La cultura del procedimiento administrativo: orígenes y razones de fondo

En la Europa del siglo XIX, el proyecto de liquidación de la vieja sociedad corporativa en beneficio de la naciente Administración exigía conservar y desarrollar la caracterización multisecular de lo gubernativo como vía expeditiva de toma de decisiones, como autoridad interior sustraída a las lógicas procesales y a las exigencias formales del juicio contradictorio. No había espacio para un verdadero “procedimiento administrativo”, pues el objetivo era levantar una Administración ágil que pudiese decidir espontáneamente lo que conviene al interés general sin sujeción a la vieja matriz jurisdiccional. Sin embargo, hubo en España un gradual desarrollo jurisprudencial, académico y normativo del procedimiento administrativo, sin igual en Europa: doctrina contencioso-administrativa sobre el derecho al trámite y el vicio formal de orden público, movimiento favorable a la codificación, proposiciones de ley reguladora del procedimiento administrativo, teoría del procedimiento administrativo de Santamaría de Paredes...

Luis Medina Alcoz es Luis Medina Alcoz es Profesor Titular de Derecho Administrativo en la Universidad Complutense de Madrid

El artículo se publicó en el número 62 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, enero 2023)

RESUMEN: En la Europa del siglo XIX, el proyecto de liquidación de la vieja sociedad corporativa en beneficio de la naciente Administración exigía conservar y desarrollar la caracterización multisecular de lo gubernativo como vía expeditiva de toma de decisiones, como autoridad interior sustraída a las lógicas procesales y a las exigencias formales del juicio contradictorio. No había espacio para un verdadero “procedimiento administrativo”, pues el objetivo era levantar una Administración ágil que pudiese decidir espontáneamente lo que conviene al interés general sin sujeción a la vieja matriz jurisdiccional. Sin embargo, hubo en España un gradual desarrollo jurisprudencial, académico y normativo del procedimiento administrativo, sin igual en Europa: doctrina contencioso-administrativa sobre el derecho al trámite y el vicio formal de orden público, movimiento favorable a la codificación, proposiciones de ley reguladora del procedimiento administrativo, teoría del procedimiento administrativo de Santamaría de Paredes... Frente a aquella concepción general, matizando o desmintiendo la identificación de lo gubernativo con una acción expeditiva exenta de las trabas propias del juicio, despegó una tendencia formalizadora que culminará con la Ley Azcárate de 19 de octubre de 1889 de bases del procedimiento administrativo (con sus reglamentos de desarrollo). El objetivo del presente estudio es, justamente, ilustrar este fenómeno, en buena medida desconocido, así como esbozar una aproximación general a las razones de que tal cultura germinara precisamente en España a lo largo del siglo XIX.

CULTURE OF ADMINISTRATIVE PROCEDURE: ORIGINS AND UNDERLYING GROUNDS

ABSTRACT: In 19th century Europe, the project to liquidate the old corporate society for the benefit of the nascent Administration required preserving and developing the multi-secular characterization of government as an expeditious means of decision-making, as an internal authority removed from procedural logics and the formal requirements of the contradictory trial. There was no room for a true “administrative procedure”, since the objective was to build an agile Administration that could spontaneously decide what is in the general interest without being subject to the old jurisdictional matrix. However, in Spain there was a gradual jurisprudential, academic and regulatory development of the administrative procedure, without equal in Europe: contentious-administrative doctrine on the right to process and the formal vice of public order, movement in favor of codification, regulatory law proposals of administrative procedure, theory of administrative procedure of Santamaría de Paredes... Faced with that general conception, qualifying or denying the identification of the governmental with an expeditious action exempt from the obstacles inherent to the trial, a formalizing trend took off that will culminate with the Law Azcárate of October 19, 1889 of the bases of the administrative procedure (with its development regulations). The objective of the present study is, precisely, to illustrate this phenomenon, largely unknown, as well as to outline a general approach to the reasons that such a culture It germinated precisely in Spain throughout the 19th century.

1. PLANTEAMIENTO Y OBJETO DEL ESTUDIO(1)

1.1. Inexistencia de una cultura europea de “procedimiento administrativo” hasta principios del siglo XX

Lo gubernativo era, a finales del Antiguo Régimen, un ámbito exento de los límites jurídicos y procedimentales propios del Estado jurisdiccional medieval o, lo que es lo mismo, un ámbito de poder absoluto donde el Rey o sus agentes podían decidir ágil y espontáneamente con arreglo a pautas de utilidad y, por tanto, al margen de los criterios propios de la justicia. Se trataba, no obstante, de un espacio muy circunscrito por dos razones. En primer lugar, el Rey centralizó un reducido número de las tareas que hoy llamamos administrativas (orden público, educación, beneficencia, obras públicas), que siguieron correspondiendo en su mayoría a una ingente variedad de cuerpos intermedios (gremios, fundaciones señoriales, organizaciones de la Iglesia, universidades, ciudades). En segundo lugar, hasta el final del Antiguo Régimen sobrevivió la matriz jurisdiccionalista como marco de justificación de (y fuente de límites para) los poderes coercitivos del Rey y sus agentes. El ámbito natural de lo gubernativo seguía siendo lo doméstico o interior (administración de bienes y rentas de la corte real, de las casas anejas y de la corona) y, en general, las tareas que no implican coerción ni limitación de derechos (gracia, merced) o que quedan al margen de la gestión ordinaria (asuntos diplomáticos y militares). De modo que, como regla general, solo autoridades revestidas de jurisdicción, conforme a las formas propias del juicio, podían ejercer poder con efectos restrictivos ad extra sobre los vasallos.

El siglo XIX sublimará lo gubernativo, es decir, ampliará enormemente el espacio reservado al Estado para intervenir libremente en pos del interés general. El llamado Estado liberal era, en realidad, un Estado administrativo diametralmente opuesto al Estado jurisdiccional medieval, que llevaba muy lejos los anuncios del Estado (solo tendencialmente) absoluto del Antiguo Régimen. Aparecerá por vez primera una “Administración general”, esto es, un poder coercitivo autónomo respecto de la iurisdictio, separado del poder judicial, que concentra las funciones políticas, económicas o gubernativas hasta entonces diseminadas en el pluralismo antiguo. Se dice por ello con todo rigor que, junto al Código, la Administración es la aportación más universal de la Francia revolucionaria y bonapartista(2).

Al configurar la naciente Administración como poder y, en cuanto tal, como sujeto autorizado a ejercer coacción como los tribunales, es natural que se tomara en consideración la multisecular tradición jurisdiccional. Esta inspiró directamente el concepto de “acto administrativo”, como decisión ejecutiva y ejecutoria de la Administración. Ya el proyecto de Código civil español de 1821, tomando evidentemente la sentencia como referencia, pero diferenciando con toda claridad la potestad administrativa de la judicial, disponía que las “providencias consiguientes al ejercicio de la autoridad gubernativa son ejecutivas” (art. 272) y que tal autoridad, si no es “obedecida cuando manda dentro de sus atribuciones”, “puede a dicho fin emplear los medios coactivos que le haya concedido especialmente la ley” (art. 273). A mediados del siglo XIX, la noción estaba claramente configurada a imagen y semejanza de la sentencia en conexión con el principio de separación de poderes y la edificación de lo contencioso-administrativo como una especie de segunda instancia ubicada en el seno de la Administración misma y destinada a revisar lo resuelto en la vía gubernativa(3).

Ahora bien, aquella tradición jurisdiccional no podía fácilmente inspirar un concepto paralelo de “procedimiento administrativo”, pues los trámites y garantías propias de aquella eran vistos como trabas al proceso de construcción del Estado administrativo. Liquidar o reducir el poder de los cuerpos intermedios para colocar en su lugar a la nueva “Administración general” exigía conservar y desarrollar la caracterización multisecular de lo gubernativo como vía expeditiva de toma de decisiones, como autoridad interior sustraída a las lógicas procesales, a las exigencias formales del juicio contradictorio. La ausencia en Europa de un desarrollo legal, jurisprudencial y doctrinal del procedimiento administrativo no es pues casual, sino expresión del liberalismo conservador dominante, partidario de que una Administración poderosa velase por el interés general sin sujeción a un verdadero control judicial y sin la obligación de atenerse a sus procedimientos.

Solo lo contencioso-administrativo, reconocido como algo distinto, pero afín a los enjuiciamientos civiles y penales, desarrollará en Francia, España o Italia un procedimiento decisorio inspirado en el juicio y, señaladamente, en el proceso impugnatorio de segunda instancia. De modo que lo que hoy llamamos procedimiento administrativo era, en realidad, un proceso enteramente informal que cobraba relevancia jurídica casi exclusivamente como vía gubernativa previa al contencioso-administrativo y que, en consecuencia, aparecía mencionado en los estudios de Derecho administrativo solo indirectamente al abordar los entresijos de la justicia administrativa(4).

Hace tiempo que fue subrayada la ausencia de una cultura de procedimiento administrativo en la Europa decimonónica(5). Ahora bien, ha costado entender la razón de fondo apenas señalada. Hasta los años noventa del pasado siglo se daban explicaciones más locales o específicas, sin llegar a asilar el factor subyacente o, incluso, aduciendo argumentos incompatibles con él. Por ejemplo, para Francia, se ha aducido el mayor peso de la teoría del acto administrativo, el carácter pretoriano de su Derecho administrativo y el extraordinario desarrollo de lo contencioso-administrativo, que, según se decía, habría hecho innecesario reconocer garantías en el procedimiento administrativo (¿?). Para Alemania, el modelo de Administración burocrática eficiente y las doctrinas que negaban la juridicidad o justiciabilidad de las normas procedimentales (Laband, Jellinek). En general, la juventud del Derecho administrativo como disciplina jurídica en comparación con el Derecho procesal; el desarrollo del Derecho administrativo al margen del movimiento codificador; la gran extensión y heterogeneidad de la acción administrativa; la tendencia a identificar lo procedimental exclusivamente con lo jurisdiccional; o la ausencia de una expresa atribución a los tribunales ordinarios o contencioso-administrativos de la facultad de revocar decisiones administrativas contrarias a normas procedimentales. La aprobación de semejante previsión en Austria (Ley de 1876) contribuiría a explicar que solo allí se desarrollara la densa jurisprudencia sobre procedimiento administrativo que preparó la ulterior codificación de 1925(6).

A mi juicio, la influencia sostenida de la historiografía liberal del siglo XIX es la que impedía entender cabalmente el fenómeno, pues presentaba la Administración como un poder preexistente, amplio y absoluto que el Estado liberal habría logrado limitar a través de la división de poderes y el principio de legalidad(7). Esta simplificación ocultaba: (i) que el llamado Estado liberal era, en realidad, un Estado amplio, con una capacidad de intervención sin precedentes; (ii) que el Derecho administrativo era un nuevo orden sin límites de Derecho natural y constitucional que garantizaba esencialmente, no los derechos del individuo, sino la posición de superioridad de una autoridad completamente nueva, la Administración pública(8); y, derivadamente, (iii) que la ausencia de procedimiento administrativo fue una decisión plenamente consciente destinada a eludir las trabas de las tradicionales formas jurisdiccionales(9).

1.2. La anomalía española: la Ley Azcárate de 1889 y la existencia de una cultura de procedimiento administrativo anterior a ella

Ocurre, no obstante, que durante el siglo XIX hubo en España un gradual desarrollo académico y normativo del procedimiento administrativo, sin igual en Europa. Frente a aquella concepción general, matizando o desmintiendo la identificación de lo gubernativo con una acción expeditiva exenta de las trabas propias del juicio, despegó una tendencia formalizadora que culminará con la Ley de 19 de octubre de 1889 de bases del procedimiento administrativo (con sus reglamentos de desarrollo(10)), que pasa por ser la primera codificación general del procedimiento administrativo en el mundo, muy anterior a las Leyes austriacas de procedimiento administrativo de julio de 1925(11). De manera que la justamente célebre iniciativa de Gumersindo de Azcárate no surgió ex nihilo. Su enfoque y contenido tenían claros antecedentes en otras normas y respondían a planteamientos doctrinales generalizados, expresión de una tradición propia en materia de procedimiento administrativo.

La Ley Azcárate es bien conocida por los administrativistas españoles(12). Los especialistas de otros países la citan frecuentemente junto a aquellas leyes austriacas como precursora de la codificación del procedimiento administrativo, al menos en Italia(13), la órbita iberoamericana(14) y los estudios de Derecho comparado(15). Sin embargo, no hay, hasta donde yo sé, trabajos que aborden específicamente el origen y formación de la cultura de procedimiento administrativo que subyace a esa Ley, esto es, los antecedentes que favorecieron la formulación y aprobación de tan innovadora iniciativa(16). El objetivo del presente estudio es, justamente, ilustrar este fenómeno, en buena medida desconocido, así como esbozar una aproximación general a las razones de que tal cultura germinara precisamente en España a lo largo del siglo XIX.

2. ORÍGENES DE LA CULTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

2.1. Procedimientos administrativos en clave especial o sectorial

El legislador español se esforzó ya en la época de regencias (1833-1843) y, desde luego, durante el largo reinado isabelino (1844-1868), por canalizar la actividad de la naciente Administración a través de procedimientos. Así, en relación con la enajenación forzosa(17), la selección de funcionarios(18), la adjudicación de contratos de obras y servicios públicos(19) o el libramiento de autorizaciones y concesiones en materia de aguas(20), minas(21) o ferrocarriles(22). La potestad sancionadora de las corporaciones locales se rodeará de algunas garantías formales(23). Durante el último tercio del siglo antepasado la acusada tendencia a disciplinar procedimientos administrativos sectoriales o especiales culminará con la amplia regulación de los procedimientos tributarios(24).

Aquellas regulaciones emplearon un buen número de técnicas procedimentales, tomadas en su mayor parte del arsenal que ofrecía la multisecular tradición jurisdiccionalista: presentación, registro, publicidad y contenido de las solicitudes; obligaciones documentales del solicitante; audiencia de los interesados; dictámenes o informes expertos o de autoridades administrativas involucradas, pero distintas de la competente para finalizar el procedimiento; contenido y notificación de la resolución final; recursos y reclamaciones con indicación de plazos preclusivos de caducidad. Cabe destacar el trámite de información pública, previsto sin ese nombre en la Ley de enajenación forzosa de 1836 y en la legislación de aguas, y normalizado ya con esa denominación en los años setenta(25). O las exigencias formales para la imposición de sanciones (resolución escrita, motivación, plazos, pago en papel sellado y con expedición de recibo, límites al apremio), la adjudicación de contratos de obras y servicios (publicación del anuncio con los pliegos de condiciones en la Gaceta y boletines provinciales, plicas cerradas, remate público y solemne mediante subasta) y la selección de funcionarios (examen de conocimientos, igualdad, publicidad). También la separación dentro de los procedimientos tributarios de los órganos de gestión o aplicación de tributos respecto de unos órganos especializados y funcionalmente independientes encargados de instruir y resolver las reclamaciones, llamados tribunales económico-administrativos.

Por lo que diré más adelante, conviene llamar la atención sobre el silencio administrativo. Poco después de la instauración del contencioso-administrativo como sistema de control de los actos de la Administración en dos niveles(26), se acudió a esta técnica en relación con la indemnización de los perjuicios causados por la abolición del diezmo a quienes habían adquirido a título oneroso participaciones en aquel tributo, llamados partícipes legos(27). Reiterada y desarrollada en relación con estas reparaciones(28), la solución se extenderá pronto a toda reclamación compensatoria, tanto las formuladas en concepto de responsabilidad (por culpa) como las planteadas sin base en la culpa a título de equidad(29), así como a la autorización para procesar funcionarios públicos en la vía judicial ordinaria(30) y a las reclamaciones gubernativa para entablar demandas judiciales contra el Estado(31). La legislación sectorial llegó a establecer incluso algún supuesto de silencio positivo, esto es, de otorgamiento ope legis de lo solicitado si hay incumplimiento del plazo máximo de terminación(32).

2.2. Procedimiento administrativo en clave general

2.2.1. Derecho subjetivo al trámite

Las reglas adjetivas de organización y procedimiento que fueron aprobándose desde los años treinta y cuarenta del siglo XIX se concibieron desde el principio como auténticas normas jurídicas. Todos los tratados de Derecho administrativo, distanciándose de una postura típicamente germánica, destinaban su parte central a la organización, afirmando a las claras el carácter netamente jurídico de su regulación. Baste citar uno de los primeros para ilustrar la idea:

“Algunos autores suponen que no se puede llamar derecho administrativo á las atribuciones de las autoridades administrativas, y separan por consiguiente de este derecho toda esta parte técnica y reglamentaria, como ellos llaman, de la administración y dicen que el derecho administrativo solo comienza á manifestarse cuando la administración se encuentra en presencia de sus administrados. Pero yo creo que no solo se debe comprender bajo el nombre de derecho administrativo esta regla ó leyes puramente administrativas, sino también las leyes que fijan la organización de las diferentes autoridades que componen la máquina administrativa del país y por esta razón habremos de ocuparnos de esta organización”(33).

Más aún, tales reglas no solo se consideraban jurídicas, sino además justiciables. De modo que las regulaciones de procedimiento administrativo, aunque no respondieran directamente a objetivos garantistas, suponían en cualquier caso la multiplicación de los parámetros normativos que el ciudadano podía hacer valer en el contencioso-administrativo. Si en Alemania, Francia o Italia la obligación de carácter formal que la ley impone al ejercicio del poder administrativo no era justiciable (o podía serlo únicamente en el marco de un contencioso-administrativo objetivo o de intereses destinado a proteger la legalidad), nuestro Consejo Real (llamado de Estado a partir de 1858) la interpretaba como un derecho subjetivo correlativo, el “derecho a las formas” o al “trámite”(34); doctrina trasmitida a la jurisdicción ordinaria del Sexenio Revolucionario (1868-1874)(35) y cristalizada en la Ley de lo contencioso-administrativo de 1888.

