Las consultas populares no referendarias mediante votación: ¿un artificio del derecho público español?

Las consultas populares no referendarias mediante votación nacen en Cataluña en 2014, como consecuencia de la doctrina del Tribunal Constitucional que niega competencia a las Comunidades Autónomas para ordenar las consultas populares referendarias, si bien la figura ha sido asumida por otras Comunidades, como Andalucía (2017) e Islas Baleares y Navarra (2019). Este trabajo se centra en esta regulación exclusivamente autonómica, con la finalidad de determinar la viabilidad y utilidad de este instrumento participativo.

Severiano Fernández Ramos es Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de Cádiz

El artículo se publicó en el número 52 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, octubre 2019)

I. INTRODUCCIÓN(1)

Como es conocido, según el Tribunal Constitucional (STC 103/2008, FJ 2, entre otras), la Constitución Española diseña tres tipos de democracia: la democracia representativa, aquella en la que participa toda la ciudadanía, a través de elecciones periódicas, eligiendo a sus representantes en las instituciones y que constituye la forma ordinaria de democracia (sine qua non, añadimos); la democracia directa, cuyo máximo (pero no único) exponente es el referéndum, y que -según el alto tribunal- presenta un carácter excepcional, si bien como la anterior está tutelada por el artículo 23.1 CE; y un tercer tipo de democracia, la participativa (también llamada deliberativa), que encuentra su fundamento último en el artículo 9.2 de la CE, y que cumple una función complementaria en el sistema democrático(2).

No obstante, a partir del tenor del art. 149.1.32 CE, el cual reserva al Estado la competencia exclusiva relativa a la <<autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum>>, una consolidada doctrina constitucional viene declarando que la noción constitucional de <<consultas populares>>, como <<materia competencial>>, es un género en el cual se incluyen tanto las consultas populares referendarias (una institución de democracia directa, según se ha dicho) como las no referendarias (es decir, unas figuras propias de la democracia participativa), y éstas a su vez con una gran diversidad de mecanismos participativos, que formalmente son calificados como consultas populares (tales como encuestas, audiencias públicas o foros de participación, entre otros)(3).

En síntesis, según la doctrina del Tribunal Constitucional, una consulta adquiere la naturaleza de referéndum cuando el poder público convoca al conjunto de los ciudadanos (apellatio ad populum) de un ámbito territorial determinado para que ejerzan el derecho fundamental de participación en los asuntos públicos emitiendo su opinión, vinculante o no, sobre una determinada cuestión, mediante un sistema de votación y con las garantías propias de un proceso electoral, si bien la ausencia de este segundo elemento (p. ej., la falta de atribución a la Administración electoral de la organización de la consulta) no desvirtúa la existencia misma del referéndum, sino en su caso su legitimidad(4).

Y la distinción entre unas y otras consultas (referendarias y no referendarias) es capital, pues determina el reparto competencial en la materia. En concreto, según doctrina constante del Tribunal Constitucional, la Constitución reserva en exclusiva al Estado, no sólo la competencia de autorización para la convocatoria de consultas populares <<por vía de referéndum>> (atribución explicitada en el art. 149.1.32 CE), sino sobre la <<entera disciplina>> del referéndum, y ello, además, mediante ley orgánica (arts. 81.1 y 92.3 CE)(5). Por su parte, las Comunidades Autónomas, en las que así se haya previsto estatutariamente, pueden ostentar competencias en materia de régimen jurídico de las consultas populares <<no>> referendarias, además con el límite derivado de la competencia estatal sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas (art. 149.1.18 CE)(6). En cambio, el Tribunal Constitucional niega la capacidad normativa de las Comunidades Autónomas para ordenar, si quiera en el marco de la legislación básica estatal, las consultas populares referendarias autonómicas, pues la competencia autonómica sobre las consultas referendarias locales no se ha puesto en cuestión(7).

II. CREACIÓN Y CONFIGURACIÓN LEGAL

1. La creación legal de las consultas populares no referendarias mediante votación

Debido a la doctrina del Tribunal Constitucional antes sintetizada, y a la vista de que la Ley 4/2010, del 17 de marzo, de consultas populares <<por vía de referéndum>> de Catalunya, había entrado en vía muerta (sobre todo tras la STC 31/2010 en relación con el artículo 122 del Estatuto de Cataluña), el Parlamento de Cataluña aprobó la Ley 10/2014, de 26 de septiembre, de consultas populares no referendarias y otras formas de participación ciudadana de Cataluña (en adelante Ley 10/2014 Cataluña), en la que se da carta de naturaleza a la figura de las consultas populares no referendarias mediante votación (llamadas en la Ley <<consultas populares no referendarias>> sin más calificación), una figura pensada para evitar la calificación de la consulta como referéndum (lo cual no se consiguió plenamente), pero al mismo tiempo manteniendo la apelación al voto, a diferencia del resto de modalidades de democracia participativa(8).

