Vicente Álvarez García

Las pandemias en la estrategia española de seguridad nacional

 08/09/2022
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El último día del pasado año publicó el Boletín Oficial del Estado la Estrategia de Seguridad Nacional de 2021, que, elaborada a iniciativa del Presidente del Gobierno, es el “marco político estratégico de referencia de la Política de Seguridad Nacional” para los próximos años. El autor realiza un análisis de las aportaciones y de los vacíos de este documento para la lucha frente a una de las grandes amenazas que existen en la actualidad para todo el planeta y, en nuestro caso particular, para la Seguridad Nacional española, como son las epidemias y las pandemias. Para llegar a este resultado final, este trabajo analiza la legislación hispana reguladora de la Seguridad Nacional, cuyo esqueleto está en plena construcción, y el tratamiento que han tenido las epidemias y las pandemias en todas las Estrategias de Seguridad Nacional con las que ha contado nuestro país desde la pionera de 2011.

Vicente Álvarez García es Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de Extremadura

El artículo se publicó en el número 60 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, mayo 2022)

I. INTRODUCCIÓN

El sistema de Seguridad Nacional se encuentra en construcción en nuestro país desde que en el año 2011 se puso la primera piedra con la publicación del documento titulado Estrategia Española de Seguridad (Una responsabilidad de todos). Nos encontramos todavía montando su esqueleto, a la vez que, en algunas de sus partes, ya tiene un importante músculo.

El esqueleto del sistema está regulado, en parte, por la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional (LSN 2015). Digo “en parte”, porque esta norma contiene un mandato normativo para su complemento, que todavía no se ha realizado, si bien es cierto que el Gobierno de la Nación ha enviado un proyecto de ley a las Cortes con este fin.

El músculo que rellena este esqueleto tiene una muy diferente complexión. Es cierto que está muy desarrollado en el ámbito de la defensa nacional, de la protección civil o de la lucha antiterrorista, por citar algunos ejemplos en los que se ha demostrado la eficacia de los recursos de los que España se ha valido para hacer frente a las amenazas más significativas que nuestro país sufre o para apoyar a nuestros socios en la esfera internacional. Hay otras amenazas para las que este músculo ha demostrado ser claramente insuficiente. Esto ha sucedido, en lo que ahora nos interesa, en la lucha contra las epidemias y pandemias. Esta falta de músculo explica muy probablemente el hecho de que durante los más de dos años que ha durado (hasta ahora) la pandemia de coronavirus no se haya acudido en ningún momento a la LSN 2015 para hacerle frente, a pesar de que, en marzo de 2020, estaba en vigor la Estrategia de Seguridad Nacional de 2017 (ESN 2017), que había previsto que las epidemias y pandemias constituían un “desafío” para la Seguridad Nacional.

Conscientes de esa falta de capacidad del sistema de Seguridad Nacional para hacer frente a las pandemias (que es el gran riesgo que ha protagonizado la historia reciente tanto de nuestro país como de todo el planeta hasta la invasión de Ucrania por parte del ejército ruso a finales de febrero de 2022), durante el mes de octubre de 2020 se abrió el proceso para la elaboración de una nueva Estrategia de Seguridad Nacional, que fue finalmente aprobada por el Real Decreto 1150/2021, de 28 de diciembre. Es cierto que la pandemia no fue el único motivo que llevó a la superación de la anterior Estrategia de 2017 antes de que trascurriesen los cinco años previstos para la adopción de una nueva (pues hubo otros como, por ejemplo, el incremento de las estrategias híbridas, de las campañas de desinformación o de los efectos adversos ligados al cambio climático), pero, y aunque no sea el único condicionante, la pandemia está detrás de esta adaptación.

El objeto de este trabajo consiste en el estudio de cómo se pretende dotar de músculo a la lucha contra futuras epidemias y pandemias desde el ámbito de la Seguridad Nacional a partir de la publicación de la Estrategia de 2021, observando sus avances y sus vacíos. Antes de llegar a este resultado final, me parece necesario resaltar de manera previa algunos de los grandes huesos del esqueleto de la Seguridad Nacional ofrecidos por la LSN 2015 y por su proyecto de reforma. Este repaso no puede ser exhaustivo, pero sí debería ser suficiente para entender los conceptos y los elementos esenciales ligados a la Seguridad Nacional.

II. LOS ELEMENTOS ESENCIALES DE LA ORDENACIÓN JURÍDICA DEL CONCEPTO DE SEGURIDAD NACIONAL

1. Los conceptos de Seguridad Nacional y de Estrategia de Seguridad Nacional

La Seguridad Nacional consiste, según su Ley reguladora(1), en la acción del Estado dirigida a tres objetivos principales: uno primero, que tiene como núcleo central al ciudadano; otro segundo, que se circunscribe a la protección tanto física como de las bases constitucionales de España; y el tercero, orientado a contribuir a la seguridad internacional de la mano de nuestros socios y aliados (art. 3).

Con la perspectiva última de estos objetivos, la Ley precisa los ámbitos de especial interés para la Seguridad Nacional, siguiendo la técnica de la enumeración de ámbitos específicos (entre los cuales se encuentra la seguridad sanitaria), pero acompañados de una cláusula general (pues se consideran legalmente ámbitos de especial interés “aquellos que requieren una atención específica por resultar básicos para preservar los derechos y libertades, así como el bienestar de los ciudadanos, y para garantizar el suministro de los servicios y recursos esenciales”) (art. 10).

Perfilada en estos términos la finalidad última de la Seguridad Nacional, se instituye la Estrategia de Seguridad Nacional (ESN) como “marco político estratégico” para el desarrollo de la política pública destinada a responder a las necesidades de la Seguridad Nacional (art. 4). Los rasgos esenciales de este documento están precisados legalmente:

a) Su contenido básico está conformado por: 1) la realización de un análisis del entorno estratégico; 2) la concretización de los riesgos y amenazas que afectan a la seguridad de España; 3) la definición de las líneas de acción estratégicas en cada ámbito de actuación; y 4) la búsqueda de la optimización de los recursos existentes.

b) Los elementos de su proceso de elaboración determinados legalmente son realmente pocos, dado que únicamente se indica que su aprobación se realiza por el Consejo de Ministros, previa su elaboración a iniciativa exclusiva del Presidente del Gobierno. Las Cortes Generales sólo tienen conocimiento del contenido de este documento una vez aprobado, correspondiendo al Parlamento únicamente “debatir las líneas generales de la política de Seguridad Nacional” a la vista del mismo (arts. 4.3 y 13).

c) Su plazo de vigencia es de cinco años, aunque puede revisarse “cuando lo aconsejen las circunstancias cambiantes del entorno estratégico”.

2. Los elementos fundamentales de la Ley de Seguridad Nacional para luchar contra las crisis

La LSN 2015 establece tres elementos esenciales para la lucha contra las situaciones de crisis: en primer término, el Sistema de Seguridad Nacional; en segundo término, las técnicas de gestión de crisis; y, en tercer término, la contribución de recursos a la Seguridad Nacional. Antes de analizarlos, creo que vale la pena precisar en este momento que, con respecto a este tercer y último elemento de la contribución de recursos, la LSN se limitó en 2015 a pergeñarlo, pero se difirió su desarrollo a la aprobación de una futura Ley que habría de adoptarse en el plazo de un año desde su entrada en vigor (disposición final tercera). Este mandato legislativo, a todas luces, se incumplió, aunque está ahora en tramitación en las Cortes un proyecto de modificación de la LSN 2015 que regula, esencialmente, la cuestión de la contribución de recursos a la Seguridad Nacional.

A) El Sistema de Seguridad Nacional, en primer lugar, está conformado por el “conjunto de órganos, organismos, recursos y procedimientos” que permiten a los órganos competentes en materia de Seguridad Nacional ejercer sus funciones (art. 18.1).

La estructura del Sistema está encabezada por el Presidente del Gobierno, que es la pieza máxima del mismo, al encomendársele legalmente la dirección tanto de la política de Seguridad Nacional como del Sistema de Seguridad Nacional, así como la declaración de la “Situación de Interés para la Seguridad Nacional” (arts. 15 y 20.1), que es un verdadero estado de emergencia de rango no constitucional.

