La autorización judicial de entrada para la realización de actos de inspección urbanística en la ciudad autónoma de Ceuta

Este trabajo examina críticamente el régimen de la autorización judicial de entrada a domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiere el consentimiento de su titular, detecta sus disfunciones estructurales y propone interpretaciones que equilibren la protección de derechos fundamentales con la eficacia inspectora. Sus objetivos son: definir la inspección urbanística; examinar el control judicial de entrada; y evaluar la práctica jurisdiccional. La investigación se fundamenta en el análisis de legislación urbanística estatal vigente, en la doctrina del Tribunal Constitucional y en las sentencias contencioso-administrativas más relevantes, así como en la obra de la doctrina especializada.

Miguel Ángel Escamilla Ferro es Profesor Tutor de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (Centro de Asociado Ceuta). Técnico de la Administración General de la Ciudad Autónoma de Ceuta

El artículo se publicó en el número 71 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, enero 2026)

RESUMEN: La autorización judicial para acceder a domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiere el consentimiento de su titular, a fin de llevar a cabo actuaciones de inspección urbanística, primordialmente, revela la tensión entre el derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio — íntimo espacio de libre elección personal, protegido contra interferencias externas y lugar de ejercicio de la libertad individual más genuina — y la necesidad de asegurar la eficacia de la potestad administrativa. En la Ciudad Autónoma de Ceuta, la ausencia de potestad legislativa, unida al impacto revolucionario de la declaración de inconstitucionalidad de 1997 sobre el Texto Refundido de la Ley de Suelo de 1992, determinó la aplicación directa y plena de la normativa estatal preconstitucional de suelo y ordenación urbana, tanto en Ceuta como en Melilla, erigiéndose en un peculiar cuerpo normativo de aplicación directa en este régimen singular de autonomía local.

Este trabajo examina críticamente el régimen de la autorización judicial de entrada en los espacios referidos, detecta sus disfunciones estructurales y propone interpretaciones que equilibren la protección de derechos fundamentales con la eficacia inspectora. Sus objetivos son: definir la inspección urbanística; examinar el control judicial de entrada; y evaluar la práctica jurisdiccional.

La investigación se fundamenta en el análisis de legislación urbanística estatal vigente, en la doctrina del Tribunal Constitucional y en las sentencias contencioso-administrativas más relevantes, así como en la obra de la doctrina especializada.

La monografía se estructura en cuatro partes: en primer lugar, se aborda la definición y fundamento jurídico de la inspección urbanística; a continuación, se analiza, en profundidad, el régimen de la autorización judicial de entrada; seguidamente, se estudia su aplicación concreta en la Ciudad Autónoma de Ceuta; y, por último, se ofrecen conclusiones críticas junto con propuestas de reforma destinadas a armonizar el legado preconstitucional con las exigencias actuales de garantía de derechos fundamentales.

JUDICIAL AUTHORIZATION FOR ENTRY TO CONDUCT URBAN PLANNING INSPECTION ACTS IN THE AUTONOMOUS CITY OF CEUTA

ABSTRACT: Judicial authorization to access private residences and other premises where entry requires the occupant’s consent, in order to carry out urban‐planning inspections, fundamentally reveals the tension between the constitutional right to the inviolability of the home—an intimate space of personal free choice, protected against external interference and the locus of the most genuine exercise of individual liberty—and the need to ensure the effectiveness of administrative authority. In the Autonomous City of Ceuta, the absence of legislative competence, combined with the revolutionary impact of the 1997 declaration of unconstitutionality of the 1992 Revised Text of the Land Law, led to the direct and full application of the pre-constitutional state legislation on land use and urban planning, both in Ceuta and Melilla, thus constituting a peculiar body of law directly applicable within this singular regime of local autonomy.

This paper critically examines the regime of judicial authorization for entry into the aforementioned spaces, identifies its structural dysfunctions, and proposes interpretive approaches that balance the protection of fundamental rights with the effectiveness of inspection. Its objectives are as follows: to define urban‐planning inspection; to examine judicial review of entry authorization; and to assess its implementation in case law.

The research is based on an analysis of the current state urban‐planning legislation, the doctrine of the Constitutional Court, and the most significant contentious‐administrative rulings, as well as specialized scholarly literature.

The monograph is organized into four parts: first, it addresses the definition and legal basis of urban‐planning inspection; next, it analyzes in depth the regime of judicial authorization for entry; then, it studies its concrete application in the Autonomous City of Ceuta; and finally, it offers critical conclusions along with reform proposals aimed at harmonizing the pre-constitutional legacy with the current demands for safeguarding fundamental rights.

I. LA INSPECCIÓN URBANÍSTICA

1. Concepto y fundamento

Las administraciones públicas competentes en materia de urbanismo requieren, para el ejercicio de sus atribuciones, de un instrumento denominado inspección urbanística, cuyo objetivo esencial es la vigilancia, investigación, comprobación e informe acerca de si los actos relacionados con el uso del suelo, el subsuelo y el vuelo se ajustan —total o parcialmente— o contravienen la legislación y el planeamiento urbanístico vigentes. Por tanto, la inspección urbanística se erige como una garantía fundamental para asegurar el cumplimiento y el control de la legalidad urbanística, y su naturaleza es la de potestad administrativa, como afirma el Tribunal Constitucional(1):

La inspección urbanística es una potestad administrativa, una técnica típica de intervención, cuya finalidad es verificar el cumplimiento de la legalidad urbanística, constatar las irregularidades existentes y, en su caso, activar los debidos mecanismos de corrección.

De este modo, averiguar la adecuación o la transgresión de la ordenación urbanística aplicable sería el fundamento primigenio de la función inspectora, que corresponde ejercer —dentro de sus respectivas competencias— a los órganos centrales (hoy autonómicos) y locales señalados en el título sexto del Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana(2) (TRLS76).

Así lo establece el artículo 189 de dicha norma(3), que sigue plenamente vigente en la Ciudad Autónoma de Ceuta (y en la de Melilla) tras la declaración, en Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 61/1997 (4), de inconstitucionalidad y nulidad del apartado primero de la disposición derogatoria única del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, que había aprobado el Texto Refundido de 1992(5) (TRLS92). Esta nulidad “revivificó” el TRLS76(6): de forma supletoria para las Comunidades Autónomas con competencias legislativas plenas en urbanismo y de manera plena y directa en las Ciudades Autónomas. Y ello lo expresan con notable acierto, tanto Marta Lora-Tamayo Vallvé (7), quien señala que la sentencia “[] declaraba la nulidad de la mayor parte de los preceptos del Texto [] de 1992(8) y ‘resucitaba’ el Texto [] de 1976(9) como el Derecho supletorio estatal vigente en los casos en que no existiera legislación autonómica aplicable”, como José Antonio Rodríguez García(10), según el cual:

[]Así que tras esta STC(11) a las CC. AA. no les ha quedado más remedio que legislar o acogerse como Derecho supletorio a las normas estatales anteriores a la asunción de competencias urbanísticas por las CC. AA.; es decir, el TRLS de 1976 (12) (como consecuencia de que la STC 61/1997 (13) deroga también la Disposición derogatoria del TRLS de 1992(14) en todo aquello que se refiera a la normativa vigente con anterioridad a la constitución de las Comunidades Autónomas con competencias en materia urbanística). Esto es, si el Estado no tiene competencia para legislar tampoco tiene competencia para derogar o abrogar normas jurídicas, lo que supone revivir el TRLS de 1976(15) [...] En todo caso, el Estado tiene una serie de competencias sectoriales que inciden en el urbanismo, en función del artículo 149.1 CE(16) [...] Un problema ha surgido en torno a las Ciudades autónomas de Ceuta y Melilla ya que no poseen potestad legislativa y no pueden dictar normas reguladoras de las competencias <<urbanismo y ordenación del territorio>> atribuidas a las CC. AA. con carácter exclusivo. Este hecho implica que la legislación estatal que es Derecho supletorio de la normativa autonómica en el caso de estas Ciudades Autónomas tendría plena vigencia, porque estas Ciudades no tienen posibilidad de elaborar su propia legislación urbanística al carecer su Asamblea de poder legislativo.

Volviendo al fundamento de la inspección urbanística, es importante subrayar su doble, y simultánea, condición de actividad y de potestad. Por un lado, actividad, dado que de entre la abundante legislación autonómica (entre otras, artículo 224.1 de la Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja(17) y artículo 217.1 de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo del País Vasco(18)), así es definida por el artículo 151.1 de la Ley 2/2016, de 10 de febrero, del suelo de Galicia(19) que concibe la inspección urbanística como “la actividad que los órganos administrativos competentes en materia de edificación y uso del suelo han de realizar con la finalidad de comprobar que una y otro se ajustan al ordenamiento urbanístico”, por otro lado, potestad, atendido que, como afirma el artículo 148.1 de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía(20), “constituye el ejercicio de una potestad dirigida a comprobar que los actos de parcelación urbanística, urbanización, construcción, edificación, instalación y uso del suelo, [..] subsuelo y el vuelo, se ajustan a la legislación y ordenación territorial y urbanística [..]”.

Por tanto, la inspección urbanística constituye una potestad administrativa de naturaleza pública y una actividad conferida a los órganos competentes —fundamentalmente municipales y autonómicos—, cuya finalidad primordial es investigar, comprobar, verificar, vigilar e informar sobre el cumplimiento o incumplimiento de las previsiones establecidas por la legislación y el planeamiento urbanístico, lo que contribuye a la utilización racional, sostenible, accesible e igualitaria del suelo, el subsuelo y el vuelo.

2. Distinción frente a figuras de naturaleza conexa

Fijados, por ende, los cimientos que fundamentan el concepto jurídico de inspección urbanística, se considera pertinente establecer una delimitación en torno a figuras de naturaleza conexa, antes de abordar, de forma pormenorizada, el régimen de la autorización judicial de entrada en domicilio y restantes lugares cuyo acceso requiere el consentimiento de su titular.

En primer lugar, si atendemos a lo establecido en la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) n.º. 364, de 21 de marzo de 2023 (recurso n.º 7722/2021)(21), en su fundamento de derecho quinto, la inspección urbanística es una "...una potestad administrativa, una técnica típica de intervención, cuya finalidad es verificar el cumplimiento de la legalidad urbanística, constatar las irregularidades existentes y, en su caso, activar los debidos mecanismos de corrección”, es innegable su carácter complementario a la protección de la legalidad urbanística cuya única finalidad es"[.]restablecer el orden jurídico perturbado por la actuación contraria a la ordenación urbanística vigente (mediante la legalización del acto o uso o la reposición de la realidad física alterada) como reconoce el fundamento de derecho sexto de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia (STSJ) de Andalucía núm. 18422, de 20 de noviembre de 2024 (recurso núm. 207/2022)(22), siendo este procedimiento, como añade el citado fundamento "[....] compatible, y distinto, de la imposición de sanciones a los responsables, previa tramitación del correspondiente procedimiento sancionador. La coercibilidad de la norma urbanística se disocia así en estos dos mecanismos de protección conectados entre sí y compatibles entre ellos."