Aun cuando esta figura nació en este contexto político-jurídico preciso, fue importada por la Ley 7/2017, de 27 diciembre, de Participación Ciudadana de Andalucía (en adelante, Ley 7/2017 Andalucía), con la denominación de <<consultas participativas>>. Y, más recientemente, esta misma figura ha sido recogida en la Ley 12/2019, de 12 de marzo, de consultas populares y procesos participativos, de Islas Baleares (en adelante Ley 12/2019 Islas Baleares), bajo la denominación de <<consultas ciudadanas>>(9), y con idéntica denominación se ha plasmado también en la Ley Foral 12/2019, de 22 marzo, de Participación Democrática en Navarra (en adelante, Ley Foral 12/2019).

De este modo, por ahora son cuatro las Comunidades Autónomas que han regulado las consultas populares no referendarias mediante votación, tanto de ámbito autonómico como local (llamadas consultas populares no referendarias sin más en Cataluña, consultas participativas en Andalucía y consultas ciudadanas en Islas Baleares y Navarra). A esta regulación exclusivamente autonómica dedicamos este trabajo, no ya con el propósito de exponer su entero régimen jurídico, sino con la más limitada finalidad de determinar la viabilidad y utilidad de esta figura participativa(10).

2. La inserción de las consultas no referendarias mediante votación en el ámbito de la democracia participativa

La Ley 10/2014, de 26 de septiembre, de consultas populares no referendarias y otras formas de participación ciudadana de Cataluña, como es evidente lleva al mismo título la afirmación según la cual las consultas populares en ella reguladas (a diferencia de las previstas en la Ley 4/2010) no serían referendarias, si bien, como tiene declarado el Tribunal Constitucional, a los efectos de la calificación de una consulta como referendaria o no, es irrelevante el nomen iuris utilizado(11). Y para subrayar este distanciamiento de las consultas referendarias, y a diferencia de la proposición de ley original de diciembre de 2011, la Ley 10/2014 Cataluña regula no sólo el régimen jurídico de las consultas populares no referendarias (mediante votación) sino también de otros mecanismos de participación, entendidos como instrumentos dirigidos a conocer la posición u opiniones de la ciudadanía con relación a cualquier aspecto de la vida pública en el ámbito de Cataluña y en el ámbito competencial de la Generalidad y las entidades locales (exposición de motivos). En tal sentido, la Ley se divide en tres títulos, un Título I dedicado a la Disposiciones Generales, un Título II relativo a las <<Consultas populares no referendarias>> y un Título III a los <<Procesos de participación ciudadana>>. De este modo, salvo algunos aspectos de carácter principial, la Ley 10/2014 Cataluña opta por una ordenación casi por completo separada de las consultas populares no referendarias (mediante votación) de los restantes procesos participativos.

Por su parte, de acuerdo con la concepción de consultas populares plasmada en el artículo 78 del Estatuto de Autonomía de Andalucía(12), la Ley 7/2017 Andalucía –art. 26- dispone que las consultas populares podrán adoptar las siguientes modalidades: encuestas, audiencias públicas, foros de participación, paneles ciudadanos, jurados ciudadanos y <<consultas participativas>>. Por este motivo, y a diferencia de la Ley 10/2014 Cataluña, la regulación de las consultas populares no referendarias mediante votación se inserta en el Título III relativo a los <<Procesos de participación ciudadana>>, en concreto en su Capítulo VII que lleva por epígrafe <<Régimen de las consultas participativas autonómicas y locales>>.

A su vez, la Ley 12/2019 Islas Baleares, se estructura en tres Títulos: un Título I de <<Disposiciones Generales>>, un Título II que lleva por rúbrica <<De la democracia directa. Los referéndums municipales>>, y un Título III que lleva por rúbrica <<De la democracia participativa>>, en el cual si bien se regulan algunas cuestiones comunes (como el Registro Único de Participación Ciudadana), se regulan separadamente las consultas populares no referendarias mediante votación (que la Ley denomina <<consultas ciudadanas>>) en los Capítulos III (Consultas ciudadanas) y IV (Consejo de Participación), del resto de instrumentos participativos que se tratan en capítulos sucesivos. Por tanto, se sigue el criterio de separación de la Ley 10/2014 Cataluña, en la que, además, está claramente inspirada, si bien la ley balear tiene muy presente la doctrina del Tribunal Constitucional posterior a la ley catalana(13).

