Los reales decretos de traspaso: más allá de la delimitación competencial

Este trabajo analiza la función de los decretos de traspaso en la configuración del Estado autonómico, poniendo de relieve su relevancia más allá de su tradicional encuadre jurisdiccional de instrumento meramente interpretativo auxiliar. Se argumenta que los reales decretos de traspaso operan, en ocasiones, como verdaderos mecanismos de concreción y modulación negociada del reparto competencial, incidiendo de forma decisiva en la delimitación efectiva y en el ejercicio real de las competencias autonómicas. El estudio sostiene que los decretos de traspaso poseen una dimensión estructural que obliga a reconsiderar su naturaleza y alcance en el marco de nuestra distribución territorial del poder.

Amelia Pascual Medrano es Catedrática de Derecho Constitucional en la Universidad de La Rioja

El artículo se publicó en el número 44 de la Revista General de Derecho Constitucional (Iustel, abril 2026)

ROYAL TRANSFER DECREES BEYOND COMPETENCES’ DELIMITATION

ABSTRACT: The present work focuses on the role played by transfer decrees in the configuration of the autonomous State, underlining their relevance over and above the jurisdictional scope traditionally regarding these decrees as mere interpretive instruments. As shown in this work, royal transfer decrees occasionally function as true mechanisms finely defining all aspects related to the sharing of competences, and effectively deciding on the real boundaries and implementation of autonomous competences. From this standpoint, transfer decrees show a structural dimension requiring further consideration as to these decrees’ nature and reach within the autonomous State’s regional distribution of power.

I. INTRODUCCIÓN

Los reales decretos de traspaso (en adelante, RRDD de traspaso) adquirieron en la construcción de nuestro Estado autonómico un protagonismo decisivo al erigirse en el cauce jurídico que permitía hacer efectiva la transferencia de funciones y servicios desde la Administración del Estado a las CCAA dotando de operatividad a las previsiones competenciales estatutarias. Al modo que, por lo demás, es propio de cualquier modelo de descentralización avanzada.

En definitiva, más allá —pero al amparo— de las listas competenciales de los EEAA, los decretos de traspaso jalonaron el intenso proceso de la descentralización política española. No es pues de extrañar que su materialización haya sido, y aunque en menor medida siga siendo, un proceso políticamente complejo y heterogéneo.

A grandes rasgos, en su primera gran fase, que cabría extender hasta la última oleada de reformas estatutarias, al margen de su carácter simultáneo o diferido, individual o agrupado y del permanente papel de vanguardia de las Comunidades del País Vasco y Cataluña, los traspasos han seguido en general una pauta de progresiva homogeneización competencial, sin perjuicio de traspasos particulares afectos a competencias diferenciales de algunas CCAA.

Tras ella, la oleada de reformas estatutarias a partir de 2006 ha ido trayendo consigo también un buen número de traspasos, a pesar de que los nuevos Estatutos no han supuesto una ampliación competencial autonómica sustancial. Y es que al margen de que su sentido y naturaleza se hallan ligados a este hecho, se siguen realizando traspasos sobre la base de títulos competenciales asumidos hace décadas(1), y tampoco es excepcional recurrir a ellos a modo de formalización de una reinterpretación política de un determinado reparto competencial.

De este modo, los decretos de traspaso se alejan cada vez más de su primigenia función de articulación práctica de la asunción de nuevas competencias por parte de las CCAA, antes ejercidas por el Estado central (algo hoy muy difícil sin reformular la vigente lista de art. 149 de la CE), sirviendo más bien, hoy, de cauce de adaptación competencial a la evolución legislativa, jurisprudencial y, en particular, política de la interpretación de los diversos títulos competenciales.

II. DELIMITACIÓN CONSTITUCIONAL

Condición indispensable del proceso de descentralización territorial que la CE de 1978 posibilitaba era el traslado, por parte del Estado central, de los medios materiales y personales ligados al ejercicio de las competencias transferidas a las CCAA. No es otro el sentido del inciso final del artículo 147.2 d). Los EEAA, junto a las competencias asumidas, debían contener necesariamente “las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas”(2).

Desde un primer momento, por tanto, la propia Constitución establecía una nítida separación entre la asunción competencial estatutaria y el procedimiento de entrega o traslado a las CCAA de los medios estatales que sustentaban las competencias asumidas.

El TC no tardó mucho, además, en confirmar esta interpretación que parecía un tanto desmentida por los términos previstos en la disposición transitoria segunda del Estatuto vasco(3). Sin embargo, la doble función que ahí parecía atribuirse al traspaso fue rechazada rotundamente por la STC 25/1983 (FJ 3), que dejó sentado el principio de que las competencias de las CCAA lo son en virtud de su Estatuto. De modo, por tanto, que los traspasos difícilmente pueden transferir competencias “cuando la titularidad de éstas ha sido atribuida por los Estatutos”.

En definitiva, pues, el objeto de los decretos de traspaso queda delimitado por el TC a través de dos premisas: tienen la finalidad, exclusivamente, de instrumentar la transferencia de los medios a disposición del Estado central precisos para el ejercicio de las competencias atribuidas a las CCAA; y, en segundo lugar, la prohibición absoluta de que tales decretos versen sobre la atribución o delimitación de competencias, cuyo lugar normativo es propio de otros instrumentos jurídicos(4).

1. Los reales decretos de traspaso transfieren los medios necesarios

Los RRDD de traspaso transfieren, vale decir entregan o trasladan, a las CCAA servicios o funciones que venía realizando el Estado, al haber pasado éstos a formalizarse como una competencia autonómica. Ello, a su vez, requiere según decimos que tal competencia incluya los medios materiales y financieros asociados a la ejecución de los servicios y funciones que integran el título competencial.

Ahora bien, las competencias autonómicas pueden ser, en lo que ahora nos interesa, de dos tipos: de ejercicio inmediato o de ejercicio diferido. Las primeras no precisan de un traspaso de medios asociados, mientras que sí lo requieren las segundas, en función lógicamente de su carácter y naturaleza. En aquellas competencias de ejercicio diferido, el ejercicio de la competencia queda en manos del Estado hasta la formalización del oportuno traspaso. Éste deviene por tanto en genuina condición suspensiva del ejercicio efectivo y pleno de la competencia afectada(5).

Resulta pues determinante la apreciación de la naturaleza del supuesto concreto en relación con la necesidad del traspaso de los medios materiales y personales del Estado central. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional no contiene pautas concretas para apreciar en qué casos los medios resultan “necesarios o imprescindibles” para el ejercicio de las competencias(6).

En general, cabe decir que el traspaso de medios es preciso cuando, sin ellos, no sea posible, o especialmente dificultoso, el ejercicio de la competencia, lo que resultará del examen de la naturaleza de cada competencia en particular. No obstante, un indicio sólido puede inferirse de la existencia de servicios, medios, personal o partidas presupuestarias afectas a su ejercicio por parte del Estado central, lo que es motivo suficiente para un requerimiento del traspaso. Bien entendido que una elemental aplicación de los principios de actuación administrativa (art. 103 de la CE) obliga también a evitar inútiles duplicidades.

Los RRDD de traspasos quedan así, en una gran mayoría, vinculados al “ejercicio de actividades prestacionales” por parte de las CCAA y sustentan el principio de continuidad, eficacia y racionalidad en la prestación publica de servicios(7).

2. Carecen de valor atributivo o delimitador de competencias

La naturaleza de norma atributiva de competencias está reservada, en el marco de la CE, a los Estatutos de Autonomías y, en su caso, a las leyes orgánicas de transferencia o delegación ex art.150.2 de la CE; lo que es aplicable de igual modo a las normas de delimitación competencial. Por tanto, los RRDD de traspaso ni atribuyen ni delimitan competencias según nuestro sistema constitucional de fuentes.

Ello ha sido, por lo demás, regularmente reiterado por el TC a lo largo de estos años: los RD de traspaso “no atribuyen ni reconocen competencias, sino que se refieren a los medios materiales y humanos necesarios para ejercerlas” (STC 87/1983, FJ 4); “los Decretos de traspaso de servicios se limitan a transferir éstos y no transfieren competencias” (STC 48/1985, FJ 5); los traspasos “no incorporan, en ningún caso, normas atributivas ni ordenadoras de competencias” (STC 48/1985, FJ 5)(8).

En suma, “doctrina constitucional consolidada”, tal y como la califica la STC 119/2024 (FJ 5), es que los decretos de traspasos o de transferencias (término que también utiliza el TC y algunos EEAA) no son “normas determinantes” del sistema constitucional de distribución de competencias. Gozan, únicamente, de un “valor instrumental” o complementario de la distribución competencial (por todas, STC 44/2007, FJ 6).

Ello sentado, la consecuencia es obvia: lo dispuesto en un decreto de traspaso no puede prevalecer sobre lo previsto en las normas atributivas o delimitadoras de competencias.

El reparto competencial resultante de dichas normas no puede ser trasgredido, alterado o constreñido por una norma a la que no corresponde determinar tal reparto. En palabras del TC, ello supondría introducir, “una <<jerarquización>> por completo contradictoria con la Constitución y con la autonomía que ella garantiza” (STC 102/1985 FJ 2), contando, además, con el hecho de que las competencias son indisponibles por parte de las Administraciones, lo cual “impide hacer prevalecer una presunta voluntad, fruto del acuerdo formalizado en los Decretos de transferencias, sobre el sentido objetivo de las normas constitucionales y estatutarias (SSTC 113/1983, 103/1989, etc.)”(9).

Y ello no sólo por lo que respecta a las normas propiamente atributivas de competencias, sino también a las normas delimitadoras de competencia: el decreto de traspaso —afirma el TC— “no puede sobreponerse al resultado que provenga de la interpretación de las cláusulas constitucionales y estatutarias y de las Leyes llamadas por éstas para delimitar competencias e integrar el bloque de la constitucionalidad en cada materia”(10).