En segundo lugar, la inspección urbanística ejerce una función propia y diferenciada de las licencias urbanísticas, pero a su vez se complementa con ellas. Mediante una labor continua de vigilancia, investigación, comprobación e informe sobre la adecuación al planeamiento vigente de los actos relativos al uso del suelo, subsuelo y vuelo, la inspección refuerza tanto el control ex ante (licencias y demás actos de control previo) como el control ex post (declaraciones responsables y comunicaciones previas). De esta forma, aunque la inspección y las licencias urbanísticas tienen naturaleza jurídica distinta —la primera, orientada al seguimiento y verificación permanente; la segunda, a la autorización reglada— ambas contribuyen conjuntamente a garantizar el respeto al interés público y la ordenación territorial. Con el fin de poner de manifiesto tales diferencias, resulta oportuno recordar que la jurisprudencia, de manera constante y consolidada, ha venido afirmando que la licencia urbanística presenta una específica naturaleza; así se desprende de lo señalado en el fundamento jurídico tercero de la STSJ de Madrid, núm. 401/2016, de 25 de mayo(23):

[.]tiene una naturaleza rigurosamente reglada, constituye un acto debido en cuanto que necesariamente <<debe>> otorgarse o denegarse según que la actuación pretendida se adapte o no a la ordenación aplicable. Son manifestación de la Intervención administrativa.

En lo que respecta a los rasgos jurídicos esenciales de las figuras que encarnan el control ex post —las declaraciones responsables y las comunicaciones previas— debe resaltarse que, según la STS núm.1312/2022, de 17 de octubre(recurso núm. 3837/2020)(24), en su fundamento de derecho segundo:

[.]tanto las declaraciones responsables como las comunicaciones previas tienen el mismo efecto de autorizar el ejercicio de actividades o derechos... ambos medios de inicio del procedimiento tienen la misma finalidad y generan los mismos derechos y obligaciones para los interesados y las mismas potestades de control posterior para la Administración, es decir, generan una identidad de efectos.

Y en tercer lugar, esta potestad (la inspección urbanística) de comprobación de cumplimientos (e incumplimientos) y puesta en marcha de las acciones de corrección necesarias, igualmente difiere, tanto de las órdenes de ejecución derivadas del deber de conservación de la propiedad, y cuyo fundamento se halla “[.] en el deber genérico de conservación de los terrenos que pesa sobre todos los propietarios”(25), como de la declaración administrativa ruina que es una “[]potestad administrativa de policía en la modalidad de intervención en los actos de uso y edificación del suelo y que culmina con una orden de ejecución, en concreto de demolición”(26)

En definitiva y como afirma la STS 364/2023, de 21 marzo (FJ 5º.A)(27), la inspección urbanística, en tanto que "[.] potestad administrativa, una técnica típica de intervención, cuya finalidad es verificar el cumplimiento de la legalidad urbanística", es un instrumento que no sólo impulsa la activación de los correspondientes procedimientos —en especial los de protección de la legalidad urbanística, de órdenes de ejecución forzosa y de ruina—, sino que está presente en las diferentes fases (iniciación, instrucción, resolución y ulterior revisión de actos en vía administrativa) del procedimiento administrativo a través de las oportunas visitas de inspección técnica, al objeto de comprobar e informar acerca de:

- Si los actos de edificación y de uso del suelo (así como del subsuelo y del vuelo) se ajustan o contravienen la legislación y el planeamiento urbanístico vigentes;

- Si se cumplen los mandatos u órdenes de la administración, tanto en lo relativo al deber de conservar terrenos, instalaciones, construcciones y edificaciones en condiciones legales de seguridad, salubridad, accesibilidad universal, ornato y cualesquiera otras exigidas por la normativa, como en lo concerniente al derribo de inmuebles declarados en ruina o afectados por orden de demolición, en el marco de un procedimiento de protección de la legalidad urbanística, mediante restablecimiento, restitución y restauración del orden jurídico vulnerado y de la realidad física alterada o transformada como consecuencia de la actuación ilegal.

II. LA AUTORIZACIÓN JUDICIAL DE ENTRADA EN DOMICILIOS Y RESTANTES LUGARES CUYO ACCESO REQUIERA EL CONSENTIMIENTO DE SU TITULAR

1. El domicilio y los lugares cuyo acceso depende del consentimiento del titular: concepto, similitudes y diferencias

Como afirma el artículo 18 de nuestra Carta Magna(28) “El domicilio es inviolable. Ninguna entrada o registro podrá hacerse en él sin consentimiento del titular o resolución judicial, salvo en caso de flagrante delito”. Ello reclama definir con precisión el concepto de domicilio constitucionalmente protegido; noción que el voto particular de la STC 22/2003, de 10 de febrero (29), delimita de forma magistral. En el referido voto, del Magistrado Guillermo Jiménez Sánchez, relativo al fallo y a la fundamentación jurídica de la Sentencia dictada en el recurso de amparo núm. 4400/99, se razona:

[.]Conviene comenzar recordando la conexión que nuestra jurisprudencia establece entre la inviolabilidad domiciliaria y el derecho a la intimidad. Desde la STC 22/1984, de 17 de febrero, FJ 2, hemos afirmado que la protección constitucional del domicilio es "una protección de carácter instrumental, que defiende los ámbitos en que se desarrolla la vida privada de la persona. Por ello, existe un nexo de unión indisoluble entre la norma que prohíbe la entrada y registro en un domicilio (art. 18.2 de la Constitución) y la que impone la defensa y garantía del ámbito de privacidad (art. 18.1 de la Constitución)".

[]A partir de esta constatación hemos declarado que el domicilio constitucionalmente protegido es un espacio en el cual el individuo vive sin estar sujeto necesariamente a los usos y convenciones sociales y ejerciendo su libertad más íntima [.] por lo que el objeto de protección no es tanto un espacio físico, en sí mismo considerado, sino lo que en él hay de emanación de una persona y de su esfera privada [.]

Así pues, el domicilio es ese lugar donde las personas puede desarrollarse al margen de reglas o expectativas externas, disfrutando plenamente de su autonomía interior y su protección conecta con el derecho a la intimidad, pues como afirma el fundamento jurídico 5 de la STC núm. 10/2002, de 17 de enero (30):

Si, como hemos declarado de forma reiterada, el derecho a la intimidad personal y familiar (art. 18.1 CE) tiene por objeto la protección de un ámbito reservado de la vida de las personas excluido del conocimiento de terceros, sean éstos poderes públicos o particulares, en contra de su voluntad (por todas, SSTC 144/1999, de 22 de julio, FJ 8; 119/2001, de 24 de mayo, FJ 5), el derecho a la inviolabilidad del domicilio protege un ámbito espacial determinado, el “domicilio”, por ser aquél en el que los individuos, libres de toda sujeción a los usos y convenciones sociales, ejercen su libertad más íntima, siendo objeto de protección de este derecho tanto el espacio físico en sí mismo considerado, como lo que en él hay de emanación de la persona y de su esfera privada (SSTC 22/1984, de 17 de febrero, FJ 5; 94/1999, de 31 de mayo, FJ 5; y 119/2001, de 24 de mayo, FJ 6).

La protección constitucional del domicilio en el art. 18.2 CE se concreta en dos reglas distintas. La primera se refiere a la protección de su “inviolabilidad” en cuanto garantía de que dicho ámbito espacial de privacidad de la persona elegido por ella misma resulte “exento de” o “inmune a” cualquier tipo de invasión o agresión exterior de otras personas o de la autoridad pública, incluidas las que puedan realizarse sin penetración física en el mismo, sino por medio de aparatos mecánicos, electrónicos u otros análogos (STC 22/1984, de 17 de febrero, FJ 5). La segunda, en cuanto especificación de la primera, establece la interdicción de dos de las formas posibles de injerencia en el domicilio, esto es, su entrada y registro, disponiéndose que, fuera de los casos de flagrante delito, sólo son constitucionalmente legítimos la entrada o el registro efectuados con consentimiento de su titular o resolución judicial (STC 22/1984, de 17 de febrero, FFJJ 3 y 5); de modo que la mención de las excepciones a dicha interdicción, admitidas por la Constitución, tiene carácter taxativo (SSTC 22/1984, de 17 de febrero, FJ 3; 136/2000, de 29 de mayo, FJ 3).

De lo expuesto se infiere que la noción de domicilio delimita el ámbito de protección del derecho reconocido en el art. 18.2 CE, tanto a los efectos de fijar el objeto de su “inviolabilidad”, como para determinar si resulta constitucionalmente exigible una resolución judicial que autorice la entrada y registro cuando se carece del consentimiento de su titular y no se trata de un caso de flagrante delito.

Una vez delimitado el concepto de domicilio protegido en nuestra Constitución(31) y las bases sobre las que asienta, no puede obviarse que, igualmente, existen otros espacios que, sin constituir domicilio en los términos anteriormente explicitados, también gozan de protección y requieren de la preceptiva autorización judicial para el acceso a estos. Son denominados en el artículo 100.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP)(32) “restantes lugares que requieran la autorización de su titular” y en el artículo 8.6 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa(33) (LJCA) “restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular”. Por su parte, y antes de la entrada en vigor de la Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia(34) (LOESPJ), el apartado 2 del artículo 91 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial(35) (LOPJ) se refería a “aquellos edificios o lugares cuyo acceso requiera permiso expreso de su titular”. Con la reforma, esa misma expresión se ha trasladado al apartado 5 del artículo 93 de la LJCA(36).

La mencionada STC núm. 10/2002, de 17 de enero (37) (FFJJ 6 y 7), aclara definitivamente el alcance del derecho constitucional a la inviolabilidad del domicilio y delimita expresamente aquellos espacios que no entran en su protección, cuando afirma que:

[.]6. La Constitución no ofrece una definición expresa del domicilio como objeto de protección del art. 18.2 CE. Sin embargo, este Tribunal ha ido perfilando una noción de domicilio de la persona física cuyo rasgo esencial reside en constituir un ámbito espacial apto para el desarrollo de la vida privada[]. “El domicilio inviolable es un espacio en el cual el individuo vive sin estar sujeto necesariamente a los usos y convenciones sociales y ejerce su libertad más íntima []; no sólo es objeto de protección el espacio físico, sino también la emanación de la persona y su esfera privada”[]. A esta definición se añade que la idea de domicilio constitucional no coincide plenamente con la del art. 40 CC y tiene mayor amplitud que el concepto jurídico-privado o jurídico-administrativo, sin admitir concepciones reduccionistas que lo equiparen al concepto penal de morada habitual[].

