo dicha sanción incide sobre los incentivos de esos decisores humanos.

Esta consideración resulta especialmente relevante en el caso de las grandes empresas. En las sociedades de capital con accionariado disperso, puede afirmarse que las decisiones relevantes se adoptan, directa o indirectamente, en interés de los accionistas. Ahora bien, estos suelen diversificar ampliamente sus carteras de inversión, siguiendo modelos próximos al de Markowitz(60), de modo que el riesgo específico de una empresa concreta resulta prácticamente irrelevante para su bienestar económico individual. Para un accionista diversificado, las pérdidas derivadas de una sanción impuesta a una sociedad concreta se diluyen en el conjunto de su cartera, de modo que su utilidad marginal respecto de los beneficios o pérdidas de cada empresa individual puede considerarse aproximadamente constante. En este contexto, la multa no genera una pérdida de utilidad subjetiva creciente en función de la riqueza, a diferencia de lo que ocurre con las personas físicas cuando concentran su patrimonio en una única fuente de ingresos.

Por el contrario, en el caso de pequeñas y medianas empresas —como sociedades familiares, unipersonales o con baja diversificación patrimonial—, los socios suelen concentrar una parte sustancial de su riqueza en una única entidad. En estos supuestos, la sanción administrativa sí puede tener un impacto directo, no diversificado y potencialmente muy intenso sobre el patrimonio personal de los decisores, lo que genera una mayor aversión al riesgo y una sensibilidad frente a la multa más cercana a la propia de las personas físicas. Desde esta perspectiva, determinadas pequeñas empresas se aproximan funcionalmente al modelo económico del individuo, mientras que las grandes sociedades se alejan radicalmente de él.

Ahora bien, a diferencia de lo que ocurre con las personas físicas, no puede afirmarse, con carácter general, que el aumento de la cuantía de la sanción genere necesariamente una pérdida de utilidad subjetiva creciente para los decisores relevantes. Incluso en aquellos supuestos —especialmente en pequeñas empresas con baja diversificación patrimonial— en los que la sanción pueda producir efectos funcionalmente similares a los observados en el caso de las personas físicas, esta circunstancia no basta para fundamentar la introducción de un criterio general de modulación económica en el ámbito de las personas jurídicas.

1. Objeciones a la modulación de las multas en función de la situación económica de la empresa infractora

Se ha sostenido que “la consideración de la situación económica del infractor es una exigencia de los principios de proporcionalidad e igualdad material en la respuesta sancionadora” a las infracciones cometidas por empresas [en el ámbito de defensa de la competencia](61)

En mi opinión, y a diferencia de lo que ocurre en determinadas circunstancias con las personas físicas, la modulación de la cuantía de las multas impuestas a personas jurídicas con ánimo de lucro no debería ser modulada en función de la situación económica de éstas, por las siguientes tres razones:

1.1. La dificultad de definir la situación económica de la empresa infractora

No resulta sencillo determinar qué deba entenderse, a efectos sancionadores, por “situación económica” de la persona jurídica infractora(62). Las posibilidades son varias: la resultante de su patrimonio neto incluido en su balance; la de su cuenta de pérdidas y ganancias; la determinada por el volumen de negocios, etc. Ninguno de ellos ofrece, por sí solo, una imagen suficientemente estable y no manipulable de la auténtica capacidad financiera de la empresa. Ello se debe a los amplísimos márgenes de configuración que las empresas tienen respecto de su situación patrimonial y sus cuentas (dotaciones, operaciones societarias, amortizaciones, decisiones de inversión, endeudamiento, etc.)(63).

De hecho, la práctica empresarial muestra con claridad que no es infrecuente que compañías de primera línea presenten resultados negativos en uno o varios ejercicios como consecuencia de decisiones estratégicas adoptadas por sus órganos de administración, sin que ello comprometa su permanencia en el mercado ni su capacidad operativa real. Estas pérdidas contables suelen responder a criterios de gestión perfectamente legítimos, aunque revelan hasta qué punto los estados financieros pueden reflejar estrategias coyunturales más que la verdadera fortaleza económica de la entidad.