La doctrina española del “derecho subjetivo de carácter administrativo” como fundamento de lo contencioso-administrativo que incluye el “derecho a las formas” está registrada y desarrollada en todos los estudios de la época relativos al contencioso-administrativo(36), así como en el influyente tratado de Derecho administrativo de Manuel Colmeiro, catedrático de la Universidad de Madrid: “la violación de estas formas tutelares es una violación manifiesta de los derechos mismos que amparan y defienden con su escudo, y los actos administrativos que las quebrantan pueden ser impugnados en vía contenciosa”(37). Durante la primera mitad del siglo XX seguirá viva, aunque por razones que no vienen al caso, con menos fuerza(38). Después, aunque la justiciabilidad de las reglas formales no se discuta, su explicación en el marco del “derecho subjetivo de carácter administrativo” pasará al olvido hasta el punto de que hoy son muchos los administrativistas que desconocen que una vez fue importante en el Derecho administrativo español(39).

De modo que las reglas procedimentales aprobadas desde los inicios del Estado constitucional para salvaguardar intereses colectivos podían operar técnicamente como derechos procedimentales, por ejemplo, el del licitador a la celebración de la subasta(40) y a que el remate se adjudique solo a quien hubiera llenado las condiciones prefijadas por la Administración(41); derechos, por cierto, reconocidos judicialmente en el ordenamiento alemán solo en tiempos recientes, y únicamente para los procedimientos de contratación regulados por el Derecho europeo(42). Más aún: ya antes de la reforma de lo contencioso-administrativo de 1888 el Consejo de Estado empezó a considerar que la infracción procedimental constituye en todo caso un vicio de orden público que, en cuanto tal, puede apreciarse de oficio. La Ley de 1889, pese a su brevedad y a la amplia remisión al desarrollo reglamentario, partirá de esta rica experiencia para establecer una serie de derechos procedimentales respecto de cualquier ámbito o sector de la actividad administrativa, centrales todavía hoy en el Derecho administrativo español. Entre estos elementos destaca la audiencia previa, consagrada en la jurisprudencia como trámite fundamental cuya omisión es causa de nulidad(43).

Se ha hablado por todo ello de una “hipersensibilización de la jurisprudencia respecto a las cuestiones de forma”(44). Se dijo ya entonces a este respecto que:

“el Consejo Real, y después el de Estado, constituido en Sala de lo Contencioso, supo imponerse por su propia autoridad y en la historia de nuestro Derecho administrativo conservará siempre un nombre glorioso, más aún que por la justicia de sus fallos, por la entereza con que corrigió los vicios del procedimiento gubernativo y los abusos de poder de las autoridades administrativas; pudiendo decirse que si hoy día los particulares adquieren derechos enfrente del Estado, se debe únicamente a tan constante y sabia jurisprudencia”(45)

La retórica de los derechos y la doctrina de los vicios de orden público no podían por sí corregir los déficits de tutela consubstanciales al carácter revisor de la justicia contencioso-administrativa. Pero la indiscutida dignidad jurídica del procedimiento administrativo y la configuración de las obligaciones formales de la Administración como derechos individuales correlativos protegibles incluso de oficio favorecieron sin duda la cultura del procedimiento administrativo, aunque solo sea porque lograban neutralizar los efectos de signo inverso de otras doctrinas, como las que limitan el concepto de norma jurídica a los mandatos con efectos ad extra (Laband) o circunscriben la noción de derecho público subjetivo a las reglas exclusivamente destinadas a tutelar intereses individuales (Jellinek).

La circunstancia de que durante el siglo XIX la lengua del derecho subjetivo, aplicada al Derecho administrativo, fuera un fenómeno específico español en parte contribuye a explicar por qué la cultura del procedimiento administrativo fue también específicamente española. Es posible que el reconocimiento “derecho subjetivo a las formas” y la doctrina de los vicios formales de orden público excitasen en España el desarrollo de la cultura del procedimiento administrativo de un modo similar a como lo hará en Austria el explícito reconocimiento del carácter anulable de la decisión administrativa que “haya prescindido de una forma esencial del procedimiento administrativo” (Ley del Tribunal Contencioso-administrativo de 1876)(46).

2.2.2. Primeras propuestas doctrinales favorables a la codificación

Las regulaciones especiales y la doctrina contencioso-administrativa del derecho al trámite excitaron una reflexión más general sobre el procedimiento administrativo y las primeras propuestas de codificación. En 1872, Lorenzo Arrazola y sus colaboradores proyectaron la redacción de un artículo sobre el “procedimiento administrativo” para la célebre Enciclopedia Española de Derecho y Administración ó Nuevo Teatro Universal de la Legislación de España é Indias. Arrazola murió al año siguiente y, con él, la prolongación de su monumental obra. El artículo no llegó pues a efectuarse, pero el estudio que lo anunció (relativo al contencioso-administrativo) reclamaba ya la codificación de algunos aspectos del procedimiento a fin de introducir garantías. Tras señalar que el silencio negativo estaba previsto solo en algunos supuestos, razonaba:

“tiene un fondo de equidad, que debiera hacerse estensivo á todos los casos, como garantía de los derechos particulares [porque] el que se vé en la necesidad de entablar una reclamación contra el Estado, carece de garantía de una pronta respuesta en la vía gubernativa, y trascurren años, á veces, sin obtenerla. Este grave perjuicio podría evitarse, si se concediera un plazo fijo para resolver definitivamente el espediente, trascurrido el cual, pudiera el interesado acudir á la vía contencioso-administrativa, como si hubiera sido denegada su pretensión”(47).

El hecho es que el procedimiento administrativo en clave general preocupaba a la doctrina especializada, que denunciará su deficiente regulación y los excesos de la Administración. Por ejemplo, en 1882 Fermín Abella Blave, abogado y político especialista en Derecho administrativo, autor de numerosos libros en la materia, se quejaba de que “respecto del procedimiento gubernativo en general existe el caos” a la vez que destacaba “la importancia de las leyes rituales y adjetivas, consideradas como de derecho público [], ya que sin ellas no hay derecho seguro, ni garantía eficaz, contra las invasiones del más osado ó del más fuerte”(48). Y Gabriel Rodríguez Benedicto, principal exponente del librecambismo español y catedrático de economía política y Derecho administrativo de la Escuela de caminos, razonaba en 1886 que “buena falta hace que la Administración española mejore sus procedimientos interiores y abandone la arbitrariedad con la que hoy se tramita y resuelve, casi en todos los casos, los negocios que tiene á su cargo”(49).

El ínclito y muy influyente catedrático y político catalán Manuel Durán y Bas, recogiendo planteamientos defendidos con anterioridad, consideraba que el procedimiento administrativo y el empleo público eran instituciones necesitadas de una profunda reforma:

“Es en mí antiguo convencimiento que nuestro país no puede regenerarse sin una radical reforma administrativa []. Las instituciones que constituyen la organización administrativa entrañan siempre cuatro conceptos; el personal que las representa; la naturaleza del servicio que deben prestar; el procedimiento para la prestación de ese servicio; los medios materiales que sean tal vez necesarios para esa prestación []. Y si al tercer punto se atiende en la reforma á saber, al procedimiento administrativo, sus resultados responderán á su utilidad sin que en este particular pueda la reforma aplazarse. No es razón para conservar tan crecido personal como existe en las oficinas lo excesivo del trabajo en ellas: en las casas de comercio, con personal más reducido y á menudo menos retribuido, se hace diariamente triple trabajo que en las oficinas del Estado; más aun este pretexto desaparecerá́ simplificándose el procedimiento, descentralizándose la Administración, dando facultades resolutivas á los jefes de la Administración provincial, con solo recurso de alzada á la Superior, y extirpando las malas prácticas burocráticas”(50).

Quien más elocuentemente desarrolló estas críticas fue un catedrático de legislación comparada de la Universidad de Madrid y especialista muy influyente en ciencia política que al cabo de unos años presentará una proposición de ley que lo ligará para siempre al procedimiento administrativo. Me refiero, claro está, a Gumersindo de Azcárate, quien para combatir el caciquismo y, en general, la arbitrariedad, reclamaba ya en su obra El régimen parlamentario en la práctica (1885) una regulación tanto del empleo público como del procedimiento administrativo:

“En cuanto à la burocracia, la empleomanía y el expedienteo, estos tres vicios que se dan la mano, desaparecerán el día en que se establezca un procedimiento administrativo con trámites precisos y plazos fijos y sin secretos para nadie y en que se organicen debidamente las carreras del Estado. []. Y remediados todos estos males, quedará herido de muerte el caciquismo; porque, ¿cómo ha de ser posible, cuando no dependan de la arbitrariedad de los Ministros ó de los Gobernadores el despacho de los expedientes y el nombramiento de empleados, y cuando se pueda exigir la responsabilidad debida á todos los funcionarios que infrinjan las leyes? El día en que al habitante de la aldea más insignificante le sea dado acercarse al Alcalde, al Gobernador, al Delegado de Hacienda ó al Jefe de Fomento sin más compañía ni recomendación que la de su derecho, y sin necesitar para nada el favor y el apoyo de los caciques que imperan en las capitales ó de los caciquillos que mandan en los pueblos, habrán desaparecido el poder y la influencia de esta oligarquía mezquina y bastarda , que viene å ser una parodia ridícula y odiosa de la feudal de otros tiempos. Mientras no se corrijan estos vicios, el régimen parlamentario, en vez de ser una garantía del derecho, será todo lo contrario”(51).

Por lo demás, la regulación del procedimiento administrativo se insertaba en el movimiento favorable a la codificación general, que se desarrolló respecto del Derecho administrativo en paralelo al Derecho civil. El Congreso jurídico español celebrado en Madrid en 1886 debatió ampliamente sobre la codificación, mostrándose favorable en sus conclusiones a realizar gradualmente la del Derecho administrativo:

“Debe procurarse como complemento de las reformas que han de introducirse en la jurisdicción contencioso-administrativa, llamada á regular la vida de relación entre el Estado y los particulares, la codificación administrativa, á cuyo ideal puede llegarse por medio de la codificación parcial, hecha oficialmente por materias, comenzando por aquéllas en que las leyes sean más completas y adelantadas, tenga mayor carácter sistemático y sufran menos la influencia de los partidos y situaciones políticas, y por trabajos doctrinales que preparen la sistematización, que hoy no existe, del Derecho administrativo”.

Tal tendencia de algún modo entroncaba con la propuesta de un “código de gobernación interior”(52) elaborada bajo el signo del liberalismo gaditano y concretada en el proyecto de Código Civil (1821), que contenía las “disposiciones generales y perpetuas” relativas a la “Administración General del Estado” y debía acompañarse de “una suerte de Código administrativo” para el desarrollo de “la parte reglamentaria de las respectivas dependencias” (Discurso preliminar). Avanzado el siglo XIX, frente a la tendencia general, contraria ya a la codificación del Derecho administrativo por su enorme extensión y variabilidad, fue defendida lúcidamente por Vicente Santamaría de Paredes(53), sucesor del gran Manuel Colmeiro en la cátedra de Derecho político y administrativo de Madrid, y Adolfo Posada, por entonces catedrático en Oviedo(54). A ambos me refiero a continuación.

2.2.3. Una teoría del procedimiento administrativo: Santamaría de Paredes

A la vista de todo ello, se entiende que no tardara en florecer una elaboración teórica del “procedimiento administrativo”, la primera como tal en Europa(55). En la primera edición de su Curso (1885), Vicente Santamaría de Paredes incorporó el “procedimiento administrativo” nada menos que al concepto de “Derecho administrativo”, como tercer y último elemento, junto a la organización y las funciones administrativas:

“En virtud de lo expuesto, podemos definir el Derecho administrativo diciendo que es la rama del Derecho para la organización, funciones y procedimiento del Poder ejecutivo, según la Constitución, para el cumplimiento de la misión del Estado en la vida”(56).

Coherentemente con esta definición, el Curso dedicó un bloque a cada uno de los elementos fundamentales del Derecho administrativo. De modo tal que la tercera y última parte abordó el “procedimiento administrativo”, lo que es muy destacable: un aspecto que no ocupaba siquiera un epígrafe en los tratados (españoles y europeos) publicados hasta entonces pasó a vertebrar sistemáticamente el de Santamaría. Dividida en dos capítulos, esta parte abordó separadamente el procedimiento administrativo propiamente dicho y el procedimiento contencioso-administrativo(57). Esta distinción, junto a la consideración de que el “verdadero procedimiento administrativo” es el gubernativo, era profundamente innovadora. El procedimiento administrativo dejó de verse como un apéndice de la justicia, como una vía previa cuyo agotamiento es presupuesto indispensable para formular el recurso contencioso-administrativo, para examinarse autónomamente o, más precisamente, como “parte de la misma acción de gobernar” destinada a “realizar los servicios públicos”(58).

En efecto, para Santamaría, “el procedimiento administrativo surge del carácter de la Administración como Poder ejecutivo del Estado, por cuanto necesita guardar ciertos trámites y observar cierto ritmo en el desenvolvimiento de sus funciones”. La figura queda así incluida dentro del “concepto de la Administración como Poder público y no como mera personalidad cualquiera”, puesta “al nivel de sus administrados” y sometida al Derecho común y a los tribunales ordinarios. Se diferencia esencialmente del proceso jurisdiccional por la diversidad de funciones que uno y otro canalizan:

“Toda la función de los jueces y tribunales, se reduce á juzgar; sólo existen para eso, y cuando juzgan, se mantienen à distancia de las partes contendientes, colocadas frente á frente en relación de igualdad por su condición de personas jurídicas y por la ley que invocan. Por el contrario, la jurisdicción que la Administración ejerce, es á modo de medio para realizar los servicios públicos; cuando en esos casos concretos dice lo que debe hacerse en la aplicación de las leyes administrativas, no es para dar la razón á los unos ó á los otros, sino para ejecutar y cumplir, mostrándose como superior que manda. [Por eso mismo] solamente puede considerarse verdaderamente [procedimiento administrativo], el que de ordinario se llama gubernativo, cuando admitiéndose que la Administración resuelve el recurso contencioso, se hace preciso distinguirlo del procedimiento relativo à éste, con un nombre diferente”(59).

Tras ofrecer una definición y caracterizar sus diferentes fases (iniciación, instrucción y finalización), Santamaría aborda la “segunda instancia gubernativa” o procedimiento administrativo impugnatorio, para el caso de que el expediente deba subir al próximo grado de la jerarquía porque se haya interpuesto el correspondiente recurso de alzada(60). Después estudia con detenimiento el régimen jurídico de los procedimientos tributarios, considerado una especie de modelo o arquetipo por su amplitud y detalle(61). Resulta muy destacable a nuestros efectos que Santamaría, después de constatar que “carecemos en España de una ley ó reglamento general sobre procedimiento administrativo, salvo en cuestiones de Hacienda”, se mostrara firme partidario de ella, en perfecta correspondencia con su defensa de una codificación gradual del Derecho administrativo; defensa que, por cierto, es la recogida casi con las mismas palabras por las mencionadas conclusiones del Congreso jurídico español de 1886:

“á pesar de la necesaria diversificación del procedimiento administrativo según la especialidad de las materias, cabe establecer reglas generales en todo lo que puede ser común, tanto para armonizar la tramitación de los negocios, cuanto por la conveniencia de que sean fácilmente conocidas por todos”(62).

“Nuestro modo de pensar en el asunto [la codificación administrativa], es como sigue:

1.º Que no puede dudarse de la utilidad de un código oficial administrativo, en la hipótesis de ser posible, pues á las razones generales de conveniencia de todo código, se une la especial de dar por tal medio unidad y armonía á esta rama de legislación, que formada en tiempos diversos y bajo el influjo de opuestos principios, constituye, según dice De Fooz, <<una masa informe, verdadera imagen del caos>>; utilidad que no puede prestar en el terreno práctico un código doctrinal, sin otra autoridad que la científica de su autor.

2.° Que no consideramos imposible la existencia de un Código administrativo como ideal á que deba aspirarse [].

Y 3.° Que como medios para llegar al ideal del Código administrativo, pueden aceptarse: los trabajos doctrinales que preparen la sistematización de este Derecho, que hoy no existe; y la codificación parcial hecha oficialmente por materias, comenzando por aquellas en que sus leyes sean más adelantadas, tengan mayor carácter sistemático y sufran menos la influencia del estado actual de los partidos políticos”(63).

De manera que el contraste con el proceso judicial y el contencioso-administrativo permitió al procedimiento administrativo adquirir por vez primera el rango de categoría dogmática. Ello obliga a matizar la extendida opinión de que el desarrollo del procedimiento administrativo consistió inicialmente en la mimetización del modelo judicial(64). Ciertamente, el acto administrativo y las técnicas procedimentales provenían en su mayoría de ese modelo, decantado durante siglos. Es verdad también que la visión procesalista se desarrollará ampliamente entre nosotros cuando se enfatice la dimensión garantista del procedimiento administrativo, como ocurrirá después en el ordenamiento austriaco(65) –a ello me refiero después. Ahora bien, el procedimiento administrativo dejará de verse como una simple vía gubernativa previa al contencioso-administrativo, convirtiéndose por primera vez en una institución en sí misma necesitada de una regulación general, cuando Santamaría de Paredes subraye que no es sin más un cauce para la resolución de controversias mediante la aplicación del Derecho, sino un instrumento fundamental “para realizar los servicios públicos”. Se trataba, por lo demás, de un concepto consonante con la funcionalidad que de hecho cumplían las regulaciones sectoriales de procedimiento, claramente vinculada a los intereses generales y a la voluntad de fortalecer el Estado. Volveré sobre ello.