El órgano máximo de asistencia al Presidente del Gobierno en estas funciones es el Consejo de Seguridad Nacional, que tiene la condición de Comisión Delegada del Gobierno para la Seguridad Nacional(2). Este órgano colegiado cuenta, a su vez, con el apoyo ofrecido de manera permanente por el Departamento de Seguridad Nacional (que depende orgánica y funcionalmente de la Presidencia del Gobierno)(3) y por diversos Comités Especializados. Además del Comité de Situación -que posee un carácter general para el Conjunto del Sistema-, existen los siete siguientes para ámbitos específicos: el Consejo Nacional de Ciberseguridad, el Consejo Nacional de Seguridad Marítima, el Comité Especializado de Inmigración, el Comité Especializado de Seguridad Energética, el Comité Especializado de No Proliferación, el Comité Especializado contra el Terrorismo y el Consejo Nacional de Seguridad Aeroespacial. Llama muy poderosamente la atención, en todo caso, el hecho de que todavía no se haya creado ningún Comité Especializado en materia de epidemias y pandemias en el seno del Sistema de Seguridad Nacional, a pesar de que la mayor crisis que ha vivido nuestro país durante las últimas décadas haya venido provocada precisamente por esta causa sanitaria.

B) La Gestión de Crisis consiste, en segundo lugar, en el conjunto de acciones destinadas a, en primer término, la detección y valoración de los riesgos y amenazas concretos para la Seguridad Nacional; en segundo término, la ayuda para facilitar el proceso de toma de decisiones; y, en tercer término, el aseguramiento de una respuesta óptima y coordinada de los recursos del Estado que sean necesarios para hacer frente a la específica situación crítica (art. 22.1). Con esta finalidad, se establecen cinco instrumentos para la gestión de la crisis (art. 22.2), que son, sucesivamente, la prevención, la detección, la respuesta, el retorno a la normalidad y la evaluación.

Las crisis más graves pueden dar lugar a la declaración por el Presidente del Gobierno, mediante un Real Decreto, de la “Situación de Interés para la Seguridad Nacional”(4), sin necesidad de ninguna habilitación parlamentaria(5) (arts. 23 y 24). Esta disposición presidencial deberá tener como contenido mínimo: en primer lugar, la definición de la crisis; en segundo lugar, el ámbito geográfico al que afecta la emergencia; en tercer lugar, la duración y, en su caso, su posible prórroga; en cuarto lugar, el nombramiento, en su caso, y previo asesoramiento del Consejo de Seguridad Nacional, de una autoridad funcional, y la determinación de sus competencias para dirigir y coordinar las actuaciones que procedan; y, en quinto lugar, la determinación de los recursos humanos y materiales necesarios para afrontar la situación de interés para la Seguridad Nacional, previstos en los correspondientes planes de preparación y disposición de recursos, así como de otros recursos adicionales que se requieran en cada caso.

C) La contribución de recursos a la Seguridad Nacional, en tercer lugar, está regulada, a día de hoy, de una manera sumamente esquemática por la vigente LSN 2015. Consciente de esta situación, esta norma estableció un mandato legislativo dirigido al Gobierno para que en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la misma se remitiese “un proyecto de ley reguladora de la preparación y disposición de la contribución de recursos a la Seguridad Nacional”. Este mandato ha sido incumplido hasta fecha muy reciente en la que el Ejecutivo ha enviado a las Cortes un proyecto de reforma de la LSN 2015 que afecta, esencialmente, a la contribución de recursos.

Las líneas esenciales de la regulación prevista en el referido proyecto legislativo se centran: 1) En primer término, en la determinación de los tipos de recursos que deben aportarse en una “Situación de Interés para la Seguridad Nacional”, que son tanto humanos como materiales, y tanto de naturaleza pública como de carácter privado. 2) En segundo lugar, se regula la participación del sector privado, destacando a este respecto la regulación, sobre la base constitucional del art. 30.4 de nuestra Carta Magna(6), del deber general de colaborar (personal y materialmente) de las personas físicas y jurídicas en “Situaciones de Interés para la Seguridad Nacional” en caso de requerimiento por parte de la autoridad competente. En cuanto al deber de colaborar de cualquier persona, se extiende a la realización de prestaciones personales que exijan las autoridades competentes, sin derecho a indemnización, y al cumplimiento de las órdenes e instrucciones que las autoridades competentes establezcan. 3) En tercer lugar, la contribución de recursos está sometida a los principios de gradualidad, de proporcionalidad (incluyendo su vigencia temporal circunscrita a la duración de la crisis) y de indemnidad. 4) En cuarto lugar, se establece una red de comunicaciones especiales de la Presidencia del Gobierno. 5) En quinto lugar, se regulan los mecanismos de preparación de los recursos a través del Catálogo de Recursos del Sistema de Seguridad Nacional (que integra los catálogos sectoriales elaborados por los diferentes departamentos ministeriales, por las Administraciones autonómicas y por el resto del sector público) y por los diferentes planes de preparación de recursos para la Seguridad Nacional. 6) En sexto lugar, se ordena el procedimiento de disposición de recursos, que es el “marco orgánico y funcional que permite la activación de los recursos públicos y privados necesarios para organizar la preparación de una respuesta ante una situación de crisis”. Y 7) Se crea, por último, una Reserva Estratégica basada en las Capacidades Nacionales de Producción Industrial (o, abreviadamente, RECAPI), que, gestionada por el nuevo Centro de Coordinación y Promoción de la Industria Estratégica, tiene por objeto “facilitar la producción de los recursos, bienes y tecnologías que permitan mitigar la dependencia exterior de aquellos recursos de primera necesidad o de carácter estratégico, con el fin de mantener la eficacia del Sistema de Seguridad Nacional”.

Visto este marco jurídico establecido por la LSN 2015 y por su proyecto de reforma, estamos ya en situación de comprobar si y, en su caso, cómo se proyecta el mismo en la lucha contra las epidemias y pandemias a través de la nueva ESN 2021.

III. EL TRATAMIENTO DE LAS EPIDEMIAS Y DE LAS PANDEMIAS POR LA ESTRATEGIA DE SEGURIDAD NACIONAL DE 2021

1. Una idea inicial

Hasta el día de hoy han sido cuatro las Estrategias de Seguridad Nacional aprobadas en nuestro país. Recordemos que ya existía este documento con anterioridad a la entrada en vigor de la LSN 2015. Y es que, en efecto, la primera Estrategia fue publicada en el año 2011 con el título Estrategia Española de Seguridad (Una responsabilidad de todos), mientras que la segunda vio la luz dos años más tarde (2013) con la denominación Estrategia de Seguridad Nacional (Un proyecto compartido).

Con el paraguas ofrecido por la LSN 2015 se han aprobado otras dos en los últimos años: la tercera (año 2017), mediante el Real Decreto 1008/2017, de 1 de diciembre; y la cuarta (año 2021), a través del Real Decreto 1150/2021, de 28 de diciembre.

Aunque el objetivo esencial de este trabajo consiste en repasar el tratamiento de las epidemias y pandemias en la última Estrategia de 2021, me parece que no puede pasarse por alto el estudio sobre cómo han estado previstos estos riesgos en las tres anteriores. Quiero avanzar ya en este momento que las grandes crisis sanitarias siempre han estado contempladas en las Estrategias desde la iniciática del año 2011. Ahora bien, en los dos primeros documentos (2011 y 2013) las epidemias y pandemias no eran tratadas como amenazas de naturaleza autónoma, sino como una más de las posibles emergencias y catástrofes que podían ser provocadas bien por la mano del hombre o bien por causas naturales. Sólo a partir de la tercera Estrategia en el año 2017 las epidemias y pandemias alcanzan entidad propia, siendo tratadas de manera independiente. Es cierto que en este documento eran clasificadas únicamente como “desafíos”, sin alcanzar el nivel propio de las “amenazas”. La situación ha cambiado, evidentemente, en la vigente Estrategia de 2021, donde las epidemias y pandemias son consideradas amenazas de primer nivel para la Seguridad Nacional. Ya veremos en qué términos.

2. Los antecedentes del tratamiento de las epidemias y de las pandemias en las Estrategias de Seguridad Nacional de 2011, de 2013 y de 2017

A. Las epidemias y pandemias en la Estrategia Española de Seguridad (Una responsabilidad de todos) de 2011

Como he avanzado hace unos instantes, la Estrategia de 2011 prevé entre los riesgos y amenazas las emergencias y catástrofes, pero no se refiere específicamente a las epidemias y pandemias. Estas últimas se incluyen, no obstante, como posibles causantes de emergencias y catástrofes.

En su breve análisis de los riesgos sanitarios, el documento reseñado considera que las pandemias suponen “un gran reto para la economía, la seguridad y el bienestar”, constatando que las enfermedades infecciosas pueden afectar tanto a los humanos como a los animales. En lo que se refiere a las personas, recuerda que, además de a las ya conocidas, nos enfrentamos a nuevas enfermedades (como el síndrome respiratorio agudo severo), y que, incluso, “resurgen algunas que creíamos erradicadas, como la tuberculosis”. Con respecto a los animales, constata que “enfermedades como la fiebre aftosa o la peste porcina pueden provocar enormes daños en la economía de un país”.