A la luz de lo anterior, carece de fundamento sostener que la sanción deba reducirse automáticamente cuando la empresa registre pérdidas en un ejercicio que ella misma ha configurado mediante decisiones discrecionales de inversión, reestructuración o amortización. Aceptar semejante planteamiento permitiría, en la práctica, que el propio infractor modulase —y eventualmente minorase— la cuantía de la multa, a través de ajustes contables o de la planificación temporal de determinadas operaciones societarias. Ello supondría introducir un margen inaceptable de auto-graduación de la sanción, abiertamente incompatible con la finalidad preventiva del Derecho administrativo sancionador y con las exigencias constitucionales de proporcionalidad e igualdad(64).

Otra alternativa sería tener en cuenta el resultado del patrimonio neto de las cuentas anuales. Sin embargo, ello resultaría inaceptable en numerosos supuestos, pues multitud de empresas operan en el mercado prácticamente sin patrimonio alguno. Piénsese, por ejemplo, en pequeñas sociedades limitadas constituidas por profesionales, tales como fontaneros, albañiles o modestos comerciantes.

Ni la cuenta de pérdidas y ganancias ni el patrimonio neto de la empresa reflejan por sí solos, con exactitud, la capacidad económica del infractor. Sin descartar la relevancia de tales elementos a estos efectos, lo verdaderamente determinante aquí que la empresa pueda generar unos ingresos que le permitan pagar la sanción.

1.2. El riesgo de distorsión del mercado

Hacer depender la cuantía de las sanciones de la situación económica de las empresas infractoras puede menoscabar el buen funcionamiento de los mercados. Esta solución puede generar diferencias de trato injustificadas entre empresas que han cometido una infracción de la misma gravedad. Además, todas las magnitudes por las que la situación económica de tales empresas podría medirse son susceptibles de manipulación contable o de diseño organizativo estratégico por las propias empresas (por ejemplo, mediante la descentralización artificial en filiales de bajo volumen para reducir la cuantía de la sanción).

No parece defendible, por ejemplo, que una gran cadena de distribución, prácticamente al borde de la liquidación, sea sancionada por este motivo con una sanción liviana por haber desarrollado una práctica comercial ilegal, cuando su situación económica deficitaria fue provocada por la comisión de varias infracciones previas. Tener en cuenta la situación económica del infractor no es un criterio neutro desde el punto de vista de la competencia y puede arrojar como resultado favorecer a las empresas ineficientes frente a las más eficientes o a las empresas que han adoptado un comportamiento depredador a costa de sus beneficios(65).

Recordemos lo señalado por el TJUE: atenuar una sanción en atención a la situación deficitaria de la empresa infractora “equivaldría a procurar ventajas competitivas injustificadas a las empresas menos adaptadas a las condiciones del mercado”(66).

1.3. La utilidad marginal del dinero no es decreciente para las empresas

El valor subjetivo que el dinero tiene para los individuos tiende a decrecer conforme aumenta su riqueza, de manera que un euro adicional resulta menos valioso para quien ya dispone de muchos. En cambio, para las empresas el dinero no tiene una utilidad marginal decreciente. Éste no tiene para ellas un valor de consumo directo, sino que constituye un recurso funcional orientado a generar beneficios(67). Sus ingresos adicionales no pierden utilidad a medida que crecen, sino que pueden incluso incrementarla como instrumento de inversión, expansión o ventaja competitiva. Por ejemplo, una empresa puede reinvertir directamente cada euro en publicidad, tecnología o contratación, obteniendo retornos medibles. Así, el dinero mantiene –o incluso aumenta– su capacidad para alcanzar los objetivos estratégicos de la entidad. De ahí que una multa de una determinada magnitud tenga, ceteris paribus, la misma eficacia disuasoria para cualquier entidad con ánimo de lucro, con independencia de cuál sea su capacidad económica y que, a diferencia de lo que ocurre con las personas físicas, no haga falta modular la cuantía de las sanciones en función de la situación económica de las empresas infractoras para lograr un nivel uniforme y proporcionado de disuasión. Es más, tal modulación conduciría seguramente al resultado contrario: disuadiría excesivamente a ciertas empresas e insuficientemente a otras.