Así, no todo recinto cerrado merece consideración constitucional de domicilio, y su inviolabilidad no ampara lugares con cometidos incompatibles con la privacidad, como almacenes, fábricas, oficinas o locales comerciales[]. Tampoco todo espacio sobre cuyo acceso el titular ejerce poder de disposición es domicilio a efectos del art. 18.2, pues ello equivaldría a proteger la propiedad o titularidades reales que otorgan facultades exclusorias[]. Es irrelevante la intensidad, periodicidad o habitualidad del uso privado si pueden inferirse datos objetivos —situación, destino, configuración u objetos— que revelen el desarrollo de vida privada[]. Se considera domicilio una vivienda aun sin estar habitada al momento del registro[], pero no lo son locales de almacén de mercancías, bares, oficinas de empresa, locales abiertos al público o restantes lugares de acceso dependiente del consentimiento para entrada y registro judicial[].

El rasgo esencial que define el domicilio para fines del art. 18.2 CE es la aptitud para desarrollar en él vida privada y su destino específico a ese fin, aunque sea eventual []. Su uso determina la protección, siendo irrelevantes ubicación, configuración, carácter mueble o inmueble, título jurídico o intensidad del uso privado. El desarrollo efectivo de vida privada es el factor determinante, aunque puede inferirse de notas objetivas que permitan delimitar los espacios aptos para tal fin[].

Este rasgo delimita negativamente los espacios que no pueden ser considerados domicilio: aquellos destinados efectivamente a actividades distintas de la vida privada (comerciales, culturales, políticas, etc.) y los espacios abiertos, que por sus características nunca podrían considerarse aptos para la vida privada. No todo espacio cerrado es domicilio, ni deja de serlo una vivienda abierta circunstancialmente; sin embargo, la noción de vida privada implica un carácter acotado y signos externos que revelen la voluntad del titular de excluir el conocimiento e intromisiones de terceros en el espacio[].

De esta forma, y como señala Miguel Ángel Ruiz López(38):

Existe una tercera categoría de sitios que ni siquiera constituyen propiamente domicilio, sino lugares asimilados a él. El art. 91.2 LOPJ los ha englobado mediante la espinosa expresión:

“edificios y otros lugares de acceso dependiente del consentimiento de su titular”.

Es decir, se trata de lugares que son susceptibles de requerir la entrada de funcionarios o de las Fuerzas y Cuerpos de seguridad (fincas en suelo rústico, canteras, naves industriales, etc.), pero que no guardan relación alguna con el domicilio constitucional, pues no se desarrolla en ellos la vida de sus propietarios, arrendatarios u ocupantes por cualquier otro título jurídico, sino que desbordan el ámbito material constitucionalmente protegido y sitúan a la Administración ante el deber de proveerse de una autorización judicial protectora de un derecho de propiedad, no del domicilio.

El domicilio constitucionalmente protegido y otros espacios de acceso restringido comparten el requisito común de autorización judicial previa para la entrada de los poderes públicos —salvo consentimiento expreso—, imperando en ambos el principio de inmunidad frente a intromisiones no autorizadas y el derecho exclusivo de admisión del titular. Sin embargo, el domicilio goza de protección constitucional superior al hallarse directamente vinculado a la garantía de la intimidad personal y familiar en el artículo 18.1 de la CE(39) y al constituir el último reducto de la esfera privada donde se ejerce la libertad más íntima sin sometimiento a convenciones sociales, mientras que los demás espacios restringidos solo se protegen desde la perspectiva del derecho de propiedad o de la titularidad administrativa, careciendo de ese vínculo con la privacidad que justifica el carácter cuasi absoluto de la inviolabilidad domiciliaria frente a la mera tutela patrimonial de aquellos otros ámbitos.

2. Alcance y límites del control judicial de la autorización judicial de entrada

2.1. Cuestiones preliminares: fundamento y naturaleza del control judicial

Para que la Administración pública acceda forzosamente a una vivienda o local para ejecutar sus propios actos, resulta imperativa una autorización judicial previa. Esta exigencia constituye una excepción —tanto constitucional como legal— al principio de autotutela administrativa, respondiendo a la imprescindible salvaguardia del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio, expresamente protegido por la CE(40) y los tratados internacionales ratificados por España. Y es este, precisamente, el sentido en el que opera el fundamento de esta garantía como se evidencia, entre otras, en la STS núm. 1163, de 23 de septiembre de 2021(41), cuando en su fundamento jurídico tercero afirma que “La necesidad de autorización judicial para que la Administración pública pueda entrar en un inmueble para ejecutar forzosamente una previa actuación suya constituye una excepción constitucional y legal al principio de autotutela administrativa”, debiendo tenerse en consideración que, en estos casos, el juez no se limita a “juzgar y ejecutar” según el artículo 117.3 de la CE(42), sino que ejerce las facultades especiales que la ley le atribuye para proteger la inviolabilidad del domicilio conforme al artículo 117.4 de la CE(43), y por ello define con precisión cómo y hasta dónde la Administración puede acceder a una vivienda, garantizando así la plena efectividad de este derecho, como de manera impecable sintetiza la STSJ Madrid núm. 619, de 5 de junio de 2001(44):

La intervención que el juez de lo contencioso administrativo realiza en este tipo de procedimientos no es la función jurisdiccional típica de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado establecida en el apartado 3° del artículo 117 de la Constitución sino que pertenece a las funciones expresamente atribuidas por ley en garantía de cualquier derecho, a las que se refiere el apartado 4° de dicho precepto. En la medida que el juez de lo contencioso administrativo es garante del derecho a la inviolabilidad de domicilio, puede y debe modular el "como" ha de producirse la intervención de la administración que afecta a este Derecho.

La autoridad judicial, al ponderar la idoneidad de autorizar el acceso de la Administración al domicilio u otros espacios reservados, no practica un examen exhaustivo del expediente ni un juicio pormenorizado de legalidad, sino que evalúa únicamente la apariencia del acto administrativo que motiva la entrada, como queda acreditado en consolidada doctrina del Tribunal Constitucional, ejemplificada de manera destacada por la STC núm. 144, de 23 de septiembre de 1987(45), cuando dice en su fundamento jurídico 2º:

El control de legalidad de estos actos, como el de toda la actuación administrativa, sigue siendo competencia específica de esta jurisdicción, que es también la única que puede acordar la suspensión de lo resuelto por la Administración. El Juez de Instrucción actúa en estos supuestos como garante del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio y, en consecuencia, lo único que ha de asegurar es que requiere efectivamente la entrada en él la ejecución de un acto que prima facie, parece dictado por autoridad competente en ejercicio de facultades propias, garantizando al tiempo que esa irrupción en el ámbito de la intimidad se produzca sin más limitaciones de ésta (o de otros derechos fundamentales de los ocupantes) que aquellas que sean estrictamente indispensable para ejecutar la resolución administrativa. 

De acuerdo con lo establecido por la CE(46), el legislador ha confiado a la autoridad judicial competente la misión de garantizar el respeto al derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio, especialmente frente a actuaciones provenientes de la Administración. Esta función no se limita a otorgar permisos de entrada de forma automática, ya que ello supondría vaciar de contenido su papel como garante de los derechos fundamentales. Su labor implica verificar, entre otros aspectos, que la persona afectada sea la legítima titular o poseedora del domicilio; que la entrada sea necesaria para cumplir con el acto administrativo correspondiente; que dicho acto haya sido dictado por la autoridad con competencia legal; que esté debidamente fundamentado en Derecho; y que su ejecución no suponga imponer restricciones mayores a las imprescindibles para lograr el fin legítimo perseguido por la Administración, como demuestra con especial claridad el fundamento jurídico 3º de la STC n.º 76, de 14 de mayo de 1992(47), al concretar:

Por el contrario, precisamente en virtud de lo dispuesto en dicho precepto constitucional, la ley ha atribuido al Juez de Instrucción la función de garantizar el derecho a la inviolabilidad del domicilio frente a la ejecución de los actos administrativos, por lo que antes que imponerle la obligación de autorizar mecánicamente esas entradas, que ninguna garantía ofrecería a los derechos fundamentales, le ha otorgado la potestad de controlar, además de que el interesado es, efectivamente, el titular del domicilio para cuya entrada se solicita la autorización, la necesidad de dicha entrada para la ejecución del acto de la Administración, que éste sea dictado por la autoridad competente, que el acto aparezca fundado en Derecho y necesario para alcanzar el fin perseguido, y, en fin, que no se produzcan más limitaciones que las estrictamente necesarias para la ejecución del acto.

Por consiguiente, el control judicial de la ejecución de actos administrativos se ciñe a la verificación de su legalidad extrínseca, limitándose a constatar la competencia del órgano emisor, la adecuación formal de la motivación y la proporcionalidad material de la medida, sin entrar en el examen de los motivos de fondo reservados al recurso contencioso-administrativo ordinario; dicho control exige además la previa existencia de un acto administrativo declarativo y de un requerimiento de cumplimiento voluntario debidamente notificados, y persigue conciliar la inviolabilidad del domicilio con la ejecutoriedad administrativa, garantizando que cualquier intromisión responda a un mandato “prima facie” emanado de autoridad competente y se restrinja a lo estrictamente indispensable, ya que lo contrario sería un exceso proscrito para quien debe examinar apariencia de buen derecho, y no la legalidad completa de la actuación administrativa, constituyendo buena muestra de esta prohibición la STSJ de Castilla-La Mancha núm. 120, de 26 de octubre de 2002(48), al precisar su fundamento de derecho tercero:

En definitiva, el amplio desarrollo argumentativo contenido en el auto impugnado, ajeno por otro lado al debate de las partes en unas actuaciones judiciales donde solo consta la petición de la Administración y las alegaciones de la expropiada, no se concilia con la labor que se residencia en los Juzgados Contencioso-Administrativos por el art. 8-5 Ley 29/98 de examen de la apariencia de legalidad del acto (como acertadamente recoge el auto impugnado en su fundamento jurídico tercero). En la resolución apelada se da un paso más y se entra al estudio interpretación y valoración de la legalidad expropiatoria de una forma tan exhaustiva y detallada que solo correspondería realizar al Órgano Judicial competente para conocer de un recurso contencioso- administrativo sobre la materia, lo que excede de las facultades atribuidas por el citado art. 8-5 Ley 29/98

2.2. Presupuestos materiales y formales de la solicitud

Con carácter preliminar conviene subrayar que el régimen jurídico de los presupuestos para la solicitud de autorización judicial de entrada en domicilios carece de regulación normativa específica, configurándose como un sistema que se nutre de la construcción jurisprudencial para dotarlo de contenido específico. En este sentido, como advierte José Francisco Fernández García(49), "el régimen jurídico de la entrada en domicilio debe inferirse de la jurisprudencia, al no existir una regulación acabada". Y de entre esta jurisprudencia, constituye muestra paradigmática la STS n.º 1343, de 10 de octubre de 2019(50), que establece con precisión, en su fundamento de derecho segundo, la naturaleza específica del control judicial, al precisar que:

[.]no es, ciertamente, el juez de la legalidad de la actuación administrativa necesitada de ejecución -juez del proceso-, sino el juez encargado de garantizar la ponderación previa de los derechos e intereses en conflicto y de prevenir eventuales vulneraciones del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio -juez de garantías- reconocido en el artículo 18.2 de la Constitución Española.