A partir de esos datos, la Estrategia de 2011 considera que son necesarias las siguientes medidas para hacer frente a los riesgos sanitarios: en primer lugar, “es preciso seguir planes de preparación y respuesta”; en segundo lugar, resulta “esencial la coordinación”, por un lado, entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas, y, por otro, con organismos internacionales como la Organización Mundial de la Salud (OMS) o el Centro Europeo para la Prevención y el Control de Enfermedades (ECDC) de la UE”; y, en tercer lugar, es “fundamental la estrategia de comunicación, tanto de cara a los ciudadanos como a los profesionales sanitarios”.

A la hora de fijar las líneas de acción frente a las pandemias, la Estrategia de 2011 no menciona, como regla general, las medidas que deberían establecerse en el futuro para hacerles frente de una manera más eficaz, sino que hace más bien un repaso de los medios con los que ya cuenta nuestro país para dicho fin, y que son:

a) El Sistema Nacional de Salud, “donde se encuentran coordinados los sistemas de la A.G.E. y de las Comunidades Autónomas”.

b) “() una eficaz red de alerta epidemiológica con conexión a escala europea y con la OTAN”, a la que pueden sumarse “otras redes, como la Red de Laboratorios de Alerta Biológica”.

c) “() planes específicos de actuación en emergencias sanitarias por epidemias y pandemias”.

d) “() una eficaz Agencia Española de Seguridad Alimentaria (AESAN)”.

A estos medios nacionales, añade la dimensión europea, dado que en el Derecho originario se encuentra recogida la “cláusula de solidaridad”, que “obliga a la asistencia mutua de los Estados miembros en el caso de que alguno de ellos sea objeto de una catástrofe –natural o de origen humano- o de un ataque terrorista”.

Creo que debe hacerse una última consideración, dado que las epidemias y pandemias son tratadas por la Estrategia de 2011 dentro de las emergencias y catástrofes, vale recordar que, entre las líneas de acción para hacer frente a este tipo de crisis, se señala la necesidad de “perfeccionar el marco jurídico de la protección civil, revisando la Ley vigente, que data de 1985”. Nada se dice, sin embargo, sobre la legislación sanitaria para luchar contra las enfermedades transmisibles, que ni siquiera se indica cuál es.

B. Las epidemias y pandemias en la Estrategia de Seguridad Nacional (Un proyecto compartido) de 2013

Siguiendo el mismo esquema que el utilizado con la Estrategia Española de Seguridad de 2011, la Estrategia de Seguridad Nacional de 2013 (ESN 2013) prevé entre los riesgos y las amenazas recogidas en su capítulo tercero las emergencias y catástrofes, pero no contempla de manera autónoma las epidemias y pandemias. Estas últimas no están, sin embargo, ausentes de los riesgos y amenazas, pero están contempladas dentro de las emergencias y catástrofes.

Así, y entre “los riesgos relevantes para España” dentro de las emergencias y catástrofes, se encuentra “la expansión a gran escala de determinadas enfermedades y pandemias -favorecida por el desplazamiento masivo de población-“. Repitiendo de manera literal las palabras empleadas en el documento de 2011, la ESN 2013 se refiere a las enfermedades que pueden causar epidemias entre humanos y a las enfermedades infecciosas en animales: “Además de las enfermedades ya conocidas -dice literalmente este documento-, han surgido otras nuevas, como el síndrome respiratorio agudo severo, o resurgen algunas que creíamos erradicadas como la tuberculosis. Enfermedades como la fiebre aftosa o la peste porcina también pueden provocar daños en la economía de un país”.

No hay ninguna referencia más a las epidemias y pandemias dentro del análisis del riesgo referido a las emergencias y catástrofes, centrándose los párrafos dedicados a este riesgo esencialmente en las catástrofes.

En todo caso, a partir de las referencias a las emergencias y catástrofes naturales en general, y de las mínimas alusiones señaladas a las crisis sanitarias extremas en particular, la ESN 2013 fija un objetivo general de protección ante emergencias y catástrofes y varias líneas de acción estratégicas que son aplicables a las epidemias y pandemias.

a) El objetivo consiste en el establecimiento de “un Sistema Nacional de Protección de los ciudadanos que garantice una respuesta adecuada ante los distintos tipos de emergencias y catástrofes originadas por causas naturales o derivadas de la acción humana, sea ésta accidental o intencionada”.

b) Entre las líneas de acción estratégicas para la protección ante emergencias y catástrofes, que son aplicables para las epidemias y pandemias, se encuentran las tres siguientes:

1) El perfeccionamiento del marco jurídico para hacer frente a las distintas emergencias y catástrofes: “Actualización y perfeccionamiento del marco jurídico de la protección ante emergencias y catástrofes, con énfasis en el enfoque de la prevención a fin de evitar o mitigar los posibles impactos adversos de estas situaciones” (línea de acción 3).

2) La conformación de una red de alerta epidemiológica: “Constitución de una red de alerta nacional de riesgos naturales (incluidos los sísmicos), ambientales, epidemiológicos y tecnológicos, para mejorar la coordinación de los diferentes organismos dedicados a la detección temprana de alertas bajo un enfoque multirriesgo”. El objetivo último de esta red de alerta nacional “es la creación de un sistema inteligente de planificación en red que permita identificar, evaluar, prevenir y mitigar los distintos riesgos” (línea de acción 5).

3) La adopción de planes de preparación y respuesta ante pandemias: “Adopción de planes de preparación y respuesta ante pandemias bajo el principio de coordinación entre la A.G.E. y las Comunidades Autónomas y con organismos internacionales como la OMS o el Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades de la UE” (línea de acción 9).

C. La Estrategia de Seguridad Nacional de 2017, aprobada por el Real Decreto 1008/2017, de 1 de diciembre

A) La ESN 2017 recoge, entre los desafíos para la Seguridad Nacional, las epidemias y pandemias, que aparecen separadas, por primera vez, de las emergencias y catástrofes. A pesar de esta constatación, las epidemias y pandemias no son riesgos de máximo nivel, caracterizados por el documento reseñado como “amenazas”, sino que alcanzan únicamente el nivel de “desafíos”.

Centrándome por unos momentos en esta cuestión, quiero recordar que la ESN 2017 distinguió en su capítulo cuarto entre “amenazas” y “desafíos”(7):

a) Las “amenazas” son peligros o riesgos que “comprometen o socavan la Seguridad Nacional”. Las principales amenazas identificadas en este documento eran: los conflictos armados, el terrorismo, el crimen organizado, la proliferación de armas de destrucción masiva, el espionaje, las ciberamenazas y las amenazas sobre las infraestructuras críticas.

b) Los “desafíos” son, por su parte, riesgos o peligros “que, como retos y sin tener la entidad de amenaza, suscitan vulnerabilidad, provocan situaciones de inestabilidad o pueden propiciar el surgimiento de nuevas amenazas”. Entre los desafíos previstos por este documento se encontraban las epidemias y pandemias, además de la inestabilidad económica, la vulnerabilidad energética, los movimientos migratorios, las emergencias y catástrofes, o el cambio climático.

Aunque tanto las emergencias y catástrofes como las epidemias y pandemias están catalogadas como “desafíos”, lo que destaca de la ESN 2017 es su tratamiento diferenciado. Esta separación obedece muy probablemente al considerable incremento de las enfermedades infecciosas detectadas desde la elaboración de la ESN 2013, ya que, dice este documento, “se han identificado al menos seis alertas sanitarias globales, todas ellas con un importante impacto a nivel nacional”. A saber: “el Síndrome Respiratorio Agudo Grave, la gripe por virus A/H5N1, la pandemia de gripe por virus A/H1N1, la nueva diseminación internacional del poliovirus salvaje, la enfermedad por virus Ébola en África del Oeste y la infección por virus Zika”.