Desde una perspectiva estrictamente jurídico-sancionadora y organizativa, esta conclusión no se ve alterada por el hecho de que los accionistas diversifiquen su riesgo inversor entre distintos sectores o entidades. La eventual dilución patrimonial que una multa pueda generar sobre la posición individual de los socios resulta irrelevante a efectos de proporcionalidad y graduación de la sanción, pues el Derecho administrativo sancionador se proyecta sobre la persona jurídica en cuanto centro autónomo de imputación y no sobre los titulares indirectos de su capital social. Desde la perspectiva económica, la diversificación del riesgo por parte de los accionistas, aunque altera la función disuasoria que corresponde a la multa, reduciéndola, resultaría probablemente demasiado costoso modular las sanciones en función de la estructura funcionarial de la sociedad y sería difícil determinar ex ante la magnitud de la sanción. Pretender modular la sanción atendiendo a la capacidad de absorción de pérdidas de los accionistas conduciría, además, a introducir un elemento ajeno al funcionamiento del mercado y desconectado de la lógica de prevención, pues supondría que sociedades idénticas fueran tratadas de modo desigual en función de la composición de su accionariado.

2. La relevancia del volumen de negocio de la entidad infractora

Según hemos visto, la teoría económica de la disuasión indica que, para determinar la sanción socialmente óptima, no hay que tener en cuenta la capacidad económica del infractor, sino el daño social ocasionado por la infracción (así como la probabilidad de imponer la sanción). En este esquema, el volumen de negocio de la entidad infractora u otra variable equivalente puede servir como proxy o estimador del daño social causado al infringir el ordenamiento jurídico, especialmente cuando se trata de infracciones repetidas, de alcance general o con efectos difusos sobre mercados, consumidores o el entorno. Por ejemplo, una misma práctica anticompetitiva tendrá un mayor impacto nocivo si la ejecuta una entidad con millones de clientes que si la realiza una pequeña sociedad que opera en un mercado puramente municipal. En cualquier caso, esta magnitud debe usarse con cautela, no como criterio aritmético automático, sino como una variable relevante entre otras, a valorar junto con la intencionalidad, la reincidencia, la cooperación con la autoridad, la existencia de medidas correctoras adoptadas, etc.

Este criterio puede considerarse amparado por el artículo 29 LRJSP y otros preceptos equivalentes, que no mencionan expresamente la capacidad económica de la entidad infractora como criterio de graduación de las multas, pero sí aluden al perjuicio causado por la infracción, para cuya estimación cabe utilizar como proxy el volumen de negocio de dicha entidad.

¿Y por qué el “volumen de negocio” y no otra magnitud? Recordemos que el TJUE ha declarado que, para fijar el importe de las multas en el ámbito de la defensa de la competencia, es permisible utilizar tanto el volumen de negocio total de la empresa, en la medida en que indica el poder económico de esta, como la proporción de dicho volumen correspondiente a los productos en relación con los cuales se cometió la infracción, en la medida en que dicha proporción indica la magnitud de la infracción(68).

En otras sentencias, el TJUE advierte que el límite máximo previsto para ciertas multas en la legislación de defensa de la competencia (“10 % del importe global del volumen de negocios total” de la empresa infractora) “pretende evitar que se impongan multas que seguramente no podrán pagar las empresas, dadas sus dimensiones, dimensiones que se determinan, aunque sea de un modo aproximado e imperfecto, por su volumen de negocios global”. Tal límite “pretende evitar las multas cuyo importe sea excesivo y desproporcionado”(69).

García Luengo (2015), sin embargo, critica con razón que el volumen de negocio sea un indicador válido de la situación económica de una empresa, pues ésta puede tener un pasivo considerable o puede ocurrir que la mano de obra o las materias primas tengan un peso predominante en su balance, de tal manera que sus beneficios sean escasos, a pesar de su alta cifra global de negocio.