3. Poseen “únicamente” valor interpretativo.

La reiterada exclusión de los decretos de traspaso del bloque de constitucionalidad y, por tanto, de su capacidad para configurar la distribución competencial ha ido, no obstante, acompañada del reconocimiento de su valor como criterio interpretativo de dicha distribución.

El TC reconoce que estos decretos “suelen contener con mayor o menor detalle una especificación de las funciones que recibe la Comunidad Autónoma y las que retiene el Estado”, de forma que constituyen un criterio o elemento interpretativo del reparto competencial.

Los RRDD de traspaso se califican así de “elementos auxiliares de la interpretación” del reparto de competencias constitucionalmente establecido (STC 146/1986, FJ 2); de “medios idóneos para concretar las formas, modos y procedimiento para el ejercicio de las respectivas competencias estatales y autonómicas” (STC 88/1987, FJ 3) o de “valido criterio interpretativo, útil para determinar el alcance de la competencia” (SSTC 153/1989, FJ 7, 36/1994, FJ5; 132/1998; FJ 5; o 117/2016, FJ 4).

Ahora bien, el propio TC parece querer embridar la incidencia de este referente interpretativo en la configuración o modulación del reparto competencial, advirtiendo también reiteradamente que lo dispuesto en el traspaso, “no puede prevalecer sobre las previsiones constitucionales y estatutarias ni vincular a este TC”(11).

La interpretación de la distribución competencial derivada de los decretos de traspaso —repite también el TC— se inserta en un determinado contexto legislativo vigente en el momento de su aprobación (SSTC 240/2006, FJ 12; 132/1998, FJ 5; o 113/1983, FJ 3), de modo que estos decretos “no vinculan a las Cortes Generales ni a los Parlamentos Autonómicos al regular los sectores, instituciones o materias sujetas a su competencia” (SSTC 132/1998, FJ 5; o 149/1991, FJ 4); o “de manera perpetua la labor del legislador estatal en el ejercicio de sus títulos competenciales” (STC 220/1992, FJ 16).

Por consiguiente, al margen de supuestos de reforma de las normas atributivas de competencias o de la delimitación de su alcance por parte del TC(12), “nada impide que una Ley que incorpora las bases de la regulación de una materia aplique de manera distinta a un Decreto de transferencias anterior el criterio delimitador del ámbito de aplicación de las competencias autonómicas” (SSTC 86/1989, FJ 10; 140/1989, FJ 10; o 220/1992, FJ 16).

En definitiva, para el TC los RRDD de traspaso poseen un cierto valor interpretativo para esclarecer el alcance material de las competencias asumidas por el Estado y las CCAA, en la medida en que expresan la praxis inicial de distribución funcional derivada del bloque de la constitucionalidad, pero carecen de capacidad alguna para predeterminar o concretar el orden competencial, y sus previsiones resultan jurídicamente intrascendentes incluso frente a la ulterior actividad legislativa del Estado central de la que resultare una delimitación competencial diferente.

Con todo, procede también advertir que esta función estrictamente interpretativa que el TC ha venido atribuyendo de forma constante a los RRDD de traspaso no siempre ha sido observada con igual rigor en la práctica jurisdiccional. Así, en determinados casos —particularmente en aquellos en que la delimitación competencial presentaba una especial complejidad— la jurisprudencia constitucional ha acabado proyectando sobre tales decretos un efecto que trasciende su condición de meros instrumentos auxiliares, llegando a reconocer a sus previsiones un papel decisivo en la concreción del “alcance” efectivo de las competencias controvertidas(13).

Veamos algunos ejemplos.

—En STC 11/1986, de 28 de enero, la discrepancia entre el Estado y la CA catalana no se proyecta sobre los títulos competenciales concernidos, sino sobre la interpretación de las previsiones del RD de transferencias 479/1981, relativas a la remisión al Ministerio de Agricultura de los reglamentos de denominación de origen para su ratificación, las cuales a su vez concretaban la competencia catalana sobre denominaciones de origen, que aun tipificada en su Estatuto como exclusiva, se reconocía “en colaboración con el Estado”. El anexo del RD disponía (párrafo B2 c) que “la Generalidad de Cataluña, una vez aprobados los Reglamentos de Denominación de origen, los remitirá al Ministerio de Agricultura para su conocimiento y ratificación, a los efectos de su defensa por la Administración Central del Estado en el ámbito nacional e internacional, lo que se hará siempre que aquéllos cumplan la legislación vigente”. Pues bien, antes de enjuiciar la interpretación del RD de traspaso, el TC advierte que éstos, aun no atribuyendo competencias, incluyen los medios para ejercerlas “entre las que se encuentran, desde luego, las técnicas o formas jurídicas mediante las que se canalizan las relaciones de cooperación o colaboración impuestas por la Constitución o los Estatutos de Autonomía, máxime cuando dichas técnicas no se regulan en aquélla o éstos” (FJ 3). De este modo, y aunque inmediatamente el TC advierte que estas técnicas de cooperación no pueden modificar el orden competencial establecido, entiende que es lo dispuesto en el RD lo que hace que la Generalidad tenga competencia para aprobar y modificar estos reglamentos, no siendo la remisión al Ministerio una condición de su validez. Además, señala que el Estado al asumir el acuerdo y promulgar el RD reconoce esa competencia a la CA.

—En STC 88/1987, tras rechazar de modo general que el RD 3168/1982, de 15 de octubre, sobre traspaso de servicios del Estado a la Generalidad en materia de turismo, quiebre los límites de las competencias respectivas o suponga una dejación de éstas, el TC determina que la competencia corresponde al Estado al haberse ajustado “escrupulosamente” la Orden estatal impugnada al referido RD (FJ 3).

—En STC 153/1989, son los traspasos efectuados el fundamento en el que el TC asienta el reconocimiento de competencias ejecutivas a la CA catalana, en materia de cinematografía: “la competencia de ejecución indicada por la Comunidad está a su vez implícita, pero inequívocamente, reconocida por el Decreto 1010/1981, citado, que traspasó todas las funciones y servicios de la Administración del Estado en relación con la cinematografía a la Generalidad, con las excepciones también transcritas” (FJ 7).

—En STC 132/2004, deduce de lo establecido por el RD de traspaso “que el Estado y la Comunidad Autónoma aceptan hoy que las mencionadas competencias ejecutivas corresponden a ésta y que, en consecuencia, en este punto, ha desaparecido la controversia competencial” (FJ 3).

—El último ejemplo podría ser el de la polémica STC 158/2021. Se trata de un recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de Cataluña en relación con diversos preceptos del RD-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital. La controversia se centra en el hecho de que la gestión de esta nueva prestación del sistema de Seguridad Social se hubiera atribuido al Estado, desconociendo las competencias ejecutivas de la CA catalana (desarrollo y ejecución de la legislación estatal de Seguridad Social, excepto las normas que configuren el régimen económico y gestión del régimen económico de la Seguridad Social ex art. 165 del Estatuto catalán). Pues bien, al margen de que pueda ser muy discutible la conclusión del TC de que todos los aspectos relativos al reconocimiento de esta prestación se enmarcan en las competencias ejecutivas del Estado en tanto afectan a la caja única, lo que ahora interesa destacar es que el TC rechaza el argumento de la CA relativo al hecho de que ya está gestionando otras pensiones no contributivas (invalidez o jubilación), en atención a que, en ese caso, ello ha sido dispuesto en la legislación estatal y se ha producido el traspaso de competencias previsto(14). En efecto, como afirma el voto particular de la señora Balaguer “el título jurídico que funda la titularidad de una competencia no es la existencia del correspondiente traspaso de competencias, sino su reconocimiento en las normas que rigen la distribución de competencias, la Constitución y los estatutos de autonomía”, pero, desde nuestro enfoque, muestra también que el RD de traspaso adquiere a veces una relevancia muy superior a la teóricamente asignada.

Ciertamente, ninguno de estos casos ha supuesto una alteración de la consideración de los RRDD de traspaso como instrumentos dotados de un valor meramente interpretativo(15); pero sí han operado como un elemento de contraste y matización relevante de dicha doctrina, matización que igualmente se proyecta, como veremos, sobre la propia práctica seguida en la aprobación y aplicación de los RRDD de traspaso.

III. EL PROCESO EN LAS COMISIONES MIXTAS DE TRASPASOS

La remisión a los EEAA efectuada por el art. 147.2 d) CE, de inicio, evitaba dejar en manos exclusivas del Estado central el proceso de traspasos.

Así, tras esta remisión constitucional, los EEAA, sin excepción, previeron —y prevén— como disposición adicional o transitoria la creación de una comisión mixta de carácter paritario, integrada por representantes del Estado central y de la CA, a fin de transferir las funciones y atribuciones inherentes a las competencias que les corresponden con arreglo a su Estatuto. Se deberá especificar además el proceso, tiempo y condiciones del traspaso; los bienes, instituciones, derechos o funcionarios que deban ser objeto de traspaso; y los medios personales y patrimoniales afectos a los servicios que deban traspasarse(16).

No tardaron mucho, sin embargo, en surgir las críticas a un modelo que, a la postre, confiaba el éxito al acuerdo respectivo en cada comisión mixta. El conocido Informe de la Comisión de Expertos sobre Autonomías de 1981 vaticinaba así que, “sin que exista una efectiva dirección del proceso, sino a puro golpe de pacto y negociación en los que se actúa sin una visión precisa del conjunto y sin una previsión exacta de las metas, es, sin duda, una ilusión de la que, por mucho esfuerzo que se ponga en el empeño, resulta aventurado esperar el éxito”(17).

Estos negros augurios iniciales, en relación con la continuidad en la prestación de los servicios públicos y la complejidad en la organización administrativa resultante, tuvieron además un intento de respuesta legal a través de la también famosa LOAPA (más tarde, Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico), cuyo Título IV se halla dedicado, justamente, a disciplinar de manera uniforme la “Transferencia de servicios”, lo que dio pie al TC para delimitar muy pronto este mecanismo constitucional.

En la sentencia recaída tras el recurso previo de inconstitucionalidad interpuesto frente al proyecto (STC 76/1983, FFJJ 28 a 36), el Tribunal comenzó rechazando la competencia estatal para fijar criterios comunes aplicables a todas las CCAA.