Destacará el carácter novedoso dentro del panorama comparado de este planteamiento el profesor Adolfo Posada:

“La doctrina corriente (véase Hauriou, ob. cit.) considera como procedimiento administrativo por antonomasia el contencioso, ante las Corporaciones ó Tribunales administrativos, y suele comprenderse como parte del mismo el relativo á la resolución de conflictos ó competencias entre autoridades administrativas y entre éstas y las judiciales. Pero esta doctrina pide aclaración. El procedimiento contencioso, como procedimiento, no es genuinamente administrativo, porque tramitar y resolver una contienda, aunque sea sobre materia administrativa, no es administrar, es juzgar; en rigor, lo contencioso, como procedimiento, es judicial. La esfera del procedimiento administrativo propiamente dicho, es la actuación de la Administración activa, y abarca todos los trámites, solemnidades, expedientes, etc., á que debe acomodarse la Administración”(66).

La impronta de Santamaría de Paredes se detecta claramente en los tratados publicados después (Adolfo Posada(67), Antonio Royo Villanova(68), José Gascón y Marín(69)), en ocasiones sin citarlo directamente (Salvador Cuesta(70), José Nemesio Güenechea(71), Luis Jordana de Pozas(72), José Fábregas del Pilar(73)) y a veces para oponerse a él (Fernando Mellado(74)). Sin embargo, la generación siguiente acabará ignorando por completo la aportación del autor español, desplazada por la justamente célebre contribución de Adolf Merkl(75). La generalidad de la doctrina española desconoce hoy el concepto de procedimiento administrativo de Santamaría de Paredes y, derivadamente, su carácter pionero e innovador. Se entiende por ello que los especialistas extranjeros, aunque sepan que la Ley Azcárate fue la primera codificación europea del procedimiento administrativo, atribuyan a la obra del austriaco Tezner (1895) “el primer tratamiento orgánico de la Europa continental sobre el procedimiento administrativo”(76). Lo destaco no porque considere importante determinar qué nacionalidad estudió primero la institución o cuál lo hizo mejor, sino porque evidencia una tendencia a la amnesia académica que impide comprender enteramente nuestro Derecho administrativo. Hemos olvidado la contribución de Santamaría, pese a que sin ella no se entiende plenamente la Ley de 1889 ni, derivadamente, la ulterior de 1958.

2.2.3. Proposiciones de ley de Durán y Bas

Con todo lo expuesto, no debería sorprender que el legislador decimonónico se inclinara a la postre por regular el procedimiento administrativo con carácter general. Sobresalen, en primer término, dos proposiciones de ley firmadas por el precitado Manuel Durán y Bas. La primera, presentada el 13 de marzo de 1866, “sobre la reforma de las leyes administrativas vigentes”, proponía medidas descentralizadoras para “llevar á la provincia la plenitud de vida que le corresponde”, entre otras: competencia de las diputaciones “para acordar sobre cualquier asunto puramente económico y administrativo de interés para la provincia, aun cuando no esté expresado en la ley”; competencia de las diputaciones para nombrar y separar á todos sus empleados; eliminación, con carácter general, de la exigencia de autorización del gobierno para que los acuerdos de las diputaciones sean ejecutivos; delegación de facultades ministeriales en direcciones generales y gobernadores provinciales. La proposición anunciaba futuras iniciativas “para la reforma de lo contencioso-administrativo” y, en lo que ahora más importa, para “la regularización y legalidad del procedimiento no contencioso” (exposición de motivos). Su última base ya proponía a este respecto:

“El Gobierno revisará los reglamentos generales de los diversos ramos de la administración pública y los reformará: [], simplificando la tramitación de los expedientes, señalando los términos para los informes, dictámenes, oposiciones y providencias, haciéndolos públicos para los interesados, y procurando que en cuanto sea posible se ultimen en las respectivas provincias”(77).

La reforma del procedimiento no contencioso era pues una pieza de otra más general y profunda, cuyo objetivo último era “restituir al municipio, á la provincia y á las más importantes instituciones sociales, la espontaneidad de su iniciativa, la dirección de sus fuerzas y la libertad de acción que necesitan para que no vivan como al presente una vida desmedrada y sin carácter propio”. Se trataba de combatir el sistema establecido, que “ha exagerado los principios conservadores al intentar restaurarlos y fortalecerlos”, degenerando en un “sistema de desconfianza y suspicacia” que consume “la energía de todas las fuerzas locales, privándolas de espacio para su existencia, y de libertad para su desenvolvimiento” (exposición de motivos).

La proposición de 1866 marca, ciertamente, un hito de la historia del procedimiento administrativo, pues promovió que las regulaciones ministeriales permitieran el acceso de los interesados a los expedientes y fijaran los plazos para informes, oposiciones y providencias. Ahora bien, habla de “procedimientos no contenciosos” porque el procedimiento administrativo por antonomasia era todavía el contencioso-administrativo. De hecho, la reforma propuesta va asociada a la de lo contencioso-administrativo. A su vez, su propósito no es aún estrictamente la codificación, sino la revisión de las reglamentos generales de los diversos ramos.

Tras el convulso Sexenio Revolucionario (1868-1874), el 20 de enero de 1880, Durán y Bas presentará otra proposición inspirada en las mismas ideas “sobre reforma de la organización administrativa en España”(78); proposición retirada a la postre ante la promesa del Gobierno de trasladar las medidas propuestas a una Comisión creada específicamente para afrontar reformas administrativas(79). Pretendía, entre otras cosas, habilitar al Gobierno para dictar un “reglamento general de empleados”, así como un “reglamento general para el procedimiento administrativo”. Las bases a que habría de ajustarse este segundo eran las siguientes:

“1. Fijación general de los tramites, conciliando la ilustración del asunto con la sencillez y la brevedad.

2. Publicidad de los expedientes para los interesados, salvo los casos especiales en que por razones de interés público prevenga lo contrario la ley.

3 Obligación de dar recibo de los escritos y documentos quo se reciban, y de notificar las providencias qua se dicten, estableciendo la forma y plazo para efectuarlo.

4 Fijación de términos para dictar providencias y para que, en caso de silencio, se entiendan otorgadas las concesiones administrativas qua se soliciten.

5. Fijación de casos y términos para interponer en lo gubernativo recursos de alzada y para utilizar la vía contencioso-administrativa.

6. Determinación de la responsabilidad de los empleados por infracción de las reglas del procedimiento administrativo, con fijación de las penas en que incurran, autoridad que deba imponerlas y medios para exigirlas”.

La reforma del procedimiento administrativo seguía siendo parte de un ambicioso plan destinado a restituir la antigua vitalidad del municipio, la provincia y otras instituciones sociales, si bien ello no se formuló con la elocuencia de antes, quizá por ajustarse a los términos transaccionales propios de la Restauración. Ahora bien, en cuanto al procedimiento administrativo, esta iniciativa formula ya con toda claridad el objetivo codificador. La proposición habla de “procedimiento administrativo”, concebido autónomamente, como instituto que, al igual que el empleo público, necesita una regulación general que introduzca límites y garantías. Su propósito no es sin mas revisar los reglamentos generales de los diversos ramos, sino aprobar uno de nuevo cuño aplicable a todos los ministerios que regule los trámites y la publicidad de los expedientes, el plazo, la forma y la notificación de las providencias, el silencio (positivo, en el caso de las concesiones), el régimen de recursos y la responsabilidad por infracción de las reglas de procedimiento administrativo.

2.2.4. Decreto orgánico de 1888 para la reforma del procedimiento administrativo

La última iniciativa de Durán y Bas encerraba los principios de una acabada codificación del procedimiento administrativo que a la postre se realizará en parte en una norma hoy prácticamente desconocida: el Real Decreto orgánico de 23 de septiembre de 1888 “para la reforma del procedimiento administrativo”, que reproduzco como anexo. Firmado por Trinitario Ruiz Capdepón, Ministro de Ultramar, resultaba aplicable a toda suerte de procedimientos sectoriales tramitados por las oficinas de Cuba, Filipinas y Puerto Rico(80).

El Decreto se presentaba como fruto del trabajo aislado de la Comisión de reformas de Ultramar, creada pocos meses antes, si bien su contenido deja entrever que se tuvo a la vista la Proposición de Azcárate de 20 de febrero de 1888 que dio lugar a la célebre Ley de bases del año siguiente(81). Se tomó igualmente en consideración la reforma de lo contencioso-administrativo, aprobada diez días antes (el 13 de septiembre) y desarrollada con especialidades para los territorios ultramarinos solo un mes después (el 23 de noviembre), también a instancias de Ruiz Capdepón. Es posible incluso que la aprobación de la Ley Santamaría de Paredes motivara la decisión de abandonar la idea inicial de codificar legalmente el procedimiento administrativo de Ultramar. La exposición de motivos del Decreto señala que “la referida Comisión formuló estos principios en un proyecto de ley”, pero “deseoso el Gobierno de S. M. de adelantar la ejecución de los mismos en bien del servicio público”, el Ministro optó por traspasarlos a un texto reglamentario con solo “algunas variantes de detalle que la experiencia aconseja”.

El Decreto, a diferencia de la Ley Azcárate, teniendo por objeto los procedimientos de las oficinas de aquellas concretas islas, reguló un procedimiento administrativo tendencialmente completo, expresando a las claras la importancia asignada a la codificación y los principios que esta debía desarrollar, centrales todavía hoy:

“Preciso era, pues, organizar el procedimiento administrativo, y al mismo tiempo que darle un carácter sistemático y racional, simplificar la tramitación de los asuntos, adoptar garantías para hacer efectiva la responsabilidad de los funcionarios públicos, ya en cuanto al primer momento de todo expediente estableciendo formalidades efectivas en los registros, ya en cuanto á su desenvolvimiento fijando plazos para el despacho, ya estableciendo la mayor publicidad posible para las resoluciones, asegurándose de que serán conocidas por los interesados en tiempo oportuno, ya, por último, marcando con claridad los recursos distintos que deben concederse á los particulares contra las decisiones administrativas y la manera, tiempo y solemnidades con que deben promoverse. Es por demás importantísimo fijar los trámites y resolución dé las competencias que se promuevan entre Autoridades de órdenes distintos, ya para conservar el prestigio de las mismas, ya para que no dependa de larga é interminable discusión entre ellas la resolución de asuntos que interesan”.

El articulado, aplicable a los procedimientos iniciados a instancia de parte como de oficio, en línea con las proposiciones de ley de Durán y Bas y Azcárate, incluye: (i) el derecho de los interesados a registrar cualesquiera escritos, a obtener el correspondiente recibo (con indicación precisa del asunto, documentos que acompaña, número de orden de entrada, fecha y hora de su presentación), a enterarse del estado del trámite en que se encuentre el procedimiento (aunque no del contenido de los informes, notas y acuerdos) y a presentar los documentos que estime útiles a su defensa antes de que recaiga la resolución definitiva; (ii) la indicación precisa de las obligaciones del jefe del negociado o empleado encargado de la tramitación: entre otras, llevanza del expediente, debidamente ordenado y foliado, elaboración de nota proponiendo trámites previos y la resolución que juzgue procedente; (iii) el régimen jurídico de las solicitudes, informes y otras cuestiones vinculadas a la tramitación, como los plazos del procedimiento (cómputo, suspensión) y las consecuencias de su incumplimiento (entre otras, responsabilidad disciplinaria de empleados públicos, caducidad); (iv) la resolución definitiva (contenido y notificación) y los recursos administrativos que pueden interponerse contra ella: el extraordinario de nulidad (contra providencias firmes) y dos ordinarios, el previo a la vía contencioso-administrativa (alzada ante el correspondiente director general de Ultramar) y el alternativo a ella (contra actos discrecionales ante el gobernador general o el Gobierno supremo). También la revocación unilateral de las providencias administrativas, los conflictos entre autoridades administrativas y la responsabilidad disciplinaria por infracción de las reglas de procedimiento.

3. RAZONES DE FONDO

Lo expuesto hasta el momento permite concluir que cuando se aprueban la célebre Ley Azcárate (1889) y sus reglamentos de desarrollo (1890), el procedimiento administrativo era ya en España una institución muy madura desde la perspectiva tanto doctrinal como legal. Como es natural, la nueva Ley espoleará el estudio del procedimiento administrativo como categoría general(82), pero es importante retener que este tipo de reflexión es anterior a la Ley y, en cierto modo, causa de ella.

Demostrada pues la existencia de una densa tradición española en materia de procedimiento administrativo, sin parangón en los países de nuestro entorno, conviene preguntarse sobre sus razones de fondo, esto es, los factores que propiciaron que germinara en España a lo largo del siglo XIX.

3.1. El procedimiento administrativo como trasunto del “estrépito de juicio” y tradicionalismo

El desarrollo del procedimiento administrativo puede interpretarse primariamente como un vestigio del Antiguo Régimen, como si su característica visión panjudicial del poder no hubiera desaparecido del todo, como si de algún modo hubiera logrado sobrevivir el antiguo poder medieval de mediación entre la pluralidad de cuerpos y sujetos, esto es, la vieja idea de que los mandatos jurídicos necesitan de la peculiar legitimidad que solo puede nacer en el juicio(83).

Hay que notar, en primer lugar, que ya en las postrimerías del Antiguo Régimen, los anuncios que permitían atisbar la futura Administración no excluían de raíz la canalización de su actividad mediante procedimientos similares a los jurisdiccionales. Pienso en las Instituciones de Derecho público publicadas en 1800 por Dou Bassols, catedrático de la Universidad de Cervera, que será el primer presidente de las Cortes de Cádiz. Registró el auge de las formas gubernativas en detrimento de las contenciosas, concretado en múltiples decisiones adoptadas en “interés del común” de modo unilateral “sin figura, ni estrépito, ó trámites de juicio”. Ahora bien, la exclusión de los “trámites judiciales” no debía llegar al punto de suprimir la “audiencia de partes”: “suele ser arriesgada qualquiera providencia, que se tome, sin oír á los interesados, ó á las personas, que pueden informar, y tener de qualquiera manera derecho”(84).

Hay que tener en cuenta, además, que, tras la muerte de Fernando VII (1833), el sistema político representativo quedó tempranamente establecido, pero no así el régimen administrativo. No acaeció entre nosotros el derrocamiento violento del viejo orden feudal que en el país vecino propició la sustitución repentina de los cuerpos intermedios por una Administración nueva, fuerte y poderosa. Las viejas magistraturas del Antiguo Régimen solo paulatinamente fueron desapareciendo o traspasando sus funciones gubernativas a la naciente Administración, señaladamente al Ministerio de fomento o gobernación y a sus delegados provinciales o gobernadores civiles. Los alcaldes, aunque fueron configurados como autoridades gubernativas dependientes de aquellos delegados o gobernadores, mantuvieron hasta mediados del siglo XIX limitadas competencias jurisdiccionales (conciliaciones, juicios verbales de menor cuantía de carácter civil, injurias y faltas leves en materia criminal) por la ausencia de recursos para designar un juez en cada pueblo. Se entiende por ello que la vieja tradición jurisdiccional traspasara algunas de sus técnicas y conceptos a las nuevas autoridades gubernativas y a las primeras regulaciones de procedimiento administrativo. De hecho, algunas de las tareas que venían desarrollándose con “estrépito de juicio” pasaron a ejercerse por la nueva autoridad gubernativa sin abandonar totalmente aquellas exigencias procesales. Es el caso de la expropiación forzosa, regulada mediante una Ley de 1836, y de las sanciones impuestas por las autoridades locales, que continuaron rodeadas de algunos trámites y formalidades procedentes del pasado. A través del procedimiento administrativo sobrevivía de algún modo la vieja idea de que el rey debe emplear las solemnidades judiciales si quiere limitar o restringir los derechos de sus vasallos.

Por otra parte, las propuestas planteadas más adelante a favor de la desconcentración, la limitación de los tiempos del procedimiento y la apertura de la actividad administrativa a la participación de los interesados y de otras instancias territoriales enlazaban, al menos en algunos casos, con planteamientos organicistas tradicionales contrarios al proyecto centralizador de liquidación de la sociedad corporativa. Es el caso, por ejemplo, de las proposiciones de ley presentadas por Manual Durán y Bas, que, según hemos visto, se refieren a la reforma del procedimiento no contencioso como parte de un plan destinado a “restituir al municipio, á la provincia y á las más importantes instituciones sociales, la espontaneidad de su iniciativa, la dirección de sus fuerzas y la libertad de acción que necesitan para que no vivan como al presente una vida desmedrada y sin carácter propio” (exposición de motivos de la Proposición de 1866). Tal planteamiento entronca con las resistencias del insigne jurista catalán a la codificación civil y su defensa de las instituciones seculares arraigadas en las costumbres(85), así como con planteamientos tradicionalistas circulantes en el Derecho administrativo español. En particular, los del catedrático de la Universidad de Salamanca y diputado carlista Enrique Gil Robles. Por su elocuencia merece la pena reproducir algunos pasajes de una obra de este último:

“Lo que se quiere es sustraer una buena parte de cuestiones administrativas litigiosas al rigor y trabas del juicio, dejando suelta la arbitrariedad despótica del poder supremo tan libre de ligaduras ahora como en el período álgido del anterior absolutismo. El que á porfía han puesto la Revolución francesa y las modernas escuelas filosóficas en manos de la Administración moderna, solo se diferencia del antiguo absolutismo monárquico en que el de ahora, lejos de ser mero extravío, fluye directamente de las entrañas de los sistemas metafísicos, sociológicos y políticos actuales”.