En mi opinión, el volumen de negocio puede ser un factor a tener muy en cuenta a la hora de cuantificar las sanciones, por las siguientes cinco razones(70):

En primer lugar, el volumen de negocios constituye muchas veces un indicador relativamente fiable del daño causado por la infracción. La circunstancia de que no constituya un indicador fiable de la situación económica de la correspondiente empresa no constituye un problema, pues las sanciones no deberían modularse en atención a dicha situación, según hemos visto. La utilización a tales efectos del criterio del volumen de negocio está justificada en la medida en que esta variable esté correlacionada con el daño causado por la conducta infractora. La correlación suele ser relativamente fuerte, por ejemplo, en el ámbito de la defensa de la competencia, lo que explicaría por qué el legislador y la jurisprudencia han previsto y admitido dicha utilización aquí(71).

En segundo lugar, contamos con una definición legal precisa de esta variable. El artículo 35.2.II del Código de Comercio dispone que “la cifra de negocios comprenderá los importes de la venta de los productos y de la prestación de servicios u otros ingresos correspondientes a las actividades ordinarias de la empresa, deducidas las bonificaciones y demás reducciones sobre las ventas, así como el Impuesto sobre el Valor Añadido, y otros impuestos directamente relacionados con la mencionada cifra de negocios, que deban ser objeto de repercusión”.

En tercer lugar, esta variable es relativamente fácil de medir con precisión. Ello hace que su aplicación por los órganos sancionadores resulte poco costosa, reduce el margen de apreciación de que estos disponen para cuantificar las multas, reduce el riesgo de cuantificaciones arbitrarias, y asegura que las cuantificaciones resulten más predecibles y respetuosas con el principio de igualdad.

En cuarto lugar, se trata de una magnitud difícilmente manipulable por las empresas infractoras y cuya utilización para cuantificar las multas difícilmente puede menoscabar el buen funcionamiento del mercado. A diferencia de otros indicadores, como el beneficio neto o el resultado de explotación, que pueden fluctuar de forma significativa por decisiones contables, deducciones fiscales o estructuras de grupo, la cifra de negocios refleja la actividad bruta de la empresa, sin estar directamente condicionada por su estructura interna o decisiones estratégicas de reparto de dividendos, amortizaciones o financiación. Por ello, su utilización no penaliza ni beneficia modelos de negocio concretos y permite dispensar el mismo trato a empresas de sectores muy diversos sin introducir distorsiones en la competencia ni menoscabar la libertad de organización empresarial.

Por último, es fácilmente conocible. La cifra de negocios es un dato que debe figurar obligatoriamente en las cuentas anuales (arts. 34 y 35 del Código de Comercio), sujeto a depósito en el Registro Mercantil y de carácter público(72). La accesibilidad de este dato reduce los costes de cuantificación de las multas, incrementa la transparencia y la predictibilidad de la potestad de imponerlas administrativa y refuerza la seguridad jurídica de los afectados.

Por lo demás, cabe razonablemente estimar que hay que evitar, hasta cierto punto, la imposición de multas que las empresas infractoras no puedan pagar, con el fin de prevenir las externalidades negativas que la quiebra de estas ocasionaría (para sus trabajadores, proveedores, clientes, etc.). Esta es seguramente la razón que subyace en el referido límite máximo del 10% del volumen de negocio, aplicable a las multas en materia de defensa de la competencia.

3. Consideración diferenciada de las personas jurídicas sin ánimo de lucro

En primer lugar, la estructura económico-funcional de estas entidades difiere sustancialmente de la propia de las sociedades mercantiles. Mientras que en estas últimas los recursos financieros constituyen instrumentos orientados a la maximización del beneficio, en las entidades sin ánimo de lucro el dinero no cumple un papel de inversión orientado al rendimiento económico, sino que se destina al sostenimiento de actividades estatutarias o de interés general. En tal contexto, la pérdida de recursos ocasionada por una multa puede repercutir directamente en la capacidad de la entidad para cumplir los fines que justifican su existencia, lo cual no es irrelevante desde la óptica del principio de proporcionalidad cuando esos fines tienen relevancia pública o constitucional.