Esta distinción funcional evidencia que los presupuestos constituyen garantías materiales del equilibrio constitucional, no meros requisitos formales, correspondiendo al juez de garantías un control preventivo limitado a verificar la conformidad constitucional de la restricción del derecho fundamental, excluyendo todo juicio sobre la oportunidad de la actuación administrativa.

En primer lugar, se abordarán los presupuestos materiales, que son el fundamento fáctico-jurídico que legitima la solicitud de entrada, configurando las condiciones sustantivas que deben concurrir para su admisión. Cabe articular, a este respecto, una triple clasificación: primariamente, atendiendo al acto administrativo que les confiere cobertura jurídica; en segundo término, en función del grado de determinación de su objeto; y, finalmente, conforme a las exigencias derivadas del principio de proporcionalidad. Procede analizar, seguidamente, cada uno de estos criterios clasificatorios:

- El presupuesto del acto administrativo de cobertura: La STS n.º 1231, de 1 de octubre de 2020(51) fijó en su doctrina una forzosa exigencia: "la autorización de entrada debe estar conectada con la existencia de un procedimiento inspector ya abierto y cuyo inicio se haya notificado al inspeccionado, con indicación de los impuestos y períodos a que afectan las pesquisas" (fundamento de derecho 5º), lo que implica una estricta secuencia procedimental que evita actuaciones exploratorias e intervenciones sin fundamento legal. La misma Sentencia(52) señala en su fundamento de derecho 2º que "sin la existencia de ese acto previo, que deberá acompañarse a la solicitud, el juez no podrá adoptar medida alguna en relación con la entrada en el domicilio constitucionalmente protegido". Así, se protege la competencia judicial y se evita la autorización de entradas sin legalidad acreditada.

- El presupuesto de concreción del objeto: La delimitación clara del objeto de la entrada evita las "expediciones de pesca". En este sentido, la meritada STS núm. 1231, de 1 de octubre de 2020(53) prohíbe con rotundidad en su fundamento de derecho 5º las finalidades prospectivas: "no cabe la autorización de entrada con fines prospectivos, estadísticos o indefinidos, para ver qué se encuentra, esto es, para el hallazgo de datos que se ignoran, sin identificar con precisión qué concreta información se pretende obtener". Esta concreción requiere que la Administración precise la información buscada y su relación directa con el procedimiento en curso, descartando meras sospechas generales o invocaciones estadísticas como justificación.

- El presupuesto de proporcionalidad: El control de proporcionalidad articula la necesaria valoración equilibrada entre la medida y el derecho afectado. La referida STS núm. 1343, de 10 de octubre de 2019(54) exige en su fundamento de derecho segundo que "debe concurrir el principio de proporcionalidad en su triple vertiente: idoneidad, adecuación y proporcionalidad en sentido estricto". Este principio exige que la entrada sea adecuada para los fines perseguidos, necesaria porque no existen medios alternativos menos restrictivos, y proporcional en el sentido de que se justifique la limitación del derecho por el interés público protegido.

En segundo lugar, se examinarán los presupuestos formales, en tanto que garantes del control judicial efectivo y de la defensa del derecho fundamental del titular del domicilio. En este caso, es cuádruple la clasificación de tales presupuestos, integrada por la aportación íntegra del expediente, contenido mínimo, principio de subsidiariedad y el régimen de inaudita parte. A continuación se procede a examinar cada uno de estos presupuestos:

- La aportación íntegra del expediente administrativo: La STS núm. 1231, de 1 de octubre de 2020(55) subraya, en su fundamento de derecho segundo, que "el juez competente, que tiene en sus manos, sin contar con la opinión esencial del afectado, la defensa de su derecho fundamental [...], ha de extremar con el máximo rigor el examen de las solicitudes". La aportación de todo el expediente administrativo que sirve de cobertura al acto es esencial, constituyendo el único elemento disponible para que el juez verifique la concurrencia de los presupuestos legales y la legitimidad del procedimiento previo.

- El contenido mínimo obligatorio: La STS núm. 1343, de 10 de octubre de 2019(56) establece en su fundamento de derecho segundo que “tanto en la solicitud de entrada y registro como en el auto autorizatorio debe figurar -dentro de su contenido mínimo- [ finalidad [.], con expresión de la actuación inspectora a llevar a cabo, la justificación y prueba de su necesidad".

Se trata, por ende, de elementos que aseguran la transparencia y especificidad de la solicitud, garantizando que el juez pueda realizar un control riguroso y fundamentado.

- El principio de subsidiariedad: Este principio asegura que la medida es excepcional y que se han agotado otras vías menos gravosas para alcanzar el objetivo. En este sentido, la meritada STS núm. 1343, de 10 de octubre de 2019(57), exige en su fundamento de derecho segundo que:

(.) tanto la solicitud como el auto que la autoriza deben ofrecer una explicación de la concurrencia del principio de subsidiariedad, que impone una adecuada constatación de que no hay otras medidas menos incisivas o coercitivas que afecten a un derecho fundamental para lograr la misma finalidad.

- El régimen de entrada inaudita parte: Para la autorización sin conocimiento previo del titular, resulta conveniente seguir la argumentación contenida en la STS núm. 1343, de 10 de octubre de 2019(58). En concreto, en el fundamento de derecho segundo de esta resolución judicial se establecen requisitos clave especialmente esclarecedores "si se trata de una entrada inaudita parte [...] se tiene que solicitar expresamente el consentimiento -bien informado- del titular del derecho, y dejar referencia a la posibilidad de su revocación en cualquier momento".

2.3. Delimitación de la práctica jurisdiccional del control judicial: verificación de garantías y exclusión de juicios de fondo

Se examinarán dos cuestiones esenciales al respecto de la práctica judicial contencioso administrativa relacionada con las autorizaciones de entrada, a saber: verificación de garantías y exclusión de juicios de fondo.

En primer lugar, se abordará la verificación de garantías en el control judicial de autorización de entrada, que constituye el núcleo esencial del control judicial que ejercen los órganos contencioso-administrativos al autorizar la entrada en domicilios y otros espacios protegidos por la inviolabilidad constitucional. Este examen trasciende el mero trámite formal, imponiendo un juicio material donde el órgano jurisdiccional pondera los derechos fundamentales frente a los intereses legítimos que defiende la Administración.

En este marco, el orden contencioso-administrativo consagra la protección de los derechos fundamentales mediante el riguroso examen judicial de las potestades públicas, como certeramente sostiene Laura Salamero Teixidó(59) al afirmar:

La relevancia de la autorización contencioso-administrativa radica, sin duda, en su función de tutela de determinados derechos de los ciudadanos especialmente relevantes y vulnerables frente al ejercicio de las potestades administrativas. Se trata de un poderoso instrumento de equilibrio entre los intereses públicos y los derechos privados.

Y esta tesis viene avalada por abundante doctrina jurisprudencial, siendo un buen ejemplo la recogida en el fundamento de derecho 4.º de la precitada STS núm. 1343/2019, de 10 de octubre de 2019 (Recurso 2818/2017)(60), cuando precisa que “el órgano judicial al que se pide la autorización, éste no es, ciertamente, el juez de la legalidad sino el juez encargado de garantizar la ponderación previa de los derechos e intereses en conflicto” y añade en este fundamento que “no permite considerar que el juez competente actúe con una suerte de automatismo formal [] sino que deberá comprobar la concurrencia efectiva de los presupuestos materiales exigidos normativamente.”. Cabe recalcar que el Tribunal Supremo, en el mismo fundamento cuarto de la reiterada Sentencia(61), delimita los cuatro requisitos que configuran el estándar mínimo del control material:

(i) que el interesado sea titular del domicilio en que se autoriza la entrada; (ii) que el acto cuya ejecución se pretende tenga apariencia de legalidad prima facie; (iii) que la entrada sea necesaria para la consecución del fin legítimo; y (iv) que la limitación del derecho fundamental sea únicamente la estrictamente necesaria.

Y es que la evaluación comparativa, y preliminar, de los intereses enfrentados subyace en la formación de la voluntad del órgano judicial al que le compete autorizar la entrada, como detalla, en su fundamento de derecho cuarto, la Sentencia de la Audiencia Nacional n.º 4673, de 29 de octubre de 2021 (Recurso 705/2017)(62) “la ponderación previa de los derechos e intereses en conflicto [comprobando] que la entrada domiciliaria cumplía con los requisitos de adecuación, de razonabilidad y de proporcionalidad.”, pues no puede perderse de vista que, como destaca en su fundamento de derecho sexto la reiterada STS núm. 1343/ 2019(63) “tal actuación es el único medio apto para obtener el fin legítimo perseguido por la Administración” exigiendo “una adecuada constatación de que no hay otras medidas menos incisivas o coercitivas que afecten a un derecho fundamental para lograr la misma finalidad. “y para completar la tutela añade el consolidado test de proporcionalidad mediante “un triple juicio [...]: el de idoneidad de la medida [...] el de necesidad [...] y el de proporcionalidad en sentido estricto.”

De la misma forma, piedra angular del proceso jurisdiccional es la motivación de las resoluciones judiciales, y en su estudio, Laura Salamero Teixidó(64), enfatiza esta esta cuestión cuando afirma que “la motivación de la resolución judicial constituye parte integral de la propia resolución” y puntualiza que debe contener “el análisis comparativo de tales requisitos, uno a uno.”, abordándolos de forma individualizada y sistemática para garantizar la transparencia, la lógica interna y la adecuación del pronunciamiento judicial a los principios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad.

Por tanto, como la Audiencia Nacional acoge en el fundamento cuarto de la citada Sentencia núm. 4673/2021(65) “el artículo 8.6 de la LJCA otorga efectivamente un mecanismo de control al Juez Contencioso-Administrativo, a los efectos de preservar el derecho fundamental,” que actúa como “auténtico filtro a efectos de evitar comportamientos arbitrarios de la Administración.”, en suma, la verificación de garantías es un mecanismo jurisdiccional riguroso y sustantivo que armoniza la protección efectiva del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio con la legítima eficacia de la actuación administrativa, mediante una ponderación detallada y motivada.

En segundo lugar, en cuanto a la exclusión de juicios de fondo en el control judicial de autorización de entrada, se ha de partir de la arquitectura procedimental diseñada por el artículo 8.6 de la LJCA(66), en concatenación sistemática con las previsiones contenidas en el artículo 100.3 de la LPACAP(67), que consagra un modelo de intervención judicial caracterizado por su naturaleza estrictamente cautelar y su vocación de preservación del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio sin menoscabar el principio constitucional de eficacia administrativa. La singularidad de este régimen radica en la configuración de una competencia jurisdiccional acotada que opera como filtro garantista previo a la ejecución coactiva de actos administrativos que requieren el acceso a espacios constitucionalmente protegidos, excluyendo categóricamente la posibilidad de que el órgano judicial autorizante incursione en valoraciones sustantivas sobre la corrección jurídica del título administrativo que fundamenta la pretensión ejecutiva.