“En el fondo, esto mismo pretende la escuela alemana, porque de hecho no es otro que el Poder ejecutivo, esto es la jerarquía permanente de función continua y de física y eficaz coacción, la que, en nombre y representación del Estado, ejercita su actividad en las múltiples atenciones sociales sustraídas á la política cada vez más reducida. Esto explica la pretensión de una ciencia y hasta de una enciclopedia administrativas al servicio de la estatolatría que constituye el fondo y la esencia de la sociología y del derecho nuevos, y que esta tendencia sea más poderosa en Alemania por el influjo del panteísmo hegeliano. El Poder ejecutivo, uno é indiviso, representante activo de la única persona social pública, la nación, es el Estado mismo, esto es, el Dios vivo y actual realizando del modo más excelente su divina vida.

Lo cual no quiere decir que con este lógico influjo doctrinal, aunque no ligadas y aun agenas á él, dejen de coincidir para el mismo efecto, otras causas. Los mismos políticos liberales sienten, con más ó menos advertencia é imperio, la necesidad de sustraer el gobierno a la acción y manipulación de órganos ineptos y viciosos, á las asambleas deliberantes agenas en su mayoría al saber, virtud y experiencia que exige la pública ordenación, y sujetas á las mudanzas y defectos inherentes al sistema representativo moderno. No puede dejar de apreciarse este factor doctrinario en la substantividad del Derecho administrativo, cuyos dominios se quiere agrandar á costa de los otros poderes del Estado, y por supuesto de los de las demás sociedades públicas, á las cuales se tiende á considerar como meros círculos burocráticos, y á sus autoridades cual simples delegadas del poder único y omnipotente”(86).

3.2. Procedimiento administrativo como instrumento del poder y liberalismo conservador

En todo caso, el desarrollo del procedimiento administrativo en España conecta claramente con el proyecto de construcción del Estado administrativo, como mecanismo útil para crear y fortalecer la Administración. Muchas reglas de procedimiento perseguían principalmente el interés general, protegiendo en su caso a los particulares de modo indirecto, secundario o reflejo, en perfecta consonancia con los presupuestos del liberalismo conservador. Así se afirmaba, en general, y respecto de los procedimientos de selección de contratistas, en particular:

“No hay que olvidar que el conjunto de requisitos que la legislación exige se basa en la necesidad de asegurar y de garantir intereses colectivos, puestos al cuidado de la Administración; y, por tanto, que dichos requisitos son límites impuestos à su actividad, que no puede franquear. De aquí la importancia de la forma en los contratos de obras y servicios públicos, que generalmente se celebran por subasta, verificándose éstas por pliegos cerrados para que no haya ‘la confabulación de los licitadores ó la introducción de un tercero en la licitación, con el fin de obligar á los demás á concederles una prima para evitar sus pujas y el acaloramiento de las mismos, que solía llevarlos à veces á hacer proposiciones tan onerosas, que no les era posible cumplir después’, como se dice en la exposición que precede al real decreto de 27 de febrero de 1852”(87).

De modo que los procedimientos de contratación, sin parangón, por cierto, en el entorno europeo, beneficiaban a los licitadores, pero pretendían sobre todo que la Administración obtuviera “contratos ventajosos”, impidiendo “la introducción de un tercero en la licitación con el fin de obligar a los demás a concederle una prima para evitar sus pujas”(88). Lo mismo cabe decir de los procedimientos de selección y ascenso de funcionarios; protegían a los aspirantes, pero sobre todo el “buen orden y disciplina de los empleados”(89). Otro ejemplo: la temprana instauración del silencio negativo como efecto de la falta de respuesta a peticiones indemnizatorias se entendía, no tanto como garantía de derechos individuales, sino más bien como instrumento de organización de la Administración financiera, que lograba así cerrar aquellos expedientes ope legis y en beneficio del erario, así como la inadmisión de todo aquel recurso contencioso-administrativo que se planteara al cabo de un cierto tiempo(90).

El profesor Santamaría de Paredes, aunque repudiaba el pensamiento doctrinario, contribuyó sin duda a enaltecer la tendencia expuesta(91). En primer lugar, lo hemos visto, su influyente Curso, ya desde su primera edición de 1885, proponía la aprobación de una regulación general a la vez que abandonaba la visión del procedimiento como una mera anticipación del proceso jurisdiccional, analizándolo autónomamente como “medio para realizar los servicios públicos”. La Administración no decide ya espontáneamente, pero tampoco se limita a aplicar normas con forma de juicio; ejerce poder a través de procedimientos para racionalizar su acción y resolver lo más conveniente al interés general.

En segundo lugar, Santamaría promovió como diputado una importante reforma que, en lo que ahora importa, afianzó el contencioso-administrativo como juicio de segundo grado, con todo lo que ello conlleva (necesidad de apurar la vía gubernativa previa, necesidad de formular recurso dentro de breves plazos de caducidad improrrogables y no interrumpibles, imposibilidad de hacer reclamación sobre puntos no decididos en la vía gubernativa, práctica reducción de la tutela dispensable a la anulación del acto ilegal y facultad de la Administración recurrida para ejecutar los fallos). Me refiero a la Ley de lo contencioso-administrativo de 13 de septiembre de 1888, que dio pie a pensar en la estructuración de un procedimiento administrativo “semijurisdiccional”, a modo de primera instancia, para la elaboración de los actos inmediatamente ejecutivos de la Administración, así como para la resolución de los recursos administrativos interpuestos contra ellos(92). De hecho, lo hemos visto, diez días después se aprobará la reforma del procedimiento administrativo para Ultramar y en poco más de un año verá la luz la Ley de bases del procedimiento administrativo.

Por lo demás, entroncan con la voluntad de afianzar el poder administrativo la burocratización y el formalismo exacerbado, fenómenos ya característicos de la Administración decimonónica, sin perjuicio de su exageración por parte de quienes combatían el proyecto de construcción estatal a partir del liberalismo progresista o el tradicionalismo. Un insigne pensador y político liberal, Andrés Borrego, identificaba en 1855 las profundas reformas administrativas realizadas con un régimen “de desconfianza, de eternos expedientes y de enredosos procedimientos, muy a propósito de cubrir la arbitrariedad y las injusticias gubernamentales y de vana fraseología”(93). Al cabo de los años, el autor de la primera monografía sobre procedimiento administrativo que conozco identificaba, posiblemente con toda razón, los numerosos reglamentos de desarrollo de la Ley Azcárate con “una malla para detener y estorbar los buenos efectos de la ley de 19 de Octubre de 1889”, instrumentos “dictados por compromiso, urdidos con artificio, á fin de no limitar el desenfado y la holgura con que funciona nuestra Administración”; “embrollan y entorpecen el despacho de los negocios, más de lo que ya lo estaba”; “se separan bastante de las líneas generales de la ley que regula el procedimiento”; por todo ello “es indispensable y urgente purgar el procedimiento del tono despótico, caprichoso y opresor que lo caracteriza”(94).

3.3. Procedimiento administrativo como garantía del ciudadano y liberalismo armónico

En fin, la codificación del procedimiento administrativo y el desarrollo de una dimensión garantista están estrechamente ligados al singular arraigo en España del liberalismo krausista o armónico. Se trata de un rico sistema filosófico, de matriz kantiana, muy influyente en la intelectualidad, sobre todo durante la segunda mitad del siglo XIX, fuente ideológica de la que se nutrieron los partidos progresista y liberal. Su teoría política, muy resumidamente expuesta, combinaba individualismo político con organicismo tradicionalista y reformismo social(95).

Antes de la Restauración borbónica que puso fin al Sexenio revolucionario (1868-1874), el krausismo y, en general, el liberalismo progresista impugnaba, por autoritario, el Derecho administrativo de los gobiernos conservadores del reinado isabelino. Trató de introducir garantías al margen de él, a través del Derecho común, por ejemplo, presentando los ayuntamientos como personas civiles dotadas de libertad (frente a su configuración legal como entidades administrativas del Estado) o defendiendo un control estrictamente judicial de la Administración (frente al régimen de autocontrol contencioso-administrativo inaugurado en 1845)(96). Tras el fracaso de la Revolución promovida por él, dejó de cuestionar abiertamente el Derecho administrativo, pero se esforzó por introducir en su seno facetas garantistas hasta entonces menos desarrolladas. Expresión señera de esta tendencia es la judicialización parcial de lo contencioso-administrativo (a partir de la Ley de 1888, antes citada)(97). El insigne jurista liberal Alfonso González expresó elocuentemente esta nueva actitud al justificar del modo siguiente un estudio que abordaba los detalles de la regulación y la jurisprudencia contencioso-administrativas:

“Importa que el lector comience por conocer [] que el autor es, en el terreno de la especulación filosófica, decidido adversario de lo contencioso-administrativo. Educado en los principios que profesan las escuelas reputadas hoy por más liberales, y traídas, de muy antiguo, por circunstancias difíciles de detallar, á defender la integridad de funciones de la justicia, considera como una invasión en ellas del Poder Ejecutivo esta institución de lo contencioso-administrativo []. No significa tal perjuicio que la pasión de escuela domine en las páginas de este libro: de ella ha procurado el autor emanciparse por completo []. La falta de reposo sería imperdonable tratándose de lo contencioso-administrativo, cuando los maestros del que á esta institución consagra así su trabajo han logrado ya que la jurisdicción para el fallo en asuntos administrativos se delegue; que los Tribunales que la ejercen tengan las facultades de hacer ejecutar lo juzgado; que sus atribuciones lleguen hasta la suspensión de las resoluciones administrativas, cuya confirmación ó revocación han de determinar en definitiva; que la justicia se administre por magistrados inamovibles, y, en fin, todo aquello por que han venido luchando, de modo tal, que de lo contencioso-administrativo han dejado en pie no más que el nombre; y su victoria, aunque aparentemente incompleta, es, en la realidad de los hechos, total y definitiva”(98).

La codificación del procedimiento administrativo fue, justamente, uno de los elementos de garantía introducidos una vez que los partidarios del liberalismo (armónico o progresista) decidieron trabajar dentro del Derecho administrativo, sin impugnarlo. Prueba de ello es que las iniciativas legislativas en ese sentido, si antes de la Revolución de 1868 habían procedido de un político conservador vinculado a la defensa de las instituciones tradicionales, después de ella serán impulsadas por el Partido Liberal, heredero del Partido Progresista. En efecto, tanto la Ley sobre reclamaciones económico-administrativas (1881) como el Decreto orgánico para la reforma del procedimiento administrativo en Ultramar (1888) fueron aprobados bajo gobiernos de esa formación política presididos por Sagasta, lo mismo que la Ley de bases de procedimiento (1889) y sus reglamentos de desarrollo (1890). Y fueron eminentes pensadores krausistas los principales impulsores de la codificación del Derecho administrativo general y del procedimiento administrativo en los planos doctrinal (Vicente Santamaría de Paredes, Adolfo Posada) y legislativo (Gumersindo de Azcárate).

Ciertamente, la codificación del procedimiento administrativo servía a los intereses de la Administración; contribuía a racionalizar su actividad y a apuntalar el carácter revisor de lo contencioso-administrativo, según se ha visto. Ahora bien, respondía al propio tiempo a un confesado propósito de garantía. La exposición de motivos de la proposición de Azcárate de la que trae causa(99), además de trazar el paralelismo entre los procedimientos legislativo, judicial y administrativo que desarrollará tiempo después el ínclito jurista austriaco Adolf Merkl(100), encierra una “afirmación muy precoz del procedimiento como instrumento jurídico para prevenir y controlar la arbitrariedad del poder ejecutivo”(101). La proposición, retomando una idea ya antes expresada por Azcárate –lo hemos visto–, identificaba “la falta de una ley de empleados y la falta de un procedimiento administrativo” como “las fuentes principales del “gravísimo mal del caciquismo, por todos reconocido, aunque por nadie perseguido”. No solo, el procedimiento administrativo habría de servir de contrapeso a la centralización y al intervencionismo público en la vida privada, juzgados excesivos:

“Y si estos males serían en todo caso graves, son mas trascendentales tratándose de una administración como la nuestra, centralizada, absorbente y burocrática, y que acompaña al ciudadano desde la cuna al sepulcro, al parecer para ampararlo y protegerlo, pero en realidad no pocas veces para molestarlo, vejarlo y estorbar el libre ejercicio de su actividad por virtud de esos vicios y deficiencias”.

El profesor Adolfo Posada, teórico krausista del Estado por antonomasia(102), subrayará la dimensión garantista del procedimiento administrativo, lo que será notado por una doctrina italiana que, inversamente, desarrollaba la categoría más como mecanismo para la racionalización y eficiencia de la acción administrativa(103). Escribió lo siguiente:

“No podemos detenernos aquí á estudiar cómo se ha producido en la Historia esta exigencia procesal administrativa. Fijándome sólo en el Estado constitucional, tal exigencia surge como una consecuencia de la afirmación del Estado jurídico. En el fondo se trata de que toda autoridad y representación específica del Estado, se conduzca como el acto que se realiza pide, y para garantir que así sea, se imponen las exigencias formales [el procedimiento administrativo] es un derecho para el derecho, por cuanto su misión es hacer efectivo el carácter jurídico de la conducta reflexiva de los agentes que administran en el Estado”(104).

A nuestros efectos, es importante subrayar que esta visión del procedimiento administrativo circulaba ya antes de que se debatiera, aprobara y comentara la Ley Azcárate de 1889. Podía leerse, por ejemplo, en las proposiciones de Durán y Bas (1866 y 1880), el Decreto orgánico para la reforma del procedimiento administrativo (1888) y en los escritos antes citados de Arrazola (1872), Abella (1882), Azcárate (1885) y Rodríguez Benedicto (1886). Son elocuentes a este respecto las palabras del también progresista Juan Francisco Camacho al presentar a las Cortes en su calidad de Ministro de Hacienda el proyecto de Ley sobre reclamaciones económico-administrativas de 1881:

“si los derechos de los ciudadanos han de estar debidamente garantizados, y si estos han de contar, como es justo, con la seguridad de ser fielmente atendidos cuando los ejercitan, preciso es que en la ley del procedimiento, en la ley adjetiva, encuentren la garantía necesaria de que será una verdad aquel ejercicio que las leyes sustantivas les reconocen; pues de otro modo el derecho podrá tenerse, pero no ejercitarse, y el derecho sin ejercicio deja de ser tal derecho en la vida de la realidad. De aquí el que a toda ley sustantiva siga la adjetiva que la dé vida real; de aquí el constante propósito de todos los tiempos, de las situaciones todas, de hacer leyes de procedimientos en las que el ciudadano adquiera la confianza de que, cuando trate de hacer valer sus derechos, tiene una norma fija a que atenerse en sus reclamaciones, norma de que no puede prescindir la autoridad ante la cual demande”.

4. CONCLUSIONES

En Europa, el proyecto de liquidación de la vieja sociedad corporativa en beneficio de la naciente Administración exigía conservar y desarrollar la caracterización multisecular de lo gubernativo como vía expeditiva de toma de decisiones, como autoridad interior sustraída a las lógicas procesales y a las exigencias formales del juicio contradictorio. No había espacio para un verdadero “procedimiento administrativo”, pues el objetivo era levantar una Administración ágil que pudiese decidir espontáneamente lo que conviene al interés general sin sujeción a la vieja matriz jurisdiccional. Las razones del rechazo del procedimiento administrativo en Europa coinciden, pues, con las de la generalización de la inmunidad judicial de la Administración.

Ahora bien, España desarrolló a lo largo del siglo XIX una tradición propia en esta materia que partió del jurisdiccionalismo del Antiguo Régimen. El tránsito hacia el Estado administrativo no fue repentino, como en Francia, sino paulatino, lo que favoreció el natural traspaso de algunos modos de hacer propios de la justicia a la nueva autoridad gubernativa. Coadyuvó la exigibilidad en términos de derecho subjetivo de las normas procedimentales (“derecho subjetivo al trámite”) e incluso de oficio (vicio formal de orden público), que contrastaba abiertamente con la doctrina dominante en el entorno germánico. Es posible que ello excitase en España el desarrollo de la cultura del procedimiento administrativo de un modo similar a como lo hará en Austria el explícito reconocimiento del carácter anulable de la decisión administrativa que “haya prescindido de una forma esencial del procedimiento administrativo” (Ley del Tribunal Contencioso-administrativo de 1876).

La tendencia formalizadora fue impulsada por una variedad de corrientes, que operaron sucesiva o simultáneamente y que, pese a responder a objetivos distintos, incluso antagónicos, coincidían en asignar importancia al procedimiento administrativo: el tradicionalismo, que veía las garantías formales y trámites participativos como contrabalances a la centralización y a la liquidación de la sociedad corporativa; el liberalismo conservador, que descubrió pronto la importancia del procedimiento administrativo para la construcción y defensa del Estado administrativo; y el liberalismo armónico, que, combinando el individualismo político con el organicismo antiguo, favoreció su codificación como garantía jurídica del ciudadano. Esta tradición desembocará en la Ley de bases del procedimiento administrativo de 1889 con sus reglamentos de desarrollo y, a través de esta, subyace a la Ley de procedimiento administrativo de 1958, sin perjuicio de que otros factores animarán esta última, señaladamente la voluntad de la Dictadura franquista de rehabilitarse internacionalmente presentándose al mundo como una tecnocracia que reconoce la libertad (solo económica) con garantías (solo administrativas).