En segundo lugar, el riesgo de distorsión del mercado —uno de los argumentos centrales para descartar la modulación económica en el caso de las empresas— carece aquí de aplicación. Las entidades no lucrativas no participan en el mercado conforme a una lógica competitiva y tienen una capacidad muy limitada de reconfigurar estratégicamente su estructura patrimonial para influir en la cuantía de la sanción. Esta menor maleabilidad organizativa elimina uno de los principales obstáculos que justifican, en el ámbito empresarial, la necesidad de prescindir del criterio económico como elemento modulador de las sanciones.

En tercer lugar, la jurisprudencia constitucional ha puesto de relieve que la ausencia de mecanismos de modulación puede generar respuestas punitivas desproporcionadas cuando la sanción afecta a entidades con recursos significativamente más limitados. La antes aludida STC 69/2024, de 24 de abril(73), declaró inconstitucional un límite sancionador mínimo aplicable a partidos políticos, señalando expresamente que su impacto podía ser excesivo en formaciones de escasa implantación para las que el importe mínimo resultaba desproporcionado, dada su menor capacidad económica. El Tribunal destacó que la falta de mecanismos de individualización impide adaptar la respuesta sancionadora a las circunstancias del caso, entre las que se encuentra, de manera ineludible, la disponibilidad real de recursos económicos de la entidad sancionada. Este razonamiento evidencia que, en determinadas personas jurídicas no lucrativas, la proporcionalidad puede exigir cierto margen de modulación que no encuentra equivalente en el ámbito de las sociedades mercantiles.

Todo lo anterior permite concluir que las razones que justifican evitar la modulación de las sanciones económicas cuando la infractora es una empresa —la dificultad conceptual de determinar su situación financiera real, el riesgo de distorsión del mercado y la neutralidad de la utilidad marginal del dinero en la lógica empresarial— pierden intensidad cuando se trata de personas jurídicas sin ánimo de lucro. En estas últimas, la naturaleza de sus fines, la estructura de sus recursos y la incidencia directa de las sanciones sobre su capacidad de desarrollar funciones social o constitucionalmente relevantes justifican un espacio mayor para ponderar su capacidad económica cuando ello sea necesario para evitar efectos punitivos desproporcionados.

VIII. CONCLUSIONES

Mientras en el Derecho penal español se ha establecido como regla general que la cuantía de las sanciones pecuniarias debe variar en función de la situación económica del infractor para garantizar su proporcionalidad, en nuestro Derecho administrativo no existe una regla general análoga y, de hecho, la magnitud de las multas administrativas no suele hacerse depender de la renta o riqueza del sujeto infractor.

Para evaluar si la situación económica del infractor debería tenerse en cuenta para cuantificar las multas, conviene distinguir dos supuestos, en función de si el infractor es una persona física o una persona jurídica con ánimo de lucro (una empresa).

En el caso de las infracciones cometidas por personas físicas, la imposición de multas uniformes, cuya cuantía no depende en modo alguno de la situación económica del infractor, puede distorsionar la eficacia disuasoria de estas sanciones. Una multa uniforme puede resultar excesivamente gravosa para los individuos menos pudientes y disuadir insuficientemente a los más ricos. Las multas proporcionales a los ingresos permiten corregir ambos efectos.

Estas últimas multas, sin embargo, no están exentas de inconvenientes. El principal es que hay que incurrir en costes para investigar y determinar la situación económica de cada infractor con el fin de calcular el importe de la sanción.

Las multas proporcionales a los ingresos del infractor se vuelven tanto más preferibles que las multas uniformes cuando: los costes de investigación de la situación económica del infractor son bajos; el daño causado por la infracción es elevado; y la desigualdad económica entre los ciudadanos es también elevada.

En el caso de las personas jurídicas con ánimo de lucro, el análisis económico muestra que la lógica subyacente difiere sustancialmente de la propia de las personas físicas. Las sociedades mercantiles carecen de preferencias propias y la sanción no produce en ellas una pérdida de utilidad subjetiva comparable a la que experimentan los individuos. El efecto disuasorio de las multas se articula, más bien, a través de su incidencia en los incentivos organizativos de la empresa y en sus expectativas de beneficio. Esta circunstancia, unida a la heterogeneidad estructural de las personas jurídicas y a la dificultad de identificar de forma estable su “situación económica” real, debilita notablemente la justificación de un criterio general de graduación basado en la capacidad económica de la entidad infractora.