B) A la hora de perfilar el “desafío” provocado por las enfermedades infecciosas, la ESN 2017 destaca las siguientes circunstancias:

a) Se ha producido un incremento del peligro derivado de este tipo de enfermedades “de la mano de un cambio global rápido que está modificando la relación del ser humano con su entorno en varios ámbitos”. A saber: “poblacionales (tamaño y fragilidad), uso y ocupación del suelo, movilidad y desplazamientos de población, conflictos, transporte de mercancías y cambio climático”.

b) Las causas por las que España es un lugar sensible para las enfermedades infecciosas (que pueden transmitirse ciertamente por causas naturales, pero también de manera intencionada(8)) son: en primer término, el hecho de que España “recibe más de 75 millones de turistas al año”; en segundo término, dispone de distintos “puertos y aeropuertos que se cuentan entre los de mayor tráfico del mundo”; en tercer término, contamos con “un clima que favorece cada vez más la extensión de vectores de enfermedades”; en cuarto término, tenemos “una población envejecida”; y, en quinto término, nos encontramos ante “una situación geopolítica polarizada”.

c) Aunque la eliminación total del riesgo de sufrir enfermedades infecciosas es imposible, sí pueden adoptarse medidas para reducir las probabilidades de su llegada y para paliar sus efectos una vez que están circulando. A saber:

1) Las técnicas para intentar minimizar los riesgos de infección de la sociedad contempladas por la ESN 2017 son las siguientes: en primer lugar, la reducción de la vulnerabilidad de la población (por ejemplo, mediante la vacunación); en segundo lugar, la reducción de la probabilidad de introducción de riesgos infecciosos (por ejemplo, mediante el control e inspección de mercancías en frontera); y, en tercer lugar, la reducción de la probabilidad de transmisión interna de enfermedades (por ejemplo, mediante buenos programas de prevención y promoción de la salud o buenos sistemas de saneamiento).

2) La preparación para paliar los efectos de las epidemias y pandemias debería realizarse a través de planes de preparación y respuesta “tanto genéricos como específicos, con una aproximación multisectorial que asegure una buena coordinación de todas las Administraciones implicadas tanto a nivel nacional como internacional”.

C) Perfilado en estos términos el desafío relativo a las epidemias y pandemias, la ESN 2017 establece, precisamente, como objetivo específico la adopción de los referidos planes de preparación y respuesta ante riesgos sanitarios, bajo el principio de coordinación entre, por un lado, la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas y, por otro, con organismos y entidades supranacionales como la Organización Mundial de la Salud a nivel internacional global y el Centro Europeo para la Prevención y el Control de Enfermedades en el marco de la Unión Europea.

Con este objetivo, se establecen las cuatro siguientes líneas de acción:

a) En primer lugar, la adaptación de “los servicios de salud pública del Estado y Comunidades Autónomas para asegurar una adecuada capacidad de respuesta operativa”.

b) En segundo lugar, “la mejora de las capacidades y mecanismos de actuación” en diversos aspectos, tales como: 1) en relación con los planes de preparación y respuesta, el desarrollo de un plan nacional genérico ante riesgos biológicos y la revisión periódica de los planes existentes ante riesgos específicos; 2) el establecimiento de mecanismos de coordinación de las Fuerzas Armadas, de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, los responsables judiciales y las autoridades de salud pública para hacer frente a ataques intencionados con agentes infecciosos; 3) la adaptación de la red de hospitales para responder ante cualquier enfermedad infecciosa de alto riesgo; 4) la ampliación de los sistemas de vigilancia y control de introducción de vectores exóticos y autóctonos; 5) el desarrollo y la mejora de protocolos para evitar la entrada en el país de animales y mercancías que puedan contener agentes patógenos de alto riesgo, así como para garantizar la atención adecuada a personas que accedan a España con enfermedades infecciosas de alto riesgo; 6) el reforzamiento de las capacidades de respuesta de los equipos de intervención de sanidad exterior; o 7) la adopción de protocolos de gestión y comunicación de situaciones de crisis alimentarias en coordinación con la UE y otros organismos internacionales de referencia.

c) En tercer lugar, el impulso de “la coordinación internacional para el intercambio de información y el conocimiento sobre la gestión y tratamiento de nuevas enfermedades”.

d) En cuarto lugar, el desarrollo de “los Equipos Técnicos Españoles de Ayuda y Respuesta en Emergencias y favorecer su participación en misiones internacionales”.

Una última consideración que creo que vale la pena efectuar sobre la ESN 2017: aunque es cierto que las emergencias y catástrofes tienen una vida diferenciada de las epidemias y pandemias en este documento, sí que la Estrategia reseñada establece como línea de acción en relación con aquéllas la necesidad de “completar el marco de la protección ante emergencias y catástrofes, desarrollando reglamentariamente la Ley 17/2015” (es decir, la Ley del Sistema Nacional de Protección Civil).

3. El perfil de la amenaza de las epidemias y pandemias en la Estrategia de 2021

Ya he señalado en el comienzo de este trabajo que una de las causas esenciales para la revisión anticipada de la ESN 2017 fue “el impacto de la pandemia de la Covid-19”, que “ha sido el evento con mayor impacto global desde la Segunda Guerra Mundial, con grave afectación a la salud, la economía y la seguridad”, según indica su sucesora, esto es, la Estrategia de Seguridad Nacional de 2021 (ESN 2021). Este último documento resalta igualmente que la pandemia provocó “la peor crisis económica mundial desde la Segunda Guerra Mundial, con una caída sin precedentes del Producto Interior Bruto (PIB) y de la actividad laboral mundial”, aunque la magnitud de los efectos de esta crisis “ha sido muy desigual, en función del tejido productivo de cada país, de los recursos económicos y de sus niveles de endeudamiento”.

En todo caso, esta crisis ha tenido distintos efectos socioeconómicos subrayados por la ESN 2021, de los que ahora quiero señalar dos: desde un punto de vista económico, se ha puesto de manifiesto “la dependencia del abastecimiento exterior de suministros estratégicos”, lo que ha provocado “la puesta en marcha, por parte de los Estados, de políticas industriales estratégicas para hacer frente a la elevada competición global en determinados sectores tecnológicos e industriales”; y desde el plano social, ha tenido lugar una contracción de las clases medias, derivada de “la súbita ralentización de la economía, el aumento de la desigualdad, la brecha digital, la destrucción de tejido productivo y el cierre de pequeñas y medianas empresas”.

En este contexto de crisis sanitaria extrema con unos inmensos efectos socioeconómicos, la nueva ESN 2021 desecha la diferenciación entre desafíos y amenazas propugnada por su antecesora, para establecer un mapa único de amenazas, en el que “se acentúan las interconexiones” entre ellas. Esta interrelación “puede producir efectos en cascada, como ha ocurrido con la crisis generada por la pandemia”.

El mapa de riesgos y amenazas establecido por la ESN 2021 está conformado por hasta dieciséis tipos distintos, entre los cuales están recogidas, por un lado, las emergencias y catástrofes, y, por otro, las epidemias y pandemias.

Centrándonos en estas últimas, el documento reseñado hace consideraciones de tres tipos:

a) En primer lugar, sobre el coste de la pandemia de la Covid-19: ésta ha supuesto la pérdida de la vida de millones de personas en todo el mundo, además de tener “importantes consecuencias sociales y económicas, con un impacto desigual que ha agudizado las brechas existentes entre países, sociedades y ciudadanos”.

b) En segundo lugar, se resaltan las dificultades por parte de “los organismos internacionales para la toma de decisiones”.

c) En tercer lugar, los efectos económicos y geopolíticos que ha tenido la pandemia a nivel global: se constatan, a este respecto, las dificultades tanto para la producción y distribución del material sanitario necesario para luchar contra la pandemia(9) como para el funcionamiento correcto de las cadenas de suministros de recursos estratégicos(10).

La interconexión de los riesgos y amenazas contemplados en la ESN 2021, y de la que avisa este documento, provoca que, al analizar los perfiles de otros riesgos, se aluda a las pandemias de manera más o menos directa. Así, en la amenaza rubricada “vulnerabilidad aeroespacial”, esta Estrategia indica que: “La alta conectividad aérea entre países y continentes es, asimismo, una de las causas de la rápida propagación de enfermedades infecciosas a nivel internacional”; mientras que en el riesgo caracterizado como “proliferación de armas de destrucción masiva”, este documento destaca que: “La amenaza biológica, entendida como el empleo deliberado de agentes patógenos, toxinas o elementos genéticos u organismos genéticamente modificados dañinos por parte de Estados, individuos, redes criminales u organizaciones terroristas, supone una amenaza real con posibles consecuencias catastróficas”.

Llama la atención, en todo caso, que la ESN 2021 se haya centrado en recordar los efectos de la pandemia que seguimos viviendo a nivel internacional, pero que no se haya detenido lo más mínimo en reflejar lo que ha sucedido dentro de nuestro país. No se ha fijado ni en el número de fallecidos, ni en el de enfermos, ni en las tasas de incidencia sobre la población, ni en las tensiones que ha sufrido el sistema sanitario, ni en las consecuencias para nuestra economía, ni en las repercusiones sobre el nivel de vida de la población, ni en cuál ha sido la incidencia en relación con otros Estados de nuestro entorno, ni en cómo se ha abordado su lucha desde un punto de vista sanitario y desde la perspectiva jurídica y administrativa, por citar tan sólo algunas de las cuestiones más significativas de los efectos de una pandemia como la que estamos padeciendo. No se han resaltado las debilidades de nuestro país, pero tampoco se han subrayado las fortalezas del mismo, que, sin duda, también las ha habido, y debemos ser conscientes de ellas(11).