La doctrina constitucional más reciente ha clarificado esta delimitación competencial con notable precisión conceptual. Así, el Tribunal Constitucional, en el fundamento de derecho segundo de la Sentencia núm. 31, de 10 de marzo de 2025 (Recurso de amparo 5242-2023)(68) establece que “La naturaleza sumaria e incidental del proceso de autorización [] impide al tribunal dilucidar el fondo del acto administrativo firme, pues su misión se agota en verificar la motivación, proporcionalidad y necesidad de la medida.”

Esta formulación jurisprudencial cristaliza la separación funcional entre el control preventivo de garantías y la revisión ordinaria de legalidad, estableciendo una frontera insuperable para la actividad del juez autorizante. El Tribunal Supremo, por su parte, ha refrendado esta construcción dogmática mediante una línea interpretativa consistente, y de esta forma, en el fundamento de derecho sexto de la Sentencia núm. 862, de 26 de junio de 2023 (Recurso de casación 466-2013)(69), establece que “El examen judicial se limita a constatar la apariencia de legalidad prima facie del acto y su adecuación formal, sin emitir pronunciamiento alguno sobre su idoneidad sustantiva.”, complementando esta afirmación con la inequívoca advertencia de que “Entrar en la valoración de la conveniencia material del acto equivaldría a invadir competencia ajena.”

La literatura jurídica especializada ha contribuido significativamente a la sedimentación de esta doctrina limitativa. Buena muestra la hallamos en el trabajo de Javier Oliván del Cacho(70), cuando sintetiza la posición funcional del órgano jurisdiccional mediante una fórmula conceptual especialmente elocuente: “El juez actúa como árbitro de garantías, no como revisor de la legalidad de fondo del acto administrativo.”

Esta conceptualización doctrinal subraya que el escrutinio judicial debe circunscribirse a la verificación de elementos estrictamente formales: la preexistencia de un acto administrativo dotado de ejecutoriedad; la suficiencia motivacional de la solicitud administrativa; la concurrencia de los presupuestos de necesidad e idoneidad de la medida intrusiva; la observancia del test de proporcionalidad en su triple dimensión —necesidad, idoneidad y proporcionalidad stricto sensu; y el respeto escrupuloso de las garantías procedimentales que impidan la configuración de situaciones de indefensión constitucionalmente proscritas.

La exclusión sistemática de juicios de fondo cumple una función cardinal en la preservación de la coherencia del sistema jurisdiccional, evitando la superposición de competencias entre órganos judiciales con cometidos funcionalmente diferenciados. Este diseño procedimental previene la emergencia de pronunciamientos contradictorios sobre una misma cuestión jurídica y garantiza la integridad del principio de cosa juzgada administrativa, asegurando que la firmeza de las resoluciones administrativas no quede comprometida por revisiones jurisdiccionales sucesivas e incompatibles.

Recapitulando; la exclusión de juicios de fondo en el ámbito del control judicial de las autorizaciones de entrada domiciliaria se erige como un principio estructural del ordenamiento que materializa la diferenciación funcional entre la jurisdicción de garantías y la jurisdicción de mérito. Como ha subrayado el Tribunal Constitucional en la referida Sentencia núm. 31/2025, de 10 de marzo(71), este principio se concreta en “la prohibición de que un mismo acto administrativo firme sea objeto de valoración sustantiva contradictoria por órdenes jurisdiccionales distintos.” Esta construcción jurisprudencial asegura la optimización simultánea de la tutela de los derechos fundamentales y de la eficacia del principio de autotutela administrativa, configurando un equilibrio constitucionalmente idóneo entre las exigencias garantistas y las demandas de eficiencia del aparato público administrativo.

III. RÉGIMEN JURÍDICO-ADMINISTRATIVO Y PROCEDIMENTAL APLICABLE A LA OBTENCIÓN DE AUTORIZACIÓN JUDICIAL DE ENTRADA PARA LA EJECUCIÓN FORZOSA DE ACTOS DE INSPECCIÓN URBANÍSTICA DE LA CIUDAD AUTÓNOMA DE CEUTA

1. Presupuestos de partida: expedientes de protección de la legalidad urbanística, de órdenes de ejecución, de declaración administrativa de ruina y de regulación de las condiciones de habitabilidad

Dentro del ámbito de la disciplina urbanística, los procedimientos de restauración del orden urbanístico vulnerado, emisión de órdenes de ejecución, declaración administrativa de ruina y determinación de las condiciones mínimas de habitabilidad conforman el núcleo esencial de la intervención sobre edificación y uso del suelo.

La inspección urbanística es la herramienta esencial para la efectividad de tales potestades administrativas. Como señala Yolanda Cruces Zarzuela(72), esta actividad constituye “la actividad que los órganos administrativos competentes en materia de edificación y uso del suelo han de realizar con la finalidad de comprobar que una y otro se ajustan al ordenamiento urbanístico”.

Los antecedentes normativos de este régimen se encuentran en el TRLS76(73), que reguló la protección de la legalidad en sus artículos 184 a 188. A su vez, el Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (RDU) (74), desarrolló detalladamente estos preceptos, estableciendo en su artículo 29 que “cuando los actos de edificación o uso del suelo se efectuasen sin licencia u orden de ejecución, o sin ajustarse a las condiciones señaladas en las mismas, el Alcalde dispondrá la suspensión inmediata de dichos actos”.

Como ha establecido la STS núm. 2246, de 19 de mayo de 2000 (recurso de casación núm. 808/1995)(75), la protección de la legalidad urbanística “se configura como un sistema de restauración del ordenamiento urbanístico conculcado mediante medidas de simple reparación”.

En cuanto, a las órdenes de ejecución relacionadas con el deber de la propiedad de instalaciones, construcciones y edificaciones de conservarlos en las condiciones legales de seguridad, salubridad, accesibilidad universal, ornato y las demás que exijan las leyes para servir de soporte a dichos usos, su régimen se articula en torno a los artículos 10 y 11 del RDU(76) y el artículo 15.1b del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana(77).

Asimismo, la declaración administrativa de ruina exige un juicio técnico y jurídico riguroso. Como sostiene Eduardo García de Enterría(78), se trata de una “situación que debe ser refrendada con hechos objetivos contrastados”, lo que muestra el carácter de concepto jurídico indeterminado de esta figura.

La LPACAP(79) configura el marco procedimental de estos expedientes. Su artículo 4 define a los interesados como “quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos”. El artículo 53.1ª (80) reconoce el derecho de los interesados a “conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados”, y el artículo 100.3(81) establece que “si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado o en los restantes lugares que requieran la autorización de su titular, las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial”.

Un aspecto de vital trascendencia en estos procedimientos radica en la necesidad de obtener autorización judicial para acceder a inmuebles cuando no se cuenta con el consentimiento del titular. Esta exigencia constitucional se convierte en requisito ineludible para garantizar la efectividad de la función inspectora en supuestos como la valoración del alcance de obras sin licencia, la comprobación de daños estructurales que justifiquen desalojo o la verificación de las condiciones de habitabilidad y seguridad.

No obstante, la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana (LOPSC)(82) establece en su artículo 15.2 que “será causa legítima suficiente para la entrada en domicilio la necesidad de evitar daños inminentes y graves a las personas y a las cosas, en supuestos de catástrofe, calamidad, ruina inminente u otros semejantes de extrema y urgente necesidad”. En estos casos, la administración puede proceder sin autorización judicial previa para evaluar el estado estructural, adoptar medidas cautelares de desalojo, acordonar la zona y ejecutar obras indispensables para eliminar el riesgo, remitiendo de inmediato el acta a la autoridad judicial, conforme al artículo 15.4 (83).

En definitiva, estos expedientes administrativos constituyen el instrumento jurídico esencial de la disciplina urbanística, pues permiten restaurar el orden urbanístico vulnerado, dictar y ejecutar las órdenes de ejecución pertinentes, realizar la declaración administrativa de ruina y garantizar las condiciones mínimas de habitabilidad. Su tramitación requiere, de modo imperativo, la intervención de la inspección urbanística y, en su caso, la autorización judicial para acceder a los inmuebles, salvo en los supuestos excepcionales de urgencia extrema previstos en la LOPSC(84).

2. Procedimiento administrativo para la obtención de autorización judicial de entrada con la finalidad de ejecutar actos de inspección urbanística

Para comprender el íter procedimental para la obtención, conforme al artículo 8.6 de la LJCA(85), de la preceptiva autorización de entrada en domicilio u otros lugares cuya entrada requieran el consentimiento previo del titular, se ha de partir del tipo de expediente de disciplina urbanística de que se trate (protección de la legalidad urbanística, órdenes de ejecución, ruina, habitabilidad, licencias, comunicaciones previas y declaraciones responsables, etc..), así como del procedimiento, fase y trámite en concreto. Esto se conecta —dada la entidad excepcional de la medida que supone una entrada domiciliar, sobre todo si la inspección es previa al derribo de una vivienda de carácter habitual con presencia de menores o colectivos vulnerables— con la motivación precisa del acto que sustenta la petición, pues como subrayan Laura Armesto y Sergio Bardal(86), “la motivación del acto es requisito estructural sin el cual la autorización deviene sustitutiva de la voluntad del administrado”, y enlaza igualmente con la incorporación al expediente de la fehaciente acreditación de que se ha efectuado previamente el requerimiento de autorización voluntaria de entrada al titular del domicilio y a los restantes lugares de acceso restringido. Estas exigencias, en términos de legalidad y proporcionalidad, configuran los fundamentos necesarios para que el órgano jurisdiccional competente examine la solicitud y otorgue a la administración urbanística la autorización judicial para realizar los actos de inspección.

Dada la entidad excepcional de la entrada en domicilio y en los restantes espacios de acceso restringido dependiente del consentimiento del titular, al expediente se ha de incorporar la constancia documental del requerimiento previo y la indicación de que, o bien no se obtuvo respuesta, o bien el titular formuló oposición expresa. La motivación debe detallar la imposibilidad de adoptar alternativas menos gravosas y justificar la necesidad y proporcionalidad de la entrada. Es imprescindible que el acto administrativo fundamente con precisión el objeto y alcance de la inspección, vinculando cada actuación a un presupuesto legal concreto y a una fase procesal definida.

Conviene apuntar, que la reforma introducida por la LOESPJ (87), establece un calendario de transformación jurisdiccional en 2025 (1 de julio, 1 de octubre y 31 de diciembre), mediante el cual los juzgados unipersonales de lo contencioso-administrativo se convierten en secciones colegiadas de los Tribunales de Instancia, asumiendo estas últimas la competencia para autorizar las entradas previstas en el artículo 8.6 LJCA.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo (STS núm. 407/2024 (n.º recurso 3815/2022), de 19 de enero de 2024, F. J. 4.)(88) ha determinado que la protección de la legalidad urbanística “se erige en un sistema de restauración del ordenamiento jurídico”, y la STS núm. 3783/2001 (n.º recurso 5/2000), de 17 de mayo de 2001, F. J. 2.(89) ha concretado que la “entrada de los órganos de la Administración urbanística en un inmueble constituye una medida excepcional que exige acreditar la concurrencia de estrictas garantías de legalidad y proporcionalidad”. Igualmente, la STS núm. 244/1990 (n.º recurso 33/1989), de 15 de abril de 1990, F. J. 3(90) afirma que “los actos de inspección en el domicilio exigen un juicio riguroso de proporcionalidad que impida cualquier desviación de poder”,⁴ consolidando un régimen de garantías de máxima exigencia.