El TC deja claro que existe “una reserva competencial a favor de las Comisiones Mixtas para regular los traspasos de servicios a las Comunidades Autónomas”: “Los Estatutos reconocen a estas Comisiones facultades de autonormación para regular su propia actividad y funcionamiento, fijándoles ciertos criterios a los que han de ajustar los traspasos. Resultado de esta habilitación estatutaria son los Reales Decretos aprobados por el Gobierno a propuesta de tales Comisiones, por los que se establecen las normas de traspaso de servicios, así como las normas de funcionamiento de las propias Comisiones” (FJ 28).

Otra cosa es que, como en tantas otras ocasiones, en nuestro modelo territorial abierto, la homogeneidad de las previsiones estatutarias evitara la hipótesis de 17 sistemas de traspasos diferentes. La finalidad racionalizadora de la LOAPA se veía así ya satisfecha, como el propio TC reconoce, desde el momento en que la práctica totalidad de sus previsiones se hallaban ya incluidas —vía “Pactos autonómicos” de 1981(18)— en lo propios EEAA.

En cualquier caso, desde una perspectiva constitucional, la sentencia fija varios de sus rasgos (FJ 28):

i) No es un proceso uniforme. El 147.2 d) CE permite procesos de traspaso diferenciados en tiempo, técnicas y resultados.

ii) Los acuerdos de las comisiones mixtas, aunque aprobados mediante RD, tienen validez material y procesal en virtud del art. 147.2 d) CE y de los respectivos Estatutos. En consecuencia, una ley estatal no puede alterar el orden competencial, pues carece de rango jerárquico para ello.

iii) Los RRDD constituyen el medio formal para aprobar los acuerdos, que son vinculantes para el Estado en su contenido, aunque corra a su cargo la capacidad normativa para dictarlos.

Ello sentado, el TC anulará varios preceptos, que incidían en el ámbito competencial de las comisiones mixtas, y deja a salvo el resto al considerarlos meros mandatos dirigidos exclusivamente al Gobierno, como era el caso de las características formales de los RRDD o de otras funciones contempladas en títulos competenciales estatales (FFJJ 29 y ss.)(19).

1. Composición y funcionamiento básico

La sustancial coincidencia de las previsiones estatutarias y de las normas de funcionamiento acordadas en cada comisión permite establecer un bosquejo común de su estructura y funcionamiento(20):

i) Son las propias comisiones las que, en el marco de las premisas fijadas de antemano por las normas estatutarias, establecen las normas adecuadas para el funcionamiento y desempeño de su misión. A propuesta de cada comisión, sus normas de funcionamiento, al igual que los acuerdos de traspaso, se aprueban —salvo excepciones(21)— mediante RD del Consejo de Ministros.

ii) Las comisiones se constituyen de manera paritaria, con un número variable de integrantes, correspondiendo, en la casi totalidad de casos, la designación de los vocales autonómicos al Gobierno de la CA. Sólo Castilla y León y Madrid residencian su nombramiento en el órgano legislativo(22).

iii) Reciben la calificación de órgano colegiado, si bien tienen una naturaleza peculiar y un funcionamiento de diferente naturaleza. No forman parte de ninguna Administración y sus acuerdos se adoptan por consenso de las dos representaciones. Cabría verlas como efecto directo de una de las bases establecidas estatutariamente ex art. 147.2 d) CE para el traspaso de los servicios correspondientes a las competencias asumidas(23).

iv) La presidencia se reserva al ministro de administración territorial o al órgano del Gobierno central competente en materia de organización territorial, quedando la designación de la vicepresidencia en manos de la CA.

v) En la inmensa mayoría de CCAA, con el objetivo de preparar los traspasos, se prevé la creación de comisiones sectoriales de ámbito nacional, encargadas de elaborar propuestas que deberán ser remitidas a las comisiones mixtas(24). Igualmente, son mayoría las que establecen la posibilidad de que el pleno de la comisión designe ponencias Estado-CA para la preparación y estudio de los acuerdos, pudiendo recabarse también la asistencia de expertos(25).

vi) En cuanto al contenido de los RRDD de traspaso, el art. 18 de la Ley 12/1083, del Proceso Autonómico (en adelante, LPA) establece un contenido mínimo y, en ese sentido, correcto desde un punto de vista competencial (cfr. STC 76/1983, FJ 32), pero al que pueden agregarse otros extremos en las normas de funcionamiento de cada comisión. Éstas, a su vez, básicamente acogen lo establecido en el art. 18.2 de la LPA(26), si bien suelen introducir alguna ampliación o precisión al respecto: servicios y funciones que permanecen en el Estado; funciones concurrentes y compartidas entre ambas instancias y mecanismos de cooperación entre ellas; la relación de vacantes dotadas presupuestariamente de los servicios e instituciones traspasados; o la fecha de efectividad de la transferencia(27).

vii) Sin perjuicio de que el TC declarase inconstitucional por falta de competencia la previsión de la LOAPA determinando que la transferencia tendría como objeto “bloques materiales y orgánicos completos”, todas las normas autonómicas vinculan ésta a “bloques orgánicos de naturaleza homogénea”.

viii) Por último, casi la totalidad de las normas de funcionamiento establecen que “una vez completado el traspaso de la totalidad de los servicios que constituye la finalidad de esta Comisión Mixta, la misma se disolverá”, si bien ello no parece que sea una hipótesis factible, dado el carácter permanentemente abierto de nuestra distribución competencial y la posibilidad permanente de una reinterpretación del ámbito de los diversos títulos competenciales.

2. Naturaleza jurídica de los reales decretos de traspaso

Ya hemos visto cómo los acuerdos adoptados en estas comisiones paritarias constituyen propuestas vinculantes para el Estado central, que deberá respetar su contenido, de manera que el RD estatal no viene sino a formalizar dichos acuerdos. Por ello, la no aprobación de éste, o cualquier alteración de los términos acordados en la comisión, sería susceptible de recurso jurisdiccional(28).

De partida, en consecuencia, estamos ante un decreto, que se limita a trasladar el acuerdo adoptado en un órgano peculiar, que tiene un contenido igualmente específico y un parámetro de validez también muy particular [el art. 147. 2 d) de la CE, los EEAA y la LPA].

Sobre esa base, y subrayando que su objeto es el traspaso de funciones y servicios, el TS ha negado reiteradamente el carácter normativo de estos decretos y, por ende, que estemos en presencia de normas de naturaleza reglamentaria(29).

En efecto, hay decretos que contienen meras decisiones de ejecución típicas de actos administrativos, que ponen fin a procedimientos no normativos, pero también hay acuerdos que aprueban auténticos reglamentos. La cuestión no es sencilla y mucho menos pacífica, y no siempre es fácil trazar una línea divisoria entre acto administrativo y reglamento (planes administrativos, relaciones de puestos de trabajo o planes urbanísticos, serían buenos ejemplos de esta suerte de tierra de nadie).

Con todo descartar de modo general la naturaleza normativa de estos decretos no nos parece acorde con el variado contenido y efectos de sus disposiciones (imperativas, orientativas, informativas, etc)(30). Normas y actos parecen convivir en ellos.

En este sentido las alusiones doctrinales a estos RRDD como “normas” o “normas paccionadas” son habituales(31). Y aunque el TC no se ha manifestado expresamente, en sus pronunciamientos denomina a estos decretos como “normas” de traspaso de servicios o como “normas” no determinantes del sistema de distribución competencias, pero de valor interpretativo. De forma muy explícita en la STC 194/2016 (FJ 2), al examinar uno de estos RRDD, lo califica de “norma que, como sucede con los distintos decretos de traspasos”; o, en la STC 44/2007 (FJ 6), inicia su caracterización aludiendo al “valor de este tipo de normas” (32).

Y es que la exclusión de la naturaleza normativa efectuada por el TS en sus pronunciamientos parece responder sobre todo a justificar de plano el rechazo de impugnaciones de su validez fundadas en el incumplimiento de los tramites formales de elaboración de las disposiciones reglamentarias previstos en la ley 50/1997. Algo que —creemos— resultaría ya evidente desde el momento en que estos decretos tienen un contenido y régimen jurídico particular que, sin embargo, no dan razón suficiente para negar de forma general su carácter normativo(33).

Sea como fuere, estos decretos son la única fuente jurídica habilitada para instrumentar los traspasos competenciales, que han de realizarse “necesariamente a través de los acuerdos de las Comisiones Mixtas”. Por consiguiente, su contenido —dejando ahora al margen los cambios en la propia distribución o delimitación competencial— no puede alterarse posteriormente mediante una intervención unilateral del legislador estatal o autonómico o, con mayor razón, de sus ejecutivos (“el inferior rango del instrumento jurídico utilizado para la aprobación de los mismos no implica una subordinación jerárquica normativa” (STC 76/1982, FJ 28)(34).

Así las cosas, una vez aprobado, el control del RD de traspaso es el jurisdiccional ordinario propio de cualquier acto o disposición del Consejo de Ministros.

Puede ser recurrido ante la sala de lo contencioso-administrativo del TS, por una infracción formal o procedimental —incluida una posible alteración en el RD de los términos del acuerdo alcanzado paritariamente— de las normas específicas que disciplinan su contenido y aprobación (CE, EEAA, LPA y normas de funcionamiento de las comisiones). Pero no cabrá invocar lo dispuesto con carácter general para la elaboración de las disposiciones reglamentarias estatales, ámbito que le es del todo ajeno y que, como hemos visto, el TS ha venido regularmente excluyendo como parámetro de enjuiciamiento.

3. Bloqueo de la comisión por ausencia de acuerdo

El diseño del sistema de traspasos presenta una limitación evidente en el caso de que la comisión mixta correspondiente no logre llegar a un acuerdo, lo cual, a su vez, provoca que el Estado central retenga y siga ejerciendo competencias que no le corresponden.