4. Los objetivos y las líneas de acción para la lucha frente a los riesgos sanitarios extremos previstos en la Estrategia de 2021

A) La ESN 2021 establece tres objetivos para su período de vigencia:

a) El primero consiste en el avance en el modelo de gestión de crisis, con una triple dimensión: en primer lugar, el refuerzo del enfoque anticipatorio (con un fortalecimiento de la alerta temprana, la formulación de medidas preventivas y la coordinación entre todos los entes públicos -en particular con las Comunidades Autónomas-); en segundo lugar, la toma de decisiones debe centrarse “en el análisis de hechos y datos objetivos”; y, en tercer lugar, la potenciación de la gestión de crisis en la esfera supranacional (y, en particular, en el seno de la Unión Europea).

b) El segundo objetivo se centra en el fortalecimiento de “la dimensión de seguridad de las capacidades tecnológicas y de los sectores estratégicos”, con la promoción del “desarrollo tecnológico orientado a prevenir y a combatir los riesgos y las amenazas en sectores estratégicos, como la seguridad alimentaria, la salud o la ciberseguridad”.

c) El tercer objetivo persigue el desarrollo de “la capacidad de prevención, disuasión, detección y respuesta de España frente a estrategias híbridas”.

B) La consecución de estos objetivos debe acometerse mediante un planeamiento integrado de la Política de Seguridad Nacional con una estructura diseñada a través de tres ejes estratégicos, sobre los que se articulan las líneas de acción de la referida Política.

a) El primer eje se refiere a la protección tanto de la vida de las personas y de sus derechos y libertades fundamentales, como del orden constitucional.

b) El segundo eje pretende la promoción de la prosperidad y del bienestar de los ciudadanos.

c) El tercer eje promueve la participación de España en la preservación de la paz y de la seguridad internacional, así como en la defensa de nuestros intereses estratégicos.

C) Las líneas de acción para hacer frente a las pandemias se articulan principalmente en torno al primer eje, bajo el epígrafe “actuación frente a situaciones de crisis”. En este ámbito se establecen, en efecto, las tres siguientes líneas de acción:

a) En primer lugar, la línea de acción núm. 9 consiste en: “Desarrollar el modelo de gestión integral de crisis en el Sistema de Seguridad Nacional” mediante cuatro actuaciones: 1) “la elaboración de un reglamento de gestión de crisis”; 2) “la implantación de un sistema de alerta temprana basado en indicadores”; 3) “la creación de un catálogo de recursos y de planes de preparación y disposición de recursos”; y 4) “el diseño de un Plan de ejercicios de preparación en el marco de la Seguridad Nacional”.

La explicación de esta línea de acción por parte de la ESN 2021 es la siguiente: “Ante amenazas que trasciendan los marcos ordinarios de respuesta, la gestión de crisis del Sistema de Seguridad Nacional ha de contar, en primer lugar, con un sistema de información para el apoyo a la decisión basado en el análisis de indicadores que proporcione alerta temprana sobre los riesgos y amenazas a la Seguridad Nacional. En segundo lugar, requiere una red de comunicaciones segura, que permita integrar la información y ofrecer una respuesta desde una estructura de mando y control nacional. En tercer lugar, es necesario disponer de un catálogo actualizado de recursos humanos y materiales y de planes de preparación y disposición de estos para hacer frente a las situaciones de crisis. Todo ello, en un marco normativo actualizado de Seguridad Nacional”.

Recuérdese que se encuentra en tramitación el proyecto de modificación de la Ley de Seguridad Nacional de 2015 en el que se prevén: la creación del Catálogo de Recursos del Sistema de Seguridad Nacional, la elaboración de planes de preparación y disposición de recursos, los ejercicios de preparación en el marco de la Seguridad Nacional y la red de comunicaciones especiales de la Presidencia del Gobierno. No se prevé, sin embargo, ni la elaboración de un reglamento de gestión de crisis, ni cómo va a realizarse la implantación de un sistema de alerta temprana eficaz. Algo más dice sobre esta última cuestión la propia ESN 2021 en su capítulo cinco (consagrado a “El Sistema de Seguridad Nacional y la Gestión de Crisis”), que pretende, entre muchas otras cosas, el desarrollo de un “Sistema de Alerta Temprana basado en indicadores” que facilite “la toma de decisiones sobre la base de la información proporcionada por unos datos objetivos de determinación de impactos y la evidencia científica”. Añade este documento que: “A tales efectos, se desarrollará un sistema de indicadores críticos de los distintos ámbitos de la Seguridad Nacional, cuya monitorización y análisis permitan desplegar acciones preventivas y, llegado el caso, la ejecución de medidas de respuesta y conducción en tiempo oportuno”.

b) La línea de acción núm. 10 pretende: “Crear la Reserva Estratégica basada en capacidades nacionales de producción industrial con una triple orientación”: 1) La identificación de “los recursos industriales esenciales de las diferentes Administraciones Públicas y del sector privado correspondientes a sus respectivos ámbitos competenciales”; 2) La garantía del “suministro de aquellos bienes y servicios que sean considerados como de primera necesidad y carácter estratégico”; y 3) La salvaguarda de “la base industrial que suministra recursos de primera necesidad y carácter estratégico, como pudieran ser componentes electrónicos, materiales estratégicos, maquinaria de alta tecnología, aeronáutica, semiconductores, química esencial, equipos agrarios avanzados, tecnología de la comunicación o equipos sanitarios, entre otros”.

La explicación de esta línea de acción contenida en la ESN 2021 es la siguiente: “la dependencia del exterior en el suministro de recursos estratégicos supone una vulnerabilidad que se ha de paliar con una adecuada política industrial, tanto a nivel nacional como europeo, que apoye la capacidad de producción de recursos nacionales”.

c) La línea de acción núm. 11 persigue: “Modernizar el sistema de vigilancia nacional de Salud Pública a través de la renovación de las tecnologías sanitarias y los sistemas de información”. Esta modernización pretende acometerse a través de la Estrategia Digital del Servicio Nacional de Salud, que “incluirá medidas para mejorar la prevención, el diagnóstico, la vigilancia y la gestión de la salud en un marco de cogobernanza con las Comunidades Autónomas”. Esta Estrategia está contenida en un documento hecho público el 2 de diciembre de 2021 por el Ministerio de Sanidad y, más en concreto, por su Secretaría General de Salud Digital, Información e Innovación para el Sistema Nacional de Salud.

La explicación de esta línea de acción efectuada por la ESN 2021 es la siguiente: “la lucha contra las epidemias y pandemias demanda la modernización del sistema de vigilancia epidemiológica nacional, a partir de las lecciones aprendidas en la gestión de la pandemia de la Covid-19. Es necesario actualizar el sistema de vigilancia nacional de Salud Pública para permitir una respuesta ágil y acertada”.

D) Entre las líneas de acción incardinadas en torno al segundo eje estratégico (rubricado “Una España que promueve la prosperidad y el bienestar de los ciudadanos”), hay una relativa a la “estabilidad económica y financiera” que puede tener incidencia en la lucha contra los efectos de las pandemias.

Esta línea de acción es la núm. 20, que persigue: “Potenciar la modernización y la productividad del ecosistema español industrial, mediante el impulso de la competitividad de sectores estratégicos clave para la Seguridad Nacional, en línea con lo establecido en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia”.

La ESN 2021 señala la salud como uno de los sectores estratégicos para la seguridad, además de la tecnología, las energías renovables o el sector aeroespacial. En estos sectores se debe tender “a una mayor autonomía estratégica y, por tanto, a una mayor resiliencia en situaciones de crisis”.

E) Algunas de las líneas de acción referidas al tercer eje estratégico (que se titula “Una España que participa en la preservación de la paz y seguridad internacional y defiende sus intereses estratégicos”) pueden tener relevancia para hacer frente a las crisis sanitarias extremas. Nos interesa centrarnos, en concreto, en dos ámbitos: el multilateralismo reforzado, por un lado; y la autonomía estratégica europea, por otro.

a) En relación con el reforzamiento del multilateralismo en el ámbito sanitario es cierto que la ESN 2021 no formula ninguna línea de acción específica, pero sí que se realizan tres consideraciones relevantes con respecto a la posición española ante la lucha contra las epidemias a nivel internacional. A saber:

1) “Ningún país por sí solo puede hacer frente a amenazas globales del siglo XXI como la lucha contra las pandemias o contra los efectos del cambio climático”.

2) “() los mecanismos de gobernanza global son oportunos para gestionar bienes públicos como la salud pública, la seguridad y sanidad alimentaria o el medio ambiente”.