En síntesis, y en lo concerniente al procedimiento administrativo para la obtención de autorización judicial de entrada con la finalidad de ejecutar actos de inspección urbanística, es preciso que la medida reúna carácter de último recurso, resulte estrictamente proporcional al interés público perseguido y se acompañe de un acto administrativo motivado con precisión, que describa con detalle su objeto, alcance y justificación legal, así como de la constancia documental del requerimiento previo de autorización voluntaria al titular del inmueble; esta concurrencia acumulativa de requisitos garantiza el control jurisdiccional efectivo de la invasión del ámbito domiciliario.

3. Plazo para la ejecución de la entrada judicialmente autorizada con objeto de practicar la inspección urbanística

El régimen jurídico de los plazos para la ejecución de la entrada judicialmente autorizada en materia de inspección urbanística constituye una regulación de especial complejidad técnica que requiere el análisis diferenciado de dos dimensiones temporales esenciales: el plazo máximo otorgado por el órgano jurisdiccional para iniciar los actos de inspección urbanística conforme al artículo 8.6 de la LJCA(91), y el plazo temporal interno durante el cual puede desarrollarse la inspección dentro del inmueble, incluyendo tanto la duración diaria como el número total de jornadas autorizadas para la ejecución material de la actividad inspectora.

La inspección urbanística se configura en tres escenarios que influyen en el plazo de autorización judicial: tras denuncias ciudadanas, cuando la administración solicita acceso judicial a parcelas valladas para verificar obras sin licencia; de oficio, cuando el ayuntamiento programa inspecciones sistemáticas en edificios protegidos para comprobar elementos catalogados; y de seguimiento administrativo, cuando se autoriza la entrada en viviendas para constatar la demolición ordenada en resolución firme.

El fundamento constitucional de esta regulación se asienta en el artículo 18.2 de la CE(92), que consagra el derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio como límite infranqueable a la actuación administrativa. La LJCA(93), regula en su artículo 8.6 el mecanismo de autorización judicial que permite conciliar la eficacia de la potestad inspectora con la protección del derecho fundamental, configurando un sistema de garantías que equilibra la autotutela ejecutiva de la Administración con el control judicial previo.

En este sentido, como precisa José Francisco Fernández García(94) en su estudio "Autotutela ejecutiva y control judicial en la entrada en domicilios":

En este sentido la propia norma constitucional sitúa al juez ordinario como primer garante de este derecho y, a la vez, impone una clara restricción en la autotutela ejecutiva de la Administración Pública, que, como indica la Sentencia del TSJ de Cantabria de 3 de julio de 2014, opera de manera consustancial con el principio de eficacia administrativa del artículo 103.1 de la Constitución española, y aparece así preventivamente mediatizada a través de la intervención de los órganos jurisdiccionales.

La jurisprudencia ha sido clara al establecer que las inspecciones urbanísticas no presentan particularidades especiales respecto a otras actividades inspectoras en cuanto a la exigencia de autorización judicial. Como determina la STSJ de Madrid núm. 862/2014, de 7 de octubre de 2014(95), en su fundamento jurídico cuarto:

A juicio de este Tribunal, no cabe duda alguna de que en los supuestos de oposición del interesado a la entrada en su domicilio, en supuestos donde se lleve a cabo una actividad inspectora, incluida la urbanística, la Administración deberá obtener la preceptiva autorización judicial. En efecto, las aproximaciones doctrinales al asunto que nos ocupa acreditan, como en realidad no puede ser de otra manera, que las inspecciones urbanísticas no presentan ninguna particularidad en este punto respecto de las demás. Por tanto, aunque el legislador estatal, en los arts. 91.2 LOPJ y 8.6 LJCA, ya citados, circunscribe la exigencia de la autorización judicial a las entradas domiciliarias en ejecución forzosa de un acto administrativo, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 50/1995, de 23 de febrero, ha extendido el requisito de la intervención judicial a la actividad administrativa de inspección, por lo que aquélla será imprescindible siempre que ésta haya de practicarse en lugares que tienen la consideración de domicilio a efectos de lo dispuesto en el art. 18.2 de la Constitución.

La concreción temporal de la autorización judicial constituye una exigencia fundamental para la validez de la medida. El órgano judicial debe determinar con exactitud tanto el plazo máximo para iniciar la entrada como la duración interna de la inspección, garantía esencial para la seguridad jurídica y la inviolabilidad del domicilio, pues la indeterminación convertiría la autorización excepcional en una habilitación genérica incompatible con su carácter restrictivo.

En relación con los criterios para la determinación del plazo máximo, la jurisprudencia ha exigido que el órgano judicial pondere diversos factores determinantes. La STSJ de Cantabria (Sala de lo Contencioso-Administrativo), sentencia núm. 1086/2016, de 9 de diciembre de 2016, fundamento jurídico 2(96), en su fundamento jurídico segundo, establece:

Hay que empezar recordando que no estamos en un cauce procesal que permita el control jurídico pleno del acto administrativo que se pretende ejecutar a través de la entrada en domicilio, como si de un recurso contencioso-administrativo contra dicho acto se tratara. No obstante, en el marco del control judicial posible, el juzgador debe verificar que la entrada domiciliaria es conforme con las exigencias del principio de proporcionalidad, lo que obliga a una primera y básica comprobación: Que el acto que acuerda la inspección tiene habilitación legal y un fundamento razonable.

El control de proporcionalidad exige considerar la complejidad técnica de la inspección, pues las verificaciones que requieren análisis estructurales, mediciones topográficas o peritajes especializados justifican plazos más extensos que las meras comprobaciones documentales o visuales. Asimismo debe valorarse la extensión del inmueble y el alcance de la verificación, pues la superficie a inspeccionar y el número de elementos constructivos a verificar inciden directamente en la determinación temporal. La disponibilidad de personal técnico cualificado constituye otro factor determinante, debiendo la Administración acreditar la disponibilidad efectiva de arquitectos, aparejadores o técnicos especializados en las fechas previstas.

El transcurso del plazo máximo sin haberse iniciado materialmente la entrada produce la caducidad automática de la autorización judicial, operando esta caducidad de pleno derecho sin necesidad de declaración judicial expresa y comportando la pérdida definitiva de la habilitación concedida. Como sostiene José Francisco Fernández García(97):

La preceptiva autorización judicial para la entrada en domicilio y demás lugares que requieran el consentimiento previo del titular, como limitación al principio de autotutela administrativa, tiene como único fundamento la protección del derecho a la intimidad proclamado en el art. 18.1 CE, quedando circunscrita la actuación judicial a examinar la regularidad formal del procedimiento del que dimana la Resolución para cuya ejecución forzosa se insta la autorización —sin valoración alguna de fondo— y la competencia del órgano que la dicta.

Una vez producida la caducidad del plazo máximo, la Administración puede optar por solicitar prórroga motivada del plazo inicial antes de su vencimiento, justificando las causas impeditivas de la ejecución tempestiva, debiendo el auto de prórroga ponderar la proporcionalidad entre la extensión temporal solicitada y la persistencia del interés público, la inexistencia de negligencia administrativa en la planificación, la subsistencia de las circunstancias que fundamentaron la autorización inicial y la ausencia de perjuicio desproporcionado para el titular del domicilio. Alternativamente, transcurrido el plazo sin haberse solicitado prórroga o habiéndose denegado ésta, la Administración debe formular nueva solicitud de autorización, acreditando la subsistencia de la necesidad inspectora y justificando adecuadamente las causas del retraso inicial.

La entrada ejecutada fuera del plazo judicialmente autorizado constituye actuación administrativa contraria a Derecho que puede configurar delito de allanamiento de morada del artículo 202 del Código Penal(98) cuando concurra dolo o negligencia grave en la actuación del funcionario. La STS de 1 de octubre de 2020, dictada en el recurso de casación núm. 2966/2019, fundamento jurídico quinto(99), concreta los requisitos que han de cumplir las autorizaciones de entrada:

Tales requisitos son, en síntesis: la existencia de un procedimiento inspector ya abierto y cuyo inicio se haya notificado al inspeccionado; la justificación de la concurrencia de circunstancias excepcionales que permitan la autorización de entrada inaudita parte; que la autorización no tenga fines meramente prospectivos, estadísticos o indefinidos, para ver qué se encuentra; que el Auto judicial motive y justifique la necesidad, adecuación y proporcionalidad de la medida de entrada, contrastando la información facilitada por la Administración de forma crítica, en cuanto a su apariencia y credibilidad, sin que puedan servir de base datos o informaciones generales o indefinidos procedentes de estadísticas, cálculos o, en general, de la comparación de la situación supuesta del titular del domicilio con otros indeterminados contribuyentes.

Respecto al plazo temporal interno de desarrollo de la inspección, el auto de autorización debe concretar las horas específicas durante las cuales puede desarrollarse la actividad inspectora en cada jornada, estableciendo el horario diario autorizado, generalmente coincidente con el horario laboral ordinario salvo circunstancias excepcionales que justifiquen horarios diferenciados, el tiempo máximo de permanencia directamente proporcional a la complejidad de las verificaciones técnicas y la extensión del inmueble, y los intervalos de descanso especialmente relevantes en inspecciones técnicas prolongadas.

La autorización debe especificar el número máximo de días durante los cuales puede desarrollarse la actividad inspectora, considerando la extensión física del inmueble objeto de inspección, la complejidad técnica de las comprobaciones urbanísticas a realizar, la disponibilidad temporal razonable del titular del domicilio y la proporcionalidad entre la duración de la inspección y la finalidad perseguida. La Sentencia de la Audiencia Nacional de 17 de abril de 2023, rec. 1757/2023(100), fundamento jurídico tercero, precisa que:

La autorización judicial para la entrada debe fijar un plazo concreto dentro del cual la inspección debe iniciarse, no pudiendo considerarse válido un permiso genérico o indefinido, dado que ello vulneraría el derecho a la inviolabilidad del domicilio y la seguridad jurídica. La medida excepcional requiere delimitación temporal clara para evitar arbitrariedades y proteger el derecho fundamental afectado.

En consecuencia, como pone de manifiesto José Francisco Fernández García(101), la autorización judicial constituye un mecanismo de equilibrio entre la eficacia administrativa y la protección de derechos fundamentales:

En definitiva, con la autorización judicial de la entrada en domicilio se viene a apoderar a la Administración Pública para realizar una determinada actuación en garantía de un bien jurídico prevalente; extremo éste que adquiere una particular relevancia a la hora de entender cuál es la verdadera naturaleza de la acción que los tribunales despliegan al amparo del artículo 18.2 de la Constitución española. La autorización es por tanto la forma de proteger la inviolabilidad del domicilio frente a actuaciones arbitrarias de la Administración, pero no puede convertirse en un obstáculo que impida a la misma el necesario ejercicio de sus facultades o competencias de policía administrativa; debiendo el juez valorar si la actuación está justificada en el ámbito de las competencias y deberes de la propia Administración.