Ello no quita que, para cuantificar el importe de ciertas multas, convenga atender al volumen de negocio de las empresas infractoras. La razón que justifica este criterio de cuantificación no es que dicha variable constituya un indicador de la capacidad económica de la empresa infractora, sino que tal variable es, en ocasiones, un indicador relativamente fiable del daño causado por la correspondiente infracción.

Las conclusiones alcanzadas en este trabajo deberían tenerse en cuenta tanto de lege ferenda, a la hora de que el legislador establezca (o no) multas proporcionales en determinados ámbitos, como de lege lata, a la hora de que la Administración tenga en cuenta (o no) la situación económica del infractor o el volumen de negocios de una empresa en el momento de determinar la cuantía de la correspondiente multa, dentro del margen de apreciación establecido por el legislador.

NOTAS:

(1). E. García de Enterría (1976), “El problema jurídico de las sanciones administrativas”, Revista Española de Derecho Administrativo, 10, pág. 420.

(2). En algunas obras relativamente antiguas se advertía sobre la falta de equidad que puede derivarse de imponer sanciones económicas idénticas a individuos con capacidades económicas dispares. Véase J. F Pacheco (1856), El Código Penal concordado y comentado, I, 2ª ed., Madrid, Imprenta de la Viuda de Perinat. Más recientemente, L. Roca Agapito (2003), La responsabilidad personal subsidiaria por impago de la pena de multa, Valladolid, Lex Nova.

(3). Entre las sentencias que han insistido en que no hay un derecho subjetivo al trato desigual a los desiguales destaca la STC 16/1994, de 20 de enero (FJ 5). Más recientemente, por ejemplo, STC 19/2012, de 15 de febrero (FJ 4).

(4). Véase García Luengo (2015), “La adaptación de las sanciones pecuniarias administrativas a la capacidad económica del infractor y los problemas de tipicidad de las medidas sancionadoras”, Revista General de Derecho Administrativo, 38, págs. 1-26.

(5). Véase, por ejemplo, G. P. Lopera Mesa (2006), Principio de proporcionalidad y ley penal, CEPC, Madrid.

(6). Véase, por ejemplo, G. Doménech Pascual (2025), “Una teoría asimétrica de las obligaciones positivas de protección penal derivadas de los derechos fundamentales”, Teoría y Derecho, 38, págs. 174-211.

(7). Lo cual ha sido criticado por J. García Luengo (2015).

(8). Art. 96.1.c) del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre).

(9). Véase M. Izquierdo Carrasco (2021): “¿Tienen que adaptarse las multas a empresas a su situación económica? Un estudio del principio de proporcionalidad en materia sancionadora”, en M. Rebollo Puig (dir.), A. J. Huergo Lora, J. Guillén Caramés y T. Cano Campos, Anuario de Derecho Administrativo Sancionador, Civitas, Madrid, págs. 141-176.

(10). Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre.

(11). Art. 97.b) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.

(12). Véase, por ejemplo, el art. 51.1 del texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios (Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre).

(13). Véase, por ejemplo, el art. 66 de la Ley 6/1998, de 22 de junio, de Ordenación Farmacéutica de la Comunidad Valenciana.

(14). Véase, también, el art. 69 de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista.

(15). Véase, por ejemplo, el art. 25 de la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria.

(16). Véase M. Izquierdo Carrasco (2021).

(17). J. García Luengo (2015).

(18). Art. 97 de la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito.

(19). Art. 192.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

(20). Art. 97.1 cinco c) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.

(21). Art. 193 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

(22). Art. 41 del Texto Refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados (Real Decreto Legislativo 6/2004, de 29 de octubre).

(23). Art. 203.5.c) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

(24). Art. 63 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia.

(25). Art. 76 de la Ley 22/2015, de 20 de julio, de Auditoría de Cuentas.

(26). Art. 97 de la Ley 10/2012, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito.

(27). Art. 97 de la Ley 10/2012, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito.

(28). Ley 28/2015, de 30 de julio, para la defensa de la calidad alimentaria.