La necesidad sentida de una codificación del procedimiento administrativo se desarrolló en conexión directa con la del Derecho privado –el Código civil se promulgó solo tres meses antes de la Ley Azcárate. Enlazaba con el movimiento favorable al “código administrativo” y a una regulación de empleo público generalizadora de las garantías características de algunos cuerpos especiales (ingreso mediante oposición, ascenso por antigüedad, inamovilidad), que tardará en llegar (Estatuto Maura de 1918). Se era consciente de que no podía imponerse un único procedimiento administrativo (como tampoco reducir a uno solo el régimen de la función pública) a la vista de las cada vez más variadas tareas públicas. De modo que la tensión entre lo general o común y lo especial o singular estaba ya claramente planteada dentro del movimiento codificador del Derecho administrativo iniciado en España durante el siglo XIX.

En el plano legislativo, hay que destacar la proliferación de técnicas procedimentales en regulaciones sectoriales, algunas de ellas sin igual en el contexto europeo; por ejemplo, las licitaciones públicas de contratos de obras y servicios públicos (1852) y el silencio administrativo de carácter negativo (1846) o positivo (1866). También las tempranas proposiciones de ley de Durán y Bas (1866 y 1880) y el Decreto orgánico para la reforma del procedimiento administrativo en Ultramar (1888), que anticipan con toda claridad la codificación general que plasmarán la Ley Azcárate (1889) y sus reglamentos de desarrollo (1890).

En el plano doctrinal, sobresale la figura de Vicente Santamaría de Paredes, no solo por ser el primero en teorizar el procedimiento administrativo (1885), sino también por haberlo hecho como algo distinto de la justicia (ordinaria o contencioso-administrativa), esto es, como un cauce para el ejercicio de poder y realizar servicios públicos y no, simplemente, para resolver conflictos mediante la aplicación de Derecho, términos hoy plenamente vigentes. Bajo su directa influencia, el profesor Adolfo Posada (1890) será quien vincule más directamente la teoría del procedimiento administrativo a la idea de Estado de Derecho para desarrollar una dimensión garantista ya presente en la Ley Azcárate y en múltiples textos doctrinales y legislativos anteriores a ella.

5. BIBLIOGRAFÍA

Abella Blave, F. (1882), Manual teórico-práctico de lo contencioso-administrativo y del procedimiento especial en los asuntos de hacienda, El consultor de los ayuntamientos y de los juzgados municipales, Madrid.

Aguado i Cudolà, V. (1998), “Los orígenes del silencio administrativo en la formación del Estado constitucional”, Revista de Administración Pública, núm. 145, pp. 329-362.

Alfaro Lafuente, S. (1875), Tratado completo de lo contencioso-administrativo, Imprenta Nicolás González, Madrid.

- (1881), Lo contencioso-administrativo. Su materia, sus tribunales, sus procedimientos, Librería universal de Córdoba y Compañía, Madrid.

Amorós Rica, N. (1949), “El procedimiento administrativo español”, Revista general de legislación y jurisprudencia, núm. 185/6, pp. 698-733.

Arrazola, L. y otros (1872), voz “Contencioso-administrativo”, en Enciclopedia Española de Derecho y Administración ó Nuevo Teatro Universal de la Legislación de España é Indias, t. XIII, Imprenta de la Revista de legislación, Madrid, pp. 10-196.

Auby, J.-B. (2013), “General report”, en J.-B. Auby (ed.), Codification of Administrative Procedure, Bruylant, Bruxelles.

Ázcárate, G. de (1877), El Self-government y la monarquía doctrinaria, Librerías de A. de San Martín, Madrid.

- (1885), El régimen parlamentario en la práctica, Fortanet, Madrid.

Ballbé Prunés, M. (1947), La esencia del proceso (El proceso y la función administrativa), Reus, Madrid.

Barnés Vázquez, J. (ed.) (1993), El procedimiento administrativo en el Derecho comparado, Civitas, Madrid.

- (2006), “Sobre el procedimiento administrativo: evolución y perspectivas”, Derecho global, Sevilla, pp. 263-341.

- (2011), “Tres generaciones de procedimiento”, en P. Aberastury y H.-J. Blanke (coords.), Tendencias actuales del procedimiento administrativo en Latinoamérica y Europa, Editorial universitaria de Buenos Aires, Buenos Aires, pp. 119-164

Bellavista, M. (2012), Il rito sostanziale amministrativo, Cedam, Milano.

Betancor Rodríguez, A. (1992), El acto ejecutivo, CEPC, Madrid.

Caballero Montes, J. Mª. (1902), Lo contencioso-administrativo, I, Escar, Zaragoza.

Cananea, G. della y Bussani, M. (2019), “The ‘Common Core’ of administrative laws in Europe: A framework for analysis”, Maastricht Journal of European and Comparative Law, vol. 26(2), pp. 217-244.

Capellán de Miguel, G. (2006), La España armónica. El proyecto del krausismo español para una sociedad en conflicto, Biblioteca Nueva, Madrid.

Clavero Salvador, B. (1995), “Tutela administrativa o diálogos con Tocqueville”, Quaderni Fiorentini per la Storia del Pensiero Giuridico Moderno, núm. 24, pp. 419-468.

- (1996), “La Monarquía, el Derecho y la Justicia”, en Instituciones de la España Moderna, t. 1, Las jurisdicciones, coords. E. Martínez Ruiz y M. de Pazzis Pi Corrales, Editorial Actas, Madrid, pp. 15-38.

Colmeiro Penido, M. (1865), Derecho administrativo español, t. II, 3ª ed., Imprenta de José Rodríguez, Madrid.

Cuesta Crespo, J. de la (1890), El procedimiento administrativo, Imp. E. Jaramillo y Cª., Madrid.

Cuesta Martín, S. (1894-1896), Principios de Derecho Administrativo, Librería de Manuel Hernández, 2 vols., Salamanca.

Delgado Martín, E. (1883), Contratos administrativos ó de obras y servicios públicos, Tipografía M. Ginés Hernández, Madrid.

Díez Sastre, S. (2012), La tutela de los licitadores en la adjudicación de contratos públicos, Marcial Pons, Madrid.

Dou Bassols, R. L. (1975 [1800]), Instituciones del Derecho público general de España con noticia del particular de Cataluña y de las principales reglas de gobierno en cualquier Estado, vol. 2, edición facsimilar, Banchs, Barcelona.

Dromi, J. R. (1975), “La Ley argentina de procedimientos administrativos y su significación jurídico-política”, Revista de Derecho público, núm. 18, pp. 149-155.

M. Durán y Bas (1889), La codificación y sus problemas, Imprenta Fidel Giró, Barcelona.

Durán y Bas, M. (1895), Escritos del Exmo. Señor D. Manuel Durán y Bas, t. II, Estudios morales, sociales y económicos, Imprenta barcelonesa, Barcelona.

Fábregas del Pilar, J. (1924), Derecho administrativo, Reus, Madrid.

- (1943), Procedimiento en las reclamaciones económico-administrativas, Reus, Madrid.

Fernández Mourillo, M. (1926), Lo contencioso-administrativo. Su eficacia en el régimen de la ‘Administración activa’. Reformas procedentes, Imprenta del asilo de Huérfanos del S. C. de Jesús.

Fernández Rodríguez, T. R. (1968), “La doctrina de los vicios de orden público en el contencioso-administrativo: orígenes y evolución”, Revista de Administración Pública, núm. 68, pp. 223-277

- (2021), La “Década moderada” y la emergencia de la Administración contemporánea, Fundación Alfonso Martín Escudero/Iustel, Madrid.

Fernández de Velasco, R. (1920), Resumen de Derecho Administrativo y de Ciencia de la Administración, vol. 1, J. Sánchez, Murcia.

Fernando Pablo, M. M. (2022), “Sobre el acto administrativo: historia y dogmática en España”, en El acto administrativo, volumen VI en homenaje al profesor J. L. Meilán Gil, coord. R. Rivero Ortega, pp. 113-150.

Ferrier, J.-P. (1993), “El procedimiento administrativo en Francia”, en J. Barnés Vázquez (ed.), El procedimiento administrativo en el Derecho comparado, Civitas, Madrid, pp. 355-380.

Gallostra Frau, J. (1881), Lo contencioso-administrativo, Imprenta y fundición Manuel Tello, Madrid.

García-Andrade Gómez, J. (2005), Derecho administrativo en la contratación entre privados, Marcial Pons, Madrid.

García de Enterría, E. (1993),), “Un punto de vista sobre la nueva Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y de procedimiento administrativo común de 1992”, Revista de Administración pública, núm. 130, pp. 205-219.

Garriga Acosta, C. (2009), “Gobierno y justicia: El Gobierno de la justicia”, en Cuadernos de derecho judicial, núm. 7 (ejemplar dedicado a “La jurisdicción contencioso-administrativa en España. Una historia de sus orígenes”), pp. 47-113.

Gascón y Marín, J. (1917), Tratado Elemental de Derecho Administrativo. Principios y Legislación Española, vol. I, Imprenta Clásica Española, Madrid.

- (1949), “Necesidad de un código de procedimiento administrativo”, Revista de Estudios Políticos, núm. 48, pp. 11-40.

Giannini, M. S. (1970), Diritto amministrativo, vol. II, Giuffrè, Milano.

Gil Robles, E. (1899), Guía para el estudio del Derecho administrativo, Imprenta B. de la Torre, Salamanca.

Gómez Acebo y Cortina, J. y Díaz Merry, R. (1889), Diccionario general de la jurisprudencia contencioso-administrativa, Tipografía de los huérfanos, Madrid.

González, A. (1891), La materia contencioso-administrativa: teoría, legislación vigente, jurisprudencia, Imprenta de Enrique Rubiños, Madrid.

González Navarro, F. (1997), Derecho administrativo español., t. III, El acto y el procedimiento administrativos, Eunsa, Ansoáin.

González Pérez, J. (1964), El procedimiento administrativo, Abella, Madrid.

Guasp Delgado, J. (1940), “El ‘derecho de carácter administrativo’ como fundamento del recurso de contencioso”, Revista de la Facultad de Derecho de Madrid, núm. 2, pp. 11-23.

Güenechea, J. N. (1915), Ensayo de Derecho administrativo, t. II, 2ª ed., Imprenta del Corazón de Jesús, Bilbao.

Herrnritt, R. H. (1932), Das Verwaltungsverfahren, Wien.

Hespanha, A. M. (1989), Vísperas del Leviatán. Instituciones y poder político (Portugal, siglo XVII), Taurus, Madrid.

- (1990), “Justiça e administraçao entre o Antigo Regime e a revoluçao”, en Hispania entre derechos propios y derechos nacionales: atti dell'incontro di studio Firenze - Lucca 25, 26, 27 maggio 1989, dirs. B. Clavero Salvador, P. Grossi y F. Tomás y Valiente, Giuffrè, Milano, pp. 135-204.

Jordana de Pozas, L. (1924), Derecho administrativo, IEAL, Madrid.

Langrod, G. (1956), “Procédure administrative et droit administratif”, Revue internationale des Sciences administratives, núm. 5, pp. 5-94 (ampliación del artículo publicado con el mismo título en Revue du droit public et de la science polique en France et à l’étranger, núm. 64, 1948, pp. 549-556).

López Menudo, F. (1992), “Los principios generales del procedimiento administrativo”, Revista de Administración Pública, núm. 129, pp. 20-76.

López Rodó, L. (1949), “El procedimiento administrativo en España”, O Direito, núm. 81/30.

Laporta, F. J., (1974), Adolfo Posada: Política y sociología en la crisis del liberalismo español, Cuadernos para el diálogo, Madrid.

Lorente Sariñena, M. (2007), “Justicia desconstitucionalizada. España, 1834-1868”, en De justicia de jueces a justicia de leyes: hacia la España de 1870, CGPJ, Madrid, pp. 243-288.

Luna Montejo, G. (1820), Pensamiento de economía-policía ó policía pública, Imprenta de Aparicio, Valladolid.

Macaya y Anguera, R. (1893), Legislación y jurisprudencia sobre la materia y el procedimiento contencioso-administrativos, Sucesores de Rivadeneyra.

Mannori, L. (2007), “Justicia y administración entre Antiguo y Nuevo Régimen”, Revista Jurídica de la Universidad Autónoma de Madrid, núm. 15, pp. 125-146.

Mannori, L. y Sordi, B. (2001), Storia del diritto amministrativo, Laterza, Roma-Bari.

Martínez Alcubilla, M. (1868), voz “acto administrativo”, en Diccionario de la Administración Española peninsular y ultramarina: compilación ilustrada de la novísima legislación de España en todos los ramos de la Administración pública, T. I, 2ª ed., Imprenta de A. Peñuelas, Madrid, pp. 147-153.

Martín-Retortillo, S. (2007), Instituciones de Derecho administrativo, Thomson Civitas, Cizur Menor.

Medina Alcoz, L. (2016), Libertad y autoridad en el Derecho administrativo. Derecho subjetivo y interés legítimo: una revisión, Marcial Pons, Madrid.

- (2021), “Historia del concepto de derecho subjetivo en el Derecho administrativo español”, Revista de Derecho público: teoría y método, núm. 13, pp. 7-52

- (2022), Historia del Derecho administrativo español, Marcial Pons, Madrid.

Mellado y Leguey, F. (1890), Resumen de Derecho administrativo, Tipografía de Manuel Ginés Hernández, Madrid.

Merkl, A. (1927), “Die Verwaltungsgesetzgebung der österreichischen Republik”, Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart.

(1935) Teoría general del derecho administrativo, Editorial Revista de Derecho, Madrid. Traducción del original alemán de 1927.

Míguez Macho, L. (2021), La modernización del procedimiento administrativo, Aranzadi, Cizur Menor.

Nieto García, A. (1960), “El procedimiento administrativo en la doctrina y la legislación alemanas”, Revista de Administración pública, núm. 32, pp. 75-116.

- (1986), Estudios históricos sobre Administración y Derecho administrativo, Inap, Madrid

Moles Caubet, A. (1983), “Introducción al procedimiento administrativo”, en A. R. Brewer-Carías (dir.), El procedimiento administrativo (vol. del Archivo de Derecho público y ciencias jurídicas), Universidad Central de Venezuela, Caracas, pp. 15-39.

Parada Vázquez, R. (1968), “Privilegio de decisión ejecutoria y proceso contencioso”, Revista de Administración Pública, núm. 55, pp. 65-112.

Parejo Alfonso, L. y Vaquer Caballería, M. (2018), “Introducción. Contribuciones de Derecho comparado a la comprensión y mejora del procedimiento administrativo”, en Estudios sobre el procedimiento administrativo, vol. I, Derecho comparado, Tirant lo Blanch, Valencia, pp. 9-24.

Peláez del Pozo J. (1849), Tratado teórico-práctico de la organización, competencia y procedimientos en materias contencioso-administrativos, Imprenta D. B. González, Madrid.

Posada, A. (1897-98), Tratado de Derecho administrativo, 1ª ed., 2 t., Victoriano Suárez, Madrid.

Posada Herrera, J. (1978 [1843]), Lecciones de Administración, t. I, INAP, Madrid.

Puche Bautista, M. (1848), voz “Actos administrativos”, en Enciclopedia Española de Derecho y Administración ó Nuevo Teatro Universal de la Legislación de España é Indias, t. I, Imprenta Andrés y Díaz, Madrid, pp. 440-446.

Rodríguez Benedicto, G. (1890), “Lo contencioso-administrativo. Discurso pronunciado en el Congreso jurídico español de 1886 en la sesión de 11 de diciembre”, Revista de España, t. 127, pp. 246-264.

Royo-Villanova, S. (1949), “El procedimiento administrativo como garantía jurídica”, Revista de Estudios Políticos, núm. 48, pp. 88-92.

Sandulli, A. (1956 [1940]), Il procedimento amministrativo, reimpresión de la 1ª edición, Giuffrè, Milano.

Santamaría Pastor, J. A. (1975), La nulidad de pleno derecho de los actos administrativos, 2ª edic., IEAL, Madrid.

Santamaría de Paredes, V. (1885), Curso de Derecho administrativo, 1ª ed., Librería de Fernando Fé e Hijos de Fé, Madrid-Sevilla. También se cita la 5ª ed. De 1914.

Schäffer, H. (1993), “El procedimiento administrativo austriaco: evolución, estado actual y perspectivas de futuro”, en J. Barnés Vázquez, El procedimiento administrativo en el Derecho comparado, Civitas, Madrid, pp. 405-440

Tezner, F. (1896), Handbuch des österreichischen Administrativverfahrens, Wien.

Ubierna Eusa, J. A. (1914), Procedimientos administrativos, Reus, Madrid.

Vaquer Caballería, M. (2016), “La codificación del procedimiento administrativo en España”, Revista General de Derecho Administrativo, núm. 42, pp. 1-37.

Varela Suanzes-Carpegna, J. (2014), “Un influyente maestro del Derecho político español: Vicente Santamaría de Paredes (1853-1924)”, Teoría y realidad constitucional, núm. 34, pp. 641-658.

Villar y Romero, J. Mª. (1944), Derecho procesal administrativo, Revista de Derecho privado, Madrid.

6. ANEXO: REAL DECRETO ORGÁNICO DE 23 DE SEPTIEMBRE DE 1888 PARA LA REFORMA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO (105)

EXPOSICIÓN

SEÑORA: Creada por Real decreto de 4 de Enero último la Comisión de reformas de Ultramar, ésta propuso como indispensable, entre otras, la modificación del actual procedimiento administrativo.