El régimen de plazos para la ejecución de la entrada judicialmente autorizada en inspección urbanística articula, en suma, un sistema de garantías que equilibra la eficacia de la potestad administrativa inspectora con la protección del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio, exigiendo concreción temporal precisa tanto en el plazo máximo de inicio como en la duración interna de la inspección, operando la caducidad automática como mecanismo de protección ante el incumplimiento temporal y configurando las consecuencias jurídicas derivadas del incumplimiento como salvaguarda última del derecho fundamental afectado.

IV. CONCLUSIONES CRÍTICAS Y VALORACIÓN

1. Conclusiones críticas: disfunciones detectadas

El análisis pormenorizado del régimen jurídico de la autorización judicial de entrada para la ejecución de actos de inspección urbanística ha puesto de manifiesto la existencia de disfunciones estructurales que comprometen la eficacia del sistema y generan inseguridad jurídica tanto para los administrados como para las propias administraciones públicas. Estas disfunciones, lejos de constituir meras imperfecciones técnicas, revelan déficits sistémicos que requieren una reflexión crítica orientada hacia su corrección.

En primer lugar, se ha constatado una insuficiencia normativa evidente en la regulación de los presupuestos materiales y formales exigibles para la solicitud de autorización judicial. La ausencia de una regulación legal específica y exhaustiva ha generado un régimen jurídico de configuración pretoriana, donde la jurisprudencia debe suplir constantemente las lagunas legislativas. Esta situación resulta especialmente problemática en el caso de la Ciudad Autónoma de Ceuta, donde la peculiaridad del régimen urbanístico aplicable —sustentado en el TRLS76 (102) tras la STC 61/1997 (103)— añade una capa adicional de complejidad normativa. La dependencia exclusiva de la construcción jurisprudencial para delimitar aspectos esenciales como los criterios de proporcionalidad, la concreción del objeto de la inspección o el régimen temporal de las autorizaciones genera disparidad interpretativa entre los distintos órganos jurisdiccionales y compromete el principio de seguridad jurídica.

Se detecta, en segundo lugar, una grave deficiencia procedimental en el control judicial, que oscila entre una rigidez excesiva y una laxitud inaceptable. La jurisprudencia que reduce dicho control a la mera comprobación de una “apariencia de legalidad prima facie”, sin permitir juicios de fondo, desemboca en un sistema excesivamente restrictivo y, al mismo tiempo, poco garantista. La prohibición absoluta de valorar sustancialmente los actos impide reprobar decisiones administrativas claramente arbitrarias o desproporcionadas, mientras que la ausencia de criterios objetivos para calibrar esa “apariencia” facilita autorizaciones automáticas que vacían de contenido la función de tutela judicial.

Una tercera disfunción de especial gravedad radica en la indefinición temporal de los plazos para ejecutar la entrada autorizada. La carencia de parámetros que determinen el inicio y la duración máxima de la inspección genera incertidumbre jurídica, menoscaba la proporcionalidad de la medida y los derechos afectados, y confiere a la judicatura discrecionalidad para prolongar o acortar arbitrariamente dichos plazos, socavando la eficacia del control.

En cuarto lugar, se ha detectado una disfunción competencial derivada de la reciente reforma introducida por la LOESPJ(104), que traslada la competencia para autorizar entradas desde los juzgados unipersonales hacia las secciones colegiadas de los nuevos Tribunales de Instancia. Esta transformación, aunque justificada por razones de eficiencia del servicio público de justicia, genera una ruptura temporal en la aplicación del régimen durante 2025 y plantea interrogantes sobre la homogeneidad de criterios entre los nuevos órganos colegiados, cuya jurisprudencia habrá de consolidarse ex novo.

Una quinta disfunción en el ámbito urbanístico reside en la descoordinación de los diversos procedimientos que exigen autorización judicial de entrada —expedientes de protección de la legalidad urbanística, órdenes de ejecución, declaración de ruina o regulación de condiciones de habitabilidad— sin que exista un régimen procedimental diferenciado conforme a sus especificidades técnicas y jurídicas, lo que provoca que inspecciones de distinta finalidad y complejidad reciban un tratamiento jurisdiccional idéntico, menoscabando la proporcionalidad y la eficacia del control. Asimismo, el régimen de autorizaciones inaudita parte revela una insuficiente concreción garantista: la excepcional capacidad de entrada sin previo conocimiento del titular carece de motivación reforzada y de salvaguardas procesales adicionales, lo que corre el riesgo de normalizar una facultad que, por su propia naturaleza, debería permanecer estrictamente excepcional.

2. Valoración: recapitulación y reflexión final

El examen detallado del régimen jurídico que regula la autorización judicial de entrada para la ejecución de actos de inspección urbanística deja en evidencia disfunciones estructurales que menoscaban la eficacia del sistema y generan incertidumbre jurídica, tanto para los administrados como para las propias Administraciones Públicas. Lejos de limitarse a simples imperfecciones técnicas, dichos desajustes revelan carencias sistémicas que exigen una reflexión crítica encaminada a su corrección.

En primer lugar, resulta patente la insuficiencia normativa en cuanto a los presupuestos materiales y formales necesarios para instar la autorización judicial. La falta de un desarrollo legal específico y completo ha dado lugar a un régimen de carácter pretoriano, en el que la jurisprudencia debe colmar de modo constante las lagunas legislativas. Tal situación se agrava en la Ciudad Autónoma de Ceuta, donde el singular régimen urbanístico —basado en el TRLS76 (105) tras la STC 61/1997 — introduce un nivel adicional de complejidad normativa. La dependencia exclusiva de la praxis judicial para acotar criterios esenciales —como la proporcionalidad, la delimitación del objeto inspeccionado o la determinación temporal de la autorización— provoca divergencias interpretativas entre órganos jurisdiccionales y socava el principio de seguridad jurídica.

En segundo término, se advierte una disfunción procedimental en la configuración del control judicial que oscila entre una rigidez excesiva y una laxitud inaceptable. La delimitación jurisprudencial del control al mero examen de la “apariencia prima facie” de legalidad, sin adentrarse en juicios de fondo, ha configurado un modelo que, paradójicamente, puede resultar tanto restrictivo como insuficientemente garantista. Por un lado, la prohibición de apreciaciones sustantivas impide la detección de actuaciones administrativas manifiestamente arbitrarias o desproporcionadas; por otro, la carencia de criterios homogéneos para evaluar esa apariencia de legalidad puede derivar en autorizaciones automáticas que desnaturalicen la función garantista del control judicial.

Una tercera disfunción reside en la indeterminación temporal del régimen de plazos aplicable a la ejecución de la entrada autorizada. La ausencia de parámetros legales precisos para fijar tanto el plazo máximo de inicio como la duración interna de la inspección origina situaciones de incertidumbre que pueden vulnerar la proporcionalidad de la medida y afectar al derecho fundamental protegido. La amplia discrecionalidad judicial en la fijación de esos plazos, sin criterios normativos claros, conlleva el riesgo de autorizaciones excesivamente prolongadas o, por el contrario, tan restrictivas que obstaculicen la eficacia de la función inspectora.

En cuarto lugar, la reforma operada por la LOESPJ(106) —que traslada la competencia para autorizar entradas de los juzgados unipersonales a las secciones colegiadas de los nuevos Tribunales de Instancia— introduce una disfunción competencial. Si bien responde a una finalidad de eficiencia en el servicio público de justicia, provoca una ruptura temporal del régimen en 2025 y plantea dudas sobre la homogeneidad de criterios entre los órganos colegiados, cuya jurisprudencia deberá consolidarse ex novo.

La quinta disfunción, de especial relevancia en el ámbito urbanístico, se manifiesta en la falta de coordinación entre los distintos procedimientos administrativos susceptibles de requerir autorización judicial de entrada. La coexistencia de expedientes de protección de la legalidad urbanística, órdenes de ejecución, declaraciones de ruina y procedimientos de regulación de condiciones de habitabilidad, cada uno con sus particularidades técnicas y jurídicas, no encuentra reflejo en un régimen procesal diferenciado para la obtención de la autorización. Esta uniformidad procedimental inapropiada puede conducir a que inspecciones de diversa complejidad y finalidad reciban un tratamiento jurisdiccional idéntico, comprometiendo tanto la proporcionalidad de la medida como la adecuación del control.

Por último, se detecta una disfunción garantista en el régimen de autorizaciones “inaudita parte”. La excepcionalidad de permitir la entrada sin previo conocimiento del titular no se acompaña de una exigencia de motivación reforzada ni de salvaguardas procedimentales adicionales. Aunque dicha medida pueda justificarse en supuestos concretos, requiere un marco garantista más robusto que impida su extensión indebida por meras razones de comodidad administrativa.

BIBLIOGRAFÍA

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Salamero Teixidó, Laura. La autorización judicial de entrada y otras autorizaciones contencioso-administrativas. Tesis doctoral, Universidad de Lleida, 2013. ENLACE.

NOTAS:

(1). Tribunal Constitucional, Sentencia 5/2016, de 21 de enero de 2016 (BOE n.º 45, 22 de febrero de 2016), FJ 4.

(2). España. Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, BOE n.º 144 (16 junio 1976): BOE-A-1976-11506.

(3). Real Decreto 1346/1976, BOE n.º 144 (16 junio 1976), art.189.

(4). Tribunal Constitucional (Pleno), Sent. 61/1997 (20 mar. 1997), recursos de inconstitucionalidad acumulados 2.477/90 ff. y 2.337/92 ff., voto particular, BOE n.º 99 (25 abr. 1997): 3–126.

(5). España. Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, <<BOE>> núm. 156, de 30 de junio de 1992, pp. 22238–22274, apartado primero de la disposición derogatoria única.

(6). Real Decreto 1346/1976, BOE n.º 144 (16 junio 1976).

(7). Marta Lora-Tamayo Vallvé, “Desintonía jurisprudencial en relación con la aplicación de la Sentencia del TC 61/97”, Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente 33, no. 167 (1999): 31–55

(8). Real Decreto Legislativo 1/1992, BOE núm. 156 (1992).Real Decreto Legislativo 1/1992, BOE núm. 156 (1992).

(9). Real Decreto 1346/1976, BOE n.º 144 (16 junio 1976).

(10). José Antonio Rodríguez García, “Aproximación al derecho urbanístico vigente”, vLex, consultado el 15 de julio de 2025, ENLACE __________________ José Antonio Rodríguez García, “Aproximación al derecho urbanístico vigente,” en Urbanismo y confesiones religiosas: el derecho urbanístico y los principios de laicidad y de cooperación con las confesiones religiosas (Madrid: Montecorvo, 2003), 17–22.