3) “Las iniciativas orientadas a que la Organización Mundial de la Salud sea un instrumento más eficaz forman parte de la propuesta española”.

b) En el ámbito de la “autonomía estratégica europea”, se propugnan dos líneas de acción:

1) La línea de acción núm. 29 que persigue: “Promover un liderazgo decidido en la formulación y el desarrollo de la Política Común de Seguridad y Defensa, en línea con las conclusiones que se obtengan del proceso de revisión de la seguridad europea”.

2) La línea de acción núm. 30 que prevé: “Contribuir a reforzar las capacidades estratégicas autónomas de la Unión Europea, incluida la construcción de la Europa de la Defensa y el desarrollo de capacidades industriales y tecnológicas europeas”.

La justificación contenida en la ESN 2021 de ambas líneas de acción en lo que se refiere a las crisis sanitarias extremas es, en esencia, la siguiente: en primer lugar, “la autonomía estratégica trasciende el ámbito de la defensa”; en segundo lugar, esta autonomía “implica un mayor peso geopolítico de la Unión Europea en la esfera mundial, que puede ser utilizado para”, entre otras cosas, “promover una gobernanza justa frente a retos globales como el desarrollo tecnológico, el cambio climático o la lucha contra las pandemias”; en tercer lugar, las “políticas tendentes al fortalecimiento de la seguridad europea y del papel de la Unión como actor global” tienen un amplio espectro, abarcando, entre otras cuestiones, “la construcción del marco europeo de la seguridad sanitaria”, “las acciones para aumentar la resiliencia de las cadenas de suministro” o “el impulso hacia una soberanía tecnológica”; y, en cuarto lugar, resulta esencial “la reducción de las dependencias estratégicas de materias primas y componentes esenciales de las cadenas de valor industriales, a través de la diversificación de la producción y el suministro, el mantenimiento de reservas y el impulso a la producción e inversión en Europa”.

5. Las presencias y las ausencias detectadas en la Estrategia de 2021 para una lucha eficaz contra las epidemias y pandemias

A. Una pequeña introducción en torno a la posición oficial española sobre la lucha a nivel supranacional contra las crisis de salud pública

La llegada de la pandemia de la Covid-19 ha puesto de manifiesto que el planeta no estaba preparado para una crisis sanitaria de tamañas dimensiones(12). Nuestro país tampoco. Aunque la lectura de las Estrategias españolas de Seguridad muestra que las epidemias y pandemias ocupan un lugar en ellas (que es un tanto residual en las de 2011 y de 2013, y un poco más pronunciado en la de 2017), lo cierto es que España no contaba con una preparación suficiente para hacer frente a la situación pandémica que se desencadenó durante el mes de marzo de 2020(13).

Los efectos de una pandemia no sólo se extienden a la vida y a la salud de las personas, sino que también lo hacen sobre la economía y el funcionamiento general de la vida social. La pandemia puso realmente a prueba los medios de los que disponía la sociedad española, europea y mundial para hacerles frente.

Situándonos ahora en el plano supranacional, la Organización Mundial de la Salud no se ha mostrado como un mecanismo muy eficaz para la lucha contra una crisis sanitaria tan extrema. La Unión Europea ha tenido sus luces y sus sombras, desde el desconcierto inicial del sálvese quien pueda protagonizado por todos los Estados miembros con el material médico durante el mes de marzo de 2020, hasta los esfuerzos exitosos para la consecución, compra centralizada y distribución organizada de las vacunas contra la Covid-19.

Ante este panorama, la ESN 2021 propugna que nuestro país refuerce el multilateralismo a nivel internacional general colaborando en la mejora de los mecanismos de gobernanza global y, muy en particular, de la referida Organización Mundial de la Salud, dado que, como hemos visto que decía este documento, “ningún país por sí solo puede hacer frente a amenazas globales del siglo XXI como la lucha contra las pandemias...”.

Nuestro país se pronuncia, también, a favor del fortalecimiento de la “autonomía estratégica europea” en diversos aspectos, como en la promoción de una “gobernanza justa” frente a diferentes retos globales entre los que ocupa un lugar preferente la lucha contra las pandemias, en la construcción de un verdadero marco europeo de seguridad sanitaria y en la reducción de la dependencia estratégica de las cadenas de valor industrial, que tan en entredicho han quedado en nuestro viejo continente con la dependencia de productos sanitarios provenientes de China durante la pandemia.

B. Las luces y las sombras para una futura lucha dentro de nuestro país contra las epidemias y pandemias desde la Estrategia de Seguridad Nacional

Todos estos esfuerzos a nivel supranacional son, evidentemente, necesarios, pero la guerra frente a las grandes crisis sanitarias se sigue haciendo, al menos en el tiempo presente, desde los Estados. En España, como en casi todos los países del planeta, la nada fácil lucha contra la Covid-19 ha tenido también sus luces y sus sombras(14).

A) Ha funcionado muy bien el sistema sanitario durante estos dos años, incluso en sus primeros momentos en los que las tensiones fueron ciertamente terribles. La cadena de abastecimiento agroalimentario se ha comportado de manera sobresaliente, sin que se haya atisbado ni de lejos uno de los grandes riesgos ligados a las epidemias a lo largo de la historia: el desabastecimiento de productos alimenticios de primera necesidad, con los riesgos que eso conlleva para el mantenimiento de la seguridad ciudadana. Los servicios esenciales han funcionado de manera muy satisfactoria y la implicación de las Fuerzas Armadas y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado merece el calificativo de sobresaliente, al igual que, en general, el comportamiento de la sociedad civil.

B) Es evidente que no todo ha funcionado tan bien. La ESN 2021 ha sido parcialmente consciente de esta situación y prevé algunas líneas de acción para remediar diversas deficiencias, pero lamentablemente no lo hace con todas. Veamos en qué aspectos se pretenden superar las debilidades observadas y en qué otros no se vislumbra solución en este documento.

a) Las luces aportadas por la vigente Estrategia de Seguridad Nacional para el batallar dentro de nuestro país contra las crisis de salud pública extremas.

1) Uno de los problemas más evidentes detectados en la lucha contra la pandemia en España (y en toda Europa) fue el aprovisionamiento de productos sanitarios (aunque, a día de hoy, son muchos los sectores industriales donde también sucede lo mismo -piénsese, por ejemplo, en los microchips-). En efecto, si el aprovisionamiento de productos alimenticios estuvo asegurado, no sucedió lo mismo con los sanitarios (como los respiradores, los epis, las mascarillas, etc.). Hemos visto que la ESN 2021 propugna trabajar con los restantes miembros de la Unión Europea en aras de conseguir una “autonomía estratégica” del club comunitario, pero a nivel nacional este documento persigue la creación de una Reserva Estratégica basada en las Capacidades Nacionales de Producción Industrial (o RECAPI), estando contenido este mismo propósito en el proyecto de reforma de la Ley de Seguridad Nacional que se está tramitando en este momento en las Cortes. Aunque es cierto que durante la pandemia la cadena de suministro agroalimentario funcionó de manera sobresaliente, el descontento que se está extendiendo por todo el país entre los agricultores y los ganaderos (además de los transportistas), por considerar inviables económicamente sus explotaciones, nos debería llevar a reflexionar sobre si no sería necesario establecer también una Reserva Estratégica para la cadena de suministro agroalimentario.

2) La falta de información epidemiológica a tiempo real ha sido otro de los problemas detectados durante la pandemia. Esta situación llevó a la regulación legal en junio de 2020 de la obligación de aportación de información epidemiológica y de capacidad asistencial por parte de las Comunidades Autónomas al Ministerio de Sanidad en situaciones de emergencia para la salud pública(15). En todo caso, la ESN 2021 prevé la implantación de un sistema de alerta temprana basado en indicadores para todos los ámbitos de la Seguridad Nacional, incluido el epidemiológico. Incluso la línea de acción núm. 11 de este documento se refiere, como ya hemos visto, a esta cuestión, al prever la modernización del sistema de vigilancia nacional de salud pública, “a partir de las lecciones aprendidas en la gestión de la pandemia de la Covid-19”. A este respecto se ha publicado el 2 de diciembre de 2021 la Estrategia de Salud Digital del Servicio Nacional de Salud.

3) En este ámbito tanto preventivo como de respuesta ante epidemias y pandemias ya desencadenadas se ha propugnado desde la Estrategia de 2011 la elaboración de planes específicos frente a ellas. Sin necesidad de descender hasta ese año, la ESN 2017, que era la vigente cuando se inició la crisis sanitaria extrema provocada por la Covid-19, tenía como objetivo ante el desafío relativo a las epidemias y pandemias la adopción de planes de preparación y respuesta. A la vista de lo que ha sucedido con la pandemia en la que seguimos inmersos no parece que estos planes, de haber existido ya en marzo de 2020, hayan sido muy efectivos. En todo caso, la ESN 2021 vuelve a prever en su línea de acción núm. 9 “la creación de un catálogo de recursos y de planes de preparación y disposición de recursos”. Esta previsión se encuentra recogida, asimismo, en el proyecto de reforma de la Ley de Seguridad Nacional, que regula el Catálogo de Recursos del Sistema de Seguridad Nacional y los planes de preparación y disposición de recursos para la Seguridad Nacional.