Doctrinalmente no se tardó mucho en poner de manifiesto este déficit que, a la postre, apodera al Estado central para bloquear o dilatar indefinidamente el ejercicio por las CCAA de sus competencias(35).

Como era previsible, la cuestión se planteó pronto en sede constitucional.

Fue la falta de materialización de los acuerdos de traspaso lo que llevó a la Junta de Galicia, en 1985 y 1986, a plantear diversos conflictos positivos de competencia con el propósito de obtener una salida jurídica a esta situación.

En el primer caso (STC 155/1990), la estrategia consistió en impugnar una orden ministerial de 1984, por invasión de las competencias ejecutivas gallegas en materia de organización de la sanidad (arts. 33.1 y 37.3 del EAG de 1981), dado que se habría incumplido el plazo máximo de dos años establecido para completar los traspasos (1 de enero de 1983)(36). En consecuencia, el Estado habría perdido el poder de disposición sobre dicha competencia (el ejercicio provisional de la competencia —se decía— “habría caducado”).

Para el TC, lo que Galicia planteaba no era sin embargo una invasión competencial (art. 63.1 LOTC), sino algo bien distinto. Lo que se ha producido —dice— es “una omisión o falta de actividad en el traspaso de los servicios a Galicia. Y ello, como es evidente, no encaja en el objeto del conflicto positivo de competencia cuya resolución corresponda a este Tribunal, consistente en una acción positiva de invasión de la esfera competencial del ente” (FJ 2).

El Tribunal descartó igualmente una eventual discriminación con otras CCAA, recordando su configuración de los traspasos “no como un proceso uniforme, sino como el resultado de diversos procesos que por su naturaleza habrían de originar diferencias en el tiempo y en el contenido de los traspasos. Diversidad o falta de uniformidad que es propia de la configuración del Estado de las Autonomías y sobre cuya constitucionalidad ya se ha pronunciado este Tribunal” (FJ 2).

En conclusión, para la jurisdicción constitucional la demanda conflictual carecía del objeto y causa petendi propios de un conflicto positivo de competencia.

Idéntica conclusión alcanzará en la resolución de los conflictos planteados por la Junta de Galicia, no ya frente actos o disposiciones estatales relativas a materias que entiende de su competencia, pero pendientes de traspaso, sino directamente frente a la omisión del RD en esas materias: cámaras agrarias (STC 178/1990), investigación oceanográfica (STC 179/1990), paradores nacionales de turismo (STC 193/1990), o INSALUD (STC 201/1990).

En estos casos, la Junta de Galicia, siguiendo el cauce del art. 94 de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, dirigió previamente al Gobierno peticiones de traspaso en las citadas materias que no tuvieron respuesta, produciendo así una denegación presunta de la petición constitutiva —a su juicio— de la omisión a que se refiere el art. 61. 1 de la LOTC. Pero ello no hizo sino reforzar el rechazo por parte del TC de esta vía procesal como eventual solución a la falta de traspasos: “el conflicto —señala el TC— se halla mal planteado, reducido como está a un acto omisivo que es un puro factum no susceptible de traerse a este proceso y de propiciar una declaración del Tribunal acerca de la titularidad de la competencia controvertida, pues en realidad no ha existido controversia competencial”.

De este modo, pese a la consabida y reiterada virtualidad atributiva directa de las competencias asumidas estatutariamente, el ejercicio de las que requieren traspasos se anuda a una especie de “vacatio” de plazo indefinido, sin cauce alguno de control o corrección, quedando la adecuación al orden competencial establecido en la práctica en manos del Estado central(37).

Y, en efecto, el encaje de estos supuestos con el ámbito del conflicto de competencias no es perfecto, pero, como se ha puesto de manifiesto doctrinalmente, el planteamiento del TC es excesivamente rígido y formal, en tanto que, a la postre, estas situaciones de bloqueo producen el efecto de una invasión competencial(38).

De hecho, el TC desecha el conflicto como vía de solución a la falta de traspaso, pero considera adecuada su interposición a fin de que TC se pronuncie sobre la titularidad de las competencias cuando una CA considere que “una norma estatal ha invadido su propio ámbito de competencias y formule frente a la misma en esta sede constitucional la oportuna vindicatio potestatis, aunque no pretenda de modo inmediato su efectivo ejercicio, por estar, éste sí, sujeto al previo traspaso de los correspondientes servicios” (STC 124/1989, FJ 1).

En cambio, en lo que se refiere a la no consecución de los traspasos, el planteamiento del conflicto sólo sirve para que el TC, aun reconociendo la irregularidad de la situación, reconvenga a las partes y les recuerde el principio de lealtad constitucional.

En la STC 209/1990, el TC acumuló tres conflictos en materia de cámaras agrarias, dos promovidos por la Junta de Galicia y el tercero por el Gobierno, en los que subyace de nuevo la falta de acuerdo en el seno de la comisión mixta.

Pues bien, la Sentencia subraya, una vez más, que el Estado puede seguir ejerciendo provisionalmente las competencias no transferidas, dada la necesidad derivada del principio de continuidad en la prestación de los servicios públicos, aun cuando señala que la situación es “altamente insatisfactoria” y supone un ejercicio competencial por parte del Estado “anómalo porque es provisional, y lo provisional no puede seguir siéndolo indefinidamente”. Sin embargo, no ofrece otro cauce de solución que la consabida apelación a la lealtad institucional que obliga a todos, y en especial al Gobierno, “quien debe extremar el celo”, por ser el “máximo responsable de la finalización efectiva del reparto de competencias” (FJ 4).

A partir de esta Sentencia el TC no ha hecho sino reiterar esta llamada a la lealtad institucional, que en la práctica ha resultado claramente insuficiente(39).

Un buen ejemplo de lo anterior son las SSTC 25/2015 (FJ 7) y 95/2016 (FJ 8). En ellas el TC resuelve conflictos positivos planteados por la Generalitat de Cataluña frente a normas estatales de 2007 y 2013 en materia de ayudas y becas de estudios, que estarían vulnerando competencias ejecutivas ya declaradas de titularidad autonómica, pero debido a la fata de adopción de los correspondientes traspasos, su ejercicio provisional por parte del Estado se había prolongado 12 o 15 años.

La Generalitat pide expresamente al TC que ponga fin o establezca un límite temporal a esta situación anómala de ejercicio estatal de competencias de titularidad autonómica. Aun así, la Sentencia, tras reconocer esa titularidad y que se trataba, en efecto, de una materia en la que era necesario el traspaso de medios y servicios para que pueda ser ejercida la competencia de gestión autonómica, vuelve a limitarse a advertir que esta situación “es difícilmente conciliable con las exigencias de un Estado descentralizado como el nuestro” y a recordar el deber de fidelidad y lealtad constitucional(40).

La conclusión parece obvia. El TC acierta en el diagnóstico de estos supuestos de incumplimiento del orden constitucional de distribución de competencias, pero su corrección se limita a un recordatorio a los actores institucionales de su genérica obligación de respetar y cumplir los dictados constitucionales.

A nuestro juicio, sin embargo, el que el necesario mantenimiento de la continuidad de los servicios habilite al Estado central a seguir ejerciendo provisionalmente competencias para las que carece de título no impide declarar que tal estado de cosas vulnera el orden competencial y, como tal, se abra la vía de control del conflicto positivo. A su través, la jurisdicción constitucional, una vez confirmada la competencia autonómica, podría examinar en cada caso si, dado el paso del tiempo y el comportamiento de las partes, la atribución competencial provisional al Estado central se halla justificada o ha devenido en inconstitucional por falta de título habilitante (al igual que ocurre en otros supuestos)(41), ordenando en su fallo el correspondiente traspaso.

Por lo demás, ex art. 66 LOTC, el TC puede disponer “lo que fuera procedente respecto a las situaciones de hecho o de derecho creadas”, y, en consecuencia, asegurar la continuidad de los servicios, mientras se verifica el traspaso al que, desde el pronunciamiento expreso del TC, las partes vendrían obligadas —no ya como como fidelidad constitucional— sino en ejecución de sentencia.

IV. LOS REALES DECRETOS DE TRASPASO EN LA PRÁCTICA

1. Como espacio de (re)negociación competencial

A pesar del limitado alcance interpretativo que la jurisdicción constitucional otorga a los RD de traspaso, no resulta sencillo determinar su peso real en nuestra distribución competencial, ya sea porque, como hemos visto, en algunos supuestos el TC lo transciende, ya sea porque, en la práctica, aun no siendo una norma integrante del bloque de constitucionalidad, es el medio por el que los entes territoriales implicados pueden —al margen de las razones que les lleven a ello— acordar y fijar progresivamente la delimitación exacta o, más exactamente, la interpretación de la delimitación exacta de la distribución competencial, que se mantiene formalmente inalterada(42).

Si se observa el número de traspasos efectuados desde 1979, las cifras más elevadas se corresponden lógicamente con la fase de aprobación de los EEAA o de sus grandes reformas(43). La excepción es, sin embargo, el período que va desde abril de 2006, inicio de la última oleada de reformas, hasta 2025(44). En ese periodo, el volumen global de traspasos ha sido sensiblemente inferior, lo que es sin embargo coherente con el hecho de que los EEAA reformados no han traído consigo una ampliación competencial relevante(45). De hecho, la CA con mayor número de traspasos en este periodo es el País Vasco, con 33, pese a mantener vigente su Estatuto de 1979; seguido por Cataluña, con 28, y Andalucía, con 11(46).

Ello nos pone ya sobre la pista de que el recurso a los traspasos no sólo viene ligado a una modificación de las normas atributivas o delimitadoras de competencias o, pese al trascurso del tiempo, a darles por fin la obligada efectividad material en todas las CCAA. En otros casos resulta de una premiosa negociación política bilateral Estado-CA sobre el alcance de sus respectivas competencias.