Es, con efecto, deficiente y por demás complicado el que al presente se sigue, formado sin responder á un sistema definido, como resultante de disposiciones aisladas, dictadas en épocas diferentes para responder á necesidades que se hacían sentir en cada momento y que parcialmente se han ido satisfaciendo.

Preciso era, pues, organizar el procedimiento administrativo, y al mismo tiempo que darle un carácter sistemático y racional, simplificar la tramitación de los asuntos, adoptar garantías para hacer efectiva la responsabilidad de los funcionarios públicos, ya en cuanto al primer momento de todo expediente estableciendo formalidades efectivas en los registros, ya en cuanto á su desenvolvimiento fijando plazos para el despacho, ya estableciendo la mayor publicidad posible para las resoluciones, asegurándose de que serán conocidas por los interesados en tiempo oportuno, ya, por último, marcando con claridad los recursos distintos que deben concederse á los particulares contra las decisiones administrativas y la manera, tiempo y solemnidades con que deben promoverse.

Es por demás importantísimo fijar los trámites y resolución de las competencias que se promuevan entre Autoridades de órdenes distintos, ya para conservar el prestigio de las mismas, ya para que no dependa de larga é interminable discusión entre ellas la resolución de asuntos que interesan vivamente á la Administración y á los particulares.

Y aunque la referida Comisión formuló estos principios en un proyecto de ley, deseoso el Gobierno de S. M. de adelantar la ejecución de los mismos en bien del servicio público, y no habiendo dificultades de orden constitucional que lo impidan, el Ministro que suscribe, aceptando en lo fundamental lo propuesto por la Comisión de reformas de Ultramar, y habiendo introducido algunas variantes de detalle que la experiencia aconseja, de acuerdo con el Consejo de Ministros, tiene el honor de someter á la aprobación de V. M. el siguiente proyecto de decreto.

Madrid 21 de Septiembre de 1888.

SEÑORA:

Á L. R. P. de V. M. [A los reales pies de vuestra Majestad],

Trinitario Ruiz y Capdepón

REAL DECRETO

Conformándome con lo propuesto por el Ministro de Ultramar, de acuerdo con la Comisión de reformas de aquel ramo y del Consejo de Ministros; en nombre de mi augusto hijo el Rey D. Alfonso XIII, y como Reina Regente del Reino, Vengo en decretar lo siguiente:

CAPÍTULO PRIMERO

Del Registro general y de los Registros de Negociados.

Artículo 1.° Bajo la dependencia del Jefe ó del Secretario de todo Centro ó departamento administrativo habrá un Registro general, donde se llevarán los libros necesarios para que conste con claridad la entrada de los documentos que al mismo se dirigen, así como la salida y destino de los que de él emanen.

Art. 2.º En el acto de presentarse cualquier documento para ser registrado, se pondrá en el mismo el sello del Registro con la fecha de su presentación y el número de orden de entrada que le corresponda, haciéndose después el oportuno asiento.

Toda orden ó comunicación se remitirá después de firmada al Registro general para el cierre, acompañándola con la minuta para que se estampe en ella el sello de salida y se hagan las anotaciones correspondientes en el registro del expediente.

Art. 3.° Habrá además en cada Negociado un registro particular, en el cual deberá constar la historia completa de todos los asuntos.

Art. 4.° Después de registrados los documentos de entrada se pasarán al Jefe ó Secretario para que se entere, llamando su atención sobre aquellos que deban fijarla inmediatamente por su urgencia ó cualquiera otra circunstancia. Los documentos quedarán entregados el mismo día en el Negociado correspondiente.

Art. 5.° Se hará constar en el Registro general el Negociado al cual se remitan los documentos de entrada y el de que procedan los de salida. El pase de los expedientes de un Negociado á otro se hará constar en los registros particulares de éstos y en el Registro general. Siendo responsable el Registro general y cada Negociado de la pérdida ó extravío de los documentos que reciban, deberán exigirse para su justificación unos á otros los correspondientes recibos, consignados sencillamente en cuadernos ó volantes, expresando siempre los números de registro.

Art. 6.° Todo el que presente en el Registro general una instancia, solicitud, exposición, comunicación, oficio, ó en general cualquier documento abierto, podrá exigir recibo en que se exprese el asunto, documentos que acompaña, número de orden de entrada, fecha de su presentación y hasta la hora en que ésta tenga lugar, si así lo desean. El encargado del Registro hará constar el domicilio del interesado. Bajo ningún pretexto dejará de recibirse en el Registro general documento alguno que se presente, ni de darse el oportuno recibo.

CAPITULO II

Del modo de incoar los expedientes administrativos.

Art. 7. Los espedientes administrativos se incoarán de oficio ó á petición de parte interesada. Cuando se incoen de oficio, se abrirán con el decreto original del Jefe que lo ordene. Cuando se incoen á petición de parte interesada, se abrirán con la instancia ó comunicación que los motiven, decretando que há lugar á su formación, ó resolviendo de plano como proceda.

Art. 8.° Los escritos promoviendo un expediente administrativo estarán firmados por los mismos interesados ó por sus representantes ó apoderados, acompañando en este caso los documentos públicos que acrediten la representación ó el mandato, ó la carta ú oficio en que se les autorice para representante. Si el interesado no supiere firmar, lo hará otra persona de la misma vecindad á su ruego. Dichos escritos se redactarán procurando distinguir los puntos de hecho y los de derecho y expresando con claridad en la súplica lo que solicita. En la parte superior de los documentos que se acompañen se pondrá por el interesado un número de orden y un epígrafe de su contenido. Si el interesado los presentase en otra forma, lo hará el encargado del Registro general. En el expresado escrito, el interesado señalará su domicilio y residencia habitual.

CAPÍTULO III

De la tramitación de los expedientes.

Art. 9.° Recibidos el escrito ó escritos en el Negociado, el empleado á quien corresponda cuidará de unir los antecedentes que hubiere acerca de aquel asunto, haciendo su extracto, cuando éste fuere necesario, con claridad, exactitud y concisión, sin omitir circunstancia alguna esencial, y en el plazo improrrogable de veinte días.

Art. 10. Si una sola comunicación de entrada contuviera dos ó más expedientes, se harán tantos extractos separados cuantos fuesen aquéllos, cuidando de relacionarlos entre sí por medio de notas de referencia.

Art. 11. Iguales notas se pondrán siempre que dos ó más expedientes tengan tal enlace que la resolución de uno de ellos pueda influir en la del otro ú otros.

Art. 12. La responsabilidad en que incurra el empleado por las inexactitudes que cometiese en la formación del extracto no eximirá al Jefe del Negociado de la que á su vez pueda corresponderle por no haberse cerciorado debidamente de la fidelidad en la ejecución de aquel trabajo.

Art. 13. Á continuación del extracto, el Jefe del Negociado extenderá nota proponiendo la resolución que juzgue procedente, fundándola según corresponda, y citando las disposiciones que sean aplicables al caso, y dentro del plazo improrrogable de quince días.

Podrá también proponer cualquier trámite previo, diligencia de prueba, escrito aclaratorio del interesado, informe ó consulta, exponiendo su necesidad ó conveniencia para la mejor resolución del asunto, caso de no hallarse autorizado para verificarlo ú ordenarlo por sí mismo.

El informe de los altos Cuerpos consultivos de la Administración no será reclamado sino en los casos explícitamente marcados en los decretos de su constitución, y por el Jefe que haya de resolver el expediente antes de dictar la resolución. Los Jefes de Negociado son responsables de los informes y propuestas que emitan en el curso de los expedientes.

Art. 14. Si el Jefe del Negociado no despachase directamente con quien haya de resolver en definitiva por existir un Jefe intermedio, pondrá éste á continuación de la nota del Negociado su conformidad ó la contranota que considere oportuna, presentando el asunto á la resolución definitiva de quien corresponda, ó resolviendo por sí en aquello para lo cual estuviere autorizado, sin que en uno ni otro caso pueda retardar más de ocho días el verificarlo. Si por causas superiores á su voluntad lo retardase, pondrá nota en el expediente, expresiva de aquéllas, para no incurrir en responsabilidad.

Art. 15. Será deber del Jefe de cada Negociado cuidar, bajo su responsabilidad en el suyo, de que los papeles y documentos de cada expediente estén unidos, ordenados y numerados convenientemente, teniendo su hoja de índice, que se irá llenando á medida que se agreguen dichos papeles y documentos, con expresión de las hojas que cada uno de éstos comprenda.

Siempre que salga del Negociado un expediente para informe ú otro objeto, se entregará acompañado de una copia de este índice, que el que la reciba podrá confrontar con la original, que permanecerá en el Negociado.

Art. 16. Emitido un informe ó practicada una diligencia, se unirán al expediente los documentos recibidos, extractándolos si fuere preciso y continuando su curso el procedimiento.

Art. 17. Los que sean parte en un expediente podrán enterarse del estado del trámite en que se encuentre, pero no del contenido de los informes, notas y acuerdos, salvo en el caso de que por quien corresponda se ordene que se le ponga de manifiesto.

En cualquier estado del expediente, antes de que recaiga resolución definitiva, podrán presentar los documentos que estimen útiles á su defensa.

Art. 18. Todos los extractos, informes, diligencias y propuestas llevarán al pie la fecha y la firma del empleado que hubiere ejecutado el trabajo.

Art. 19. Las providencias de mera tramitación podrán dictarse por decreto autorizado con la media firma del que las acuerde.

CAPITULO IV

Resolución definitiva y notificación al interesado.

Art. 20. La resolución definitiva se dictará por la Autoridad á quien corresponda con arreglo á las leyes y reglamentos, redactándose con el razonamiento oportuno, siempre que lo exija la índole del asunto.

Art. 21. Las providencias que poniendo término en cualquiera instancia á un expediente sean susceptibles de recurso alguno se notificarán al interesado en el término de treinta días, entregándole copia literal de ellas, haciéndose constar además el recurso que puede utilizar, el término para interponerlo y el Centro por donde se haya de presentar la alzada.

Art. 22. La notificación se hará en el domicilio del interesado, ó en su caso del apoderado habilitado al efecto.

Si no fuese hallado en su domicilio, se hará constar por cédula expresiva del objeto y circunstancias de la notificación, con entrega del oficio ó documento que contenga íntegramente la copia de la resolución al pariente más cercano, y en su defecto al familiar, ó criados mayores de catorce años, que estuviere en la habitación de quien deba ser notificado.

Si no se encontrase a nadie, se repetirá la diligencia al día siguiente con las mismas formalidades; y si resultara, infructuosa, se hará la notificación al vecino más próximo que fuere habido, firmando la cédula la persona que reciba aquel oficio, ó dos testigos si no supiese firmar. También se expondrá al público copia de la resolución en la entrada de la oficina, en la portería del edificio ó en el sitio acostumbrado para hacer las publicaciones.

Art. 23. Se entenderá, sin embargo, hecha la notificación administrativa cuando conste en el expediente por la firma del interesado, ó éste se muestre enterado de la resolución en el mismo expediente.

CAPITULO V

De los recursos y competencias.

Art. 24. Procederá el recurso de alzada ante la Autoridad superior contra toda resolución de la inferior, salvo los casos que la ley lo prohíba expresamente ó declare que el asunto es de la resolución, sin ulterior recurso, de la Autoridad inferior, ó establezca cualquiera otro recurso inmediato ó directo.

Art. 25. Los recursos de alzada que en la vía gubernativa conceden las leyes y reglamentos de la Península á los interesados para ante los Ministros y Directores de cada ramo se entenderán concedidos para ante los Directores generales de Ultramar.

Las resoluciones que en tales recursos dicten los Directores generales de las provincias de Ultramar darán lugar inmediatamente al recurso contencioso-administrativo si procediese con arreglo á las leyes.

En los demás asuntos que, por referirse á la potestad discrecional de la Administración, no procede el recurso contencioso-administrativo, los interesados podrán alzarse de la resolución del Director ante el Gobernador general, y de la resolución de éste ante el Gobierno supremo.

Art. 26. Los recursos de alzada que en la vía gubernativa conceden las leyes y reglamentos de la Península á los interesados para ante los Gobernadores de provincia se entenderán concedidos á los de Ultramar para ante los Directores generales de los mismos.

Las resoluciones que en tales recursos dicten los expresados Directores darán lugar inmediatamente al recurso contencioso-administrativo si procediese con arreglo á las leyes.

En los demás asuntos que, por referirse á la potestad discrecional de la Administración, no procede el recurso contencioso-administrativo, los interesados podrán alzarse de la resolución del Director ante el Gobernador general, y de las resoluciones de éste ante el Gobierno supremo.

Art. 27. El Gobernador general podrá modificar ó revocar sus providencias y las de sus antecesores, á no ser que hayan sido confirmadas por el Gobierno, ó sean declaratorias ó reconocedoras de derechos, ó hayan servido de base á algunas sentencias judiciales ó contencioso-administrativas, ó hayan resuelto una cuestión de competencia.

Art. 28. Todo recurso de alzada se interpondrá dentro del plazo improrrogable de treinta días, á contar desde el siguiente de su notificación, presentándose ante las Autoridades que hayan dictado el acuerdo contra el cual se reclama.

Art. 29. Los interesados podrán recurrir en queja ante las Autoridades superiores respectivas si por la inferior no se diera curso á sus reclamaciones, ó se sustanciasen con infracción de disposiciones aplicables al caso.

Art. 30. Procederá el recurso de nulidad contra las providencias firmes que se hubieren dictado fundándolas en documentos falsos.

El término para entablar este recurso prescribe á los cinco años de dictada la providencia, tanto para el particular como para la Administración. Transcurrido dicho término, no procederá el recurso de nulidad, pero quedarán á salvo las acciones que puedan entablarse para perseguir ante la jurisdicción ordinaria el delito de falsedad y exigir la indemnización de perjuicios á los que apareciesen responsables.

Art. 31. Las contiendas de competencia entre las Autoridades administrativas se resolverán por la Autoridad superior común más inmediata á las Autoridades que contiendan.

Si la competencia fuese entre el Director de Administración civil y el de Hacienda, ó entre una Autoridad del orden civil y otra del orden militar, el Gobernador general, oyendo previamente al Consejo de administración, informará, remitiendo el expediente para su resolución al Gobierno supremo, observándose la misma tramitación cuando la competencia tuviese lugar entre una Autoridad civil y otra judicial, ó entre estay otra militar.

CAPITULO VI

De los plazos para el procedimiento.

Art. 32. Siempre que fuere posible, los Jefes señalarán términos para la ejecución de los trabajos ó la práctica de las diligencias que exigiera la mayor ilustración de los asuntos, sin que en ningún caso puedan excederse los marcados en los artículos 9, 13 y 25 de este decreto.

Art. 33. El empleado que no ejecutare el trabajo dentro del término prefijado deberá explicar los motivos del retraso, y quedará sujeto á la corrección á que pueda haberse hecho acreedor.

Art. 34. En el despacho de los expedientes se guardará en cada Negociado el orden riguroso de entrada, salvo que por el Jefe de la dependencia se dé orden escrita, fundada en la urgencia del servicio, en contrario.

Art. 35. Transcurridos que sean treinta días desde aquel en que se haya pedido informe á algún otro Cuerpo ó dependencia sin haberlo evacuado, se dirigirá oficio recordatorio sin necesidad de nuevo decreto, bajo la responsabilidad del empleado encargado del asunto, haciéndolo así constar en el extracto.

Este plazo se reducirá al de quince días si solamente se trata de la revisión de un documento ó expediente.

Si después de segundo oficio recordatorio no se obtuviese la práctica de las diligencias ordenadas, se pasará el expediente al Jefe del Negociado para que proponga lo que estime conveniente.

En los expedientes remitidos á informe de Corporaciones que vaquen durante algunos meses del año quedarán en suspenso estos términos mientras duren legalmente las vacaciones.

Art. 36. Los acuerdos de mera tramitación se ejecutarán en el preciso término de tres días.

Art. 37. Cuando por razones de interés público conviniese dejar en suspenso el curso de algún expediente, se hará en virtud de acuerdo de la Autoridad á quien correspondiese su resolución definitiva.

Art. 38. Todos los meses presentarán los Jefes de Negociado á su respectivo Jefe estados demostrativos de la situación en que encuentren los expedientes, por el orden de entrada en el Negociado y con expresión de la fecha en que ésta hubiere tenido lugar.

Cuando hubiere un retraso general en el despacho de los expedientes, el Jefe señalará el plazo dentro del cual debe desaparecer.

Art. 39. Todos los años, en el mes de Febrero, se publicarán en los periódicos oficiales estados de los expedientes que existan en las diversas dependencias administrativas, con expresión de la fecha de su entrada y de la situación en que se encuentran hasta el 31 de Diciembre.

Art. 40. Los expedientes fenecidos se remitirán al Archivo al fin de cada mes ó cuando determine el Jefe de la dependencia. Al efecto se formarán relaciones duplicadas, uno de cuyos ejemplares, con el recibo del Archivero, se custodiará en cada Negociado.

Art. 41. Se tendrá por abandonada toda reclamación cuyo curso se detenga durante un año por culpa del reclamante, remitiéndose el expediente al Archivo.

Art. 42. Se considerarán hábiles todos los días para el cómputo de los plazos y para el efecto de interponer los recursos. Los Jefes de las dependencias dictarán las órdenes oportunas para que en cualquier día se reciban en ellas las reclamaciones y recursos. Los términos empezarán á correr desde el día siguiente al en que se hubiere hecho la notificación, y se contará en ellos el día del vencimiento.