(29). Art. 18 del Reglamento (UE) 1024/2013 del Consejo, de 15 de octubre de 2013, que encomienda al Banco Central Europeo tareas específicas respecto de políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito.

(30). Art. 67.2 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico.

(31). Por ejemplo, como advierte M. Izquierdo Carrasco (2021), “el coste de una construcción (legislación de costas y urbanística) es un parámetro fácilmente cuantificable que conecta con los elementos objetivos de la conducta infractora, pero puede ser un criterio insuficiente si se trata de cuantificar el daño producido, pues, por ejemplo, han podido verse afectados elementos paisajísticos, culturales o medioambientales de gran valor”.

(32). Como muestra de ello: para sancionar a un arquitecto, en la legislación urbanística suele atenderse al valor de las obras ilegales (por ejemplo, art. 280 del texto refundido de la Ley valenciana de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje, probado por Decreto Legislativo 1/2021, de 18 de junio) mientras que, para sancionar a un auditor de cuentas individual, el art. 75 de la Ley 22/2015, de 20 de julio, de Auditoría de Cuentas, toma como referencia la cantidad facturada por el trabajo de auditoría en el que se haya cometido la infracción.

(33). Con cita de la STC 19/1988, de 16 de febrero (FJ 10).

(34). STJUE de 29 de junio de 2006, SGL Carbon AG vs. Comisión de las Comunidades Europeas, C-301/04P, apartado 105.

(35). STJUE de 26 de septiembre de 2013, Alliance One International Inc. vs. Comisión Europea, C-668/2011, apartado 64.

(36). STJUE de 7 de junio de 1983, Musique difusion française y otros/ Comisión, apartado 121.

(37). STJUE de 17 de octubre de 2013, Billerud Karlsborg AB y Billerud Skärblacka AB c. Naturvårdsverket, C-203/12.

(38). Sirvan como ejemplo la STEDH de 23 de septiembre de 1998, Malige c. Francia, 27812/95 (relativa a la pérdida de puntos del permiso de conducir) y la STEDH de 2 de julio de 2002, Ali Göktan c. Francia, 33402/96 (relativa a la duración de un arresto por impago de una multa penal establecida legalmente en función del importe adeudado).

(39). Véase E. Kantorowicz-Reznichenko (2015), “Day-Fines: Should the Rich Pay More?”, Review of Law and Economics, 11(3), págs. 481-501; E. Kantorowicz-Reznichenko (2015), “Day Fines: Reviving the Idea and Reversing the (Costly) Punitive Trend”, American Criminal Law Review, 55(2), págs. 333-372; E. Kantorowicz-Reznichenko y M. G. Faure (eds.) (2021), Day Fines in Europe. Assessing Income-based Sanctions in Criminal Justice Systems, Cambridge University Press, Cambridge.

(40). Véase G. Dari-Mattiacci, G. Immordino y F. F. Russo (2025), “Fines for unequal societies”, European Journal of Political Economy, 86, art. 102621. 

(41). Tomo la imagen de G. Dari-Mattiacci, G. Immordino y F. F. Russo (2025).

(42). Para conocer su aplicación en el caso de multas de tráfico, puede consultarse RTVE: “¿Qué países son más progresivos con las multas de tráfico?”, RTVE Noticias, 14 de noviembre de 2022, disponible en: ENLACE ENLACE (última consulta: 20 de abril de 2025).

(43). G. Dari-Mattiacci, G. Immordino y F. F. Russo (2025).

(44). G. Dari-Mattiacci, G. Immordino y F. F. Russo (2025).

(45). G. Dari-Mattiacci, G. Immordino y F. F. Russo (2025).

(46). Sentencing Council for England and Wales: Speeding – Definitive Guideline, disponible en: ENLACE (última consulta: 20 de abril de 2025).

(47). Me remito una vez más a G. Dari-Mattiacci, G. Immordino y F. F. Russo (2025).

(48). Cuyo índice de Gini en 2023 era de 31,5.

(49). G. Dari-Mattiacci, G. Immordino y F. F. Russo (2025).