Veamos algunos ejemplos:

i) Inspección de trabajo. En la IX legislatura, gran parte de la función pública inspectora de la Inspección de Trabajo y Seguridad social se trasfirió al País Vasco (RD 895/2011) y a Cataluña RD 206/2010). En ambos casos el contenido de la transferencia fue casi idéntico, por más que, en el caso vasco, su título competencial no era otro que el clásico de “ejecución de la legislación del Estado en materia de legislación laboral”, de suerte que estaríamos ante funciones o servicios que, en realidad, corresponderían, desde hace mucho tiempo, a todas las CCAA(47).

ii) Sanidad penitenciaria. Sólo Cataluña (RD 3482/1983), País Vasco (RD 894/2011) y Navarra (RD 494/2021) tienen transferidas las competencias en materia de sanidad penitenciaria, si bien, de nuevo, el título competencial de cobertura está presente en todos los EEAA (desarrollo legislativo y ejecución de la legislación básica del Estado en materia de sanidad interior e higiene). Más aun, en este caso la propia disposición adicional sexta de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud establece que, en el plazo de 18 meses desde su entrada en vigor, “Los servicios sanitarios dependientes de Instituciones Penitenciarias serán transferidos a las comunidades autónomas para su plena integración en los correspondientes servicios autonómicos de salud”.

iii) Homologación y convalidación de títulos extranjeros no universitarios. Esta actividad ejecutiva en el marco de los criterios generales y tablas establecidas por el Ministerio de Educación corresponde actualmente tan sólo a País Vasco (RD 893/2011), Cataluña (RD 1388/2008) y Galicia (RD 1319/2008), si bien trae causa de la competencia ejecutiva en enseñanza que tienen reconocida todos los EEAA, al margen de que el Estatuto catalán de 2006 establezca expresamente en su artículo 131.4 que corresponde a la Generalitat, en materia de enseñanza no universitaria, la competencia ejecutiva sobre la expedición y homologación de los títulos académicos y profesionales estatales.

iv) Ejecución de la legislación del Estado en materia penitenciaria. El RD 474/2021, de 29 de junio, de traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma del País Vasco sobre ejecución de la legislación del Estado en materia penitenciaria, da efectividad justamente a ese título competencial, que asumió el Estatuto vasco en 1979. No obstante, al margen de la dirección, organización e inspección de las instituciones penitenciadas ubicadas en su ámbito territorial (traspasado hacía décadas a Cataluña mediante el RD 3482/1983), el RD vasco incluye también como competencia ejecutiva autonómica “La ejecución, gestión, coordinación y seguimiento del cumplimiento de penas, medidas de seguridad, régimen abierto, libertad condicional y programas específicos de tratamiento e intervención, adoptando las resoluciones administrativas precisas en relación con la observación, clasificación, destino, permisos y tratamiento de los internos”. Ello puede ser discutible, pero determinado así el alcance de la competencia autonómica, queda abierta la consecución de un traspaso equivalente en el resto de CCAA que la han asumido (Cataluña, Andalucía, Canarias, Navarra, Aragón o Extremadura).

v) Autorizaciones iniciales de trabajo por cuenta propia o ajena de las personas extranjeras. Al amparo de la competencia estatutaria de ejecución de la legislación laboral, el RD 511/2025, traspasa a la CA del País Vasco las funciones y servicios en materia de ejecución de la legislación laboral del Estado sobre autorizaciones iniciales de trabajo por cuenta propia o ajena de las personas extranjeras cuya relación laboral se desarrolle en el País Vasco. Años antes, el RD 1463/2009, realizó un traspaso similar a la CA catalana, si bien en este caso la cobertura competencial tenía un apoyo expreso en el artículo 138.2 de su nuevo Estatuto (“Corresponde a la Generalitat la competencia ejecutiva en materia de autorización de trabajo de los extranjeros cuya relación laboral se desarrolle en Cataluña”).

Visto lo anterior, parece claro que la justificación de este tipo de traspasos se inscribe en una lógica de negociación política, condicionada por las relaciones de fuerza existentes entre los distintos niveles de gobierno y demás circunstancias más o menos imponderables(48), ajenas al reiterado mandato del TC de evitar la persistencia en el tiempo “de situaciones anómalas en las que sigan siendo ejercitadas por el Estado competencias que no le corresponden”.

Ahora bien, que un determinado traspaso se halle incentivado por coyunturas políticas o de otra índole no debería repercutir sobre su corrección jurídica y técnica.

Es más, en nuestro ya casi inescrutable reparto competencial, en el que determinar a priori esa corrección resulta harto complicado, los traspasos son instrumentos estratégicos de articulación y clarificación competencial negociada. Y, aun cuando, en efecto, la posición política de algunas CCAA facilite la consecución de un determinado traspaso, una vez acordado quedará abierto para el resto de CCAA pertrechadas con títulos competenciales similares.

2. Como norma eventual delimitadora de competencias

A nuestro juicio, atribuir a los RD de traspaso una función meramente vicaria en la interpretación de la distribución de competencias minusvalora el hecho de que, como hemos visto, inducen soluciones consensuadas en relación con el ámbito de cada instancia territorial, evitando la desembocadura conflictual.

Por ello cabe incluso preguntarse si el contenido de estos decretos los aproxima más a la categoría específica de aquella clase de normas llamadas a delimitar las competencias autonómicas en nuestro ordenamiento(49).

Dicha tarea —recordemos— categóricamente reservada de inicio por el TC a los supuestos en que la Constitución o los Estatutos remiten a una ley del Estado para precisar el alcance de las competencias autonómicas [por todas, STC 76/1983, FJ 4 a)], se abrió también al supuesto de delimitación competencial autonómica con apoyo en las normas básicas estatales [SSTC 68/1984, FJ 3; 69/1988 FJ 5; 31/2010, FJ 60; o 6/2014, FJ 5 b)].

Pues bien, si las bases establecidas por el legislador —o, en su caso, el ejecutivo— central delimitan las competencias estatutarias y las estatales, no parece descabellado atribuir también tal carácter a los decretos de traspaso. Éstos son el instrumento llamado a concretar las formas, modos y procedimientos para el ejercicio de las respectivas competencias estatales y autonómicas, de suerte que, inevitablemente, dicha concreción refleja una determinada delimitación de éstas(50).

Y ello todavía más si tenemos en cuenta que la función delimitadora de competencias atribuida las bases estatales —por definición mudables—, a lo que deberá unirse el carácter expansivo que les asigna el TC, ha terminado por entregar al Estado central la determinación del contenido de un buen número de títulos competenciales estatutarios(51). En tal escenario, la eventual delimitación o concreción del alcance de títulos competenciales reflejada en los decretos de traspaso, al formalizar un acuerdo entre las partes, resulta mucho más respetuosa con la autonomía territorial.

En un contexto como el nuestro, caracterizado como de dificultad extrema para determinar y justificar los ámbitos concretos y técnicos de actuación correspondientes a cada competencia, el acuerdo entre las instancias responsables resulta especialmente provechoso y debiera dársele un valor jurídico acorde(52).

Desde esa perspectiva, algunos autores ponen el acento, justamente, en la virtualidad o aptitud de estas normas, en principio, “discretas”, para precisar el verdadero alcance de las competencias(53), de manera pues que debiera asumirse su utilidad para “delimitar con precisión el alcance de las competencias ejecutivas de las Comunidades Autónomas”(54), en una especie de “tercera ronda (o vuelta)” del proceso de distribución competencial(55). Al margen de otras funciones que el bloque de constitucionalidad asigna a los traspasos serían, en fin, el "instrumento para conocer el alcance y los límites” de la competencia(56).

En suma, aun cuando el contenido de estos RRDD es variado y en ocasiones se ciñen, en efecto, a transferir medios materiales, contienen en otras una minuciosa configuración del preciso alcance de las competencias de cada instancia que no cabe confinar en una mera dinámica atributiva de servicios y funciones; para terminar alcanzando a desempeñar una relevante función hermenéutica que finaliza por armar la coherencia de la competencia misma.

3. El control, en clave competencial, de los reales decretos de traspaso

Aun cuando, tal y como ha reiterado de forma constante la jurisprudencia constitucional, los RRDD de traspaso han de respetar estrictamente las normas que disciplinan el sistema constitucional y estatutario de distribución de competencias —sin que sus disposiciones puedan innovarlo ni alterarlo— y pese al carácter indisponible de las competencias atribuidas a cada instancia territorial, lo cierto es que la experiencia práctica muestra que son muy escasos los RRDD de traspaso que han sido declarados nulos por vulneración del orden competencial(57).

Obviamente, esta reducida conflictividad se explica, en buena medida, por el hecho de que ni el Estado ni la comunidad o comunidades autónomas afectadas suelen promover el correspondiente control, atendida la naturaleza consensual de estos decretos, de modo que las eventuales discrepancias entre las partes tienden a proyectarse, no sobre su validez, sino sobre la interpretación y aplicación concreta de los términos en ellos previstos.

Dejando a un lado la ya citada anulación por el TS del RD 1666/2008, de 17 de octubre, que traspasaba a Andalucía funciones y servicios relativos a la cuenca del Guadalquivir, que trae causa de la anulación por el TC del título estatutario que lo habilitaba (STC 30/2011, de 30 de marzo), sólo, en dos casos, el TS ha anulado el traspaso por vulnerar la distribución competencial establecida.

—El primero tenía por objeto el intento de traspaso a Navarra del tráfico y circulación de vehículos a motor.

La STS 258/2024, de 15 de febrero (ECLI:ES:TS:2024:696), anuló el Decreto 252/2023, de 4 de abril, de traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Foral de Navarra en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor, que —recordemos— corresponde en exclusiva al Estado ex artículo 149.1.21.ª CE.

No obstante, de forma muy temprana, el RD 3256/1982, de 15 de octubre, estableció ya un traspaso de servicios del Estado a la CA del País Vasco en ejecución de la legislación estatal en dicho ámbito. En esencia, sobre la base del artículo 17 del Estatuto vasco (actualización del régimen foral de la DA primera de la CE), el Estado reconocía que, dados los antecedentes históricos, en efecto correspondían a esta CA funciones de ejecución de la legislación del Estado, que incluían la facultad de imponer sanciones administrativas.