CAPITULO VII

De la infracción de las reglas del procedimiento

Art. 43. Las infracciones de las reglas del procedimiento administrativo se castigarán imponiendo á los funcionarios que las cometan la correspondiente corrección disciplinaria, pudiendo dar lugar, por su gravedad ó reincidencia, á la separación del servicio, con expresión de la causa que la ha motivado.

Art. 44. En igual responsabilidad incurrirá, sin perjuicio de la que proceda con arreglo al Código penal:

1.° El funcionario que por negligencia ó ignorancia proponga ó acuerde una resolución manifiestamente injusta.

2.° El funcionario que proponga ó acuerde un trámite que, innecesario manifiestamente, se encamine á demorar la resolución, eludiendo las prescripciones reglamentarias.

3.° El funcionario que no guarde la más completa reserva en la instrucción y resolución de los expedientes, revelando á los interesados aquello que éstos no tengan derecho á conocer.

4.° El funcionario que recibiese obsequio ó aceptase ofrecimiento, por insignificante que sea, de los interesados en los expedientes.

5.° El funcionario que, habiendo recibido cartas de recomendación para el despacho de un expediente en un determinado sentido, las contestara prometiendo acceder á ellas ó manifestar que lo había tenido en cuenta en la tramitación del asunto.

6.° El funcionario que no pusiese en conocimiento de su Jefe cualquiera proposición que se le hiciera como recompensa por la ejecución de un trabajo que tenga á su cargo.

Art. 45. Cuando en virtud de lo expuesto en el artículo anterior, ó de lo que pudiera resultar del examen de un expediente, hubiese indicios para presumir racionalmente que se ha cometido un hecho punible por un funcionario ó el interesado en un negocio, se pondrá en conocimiento de la Autoridad judicial por el Jefe de la dependencia.

Art. 46. El Jefe de cada dependencia tendrá á disposición del público un libro, en el que todos podrán exponer, firmándolas, las quejas que tengan contra los funcionarios por las faltas que éstos cometiesen en el cumplimiento de sus deberes. Este libro será guardado por los indicados Jefes.

CAPITULO VIII

Disposiciones finales.

Art. 47. Desde 1.° de Enero próximo regirá el presente decreto, y á lo establecido en el mismo se atendrán las oficinas de esta Secretaría y todas las de las provincias de Cuba, Puerto Rico y Filipinas.

El Gobierno dictará las disposiciones oportunas para acomodar las plantillas a las prescripciones de este decreto, dentro de los créditos concedidos por las leyes económicas vigentes.

Art. 48. Quedan derogadas todas las disposiciones anteriores sobre procedimiento administrativo dictadas por decreto.

Dado en San Sebastián á veintitrés de Septiembre de mil ochocientos ochenta y ocho.

MARÍA CRISTINA

El Ministro do Ultramar,

Trinitario Ruiz y Capdepón.

NOTAS:

(1). Una versión anterior de este estudio fue presentada el 23 de junio de 2022 en el taller “The Spanish APA (1958) and its Diffusion in Latin America” dirigido por los profesores Allan R. Brewer Carías y Giacinto della Cananea en la Universidad de Bocconi, Milán.

(2). Refiriéndose a la generalidad de los países europeos: L. Mannori y B. Sordi (2001), Storia del diritto amministrativo, Laterza, Roma-Bari.

(3). En lo que hace a España, la categoría se afianzará normativa, jurisprudencial y doctrinalmente para fundamentar la incompetencia de los tribunales ordinarios y como presupuesto del recurso contencioso-administrativo creado en 1845: M. Puche Bautista (1848), voz “Actos administrativos”, en Enciclopedia Española de Derecho y Administración ó Nuevo Teatro Universal de la Legislación de España é Indias, t. I, Imprenta Andrés y Díaz, Madrid, pp. 440-446; M. Martínez Alcubilla (1868), voz “acto administrativo”, en Diccionario de la Administración Española peninsular y ultramarina: compilación ilustrada de la novísima legislación de España en todos los ramos de la Administración pública, T. I, 2ª ed., Imprenta de A. Peñuelas, Madrid, pp. 147-153. Ampliamente, destacando la carga procesal de la categoría: J. A. Santamaría Pastor (1975), La nulidad de pleno derecho de los actos administrativos, 2ª edic., IEAL, Madrid, y M. M. Fernando Pablo (2022), “Sobre el acto administrativo: historia y dogmática en España”, en El acto administrativo, volumen VI en homenaje al profesor J. L. Meilán Gil, coord. R. Rivero Ortega, pp. 113-150.

(4). Explicaciones diversas -pero en parte complementarias y a veces más específicas- de la ausencia de una cultura europea del procedimiento administrativo durante el siglo XIX pueden leerse en: G. Langrod (1956), “Procédure administrative et droit administratif”, Revue internationale des Sciences administratives, núm. 5, pp. 5-74; A. Nieto García (1960), “El procedimiento administrativo en la doctrina y la legislación alemanas”, Revista de Administración pública, núm. 32, pp. 75-116; y J. Barnés Vázquez (ed.) (1993), El procedimiento administrativo en el Derecho comparado, Civitas, Madrid.

(5). Al respecto, el trabajo clásico es G. Langrod (1956), “Procédure administrative et droit administratif”, Revue internationale des Sciences administratives, núm. 5, pp. 5-74 (ampliación del artículo publicado con el mismo título en Revue du droit public et de la science polique en France et à l’étranger, núm. 64, 1948, pp. 549-556).

(6). Véase: G. Langrod (1956: 5-74); A. Nieto García (1960), “El procedimiento administrativo en la doctrina y la legislación alemanas”, Revista de Administración pública, núm. 32, pp. 75-116; J.-P. Ferrier (1993), “El procedimiento administrativo en Francia”, en J. Barnés Vázquez (ed.), El procedimiento administrativo en el Derecho comparado, Civitas, Madrid, pp. 355-380.

(7). Esta imagen tenía un fondo de verdad, pero mucho de caricatura. El absolutismo en el Antiguo Régimen no puede reputarse un simple mito historiográfico, pero tampoco puede ignorarse que los rasgos que permitían caracterizarlo como tendencia fueron exacerbados, ofreciendo una explicación muy distorsionada de la verdadera dimensión del Estado y sus límites. Lo ha puesto de relieve la historiografía moderna. Por ejemplo: A. M. Hespanha (1989), Vísperas del Leviatán. Instituciones y poder político (Portugal, siglo XVII), Taurus, Madrid; id. (1990), “Justiça e administraçao entre o Antigo Regime e a revoluçao”, en Hispania entre derechos propios y derechos nacionales: atti dell'incontro di studio Firenze - Lucca 25, 26, 27 maggio 1989, dirs. B. Clavero Salvador, P. Grossi y F. Tomás y Valiente, Giuffrè, Milano, pp. 135-204; B. Clavero Salvador (1995), “Tutela administrativa o diálogos con Tocqueville”, Quaderni Fiorentini per la Storia del Pensiero Giuridico Moderno, núm. 24, pp. 419-468; id. (1996), “La Monarquía, el Derecho y la Justicia”, en Instituciones de la España Moderna, t. 1, Las jurisdicciones, coords. E. Martínez Ruiz y M. de Pazzis Pi Corrales, Editorial Actas, Madrid, pp. 15-38; L. Mannori (2007), “Justicia y administración entre Antiguo y Nuevo Régimen”, Revista Jurídica de la Universidad Autónoma de Madrid, núm. 15, pp. 125-146; M. Lorente Sariñena (2007), “Justicia desconstitucionalizada. España, 1834-1868”, en De justicia de jueces a justicia de leyes: hacia la España de 1870, CGPJ, Madrid, pp. 243-288; C. Garriga Acosta (2009), “Gobierno y justicia: El Gobierno de la justicia”, en Cuadernos de derecho judicial, núm. 7 (ejemplar dedicado a “La jurisdicción contencioso-administrativa en España. Una historia de sus orígenes”), pp. 47-113.

(8). Esta caracterización del Estado y el Derecho administrativo exigiría razonamientos y matices que no puedo desarrollar aquí. Me remito a L. Medina Alcoz (2022), Historia del Derecho administrativo español, Marcial Pons, Madrid.

(9). Tras la irrupción de la nueva historiografía, ha aflorado con naturalidad la razón de fondo argumentada en el texto. Por ejemplo: “El proceso que tuvo lugar después del periodo napoleónico, del cual se hicieron cargo los juristas de la restauración, implicaba el nacimiento de una nueva subjetividad jurídica, la de la administración como sujeto jurídico (todavía por llegar), así como la estructuración del envoltorio formal del poder administrativo, esto es, el acto administrativo []. Para llevar a término esta operación era necesario emprender la demolición del sistema de la Iurisditio, desde el punto de vista tanto conceptual como lingüístico”. M. Bellavista (2012), Il rito sostanziale amministrativo, Cedam, Milano, pp. 31-32 (la traducción es mía).

(10). Son los reglamentos aprobados a lo largo de 1890 por la Presidencia del Consejo de Ministros (23 de abril) y los ministerios de Estado (17 de abril), Gracia y Justicia (17 de abril), Gobernación (22 de abril), Fomento (23 de abril), Guerra (25 de abril) y Marina (25 de abril). Esta regulación fue completada, modificada y ampliada a lo largo de la primera mitad del siglo XX. Recoge con detalle estas iniciativas: J. Gascón y Marín (1949), “Necesidad de un código de procedimiento administrativo”, Revista de Estudios Políticos, núm. 48, pp. 11-40.

(11). Por todos, E. García de Enterría (1993), “Un punto de vista sobre la nueva Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y de procedimiento administrativo común de 1992”, Revista de Administración pública, núm. 130, p. 205.

(12). Para un análisis más amplio de lo habitual: F. López Menudo (1992), “Los principios generales del procedimiento administrativo”, Revista de Administración Pública, núm. 129, pp. 38-43; F. González Navarro (1997), Derecho administrativo español., t. III, El acto y el procedimiento administrativos, Eunsa, Ansoáin, pp. 549-551; M. Vaquer Caballería (2016), “La codificación del procedimiento administrativo en España”, Revista General de Derecho Administrativo, núm. 42, pp. 10-14.

(13). Por ejemplo, M. S. Giannini (1970), Diritto amministrativo, vol. II, Giuffrè, Milano, p. 818. Recientemente: M. Bellavista (2012: 70-79).

(14). Entre otros: J. R. Dromi (1975), “La Ley argentina de procedimientos administrativos y su significación jurídico-política”, Revista de Derecho público, núm. 18, p. 150; A. Moles Caubet (1983), “Introducción al procedimiento administrativo”, en A. R. Brewer-Carías (dir.), El procedimiento administrativo (vol. del Archivo de Derecho público y ciencias jurídicas), Universidad Central de Venezuela, Caracas, p. 17.

(15). G. Langrod (1956: 43-48); J.-B. Auby (2013), “General report”, en J.-B. Auby (ed.), Codification of Administrative Procedure, Bruylant, Bruxelles; G. della Cananea y M. Bussani (2019), “The ‘Common Core’ of administrative laws in Europe: A framework for analysis”, Maastricht Journal of European and Comparative Law, vol. 26(2), pp. 222 y 243.

(16). Los hay, incluso en castellano, en cuanto a los antecedentes y razones de fondo de la codificación austriaca del procedimiento administrativo. Por ejemplo: H. Schäffer (1993), “El procedimiento administrativo austriaco: evolución, estado actual y perspectivas de futuro”, en J. Barnés Vázquez, El procedimiento administrativo en el Derecho comparado, Civitas, Madrid, pp. 405-440.

(17). Ley de 17 de julio de 1836 sobre enajenación forzosa de la propiedad particular en beneficio público.

(18). Real Decreto de 18 de junio de 1852, fijando las bases que han de observarse para el ingreso y ascenso en todos los empleos de la Administración activa del Estado.

(19). Real Decreto de 27 de febrero de 1852 de contratos de servicios públicos.

(20). Real orden de 14 de marzo de 1846 sobre aprovechamiento de los ríos, Real orden de 21 de agosto de 1849 aclarando la anterior, Real orden de 4 de diciembre de 1859 sobre uso y disfrute de aguas públicas, Ley de 3 de agosto de 1866 sobre el dominio y aprovechamiento de aguas.

(21). Reglamento para la ejecución de la Ley de minería de 31 de julio de 1849, Ley de minas de 6 de julio de 1859 y Reglamento de desarrollo del mismo día.

(22). Ley general de caminos de hierros de 3 de junio de 1855.

(23). Artículo 77 de la Ley municipal de 2 de octubre de 1877.

(24). Ley de 31 de diciembre de 1881, aprobando las bases para el procedimiento administrativo en las reclamaciones económico-administrativas; Reglamento sobre el procedimiento administrativo en las reclamaciones económico-administrativas, aprobado por Real Decreto de 31 de diciembre de 1881; Ley de 24 de junio de 1885, dictando disposiciones relativas a la reforma del procedimiento para las reclamaciones económico-administrativas.

(25). Por ejemplo, el Reglamento para la ejecución de la Ley general de obras públicas de 13 de abril de 1877. Al respecto, L. Míguez Macho (2021), La modernización del procedimiento administrativo, Aranzadi, Cizur Menor.

(26). Leyes de 2 de abril y 6 de julio de 1845 de creación de los consejos provinciales y el Consejo Real.

(27). Artículo 4 de la Ley de 20 de marzo de 1846: “Si la decisión de [el Gobierno] se prolongase más del año designado por la ley, podrá [el partícipe] acudir dentro del plazo establecido en juicio contencioso-administrativo a probar y deducir su derecho ante el Consejo de la provincia en que estos derechos estaban radicados, con apelación al Consejo Real”.

(28). Real Decreto de 15 de mayo de 1850.

(29). Ley de bases de la contabilidad general de 20 de febrero de 1850.

(30). Real Decreto de 27 de marzo de 1850.

(31). Real Decreto de 20 de septiembre de 1851.

(32). Por ejemplo, el artículo 240 de la Ley de 3 de agosto de 1866, sobre el dominio, uso y aprovechamiento de las aguas del mar y terrestres, su régimen y policía: “Los proyectos presentados a los Gobernadores de las provincias por particulares, comunidades o empresas en lo relativo a cualquiera de los puntos para cuya decisión les faculta la presente ley. serán despachados y resueltos en el término de seis meses. De no ser así se entenderá aprobado el proyecto o concedida la petición”. Sobre todo ello, V. Aguado i Cudolà (1998), “Los orígenes del silencio administrativo en la formación del Estado constitucional”, Revista de Administración Pública, núm. 145, pp. 329-362.

(33). En términos de J. Posada Herrera (1978 [1843]), Lecciones de Administración, t. I, INAP, Madrid, pp. 36-37.

(34). Real Decreto Sentencia de 30 de julio de 1847 del Consejo Real.

(35). Entre otras: SSTS de 18 de octubre de 1871 y 20 de febrero de 1872. Véase A. Betancor Rodríguez (1992), El acto ejecutivo, CEPC, Madrid, pp. 235-236.

(36). La idea aparece ya en el primer tratado de lo contencioso-administrativo en España: J. Peláez del Pozo (1849), Tratado teórico-práctico de la organización, competencia y procedimientos en materias contencioso-administrativos, Imprenta D. B. González, Madrid. La desarrollará particularmente S. Alfaro Lafuente (1875), Tratado completo de lo contencioso-administrativo, Imprenta Nicolás González, Madrid, y (1881), Lo contencioso-administrativo. Su materia, sus tribunales, sus procedimientos, Librería universal de Córdoba y Compañía, Madrid. También, entre otros: J. Gallostra Frau (1881), Lo contencioso-administrativo, Imprenta y fundición Manuel Tello, Madrid; y F. Abella Blave (1882), Manual teórico-práctico de lo contencioso-administrativo y del procedimiento especial en los asuntos de hacienda, El consultor de los ayuntamientos y de los juzgados municipales, Madrid.

(37). M. Colmeiro Penido (1865), Derecho administrativo español, t. II, 3ª ed., Imprenta de José Rodríguez, Madrid, p. 443.

(38). J. Mª. Caballero Montes (1902), Lo contencioso-administrativo, I, Escar, Zaragoza; M. Fernández Mourillo (1926), Lo contencioso-administrativo. Su eficacia en el régimen de la ‘Administración activa’. Reformas procedentes, Imprenta del asilo de Huérfanos del S. C. de Jesús; J. Guasp Delgado (1940), “El ‘derecho de carácter administrativo’ como fundamento del recurso de contencioso”, Revista de la Facultad de Derecho de Madrid, núm. 2, pp. 11-23.

(39). Para más detalles: L. Medina Alcoz (2016), Libertad y autoridad en el Derecho administrativo. Derecho subjetivo y interés legítimo: una revisión, Marcial Pons, Madrid; id. (2021), “Historia del concepto de derecho subjetivo en el Derecho administrativo español”, Revista de Derecho público: teoría y método, núm. 13, pp. 7-52.

(40). Por ejemplo, la STS de 30 de marzo de 1869 declaró nula la celebración de un contrato con el Estado en el que faltaba la solemnidad de la subasta pública, indispensable con arreglo al Real Decreto de 27 de febrero de 1852. Comenta esta resolución: E. Delgado Martín (1883: 32-33).

(41). P. ej., con estos términos: Auto de 29 de septiembre de 1889 del Tribunal administrativo del Consejo de Estado. Se refiere a esta resolución: R. Macaya y Anguera (1893), Legislación y jurisprudencia sobre la materia y el procedimiento contencioso-administrativos, Sucesores de Rivadeneyra, p. 67.