(50). Véase, por todos, G. Becker (1968), “Crime and Punishment: An Economic Approach”, Journal of Political Economy, 76(2), págs. 169-217; A. M. Polinsky y S Shavell (2000), “The economic theory of public enforcement of law”, Journal of Economic Literature, 38(1), págs. 45-76.

(51). A. M. Polinsky y S. Shavell (1979), “The optimal tradeoff between the probability and magnitude of fines”, The American Economic Review, 69, pág. 888.

(52). Para un análisis comparativo de la aplicación del sistema de días-multa en Francia y otros países, véase E. Kantorowicz-Reznichenko y D. Kerk (2020), “Day fines: asymmetric information and the secondary enforcement system”, European Journal of Law and Economics, 49(3), págs. 339-360.

(53). G. Dari-Mattiacci, G. Immordino y F. F. Russo (2025).

(54). O. Ben-Shahar y A. Porat (2021), Personalized Law: Different Rules for Different People, Oxford University Press, Oxford, pág. 25.

(55). Digo “suelen” porque esto no siempre ocurre. Piénsese, por ejemplo, en las infracciones en materia tributaria.

(56). G. Dari-Mattiacci, G. Immordino y F. F. Russo (2025).

(57). Véase K. Basu (2018), The Republic of Beliefs: A New Approach to Law and Economics, Princeton University Press, Princeton. Véase también G. Mankiw (2010), “Wealth-dependent Fines”, Greg Mankiw’s Blog, 8 de enero de 2010 (último acceso: 10 de junio de 2025).

(58). R. Cooter (1984), “Prices and Sanctions”, Columbia Law Review, 84(6), págs. 1523-1560.

(59). A. Harel (2015), “Why the State Should Not Punish Accessory Crimes”, Philosophical Issues, 25(1), págs. 180-195.

(60). Véase H. Markowitz (1952), “Portfolio Selection”, The Journal of Finance, 7(1), págs. 77-91.

(61). J. C. Laguna de Paz (2024), “Sanciones administrativas en materia de defensa de la competencia”, Revista General de Derecho Administrativo, 65, pág. 8.

(62). En el mismo sentido, M. Izquierdo Carrasco (2021).

(63). Es cierto que la contabilidad debe ajustarse a los principios de contabilidad generalmente aceptados, pero no es lo mismo la teoría que la práctica, más todavía en el caso de las empresas que no tienen el deber de ser auditadas

(64). En el mismo sentido, M. Izquierdo Carrasco (2021).

(65). Véase, en este sentido, M. Izquierdo Carrasco (2021).

(66). STJUE de 29 de junio de 2006, SGL Carbon AG vs. Comisión de las Comunidades Europeas, C-301/04P, apartado 105.

(67). Esta diferencia estructural entre personas físicas y jurídicas encuentra un paralelismo ilustrativo en el ámbito tributario. Mientras que el IRPF presenta una estructura progresiva, justificada en la utilidad marginal decreciente de la renta y en la existencia de necesidades vitales del contribuyente, el Impuesto sobre Sociedades se configura, por regla general, mediante un tipo proporcional relativamente uniforme. Ello responde, entre otras razones, a que las sociedades no constituyen sujetos con bienestar propio ni con necesidades de consumo, sino instrumentos organizativos orientados a la generación de beneficios. Aunque el fundamento de ambos sistemas no es estrictamente trasladable al ámbito sancionador, esta diferencia pone de relieve la distinta lógica económica que subyace en la regulación jurídica de personas físicas y jurídicas.

(68). STJUE de 7 de junio de 1983, Musique difusion française y otros/ Comisión, C-100-103/80, apartado 121.

(69). STJUE de 12 de julio de 2012 (Cetarsa/Comisión, C181/11 P, apartados 82 y 83).

(70). Cfr. M. Izquierdo Carrasco (2021).

(71). Véase el art. 23.2 del Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 y 82 del Tratado; el art. 63.1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia; y la STJUE de 7 de junio de 1983, Musique difusion française y otros/ Comisión, C-100-103/80, apartado 121, ya citada.

(72). Art. 279 del texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital (Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio).

(73). Con cita de la STC 19/1988, de 16 de febrero (FJ 10).