Con ese antecedente, en el caso navarro se acudió también a un RD de traspaso (el citado RD 252/2023, de 4 de abril), que igualmente vincula la competencia navarra al derecho histórico foral (arts. 49.3 y 51.1 de la LO 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, en adelante LORAFNA).

El TS, sin embargo, tras un recurso de la asociación profesional Justicia Guardia Civil (JUCIL), examinó ese derecho histórico concluyendo, en cambio, que, en la realidad normativa posterior y previa a la LORAFNA, la competencia de tráfico y vigilancia había sido ejercida por la Guardia Civil, limitándose la Policía Foral de navarra a una función de cooperación o colaboración.

El TS descartará además que, en este caso, estemos ante competencias en ámbitos “mezclados y difícilmente diferenciables”, que requieran ser enjuiciados con arreglo a criterios más flexibles, tal como ocurrió en sus pronunciamientos favorables a las medidas especiales de regulación del tráfico adoptadas por la CA de Navarra en 2014 y 2015 [SSTS 219/2018, de 13 de febrero (ECLI: ES:TS:2018:783), y 379/2018, de 7 de marzo (ECLI: ES:TS:2018:786)].

Determinado así que esta competencia no se halla reconocida en la LORAFNA ni amparada en su Derecho histórico, el TS entiende que no cabe el traspaso efectuado por el RD si antes dicha competencia no es asumida por la CA, bien reformando la LORAFNA, bien mediante una ley orgánica del art. 150.2, tal y como había sucedido en la CA de Cataluña(58).

—El segundo caso es el del traspaso al País Vasco de la homologación de títulos universitarios extranjeros.

En él, tras los recursos de un amplio grupo de organizaciones colegiales (médicos, arquitectos, fisioterapeutas, abogados), el TS anuló el RD 366/2024, de 9 de abril, de ampliación de funciones y servicios traspasados a la Comunidad Autónoma del País Vasco por el RD 2808/1980, de 26 de septiembre, en materia de enseñanza (homologación y declaración de equivalencia de títulos obtenidos en el marco de sistemas de educación superior extranjeros)(59).

A juicio del Estado y la CA vasca el traspaso venía amparado al ser competencia del País Vasco “la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, sin perjuicio del artículo 27 de la Constitución y Leyes Orgánicas que lo desarrollen, de las facultades que atribuye al Estado el artículo 149.1.30.ª de la misma y de la alta inspección necesaria para su cumplimiento y garantía”.

No obstante, la duda que plantean los recursos es si dada la competencia exclusiva estatal para la “Regulación de las condiciones de obtención, expedición de Títulos académicos y profesionales”, cabe el traspaso de la función de homologación y declaración de equivalencia de títulos universitarios extranjeros o, por el contrario, se trata de una competencia que, aun siendo ejecutiva, pertenece —al igual que la normativa— al Estado central.

El propio TS reconoce que la interpretación del TC ha variado, pero ha acabado por reconocer que este título estatal no impide que las CCAA puedan asumir competencias ejecutivas (SSTC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 5, y 214/2012, de 14 de noviembre, FJ 3). Ahora bien, acabando de complicar la delimitación competencial, tampoco impide que el Estado puede asumirlas sobre la base de la particular conexión de esta competencia estatal con la transversal igualdad de las condiciones básicas en todo el territorio español ex art. 149.1.1ª.

En este marco, en la Sentencia 170/2014, de 23 de octubre (FJ 6), el TC termina por entender que la acreditación de los cursos que integran la formación reglada de carácter oficial necesaria para la expedición de los títulos profesionales de abogado y procurador garantizan la referida igualdad correspondiendo al Estado, en el ámbito de la competencia exclusiva reservada al mismo por el primer inciso del art. 149.1.30 CE. Y ello sirve de base al TS para asimilar y, por ende, excluir de la competencia autonómica el supuesto de homologación de los títulos universitarios extranjeros, al margen de su carácter o no profesionalizante(60).

Desde nuestra óptica, los dos casos descritos sirven, antes que nada, para evidenciar la dificultad de determinar objetivamente el alcance de los diversos títulos competenciales concernidos (más todavía no siendo el TC el que realiza la delimitación o, como en el primero, debiéndose realizar una reconstrucción competencial integradora y evolutiva del derecho histórico), pese a lo cual el TS ni siquiera repara en la función auxiliar teóricamente asignada a las propias previsiones del RD de traspaso, lo que, creemos, resulta claramente disfuncional.

Los RRDD de traspaso —como instrumentos bilaterales de concreción y desarrollo del bloque de la constitucionalidad— deberían al menos recibir una consideración interpretativa reforzada, en la medida en que cristalizan acuerdos institucionales que especifican, con vocación operativa, el alcance funcional de las competencias asumidas. Minusvalorar su contenido conduce, en la práctica, a volver a desplazar hacia el poder judicial la tarea de precisar ex post los contornos competenciales e incrementar su grado de judicialización.

V. CONCLUSIÓN

El marco teórico relativo a los RRDD de traspaso ha planteado pocas controversias dogmático-jurídicas, al hilo de una línea jurisprudencia constitucional esencialmente estable. Con todo, todavía hoy no tienen respuesta jurídica las eventuales situaciones de bloqueo en las comisiones mixtas de traspasos y la delimitación exacta —aspecto esencial en la práctica— de su función no atributiva o delimitadora de competencias, pero sí de interpretación de las normas llamadas a dichas funciones.

El TC ha reiterado que los RRDD de traspaso pueden desplegar un valor interpretativo en relación con el alcance de las competencias autonómicas, en la medida en que concretan funcionalmente los títulos asumidos en los Estatutos y operativizan el proceso de transferencia. Sin embargo, también ha precisado que tal valor interpretativo no puede conferirles eficacia normativa autónoma ni permitir que, por su contenido, se altere el reparto competencial establecido en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía. En consecuencia, el Tribunal ha subrayado la necesidad de limitar la proyección de dichos decretos a un plano meramente auxiliar.

Sin embargo, los decretos de traspaso no solo cumplen una función técnica de adaptación administrativa —permitiendo que las comunidades CCAA asuman funciones, servicios y estructuras administrativas de forma ordenada y progresiva—, sino que, en la práctica, pueden llegar a constituir auténticos actos de delimitación competencial, dibujando en algunos ámbitos los concretos contornos del reparto de poder territorial.

En ellos, la competencia se concreta en el traspaso porque sólo entonces adquiere contenido específico y cierto, fruto de la asignación de significado a los enunciados descriptores del título competencial, a través de la negociación en la comisión mixta, que luego refleja el RD de traspaso.

La actuación de las comisiones mixtas posee, en suma, una naturaleza hermenéutica, pues es el conjunto de recursos materiales y personales a enumerar y describir el que “realiza” el titulo competencial.

Al margen del incentivo político que se halla detrás de algunos procesos de traspaso y el consiguiente prejuicio negativo que ello puede suscitar, a nuestro juicio, debe ponerse el acento en su carácter de instrumento negociado de delimitación precisa del perímetro variable, y cada vez más inaprensible, de algunas competencias.

La contribución efectiva de los RD de traspaso a la concreción, modulación y ejercicio práctico del reparto competencial evidencia así una función estructural —real y potencial—mucho más intensa de la que suele reconocérseles en el plano teórico.

Por lo demás, atribuirles un mayor peso hermenéutico, o incluso delimitador, no implica alterar el sistema de fuentes, ni el principio de indisponibilidad competencial. Tan solo asume que, frente a la inevitable indeterminación de los títulos competenciales, la cooperación pactada entre Estado y comunidad autónoma constituye un criterio especialmente cualificado para concretarlos, que abonaría un cierto selfrestraint jurisdiccional.

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NOTAS:

(1). López Basaguren, A. “Problemas actuales en el Estado Autonómico”, en A. López Basaguren y L. Escajedo San Epifanio (dirs.), Los caminos del federalismo y los horizontes del Estado Autonómico, IVAP, Bilbao, 2014, p. 444.

(2). Esta remisión, por otra parte, evitaba dejar en manos exclusivas del Estado central el proceso de traspasos, como ya ocurriera en la II República. Se configuraba así para Vilaseca i Marcet, J.M., “Traspàs de serveis”, en Comentaris sobre L’Estatut D’Autonomia de Catalunya, Institut D’Estudis Autonòmics, Barcelona, 1988, p. 331, un “resultat més respectuós amb l’autonomia, almenys em principi”.

(3). “Una Comisión Mixta, integrada por igual número de representantes del Gobierno Vasco y del Gobierno del Estado, reunida en el plazo máximo de un mes a partir de la constitución de aquél, establecerá las normas conforme a las que se transferirán a la Comunidad Autónoma las competencias que le corresponden en virtud del presente Estatuto, y los medios personales y materiales necesarios para el pleno ejercicio de las mismas, llevando a cabo las oportunas transferencias”.

(4). Durante la etapa preautonómica, sin embargo, los RRDD de transferencia tuvieron un alcance jurídico distinto, en tanto el TC les reconocía, en ausencia de Estatuto de Autonomía, un verdadero o genuino carácter atributivo de competencias (SSTC 25/1983, FJ 3; 329/1984, FJ 6; o 109/1998, FJ 6).

(5). “De un modo similar a lo que la jurisprudencia de este Tribunal ha dicho ya, aunque obviamente en otro contexto, como es el relativo a las competencias de desarrollo normativo, al señalar que éstas se ejercitan sin necesidad de esperar la promulgación de leyes de bases conformándose a las bases que en el ordenamiento jurídico del Estado existen, hay que señalar ahora que la atribución ipso iure de competencias debe entenderse como posibilidad de ejercicio inmediato de todas aquellas que para su ejercicio no requieran especiales medios personales o materiales. El traspaso de servicios es condición del pleno ejercicio de las competencias estatutariamente transferidas, cuando, según su naturaleza, sea necesario e imprescindible, caso en el cual es constitucionalmente lícito el ejercicio de las competencias por el Estado mientras los servicios no sean transferidos” (STC 25/1983, FJ 3. En igual sentido, SSTC 158/2004, FJ 7; 143/1985, FJ 9; 230/2003, FJ 6; o 25/2015, FJ 7).