Ojalá todas estas previsiones de la ESN 2021 y del referido proyecto de ley a las que hemos aludido en este apartado se hagan realidad para responder ante potenciales futuras epidemias de una manera más eficaz.

b) Las sombras de la Estrategia de Seguridad Nacional en la preparación de nuestro país para una mejor lucha contra las epidemias y pandemias.

Los avances propuestos por la ESN 2021 para la lucha contra las pandemias no se han extendido, sin embargo, a otras debilidades de nuestro país, bien puestas de manifiesto durante los meses en los que hemos vivido bajo la Covid-19. Me refiero en particular al marco normativo para hacer frente a las crisis sanitarias extremas, por un lado; y al aparato administrativo para dirigir esta lucha, por otro. Ya he abordado (junto a una buena parte de la doctrina hispana, tanto iusadministrativista como iusconstitucionalista) estas debilidades en alguna ocasión anterior, y he propuesto incluso diversas ideas para trabajar en su mejora(16). En todo caso, un documento como la Estrategia de Seguridad Nacional no debería haber eludido en el año 2021 (esto es, en pleno rigor de la pandemia) ninguna de estas dos cuestiones, aunque sólo hubiese sido para identificar que todavía hay mucho por hacer en relación con ambas problemáticas.

1) En primer término, y con respecto al sistema de dirección de la lucha contra las pandemias, no vale la pena recordar cómo se encontraba el cascarón vacío del Ministerio de Sanidad en marzo de 2020, dirigido por una persona no muy versada en el conocimiento de la Salud Pública en España, apoyado por comités de expertos inexistentes.

En todo caso, probablemente la gran paradoja que, sobre esta cuestión, encierra la ESN 2021 consiste en que propugna, por un lado, un fortalecimiento de la lucha frente a las pandemias tanto a nivel internacional global (a través de la potenciación de la OMS) como en la esfera supranacional europea, pero no analiza mínimamente, por otro, si sería bueno un paralelo fortalecimiento del aparato administrativo estatal para este mismo batallar, que, se mire como se mire, ha correspondido realmente (salvo quizá durante una parte de la vigencia del primer estado de alarma) a las Comunidades Autónomas –cada una como buenamente ha podido o ha sabido-, con una pequeña coordinación por parte del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud.

Es cierto que, con el paso del tiempo, el funcionamiento de este órgano coordinador parece que (y a pesar de las polémicas suscitadas en su seno(17)) ha servido para mejorar la gestión de la crisis de salud pública, pero es verdad que la situación epidemiológica no ha sido tan mala durante estos últimos tiempos como en la primera ola pandémica. Habría que ver si este órgano es lo suficientemente ágil y tiene la suficiente formación técnica para dirigir la lucha contra una crisis de salud pública extrema, alejándose de las disputas políticas del corto plazo y de la guerra sin cuartel al adversario político (que, desgraciadamente, hemos visto durante estos meses de pandemia). Todo ello, sin olvidar, además, que alguien tiene que prevenir las crisis epidémicas, esto es, poner en pie y manejar los sistemas de alerta o elaborar los planes para enfrentarse a ellas, entre muchas otras tareas preparatorias.

Sea como fuere, no parece muy halagüeño para nuestro país que el capítulo quinto de la ESN 2021 se consagre a pergeñar la mejora del Sistema de Seguridad Nacional y la Gestión de Crisis, sin mencionar en ningún momento por quién y cómo debe prepararse y dirigirse la lucha contra una pandemia. Es más, hay diversos Comités Especializados que asisten al Consejo de Seguridad Nacional en diferentes ámbitos estratégicos, pero en materia sanitaria no existía ninguno antes de la pandemia, y lo peor es que sigue sin estar creado después de sufrir nuestro país la peor crisis sanitaria desde la gripe “española” de 1918.

2) En segundo término, y en lo que se refiere al marco normativo, la situación es, asimismo, tan mala como antes de la llegada de la Covid-19, a pesar de que se ha reclamado al Gobierno de la Nación la actualización de la legislación antipandémica por los órganos judiciales de todos los niveles y, sobre todo, por los de máximo rango como son el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo.

Es verdad que, a diferencia de lo que ha pasado con el ámbito de la protección civil en el que las sucesivas Estrategias de Seguridad Nacional han insistido en que era necesaria la mejora de su marco jurídico (primero para superar el ofrecido por la vieja Ley de 1985(18), y luego, una vez aprobada la nueva Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, para propiciar su rápido desarrollo reglamentario), estos documentos nunca habían predicado, sin embargo, la necesidad de la mejora de la legislación de salud pública para luchar contra las epidemias y pandemias. Pero la diferencia de la ESN de 2021 con respecto a las Estrategias de 2011, de 2013 y de 2017 es que éstas no se habían confrontado con una pandemia de tamañas dimensiones a la que ahora sufrimos. Aunque estos documentos no hayan tenido una capacidad previsora excesivamente grande, lo cierto es que cuando se ha aprobado la nueva ESN 2021 sí que hemos vivido (incluso seguimos estando inmersos en) una pandemia extrema.

Por eso, resulta inconcebible que este último documento no haya previsto la necesidad de regular la lucha contra las pandemias, cuando el Tribunal Constitucional ha puesto en cuestión la eventual juridicidad del estado de alarma (art. 116.2 CE) para hacer frente a las crisis de salud pública de gran alcance, hasta el punto de declarar parcialmente inconstitucionales el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se acordó el primero de estos estados de emergencia, y el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declaró el tercero(19). Las Sentencias del Alto Tribunal núms. 148/2021, de 14 de julio, y 183/2021, de 27 de octubre, no dejan mucho margen de acción al Gobierno para una futura utilización mínimamente eficaz del vigente Derecho constitucional de excepción para la lucha frente a las grandes epidemias. Aunque pudiese aceptarse que las disensiones frente al tenor de estas resoluciones constitucionales resultan muy elevadas (pues hay un total de cinco votos particulares en cada una de ellas), lo cierto es que no parece bueno trabajar con unos mecanismos jurídicos para hacer frente a situaciones tan complejas que no suscitan precisamente el consenso en el mundo jurídico, ni doctrinal ni judicial.

Es cierto, en todo caso, que las Sentencias constitucionales referidas no han tenido grandes efectos prácticos sobre la eficacia de las medidas dictadas para la lucha contra la pandemia (otra cosa es lo que puede pasar en ámbitos tangenciales –no por ello carentes, ni mucho menos, de importancia-, como en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración o en el campo sancionador), puesto que han sido dictadas una vez concluidos ambos estados de alarma. Pero sí que deberían servir para que el Gobierno y las Cortes Generales fuesen conscientes de la necesidad de abordar la reordenación del marco jurídico para la lucha contra las epidemias, algo que, como hemos visto, no se contempla siquiera en la ESN 2021, que, recuérdese, es el instrumento donde se fija la política para nuestra Seguridad Nacional durante los próximos años.

Quizá podría pensarse en que el recurso a los estados constitucionales de emergencia fue un error jurídico, que podría esquivarse con la aplicación de la legislación sanitaria. Es cierto que el Tribunal Supremo ha avalado en múltiples Sentencias que la cláusula general contenida en el art. 3 de Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, sirve como base jurídica para la adopción de múltiples medidas sanitarias limitativas de derechos fundamentales. Recuérdese que el inciso final de este precepto dispone que las autoridades sanitarias podrán adoptar las medidas “que se consideren necesarias en caso de riesgo de carácter transmisible”.

Estas decisiones judiciales sí han tenido un valor considerablemente más práctico que las del Tribunal Constitucional, puesto que han permitido la ratificación de diversas medidas sanitarias y, en definitiva, su eficacia jurídica durante los meses en los que hemos venido conviviendo con las distintas variantes de la Covid-19. Ahora bien, el Tribunal Supremo ha santificado las medidas sanitarias que, por ejemplo, restringían el derecho a la circulación entre territorios o permitían la exigencia del pasaporte covid, pero lo ha hecho, ciertamente, no sin que existiese un debate jurídico intenso en los órganos jurisdiccionales inferiores –con decisiones en extremo discrepantes sobre la misma medida sanitaria-, y no sin que el propio Tribunal Supremo –como ya lo habían hecho otros órganos judiciales antes- se quejase de la situación normativa en la que estábamos inmersos (y, desgraciadamente, seguimos estando en la actualidad) en sus nada beligerantes Sentencias sobre las medidas antipandémicas: “Sin ninguna duda -dice literalmente este Alto Tribunal- hubiera sido deseable que, en vez de a conceptos jurídicos indeterminados y cláusulas generales, pudiéramos acudir a una regulación específica para afrontar la pandemia que detallase cuantos extremos fueran susceptibles de precisión para ofrecer la máxima seguridad jurídica” [Sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo núm. 719/2021, de 24 de mayo, FD 4 D)].