(42). Al respecto, S. Díez Sastre (2012), La tutela de los licitadores en la adjudicación de contratos públicos, Marcial Pons, Madrid.

(43). Entre otras, SSTS de 17 de enero y 20 de marzo de 1903, 30 de abril de 1910 o 18 de noviembre de 1918. Se refiere a esta jurisprudencia, S. Royo-Villanova (1949: 88-92).

(44). T. R. Fernández Rodríguez (1968), “La doctrina de los vicios de orden público en el contencioso-administrativo: orígenes y evolución”, Revista de Administración Pública, núm. 68, pp. 223-277.

(45). J. Gómez Acebo y R. Díaz Merry (1889), Diccionario general de la jurisprudencia contencioso-administrativa, Tipografía de los huérfanos, Madrid, en la presentación no paginada (“nota de los autores”).

(46). Se ha dicho que la jurisprudencia austriaca sobre procedimiento administrativo elaborada a partir del precepto indicado facilitó la ulterior codificación de 1925: G. Langrod (1956: 49-55), H. Schäffer (1993: 405-440).

(47). L. Arrazola y otros (1872), voz “Contencioso-administrativo”, en Enciclopedia Española de Derecho y Administración ó Nuevo Teatro Universal de la Legislación de España é Indias, t. XIII, Imprenta de la Revista de legislación, Madrid, pp. 118-119.

(48). F. Abella Blave (1882), Manual teórico-práctico de lo contencioso-administrativo y del procedimiento especial en los asuntos de hacienda, El consultor de los ayuntamientos y de los juzgados municipales, Madrid, pp. 53 y 322.

(49). G. Rodríguez Benedicto (1890), “Lo contencioso-administrativo. Discurso pronunciado en el Congreso jurídico español de 1886 en la sesión de 11 de diciembre”, Revista de España, t. 127, p. 249.

(50). M. Durán y Bas (1895), Escritos del Exmo. Señor D. Manuel Durán y Bas, t. II, Estudios morales, sociales y económicos, Imprenta barcelonesa, Barcelona, pp. 583, 589. El estudio relativo a la reforma administrativa se incluyó inicialmente en el periódico La Dinastía (marzo/abril 1890). A su vez, lo allí defendido coincide con planteamientos del autor ya presentes en dos proposiciones de ley a las que me refiero después (1866 y 1880), así como en escritos administrativos publicados en el Diario de Barcelona.

(51). G. de Azcárate (1885), El régimen parlamentario en la práctica, Fortanet, Madrid, pp. 105-106.

(52). G. Luna Montejo (1820), Pensamiento de economía-policía ó policía pública, Imprenta de Aparicio, Valladolid, pp. 8-9.

(53). V. Santamaría de Paredes (1885), Curso de Derecho administrativo, 1ª ed., Librería de Fernando Fé e Hijos de Fé, Madrid-Sevilla, pp. 15-17.

(54). A. Posada (1897), Tratado de Derecho administrativo, t. I, Victoriano Suárez, pp. 177-193.

(55). Los estudios austriacos de referencia son posteriores: F. Tezner (1896), Handbuch des österreichischen Administrativverfahrens, Wien; A. Merkl (1927), Allgemeines Verwaltungsrecht, Springer, Wien/Berlin, publicado en castellano en 1935 como Teoría general del derecho administrativo, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid (por donde cito), versión reimprimida en 1980 (Editora Nacional, México) y 2004 (Comares, Granada); id. (1927), “Die Verwaltungsgesetzgebung der österreichischen Republik”, Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart; R. H. Herrnritt (1932), Das Verwaltungsverfahren, Wien.

(56). V. Santamaría de Paredes (1885: 7-8). La cursiva es original.

(57). V. Santamaría de Paredes (1885: 805-844). El autor estudió la nueva regulación general del procedimiento (1889) en ediciones sucesivas del curso (p. ej., en la 5ª de 1914, pp. 739-749).

(58). V. Santamaría de Paredes (1885: 809).

(59). V. Santamaría de Paredes (1885: 805-809).

(60). V. Santamaría de Paredes (1885: 806-807).

(61). V. Santamaría de Paredes (1885: 810-818).

(62). V. Santamaría de Paredes (1885: 809-810).

(63). V. Santamaría de Paredes (1885: 15-16, 809-810).

(64). Entre nosotros, uno de los primeros en sostener esta tesis fue S. Royo-Villanova (1949), “El procedimiento administrativo como garantía jurídica”, Revista de Estudios Políticos, núm. 48, p. 63: “El procedimiento administrativo surgió a influjos del procedimiento judicial. Es un efecto de la tendencia del Estado de Derecho a asemejar la Administración a la Justicia”. En la actualidad, por ejemplo: J. Barnés Vázquez (2006), “Sobre el procedimiento administrativo: evolución y perspectivas”, Derecho global, Sevilla, pp. 263-341; id. (2011), “Tres generaciones de procedimiento”, en P. Aberastury y H.-J. Blanke (coords.), Tendencias actuales del procedimiento administrativo en Latinoamérica y Europa, Editorial universitaria de Buenos Aires, Buenos Aires, pp. 119-164; L. Parejo Alfonso y M. Vaquer Caballería (2018), “Introducción. Contribuciones de Derecho comparado a la comprensión y mejora del procedimiento administrativo”, en Estudios sobre el procedimiento administrativo, vol. I, Derecho comparado, Tirant lo Blanch, Valencia, pp. 9-24. No obstante, se refiere a la visión antiprocesalista del procedimiento administrativo de Santamaría de Paredes: M. Vaquer Caballería (2016: 3-4).

(65). Suele decirse que el régimen austriaco teorizado por Merkl y concretado en las Leyes de 1925 se ajusta a un modelo “procesal” y “garantista” porque, coherentemente con el normativismo kelseniano, presenta el Derecho de los procedimientos judiciales y administrativos como “norma de aplicación del derecho legal dentro de la justicia y de la administración”, esto es, como cauce para la concreción de la normas generales en actos ejecutivos individuales de modo tal que se garantice que el contenido de los segundos se ajusta al de las primeras: A. Merkl (1935: 281). Ahora bien, no está de más recordar que, muy en línea con lo señalado en España por Santamaría, Merkl subrayaba en Austria que “ciertos límites se oponen a esta progresiva equiparación de ambos derechos procesales y, en general, de la administración y de la justicia”. Frente a quienes defienden como exigencia de Derecho natural “la equiparación más extremada”, se adhiere a la tendencia del Derecho positivo (“más influido por consideraciones de adecuación que por aquellas ideologías”) hacia “el mayor distanciamiento posible de la administración respecto de la justicia” mediante un “derecho procesal administrativo adaptado a las necesidades especiales de la administración y, por lo mismo, diferenciado necesaria y profundamente del derecho procesal judicial” (pp. 283-285).

(66). A. Posada (1898), Tratado de Derecho administrativo, 1ª ed., t. II, Victoriano Suárez, Madrid, p. 490.

(67). A. Posada (1898: 487-491).

(68). A. Royo Villanova (1909), Elementos de Derecho administrativo, t. II, Imprenta Castellana, Valladolid, p. 281.

(69). J. Gascón y Marín (1917), Tratado Elemental de Derecho Administrativo. Principios y Legislación Española, vol. I, Imprenta Clásica Española, Madrid, pp. 519-520.

(70). S. Cuesta (1894), Principios de Derecho Administrativo, Librería de Manuel Hernández, vol. 1, Salamanca, p. 22. No cita a Santamaría, pero estudia el procedimiento administrativo de la misma manera.

(71). J. N. Güenechea (1915), Ensayo de Derecho administrativo, t. II, 2ª ed., Imprenta del Corazón de Jesús, Bilbao, pp. 846-862. Lo dicho respecto del catedrático de Salamanca en la nota anterior vale por igual para este profesor de la Universidad de Deusto.

(72). L. Jordana de Pozas (1924), Derecho administrativo, IEAL, Madrid, pp. 175-187. Cita a autores influidos por Santamaría, abordando el procedimiento administrativo en sí mismo, no como vía gubernativa previa a la justicia contencioso-administrativa.

(73). J. Fábregas del Pilar (1924), Derecho administrativo, Reus, Madrid, pp. 140-148. En línea con Adolfo Posada, este autor presenta el procedimiento administrativo como una garantía jurídica en sí misma, adicional a la resultante de la justicia contencioso-administrativa.

(74). F. Mellado y Leguey (1890), Resumen de Derecho administrativo, Tipografía de Manuel Ginés Hernández, Madrid, pp. 295-296: “He aquí las razones que hemos tenido para colocar dentro del terreno de la Administración contenciosa el procedimiento gubernativo. Podrá objetarse que no hay verdadera contienda litigiosa en el procedimiento gubernativo, pero nosotros sostendremos siempre que es una contienda entre el derecho privado y el interés público y por tanto que reviste carácter contencioso”.

(75). Resulta revelador que Gascón y Marín, quien en 1917 había basado su exposición sobre el procedimiento administrativo en Santamaría, años después no lo mencione siquiera en un trabajo monográfico que abre con una (oportuna) cita a Merkl: J. Gascón y Marín (1949: 11-40). Tampoco aparecerá en el importante estudio de S. Royo-Villanova (1949: 88-92) quien, sin embargo, sí cita a Tezner (1896), Merkl (1935), Herrnritt (1932) y Sandulli (1940).

(76). M. Bellavista (2012: 71).

(77). Diario de las sesiones de las Cortes, núm. 47, 13 de marzo de 1866, apéndice 1º.

(78). Diario de las sesiones de las Cortes, Congreso de los Diputados, núm. 87, 20 de enero de 1880, apéndice 7º.

(79). Tomo este dato de V. Aguado i Cudolà (1998: 353-354).

(80). Son excepcionales los estudios sobre procedimiento administrativo que citan este Decreto. Lo hacen por excepción J. Gascón y Marín (1949: 14), J. González Pérez (1964), El procedimiento administrativo, Abella, Madrid, p. 84; y J. Barnés Vázquez (2011: 120).

(81). Diario de las sesiones de las Cortes, Congreso de los Diputados, núm. 51, 20 de febrero de 1888, apéndice 5º.

(82). El procedimiento administrativo, según hemos visto, aparecerá a partir de entonces en todos los tratados, cursos y manuales de Derecho administrativo, lo que, sin perjuicio de la inicial influencia de Santamaría de Paredes, respondía a la necesidad de estudiar la nueva regulación. El tema será muy pronto objeto de una monografía: J. de la Cuesta Crespo (1890), El procedimiento administrativo, Imp. E. Jaramillo y Cª., Madrid. Se trata de un ensayo no muy largo y tono marcadamente crítico, antecedido de una colección de legislación sobre el procedimiento administrativo. Aparecerá también otra igualmente temprana monografía, una especie de compilación legislativa precedida de un estudio que, según el propio autor, no pretende abordar científicamente “tan importante asunto”: J. A. Ubierna Eusa (1914), Procedimientos administrativos, Reus, Madrid. En la Escuela de funcionarios de Administración local de la Diputación de Barcelona, José María Pi y Suñer, quien llegará a catedrático de Derecho administrativo en Santiago de Compostela y Barcelona, se encargó de la asignatura de “procedimientos administrativos” (1914). Por su parte, el profesor Gascón y Marín impartió sobre el “procedimiento administrativo” un curso de especialización en la Universidad de Madrid (1934-35), así como la ponencia general del Congreso internacional de Ciencias administrativas celebrado en Varsovia (1936), encargo en el que debió de influir lo avanzado de nuestra regulación y estudio en esta materia. Más tarde aparecerán otras aportaciones de valor sobre este tema: J. Mª. Fábregas del Pilar (1943), Procedimiento en las reclamaciones económico-administrativas, Reus, Madrid; J. Mª. Villar y Romero (1944), Derecho procesal administrativo, Revista de Derecho privado, Madrid; M. Ballbé Prunés (1947), La esencia del proceso (El proceso y la función administrativa), Reus, Madrid; J. Gascón y Marín (1949: 11-40); S. Royo-Villanova (1949: 88-92); L. López Rodó (1949), “El procedimiento administrativo en España”, O Direito, núm. 81/30; y N. Amorós Rica (1949), “El procedimiento administrativo español”, Revista general de legislación y jurisprudencia, núm. 185/6, pp. 698-733. Por cierto, toda esta doctrina y la experiencia codificadora del procedimiento fue tomada en consideración en alguna medida dentro de Iberoamérica antes de que se aprobara la Ley de procedimiento administrativo de 1958: G. Langrod (1956: 45).

(83). En esta línea, refiriéndose a la codificación del procedimiento administrativo desarrollada a principios del siglo XX en Austria y en los ordenamientos centroeuropeos que se dejaron influir por ella: L. Mannori y B. Sordi (2001: 463-469).

(84). R. L. Dou Bassols (1975 [1800]), Instituciones del Derecho público general de España con noticia del particular de Cataluña y de las principales reglas de gobierno en cualquier Estado, vol. 2, edición facsimilar, Banchs, Barcelona, pp. 47-49.

(85). Véase, p. ej., M. Durán y Bas (1889), La codificación y sus problemas, Imprenta Fidel Giró, Barcelona.

(86). E. Gil Robles (1899), Guía para el estudio del Derecho administrativo, Imprenta B. de la Torre, Salamanca, pp. 8-36.

(87). E. Delgado Martín (1883), Contratos administrativos ó de obras y servicios públicos, Tipografía M. Ginés Hernández, Madrid, p. 32.

(88). Exposición de motivos del Real Decreto de 27 de febrero de 1852. Al respecto, J. García-Andrade Gómez (2005), Derecho administrativo en la contratación entre privados, Marcial Pons, Madrid, pp. 217-222.

(89). Exposición de motivos del Real Decreto de 18 de junio de 1852. Se ha referido a ello: T. R. Fernández Rodríguez (2021), La “Década moderada” y la emergencia de la Administración contemporánea, Fundación Alfonso Martín Escudero/Iustel, Madrid, pp. 167-168.

(90). V. Aguado i Cudolà (1998: 342).

(91). Se ha referido al pensamiento político de este autor –un krausismo algo heterodoxo en algunos aspectos–: J. Varela Suanzes-Carpegna (2014), “Un influyente maestro del Derecho político español: Vicente Santamaría de Paredes (1853-1924)”, Teoría y realidad constitucional, núm. 34, pp. 641-658.

(92). R. Parada Vázquez (1968), “Privilegio de decisión ejecutoria y proceso contencioso”, Revista de Administración Pública, núm. 55, p. 105; J. A. Santamaría Pastor (1969), “El problema de los plazos en el recurso contencioso-administrativo. ¿Prescripción o caducidad?”, Revista de Administración Pública, núm. 58, p. 196.

(93). Tomo la cita de A. Nieto García (1986), Estudios históricos sobre Administración y Derecho administrativo, Inap, Madrid, p. 309.

(94). J. de la Cuesta Crespo (1890: 283, 288 y 289).

(95). Los estudios krausológicos son casi una especialidad en sí misma dentro de la filosofía y la teoría política. Me remito a G. Capellán de Miguel (2006), La España armónica. El proyecto del krausismo español para una sociedad en conflicto, Biblioteca Nueva, Madrid.

(96). Todavía en 1877 la obra de un insigne krausista como Azcárate desarrollaba estos planteamientos: G. de Ázcárate (1877), El Self-government y la monarquía doctrinaria, Librerías de A. de San Martín, Madrid.

(97). Al respecto, con más detalles: J. García-Andrade Gómez (2005: 213-218); L. Medina Alcoz (2022: 226-240).

(98). A. González (1891), La materia contencioso-administrativa: teoría, legislación vigente, jurisprudencia, Imprenta de Enrique Rubiños, Madrid, p. 6.

(99). Diario de las sesiones de las Cortes, Congreso de los Diputados, núm. 51, 20 de febrero de 1888, apéndice 5º.

(100). “Tiene el Poder legislativo su procedimiento señalado en la Constitución y en los Reglamentos de las Cámaras; lo tiene el Poder Judicial en las leyes de enjuiciamiento civil y criminal; pero el Poder ejecutivo bien puede decirse que carece de él, pues no merece tal nombre el heterogéneo, incompleto y vicioso que si por excepción establecen las leyes y reglamentos con relación a determinadas ramas de la administración, es por lo general fruto de precedentes y obra de la rutina, sin fijeza, sin garantía y sin sanción”. Se trata de enunciados muy en línea con el supraconcepto de procedimiento que a principios de siglo desarrollará Adolf Merkl, vinculado a las Leyes austriacas de procedimiento administrativo de 1925, tan influyente en el entorno centroeuropeo. Lo ha subrayado S. Martín-Retortillo (2007), Instituciones de Derecho administrativo, Thomson Civitas, Cizur Menor, p. 330.

(101). La valoración es de M. Vaquer Caballería (2016: 12).

(102). Así lo afirma F. J. Laporta, autor de una excelente síntesis y comentario del pensamiento de este autor, (1974), Adolfo Posada: Política y sociología en la crisis del liberalismo español, Cuadernos para el diálogo, Madrid, p. 88.

(103). A. Sandulli (1956 [1940]), Il procedimento amministrativo, reimpresión de la 1ª edición, Giuffrè, Milano, p. 14.

(104). A. Posada (1898: 489).

(105). Se transcribe sin cambios, con la ortografía y puntuación originarias, tal cual aparece en la edición oficial publicada por el Ministerio de Ultramar (Impresor Manuel Minuesa de los Ríos, Madrid, 1888).

Comentarios