(11). Tribunal Constitucional, Sentencia 61/1997.

(12). Real Decreto 1346/1976, BOE n.º 144 (16 junio 1976).

(13). Tribunal Constitucional, Sentencia 61/1997.

(14). Real Decreto Legislativo 1/1992, BOE núm. 156 (1992).

(15). Real Decreto 1346/1976, BOE n.º 144 (16 junio 1976).

(16). España, Constitución Española, Boletín Oficial del Estado, núm. 311 (29 de diciembre de 1978): 29 313–29 424.

(17). La Rioja. Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja, Boletín Oficial de la Rioja (BOR) núm. 59, 4 mayo 2006; Boletín Oficial del Estado (BOE) núm. 123, 24 mayo 2006, art. 224.1.

(18). País Vasco. Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo, Boletín Oficial del País Vasco (BOPV) núm. 138, de 20 julio 2006; Boletín Oficial del Estado (BOE) núm. 266, de 4 noviembre 2011, art. 217.1.

(19). Galicia. Ley 2/2016, de 10 de febrero, del suelo de Galicia, Diario Oficial de Galicia (DOG) núm. 34, de 19 de febrero de 2016; Boletín Oficial del Estado (BOE) núm. 81, de 4 de abril de 2016, art. 151.1.

(20). Andalucía. Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía, Boletín Oficial de la Junta de Andalucía (BOJA) núm. 233, de 3 de diciembre de 2021; Boletín Oficial del Estado (BOE) núm. 303, de 20 de diciembre de 2021, pp. 155 529–155 668, art. 148.1.

(21). Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3, Sent. núm. 364/2023 (21 de marzo de 2023), rec. casación 7722/2021, STS 1047/2023, ECLI:ES:TS:2023:1047, Cendoj: 28079130032023100054, disponible en ENLACE.

(22). Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Sent. núm. 1241/2024 (20 de noviembre de 2024), rec. 207/2022, STSJ AND 18422/2024, ECLI:ES:TSJAND:2024:18422, Cendoj: 41091330022024101267, disponible en ENLACE.

(23). Tribunal Superior de Justicia de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2. Sentencia núm. 401/2016, de 25 de mayo de 2016 (Roj STSJ M 6715/2016; ECLI:ES:TSJM:2016:6715; Cendoj: 28079330022016100396). Ponente: Juan Francisco López de Hontanar Sánchez. Recurso de apelación.

(24). Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta. Sentencia núm. 1 312/2022, de 17 de octubre de 2022 (Roj STS 3742/2022; ECLI:ES:TS:2022:3742; Cendoj: 28079130052022100163). Recurso de casación contencioso-administrativo 3837/2020. Ponente: Wenceslao Francisco Olea

(25). Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª, Sentencia nº 36/2015, de 9 marzo 2015, recurso nº 6/2015, Fundamento Jurídico Primero.

(26). “Ruina,” Guías Jurídicas LaLey, consultado el 9 de agosto de 2025, ENLACE

(27). Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección 3. Sentencia STS 1047/2023 (21 marzo 2023), recurso de casación núm. 7722/2021 (Id. Cendoj 28079130032023100054; Roj STS 1047/2023), ponente Diego Córdoba Castroverde, ECLI:ES:TS:2023:1047, FJ 5º.A.

(28). Constitución Española.

(29). Tribunal Constitucional. Sala Segunda. Sentencia núm. 22/2003, de 10 de febrero de 2003 (Recurso de amparo 4400/1999). BOE-T-2003-4485.

(30). Tribunal Constitucional. Pleno. Sentencia núm. 10/2002, de 17 de enero de 2002 (Cuestión de inconstitucionalidad 2829/1994). BOE-T-2002-3281.

(31). Constitución Española.

(32). España. Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, Boletín Oficial del Estado, núm. 236 (2 octubre 2015): 86060–86167.

(33). España. Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Boletín Oficial del Estado, núm. 165 (14 julio 1998): 22537–22563.

(34). España, Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia, BOE núm. 3 (3 de enero de 2025), entrada en vigor 3 de abril de 2025. ENLACE.

(35). España. Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, Boletín Oficial del Estado, núm. 157 (4 julio 1985).

(36). Ley 29/1998.

(37). STC 10/2002.

(38). Miguel Ángel Ruiz López, “Autorización judicial de entrada en el domicilio y potestades administrativas: extensión del ámbito protegido, cuestiones procedimentales y proporcionalidad,” REALA, n.º 317 (2011): 215, ENLACE.

(39). Constitución Española.

(40). Constitución Española.

(41). Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Sentencia núm. 1163/2021 (23 de septiembre de 2021), fundamento jurídico tercero, ECLI:ES:TS:2021:3502, ENLACE.

(42). Constitución Española..

(43). Constitución Española.

(44). Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Sentencia núm. 619/2001, Recurso núm. 44/2001, ECLI:ES:TSJM:2001:7694 (5 de junio de 2001).

(45). Tribunal Constitucional, Sentencia núm. 144/1987 (23 de septiembre de 1987), BOE núm. 251 (20 de octubre de 1987), ECLI:ES:TC:1987:144.

(46). Constitución Española..

(47). Tribunal Constitucional, Sentencia 76/1992, de 14 de mayo, BOE, núm. 144 (16 junio 1992), ECLI:ES:TC:1992:76.

(48). Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Sentencia núm. 120/2002, Recurso núm. 73/2002, ECLI:ES:TSJ CLM:2002:2786 (26 de octubre de 2002).

(49). José Francisco Fernández García, "Autotutela ejecutiva y control judicial en la entrada en domicilios," Revista de Administración Pública, no. 198 (septiembre-diciembre 2015): 171, ENLACE.

(50). Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Sentencia 1343/2019, de 10 de octubre, recurso núm. 2818/2017, ECLI:ES:TS:2019:3286, Fundamento Jurídico 4.3, ENLACE.

(51). Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Sentencia 1231/2020, de 1 de octubre, recurso núm. 2966/2019, ECLI:ES:TS:2020:3023, doctrina jurisprudencial, ENLACE

(52). STS 1231/2020, doctrina jurisprudencial.

(53). STS 1231/2020.

(54). STS 1343/2019, FDº2.

(55). STS 1231/2020.

(56). STS 1343/2019, FDº2.

(57). STS 1343/2019, FDº2.

(58). STS 1343/2019, FDº2.

(59). Laura Salamero Teixidó, La autorización judicial de entrada y otras autorizaciones contencioso-administrativas (Tesis doctoral, Universidad de Lleida, 2013), 22.

(60). Tribunal Supremo, Sentencia núm. 1343/2019, de 10 de octubre (Rec. 2818/2017), FD 4.º

(61). Tribunal Supremo, Sentencia núm. 1343/2019, FD 4.º.

(62). Audiencia Nacional, Sentencia núm. 4673/2021, de 29 de octubre (Rec. 705/2017), FD 4.º.

(63). Tribunal Supremo, Sentencia núm. 1343/2019, FD 6.º.

(64). Salamero Teixidó, La autorización judicial de entrada, 22.

(65). Audiencia Nacional, Sentencia núm. 4673/2021, FD 4.º.

(66). Ley 29/1998.

(67). Ley 39/2015.

(68). Tribunal Constitucional, Sentencia n.º 31/2025, de 10 de marzo (Recurso de amparo 5242-2023), Fundamento de Derecho Segundo.

(69). Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sentencia n.º 862/2023, de 26 de junio (Recurso de casación 466-2013), Fundamento de Derecho Sexto.

(70). Javier Oliván del Cacho, “La autorización judicial para la entrada en domicilio y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular: aspectos prácticos,” Revista Asamblea Madrid (2019): 202.

(71). STC 31/2025, FD 2º.

(72). Yolanda Cruces Zarzuela, “La inspección urbanística en Andalucía,” Revista CEMCI 16 (julio–septiembre 2012): 15, ENLACE.

(73). Real Decreto 1346/1976, BOE n.º 144 (16 junio 1976), art. 184–188.

(74). Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, <<BOE>> núm. 223, de 18 de septiembre de 1978, en vigor 8 de octubre de 1978, Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, ENLACE, art. 29.

(75). Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sentencia núm. 2246/2000, de 19 de mayo de 2000. Recurso de casación núm. 808/1995.

(76). Real Decreto 2187/1978, art. 10-11.

(77). España. Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, <<BOE>> núm. 261, de 31 de octubre de 2015, en vigor 31 de octubre de 2015, Ministerio de Fomento, ENLACE, art. 15.1b.

(78). García de Enterría, Eduardo, y Luciano Parejo Alfonso. Lecciones de Derecho Urbanístico. Madrid: Civitas, 1981.

(79). Ley 39/2015, art. 4.

(80). Ley 39/2015, art. 53.1a.

(81). Ley 39/2015, art. 100.3

(82). España. Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, Boletín Oficial del Estado núm. 77 (31 marzo 2015): artículo 15.2, ENLACE.

(83). Ley Orgánica 4/2015, art. 15.4.

(84). Ley Orgánica 4/2015.

(85). Ley 29/1998.

(86). Laura Armesto y Sergio Bardal, “La inspección administrativa,” Revista de Derecho Administrativo 45 (2021): 78.

(87). Ley Orgánica 1/2025.

(88). STS n.º 407/2024 (n.º recurso 3815/2022), de 19 de enero de 2024, F. J. 4.

(89). STS n.º 3783/2001 (n.º recurso 5/2000), de 17 de mayo de 2001, F. J. 2.

(90). STS n.º 244/1990 (n.º recurso 33/1989), de 15 de abril de 1990, F. J. 3

(91). Ley 29/1998.

(92). Constitución Española, art. 18.2.

(93). Ley 29/1998.

(94). José Francisco Fernández García, "Autotutela ejecutiva y control judicial en la entrada en domicilios," Revista de Administración Pública, no. 198 (2015): 205, ENLACE.

(95). STSJ Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, sentencia núm. 862/2014 (Recurso 862/2014), de 7 de octubre de 2014, fundamento jurídico 4.

(96). STSJ Cantabria (Sala de lo Contencioso-Administrativo), sentencia núm. 1086/2016, de 9 de diciembre de 2016, fundamento jurídico 2

(97). Fernández García, “Autotutela ejecutiva y control judicial,” 205.

(98). España. Código Penal, aprobado por Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, BOE n.º 281 (24 nov. 1995), art. 24-25.

(99). Tribunal Supremo, Sala de lo Penal, Sentencia de 1 de octubre de 2020, recurso de casación nº 2966/2019, fundamento jurídico quinto.

(100). Audiencia Nacional, Sentencia de 17 de abril de 2023, rec. 1757/2023, fundamento jurídico tercero.

(101). Fernández García, “Autotutela ejecutiva y control judicial,” 205.

(102). Real Decreto 1346/1976, BOE n.º 144 (16 junio 1976).

(103). Tribunal Constitucional, Sentencia 61/1997.

(104). Ley Orgánica 1/2025.

(105). Real Decreto 1346/1976, BOE n.º 144 (16 junio 1976).

(106). Ley Orgánica 1/2025.