(6). SSTC 25/1983, FJ 3; 155/1990, FJ 2; 107/2001, FJ 9; o 158/2004, FJ 7.

(7). Tornos Más. J., “Los Reales Decretos de traspasos. Evolución y problemática actual”, Anuario Jurídico de La Rioja, núm. 2, 1996, p. 104.

(8). En iguales o parecidos términos, entre otras muchas, SSTC 102/1985, FJ 2; 56/1989, FJ 6; 147/1991, FJ 4; 9/2001, FJ 6; 44/2007, FJ 6; 194/2016, FJ 2; o 119/2024, FJ 5.

(9). STC 147/1991, FJ 4. Igualmente, SSTC 147/1998, FJ 10; 9/2001, FJ 6; 44/2007, FJ 6; 28/2016, FJ 6; 194/2016, FJ 2; o 65/2020, FJ 20.

(10). Énfasis añadido. STC 278/1993, FJ 4, con amplia cita de sentencias en igual sentido. También SSTC 102/1985, FJ 2; o 329/1994, FJ 6.

(11). STC 48/1985, FJ 5; e, igualmente, SSTC 149/1985, FJ 6; 86/1989, FJ 10; 157/1992, FJ 2; 278/1993 FJ 4; 132/1998, FJ 4; 240/2006, FJ 12; o 119/2024, FJ 5.

(12). En la Sentencia 30/2011, de 16 de marzo, el TC anula, por vulnerar la competencia estatal de art. 149.1.22 de la CE; el art. 51 del Estatuto de Andalucía que atribuía a esta competencia exclusiva sobre las aguas de la Cuenca del Guadalquivir que transcurren en su territorio y que ya había dado origen a los traspasos estatales correspondiente, mediante el RD 1666/2008, de 17 de octubre. Sobre esa base, el TS en sentencias del 13 y 14 de junio de 2011 anula el citado RD y el Estado dicta el RD 1498/2011 por el que, en ejecución de sentencia, se integran en la Administración del Estado los medios personales y materiales traspasados a la Comunidad Autónoma de Andalucía por el RD 1666/2008, de 17 de octubre. El examen e implicaciones del caso pueden verse en Biglino Campos, P., “Un complejo modelo de distribución de competencias que necesita otras garantías”, en A. López Basaguren y L. Escajedo San Epifanio (dirs.), Los caminos del federalismo y los horizontes del Estado Autonómico, IVAP, Bilbao, 2014 pp. 485 a 501.

(13). Incide también en su carácter decisivo en algunos supuestos Fernández Farreres, G., La contribución del Tribunal Constitucional al Estado Autonómico, Iustel, Madrid, 2005, p. 339.

(14). Sobre esta sentencia y su carácter contradictorio con algunos de los principios que rigen nuestra distribución territorial puede verse el certero comentario de De la Quadra-Salcedo Janini, T., “La competencia sobre la gestión del ingreso mínimo vital: ¿una competencia exclusiva del Estado susceptible de traspaso?”, Revista General de Derecho Constitucional, núm., 37, 2022, pp. 1-28.

(15). El TC, en la inmensa mayoría de sus pronunciamientos, se ha limitado así a su consideración como elemento de refuerzo de su interpretación (SSTC, 146/1986, FJ 2; 158/1986, FJ 5; 13/1988, FJ 3; 36/2012; FJ 4; o 177/2016; FJ 4).

(16). Cfr. DT 2ª EA del País Vasco; DT 4ª EA de Galicia; DT 1ª EA de Andalucía; DT 4ª EA de Asturias; DT 7ª EA de Cantabria; DT 8ª EA de La Rioja; DT 5ª EA de Murcia; DT 1ª EA de Valencia; DT 2ª EA de Aragón; DT 5ª EA de Castilla-La Mancha; DA 4ª EA de Islas Canarias; DA 4ª EA de Extremadura; DT 4ª EA de Navarra; DT 1ª EA de Islas Baleares; DT 2ª EA de Madrid; DT 1ª EA de Castilla y León; y DT 6ª EA de Cataluña de 1979, cuya vigencia ha sido mantenida por la DT 2ª del actual Estatuto.

(17). Puede consultarse en ENLACE (a. 01.02.2026) Para los autores del Informe, el procedimiento previsto propiciaba que las transferencias de servicios dependiesen más “de la habilidad de los negociadores que de la aplicación estricta de las reglas de distribución de competencias”. En este sentido, abogaban por un proceso de traspasos simultáneo y homogéneo a todas las CCAA, a partir de una programación previa general y estricta que, por fuerza recaería en el Estado central. En la misma línea, Cosculluela Montaner, L., “En torno a las transferencias de funciones a las Comunidades Autónomas”, Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 18, 1978, p. 368.

(18). ENLACE (a.20.01.2026).

(19). Art. 22 c): “Los niveles o módulos de prestación de los servicios transferidos en ningún caso podrán ser inferiores a los existentes con anterioridad al traspaso”; art. 23: “Los Reales Decretos de transferencias de servicios tendrán por objeto bloques materiales y orgánicos completos”; y art. 24.2: “En todo caso, la efectividad de las transferencias se producirá el 1 de enero o el 1 de julio de cada ejercicio económico”.

(20). Una recopilación de las normas de funcionamiento de cada Comisión puede consultarse en ENLACE (a. 01.02. 2026).

(21). En el caso de Canarias, tras la reforma de su EA en 2018, la Comisión Mixta de Transferencia queda integrada en la Comisión Bilateral de Cooperación prevista en su art. 192 (DA 4ª), de modo que sus normas de funcionamiento se han incluido en el Reglamento Interno de Funcionamiento de dicha Comisión (Orden TER/1188/2022, de 17 de noviembre, por la que se publica el Reglamento Interno de Funcionamiento de la Comisión Bilateral de Cooperación Canarias-Estado) y no por el correspondiente RD. En Andalucía, tras la reforma estatutaria de 2007, las normas de funcionamiento se recogen mediante una Resolución de 22 de enero de 2009, de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial, por la que se publican las normas de funcionamiento de la Comisión Mixta paritaria Gobierno-Junta de Andalucía.

(22). El número de vocales de cada parte oscila entre los 6 de Andalucía y los 10 de las Islas Baleares, única CA que alcanza esa cifra.

(23). En este sentido el TS entiende que estamos ante un tipo específico de órganos colegiados, ajeno a las previsiones de la Ley 40/2015, que han quedado configurado como “órganos atípicos de cooperación”. SSTS de 13 de marzo de 2006 (ECLI:ES:TS:2006:1503) o de 19 de marzo (ECLI:ES:TS:2025:1296). Igualmente, Jiménez Vacas, J.J., “Sobre la naturaleza jurídica de actos de los acuerdos de las Comisiones Mixtas de Transferencias de funciones y servicios del Estado a las Comunidades Autónomas”, Diario La Ley, núm. 10764, 2025, p. 6.

(24). No hacen previsión expresa País Vasco, Cataluña, Andalucía, Navarra o Islas Canarias.

(25). Así, Cataluña, Galicia, Andalucía, Valencia, Islas Canarias, Extremadura, Islas Baleares, Madrid o Castilla y León. En el vigente EA catalán se establece, como función de la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat, la valoración de los traspasos de los servicios del Estado a la Generalitat [art. 210.2 f)]. Otro tanto ocurre en el Estatuto andaluz [art. 184.4 e)].

(26). Ahí se incluye el marco constitucional y estatutario concernido, los órganos y entidades que se traspasan, las relaciones nominales del personal trasferido, la valoración del coste de los servicios transferidos, el inventario de los bienes, derechos y obligaciones que se transfieren y el inventario de la documentación administrativa.

(27). Así lo recogen, con una redacción prácticamente igual, las normas de funcionamiento de Galicia, Andalucía, Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia, Valencia, Aragón, Castilla-La Mancha, Extremadura, Baleares, Madrid, y Castilla y León. Aun con otra redacción, Navarra y Canarias tienen previsiones muy similares y otro tanto cabe señalar respecto de las normas —casi idénticas— del País Vasco y Cataluña, si bien éstas no contemplan la especificación de las funciones y servicios que continúen correspondiendo al Estado, ni de las funciones concurrentes y compartidas y los mecanismos de cooperación en ellas.

(28). En este sentido, alguna doctrina considera incluso que el contenido del RD sería un “acto debido”: Tornos Mas, J., “Los Reales Decretos”, ob. cit., p. 112.

(29). Por todas, SSTS de 28 de septiembre de 2012 (ECLI:ES:TS:2012:6056); de 15 de febrero de 2024 (ECLI:ES:TS:2024:696); o de 19 de marzo de 2025 (ECLI:ES:TS:2025:1296). También rechaza este carácter Jiménez Vacas, J.J., “Sobre la naturaleza”, ob. cit., p. 6.

(30). Así, es muy frecuente establecer normas en relación con el ejercicio de las funciones traspasadas y los mecanismos de cooperación. Véase, así, por ejemplo, recientemente, el RD 511/2025, de 17 de junio, de traspaso de funciones y servicios a la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de ejecución de la legislación laboral del Estado sobre autorizaciones iniciales de trabajo por cuenta propia o ajena de las personas extranjeras cuya relación laboral se desarrolle en el País Vasco.

(31). Cfr. así, Carmona Contreras, A.M., “El principio de bilateralidad en las reformas estatutarias tras la STC 31/2010 : anhelo y realidad”, en López Basaguren y L. Escajedo San Epifanio (dirs.), Los caminos del federalismo y los horizontes del Estado Autonómico, IVAP, Bilbao, 2014, p. 912; Corretja, M., Vintró, J. y Bernadí, X., “Bilateralidad y multilateralidad. La participación de la Generalitat en políticas y organismos estatales, y la Comisión Bilateral”, Revista d'Estudis Autonòmics i Federals, núm. 12, 2011, p. 31; Muñoz Machado, S., Tratado de Derecho Administrativo, y Derecho Público General, vol. III, Iustel, Madrid, p. 397; o Tornos Mas, J., “Los Reales Decretos”, ob. cit., pp. 111 y 119.