La legislación sanitaria que tenemos para hacer frente a las epidemias es muy limitada, pues se basa, real y únicamente, en una cláusula general, acompañada, incomprensiblemente, de la autorización o de la ratificación judicial de las medidas sanitarias generales adoptadas sobre su base (medida esta última que rompe las costuras del principio de separación de poderes, al convertir a los órganos judiciales en sujetos conormadores, junto a los órganos administrativos)(20).

Es verdad que siempre tienen que existir cláusulas generales de necesidad para hacer frente a situaciones de emergencia imprevistas, mas, cuando estas últimas son previsibles, no existe ninguna justificación para no preverlas. Las cláusulas generales de necesidad son imprescindibles (porque la historia enseña que, desgraciadamente, es imposible preverlo todo)(21), pero siempre causan mucha inseguridad a los operadores jurídicos y lo que es peor al conjunto de la población. Cuanto más se evite el recurso a ellas, mejor para todos.

Aunque el vacío que acabo de reseñar con la falta de previsión de un marco jurídico eficaz para hacer frente a futuras epidemias ya es irresoluble en la vigente ESN 2021, esperemos que no impida que el Gobierno de la Nación y las Cortes Generales hagan su trabajo, aunque sea ya con años de retraso, y preparen jurídicamente al país frente a futuras crisis extremas de salud pública, que no sabemos cuándo, pero, seguro que, volverán cuando la pandemia que ahora sufrimos haya dejado de perturbar nuestras vidas.

NOTAS:

(1). Sobre esta norma, puede verse M. Cª. GIRÓN TOMÁS, “Análisis de la Ley de Seguridad Nacional en España como ley de seguridad integral”, Revista del Instituto Español de Estudios Estratégicos, núm. 10, 2017, págs. 147 y ss.

(2). Este órgano colegiado fue creado por el Real Decreto 385/2013, de 31 de mayo, de modificación del Real Decreto 1886/2011, de 30 de diciembre, por el que se establecen las Comisiones Delegadas del Gobierno, en sustitución de la anterior Comisión Delegada del Gobierno para Situaciones de Crisis. Su regulación actual está contenida en el art. 3 del Real Decreto 399/2020, de 25 de febrero, por el que se establecen las Comisiones Delegadas del Gobierno. Este precepto ha sufrido desde 2020 distintas modificaciones.

(3). Este órgano fue creado por el Real Decreto 1119/2012, de 20 de julio, dentro de la Presidencia del Gobierno. Su regulación actual se efectúa por el art. 13 del Real Decreto 634/2021 de 26 de julio, por el que se reestructura la Presidencia del Gobierno.

(4). Sobre esta cuestión, puede verse mi trabajo “Las facultades de intervención de las Fuerzas Armadas españolas ante las situaciones de crisis”, en V. ÁLVAREZ GARCÍA y E. MORADIELLOS GARCÍA (Dirs.), Las Fuerzas Armadas ante las situaciones de crisis (Estudios históricos y jurídicos), Iustel, 2020, págs. 108 y ss.

(5). La participación de las Cortes se circunscribe exclusivamente al Congreso de los Diputados, que debe ser informado de manera inmediata por parte del Gobierno de las medidas adoptadas y de la evolución de la crisis.

(6). Este precepto dispone que: “Mediante ley podrán regularse los deberes de los ciudadanos en los casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública”.

(7). Es cierto, en todo caso, que la ESN 2017 subrayaba la interconexión entre las diferentes categorías de amenazas y de desafíos: “Dichas amenazas y desafíos no existen aislados, sino que están interconectados, sus efectos traspasan fronteras y se materializan con frecuencia en los espacios comunes globales, como el ciberespacio, el espacio marítimo y el espacio aéreo y ultraterrestre”.

(8). Piénsese en la potencial utilización de armas químicas o biológicas en conflictos bélicos o en atentados terroristas.

(9). Dice, en concreto, la ESN de 2021 que se han producido tensiones con respecto a “la producción y distribución de material sanitario, fármacos o vacunas dirigidos a combatir la enfermedad”. Estas tensiones “han contribuido a intensificar fricciones geopolíticas existentes y, en determinados casos, a dificultar la cooperación internacional”.

(10). “Un aspecto crucial que se ha puesto de manifiesto -dice literalmente la ESN 2021- es la fragilidad de las cadenas de suministro global de determinados recursos estratégicos y la necesidad de disminuir el grado de dependencia del exterior de recursos esenciales para garantizar su accesibilidad en todo momento”.

(11). Sobre esta cuestión, puede verse V. ÁLVAREZ GARCÍA, 2020, El año de la pandemia de la Covid-19 (Estudios jurídicos), Iustel, 2021, págs. 59 y ss.

(12). Véase, por todos, N. FERGUSON, Desastre (Historia y política de las catástrofes), Debate/Penguin Random House Grupo Editorial, 2021.

(13). Sobre la situación en la que, desde una perspectiva jurídica, se encontraba nuestro país en marzo de 2020 para hacer frente a la pandemia, puede consultarse, por todos, el número monográfico (núm. 86-87) de El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, titulado Coronavirus, y otros problemas. Puede verse, asimismo, V. ÁLVAREZ GARCÍA, F. ARIAS APARICIO y E. HERNÁNDEZ DIEZ, Lecciones jurídicas para la lucha contra una epidemia, Iustel, 2020; y V. ÁLVAREZ GARCÍA, 2020, Él año de la pandemia de la Covid-19 (Estudios jurídicos), Iustel, 2021.

(14). Sobre esta cuestión, véase V. ÁLVAREZ GARCÍA, 2020, El año de la pandemia de la Covid-19 (Estudios jurídicos), Iustel, 2021, págs. 57 y ss.

(15). La disposición final segunda del Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el Covid-19, introdujo un nuevo art. 65 bis dentro de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud. Este precepto, rubricado “Aportación de información al Ministerio de Sanidad en situaciones de emergencia para la salud pública”, estableció en su párrafo primero que: “Los órganos competentes en materia de salud pública de las comunidades autónomas deberán, en el caso de una situación de emergencia para la salud pública y sin perjuicio de lo establecido en el artículo 65 de esta ley, aportar con carácter inmediato al Ministerio de Sanidad la información epidemiológica y la relativa a la capacidad asistencial que se requiera y la identificación de las personas responsables de la misma, así como las medidas de prevención, control y contención adoptadas por las comunidades autónomas y las entidades locales comprendidas en su ámbito territorial, en los términos que se establezcan por el Ministerio de Sanidad. Cuando se trate de las entidades locales, dicha información será recabada por el órgano competente en materia de salud pública de la correspondiente comunidad autónoma, que deberá transmitirla al Ministerio de Sanidad”.

(16). Véanse, por todos, mis trabajos titulados “Los errores de diseño del derecho de necesidad para la lucha contra las pandemias y algunas claves para su reordenación futura” (Revista General de Derecho Administrativo, núm. 58, 2021) y “Los medios jurídicos necesarios para la lucha frente a futuras pandemias” (Revista General de Derecho Administrativo, núm. 59, 2022).

(17). Sobre esta cuestión, véase V. ÁLVAREZ GARCÍA, “El valor jurídico de las decisiones del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud: la historia de un desencuentro institucional poco edificante”, Diario del Derecho (Iustel), 21 de junio de 2021.

(18). Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre protección civil.

(19). Téngase presente que no se recurrió el Real Decreto 900/2020, de 9 de octubre, por el que se declaraba un estado de alarma que afectaba a varios municipios de la Comunidad de Madrid, entre los que se encontraba la capital.

(20). Con respecto a esta cuestión, véanse, por todos, mis trabajos titulados 2020, El año de la pandemia de la Covid-19 (Estudios jurídicos), Iustel, 2021, págs. 116 y ss.; y “La evolución de la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre el pasaporte covid en un país carente de una legislación antipandemias”, Diario del Derecho (Iustel), 5 de enero de 2022.

(21). Sobre la significación de las cláusulas generales para hacer frente a las situaciones de crisis a lo largo de la historia, véase V. ÁLVAREZ GARCÍA, El concepto de necesidad en Derecho Público, Civitas, 1996, págs. 143 y ss.

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