(32). En este mismo sentido, el art 2 del RD 2339/1980, de 26 de septiembre, por el que se aprueban las normas de traspaso de servicios del Estado a la Comunidad Autónoma del País Vasco, prevé que la Comisión Mixta establezca las “normas conforme a las cuales hayan de verificarse las transferencias de los derechos y medios”.

(33). A este respecto parece más acertado el planteamiento de la STS de 16 de julio de 2012 (ECLI:ES:TS:2012:5778). Ahí, se rechaza que el RD de traspaso recurrido deba sujetarse a los trámites del procedimiento de elaboración de disposiciones generales, “en tanto se dicta en virtud de los preceptos constitucionales y estatutarios que articulan la distribución de competencias entre el Estado y la Generalidad de Cataluña en la materia y se ha elaborado siguiendo el procedimiento previsto en el Real Decreto 1666/1980, de 31 de julio, que determina las normas y el procedimiento a que han de ajustarse los traspasos de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Generalidad de Cataluña. No estamos, por tanto, ante una disposición reglamentaria que siente normas de carácter secundario en ejecución de previsiones legales que la precisan. El Real Decreto tiene carácter meramente organizativo” (FJ 5).

(34). Igualmente, entre otras, SSTC 86/1989, FJ10; 95/2002, FJ 14; o 111/2012, FJ 11.

(35). Fuertes Suarez, JL., “La transferencia de competencias a las Comunidades Autónomas”, Revista de Derecho Político, núm. 10, 1981, p.157; o Vilaseca i Marcet, J.M., “Traspàs”, ob. cit., p.334. Esta cuestión, en cambio, sí que fue prevista por la DT del Estatuto de Cataluña de 1932: “Esta Comisión deberá tomar sus acuerdos por el voto de las dos terceras partes de sus miembros como mínimo, sometiendo, en caso necesario, sus diferencias a la resolución del Presidente de las Cortes de la República”.

(36). Art. 13 del RD 581/1982, de 26 de febrero, sobre normas de traspaso de servicios del Estado a Galicia y funcionamiento de la Comisión Mixta de Transferencias, dictado al amparo del párrafo 1.º, apartado segundo, de la DT 4ª del EA gallego.

(37). De otra parte, devenía ineficaz la previsión de algunos EEAA en orden a que las comisiones mixtas debían establecer los calendarios y plazos para el traspaso de cada servicio (Cataluña, Galicia, Asturias, Aragón, Extremadura o Madrid), así como la previsión en la práctica totalidad de las normas de funcionamiento de que, en el plazo de dos años, a contar desde la constitución de la Comisión, debía acordarse formalmente el término para completar la totalidad de los traspasos comprendidos.

(38). Cfr. Calvo Charro, M., “Conflictos positivos de competencias y pasividad en la transferencia de servicios”, Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 74,1992, p. 278; Tornos Mas, J., “Los Reales Decretos”, ob. cit., p. 113; Fernández Farreres, G., La contribución, ob. cit., p. 337; o Velasco Rico, C.I., Delimitación de competencias en el Estado Autonómico y puntos de conexión, Institut d’Esdudis Autonòmics, Barcelona, 2012, p. 237.

(39). Cfr. SSTC 208/1999, FJ 8; 158/204, FJ 7; o 26/2013, FJ 9.

(40). Una síntesis del cuerpo doctrinal y argumentativo descrito, por todas, STC 95/2016, FJ 8.

(41). Por todas, STC 1/2003, FJ 9.

(42). “El servicio traspasado —llegará a decir el TC— llena de contenido la competencia estatutaria”. STC 113/1983, FJ 3.

(43). ENLACE (a.01.02.2026)

(44). Un análisis de los 1956 Decretos de traspaso aprobados entre 1978 y 2020 puede verse en Novo- Arbona, A., Abete-García, N., y Peña-Fernández, S., “Del agravio a la emulación. Análisis del efecto tractor en el traspaso de competencias en el estado de las autonomías”, Revista de Estudios Políticos, núm. 2022, 2023, pp. 232-241.

(45). De los 158 traspasos efectuados en este último período, buena parte, además, se limita a ampliaciones de medios económicos, personales o patrimoniales ya traspasados.

(46). Cataluña, cuyo Estatuto fue reformado el 19 de julio de 2006, y Andalucía, reformado el 19 de marzo de 2007, concentran los valores más elevados, con 28 y 21 traspasos respectivamente. Les siguen Castilla y León, con Estatuto reformado el 30 de noviembre de 2007 (10 traspasos), Aragón, reformado el 20 de abril de 2007 (9), e Illes Balears, cuyo Estatuto se reformó el 28 de febrero de 2007 (7). La Comunitat Valenciana, con Estatuto reformado el 10 de abril de 2006, registra 5 traspasos y Navarra, reformada el 27 de octubre de 2010, un total de 3. Castilla-La Mancha, cuyo Estatuto fue reformado el 21 de mayo de 2014, y Canarias, reformada el 5 de noviembre de 2018, cuentan con 1 traspaso cada una. Por el contrario, Extremadura, con Estatuto reformado el 28 de enero de 2011, y la Región de Murcia, reformada el 28 de noviembre de 2013, no han realizado traspasos en el periodo considerado.

En las CCAA que no han reformado su estatuto, el número de traspasos desde 2006 es como sigue: País Vasco (33), Cantabria (17), Galicia (11), Asturias (4), La Rioja (3), Comunidad de Madrid (3), CastillaLa Mancha (1), Canarias (1), mientras que Extremadura y la Región de Murcia no registran traspasos.

(47). En el traspaso catalán se incluye expresamente dentro de la vigilancia la inmigración y trabajo de extranjeros.

(48). Ello lo ilustra bien el hecho de que en los Gobiernos de Mariano Rajoy (2011-2019), sobre todo a partir de 2015, prácticamente no hubo traspasos, mientras que la llegada al Gobierno de Pedro Sánchez en 2019 ha supuesto su relanzamiento. Y, más en concreto, cabe recodar como el traspaso de las autorizaciones iniciales de trabajo de las personas extranjeras al País Vasco se hallaba ya inserto en el pacto de investidura de Sánchez con el PNV. En este mismo sentido, véase Novo-Arbona, A., Abete-García, N., y Peña-Fernández, S., “Del agravio”, ob. cit., pp. 239 a 241

(49). Sobre el tema véase De la Quadra Salcedo-Jannini. T. “Una característica del modelo territorial español: la distinción entre las normas atributivas de competencia y las normas meramente delimitadoras de aquéllas”, en Constitución y Democracia. Ayer y hoy: libro homenaje a Antonio Torres del Moral, vol. III, 2012, pp. 3755 a 3770.

(50). En el mismo sentido, Santamaría Pastor, J.A., Fundamentos de Derecho Administrativo, vol. I., Centro de Estudios Ramón Araces, Madrid, 1988, p. 1115; Tornos Más, J. “La distribución de competencias en los sistemas federales. Una propuesta para una hipotética reforma constitucional en España”, en A. López Basaguren y L. Escajedo San Epifanio (dirs.), Los caminos del federalismo y los horizontes del Estado Autonómico, IVAP, Bilbao, 2014, p. 566; o Corretja, M., Vintró, J. y Bernadí, X., “Bilateralidad”, ob. cit., p. 31.

(51). En este sentido, por ejemplo, Carrillo, M., “Después de la Sentencia, un Estatuto desactivado”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, núm. 15, 2010, p.30; Aja, E., y Viver, Pi i Sunyer, C., “Valoración de 25 años de autonomía”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 69, 2002, pp. 88 y ss.; o De la Quadra Salcedo-Jannini, T. “Una característica”, ob. cit., p. 3759.

(52). Es clásica la cita de Muñoz Machado, S., Informe sobre España: repensar el Estado o destruirlo. Ed. Crítica., Barcelona, 2012, p. 99, que titula el capítulo dedicado a las competencias como “el inextricable universo de las competencias”. La distribución competencial —acierta también a expresar Rebollo Delgado, L., España y su organización territorial. Antecedentes, surgimiento, evolución, problemas y propuestas, Dykinson, Madrid, 2018, p. 265— se ha convertido “en un totum revolutum difícilmente entendible, donde no existen criterios jurídicos claros de deslinde y, en suma, donde cada uno interpreta a su conveniencia, ya sea doctrina, jurisprudencia, legislación, y ejecución”.

(53). Tornos Más, J. “La distribución”, ob. cit., p. 566.

(54). Tornos Más, J., “Los Reales Decretos”, ob. cit., p. 119

(55). “los Decretos de transferencia —continúa Santamaría Pastor, J.A., Fundamentos, ob. cit., p. 1115— han llegado a ser hoy, de hecho, un elemento básico en el diseño del cuadro competencial, un elemento bastante poco conocido y explotado, pero al que, ineludiblemente, hay que acudir para conocer la realidad última del sistema”.

(56). Argullol i Murgadas, E., “Ordenación de competencias y traspaso de servicios”, Autonomies, núm. 21, 1996, p. 132.

(57). La mayoría de los recursos han venido así motivados por cuestiones relativas a la transferencia de personal entre Administraciones.

(58). En el caso catalán, el traspaso en la materia, a falta de título competencial que lo sustentase, hizo necesaria una LO de transferencias del art. 150.2 CE que lo habilitara (Ley Orgánica 6/1997, de 15 de diciembre, de Transferencia de Competencias Ejecutivas en Materia de Tráfico y Circulación de Vehículos a Motor a la Comunidad Autónoma de Cataluña).

(59). Por todas, Cfr. STS 283/2025, de 19 de marzo. (ECLI:ES:TS:2025:1181)

(60). La cuestión, sin embargo, no se halla todavía cerrada, ya que el Gobierno Vasco ha recurrido en amparo la decisión del TS, por vulneración de su derecho a la tutela judicial efectiva.