Por último, la Ley Foral 12/2019 regula en su Título II, relativo a los <<procesos participativos ciudadanos>>, varios cauces participativos ciudadanos: los procesos deliberativos, los presupuestos participativos, las consultas y la llamada exposición pública –art. 8 -. Pues bien, a su vez, dentro de las consultas, y de modo similar a la Ley 7/2017 Andalucía, la Ley Foral 12/2019 –art. 23 - contempla diversas modalidades: encuestas, audiencias públicas, foros de consulta, paneles ciudadanos, jurados ciudadanos y <<consultas ciudadanas>>. Y estas <<consultas ciudadanas>> (cuya denominación coincide con la de Ley 12/2019 Islas Baleares) vendrían a ser las consultas populares no referendarias mediante votación. Ahora bien, la ordenación de las consultas ciudadanas en la Ley Foral 12/2019 (a la cual se dedica tan sólo la Sección Segunda del Capítulo IV) es mucho más sucinta que la contenida en las otras tres leyes autonómicas, circunstancia que obliga acudir a la aplicación de las reglas generales los procesos participativos(14).

Por tanto, se observan dos modelos de configuración legal de las consultas populares no referendarias mediante votación. De un lado, se encuentra el modelo catalán y balear, en el cual se lleva a cabo una completa diferenciación del régimen jurídico de las consultas populares no referendarias respecto al resto de procesos participativos (salvo el Registro único). En el extremo opuesto se encuentra el modelo navarro, en el cual las consultas populares no referendarias mediante votación se insertan plenamente en el régimen general de los procesos participativos, apenas sin mayores peculiaridades que el resto de las modalidades participativas. Por su parte, la Ley andaluza se encontraría en un rango intermedio, en la medida en que la ley singulariza el régimen de estas consultas, pero las enmarca formalmente en el estatuto global de los procesos participativos. Desde nuestro punto de vista, no es fácil valorar cuál sea el régimen más idóneo, si bien es claro que debe reconocerse al legislador (en este caso autonómico) en una materia como ésta de su competencia exclusiva (con matices) la obligada libertad de configuración normativa. Con todo, al final del trabajo estaremos en mejores condiciones para valorar las diversas opciones normativas.

III. CONCEPTO Y ELEMENTOS DE LA CONSULTA

1. Concepto de consulta no referendaria mediante votación

La Ley 10/2014 Cataluña –art. 3.1 - entiende por consulta popular no referendaria la convocatoria efectuada por las autoridades competentes <<a las personas legitimadas en cada caso para que manifiesten su opinión sobre una determinada actuación, decisión o política pública, mediante votación>>, en la cual se debe garantizar el carácter secreto e igual del voto –arts. 26.4 y 28.1 -. La Ley catalana disponía que las consultas populares no referendarias podían ser de carácter general o sectorial, pero las primeras fueron declaradas inconstitucionales (STC 31/2015), de tal modo que únicamente subsisten las consultas sectoriales, que la Ley define como las <<que pueden dirigirse, por razón de su objeto específico, teniendo en cuenta los criterios establecidos en el artículo 5.2, a un determinado colectivo de personas>>(15). Pues bien, el precepto referido (art. 5.2) dispone lo siguiente: <<En el ámbito a que se refiere el apartado 1 (cuestión que se trata más adelante, referida al derecho a participar en las consultas), el decreto de convocatoria de la consulta debe delimitar, con pleno respeto a las exigencias derivadas del principio de igualdad y no discriminación, a las personas que pueden participar(16). La delimitación debe hacerse en función del ámbito territorial y de los intereses afectados directamente por el objeto de la pregunta, atendiendo, en este último caso, a criterios que permitan identificar de modo claro y objetivo al colectivo o colectivos a los que se dirige la convocatoria>>, operación que se nos antoja harto difícil(17).

Por su parte, y a la vista del pronunciamiento del Tribunal Constitucional sobre la Ley 10/2014 Cataluña (STC 31/2015), la Ley 7/2017 Andalucía –art. 34.1 - entiende por consulta participativa, autonómica o local, el instrumento de participación ciudadana que tiene por objeto el conocimiento de la opinión de un determinado sector o colectivo de la población, mediante un sistema de votación de contenido no referendario, sobre asuntos de interés público <<que le afecten>>. Y añade la Ley 7/2017 Andalucía –art. 36 - que en las consultas participativas la participación se articulará mediante un sistema de votación, <<que tendrá la condición de universal para el sector o colectivo de la población que tenga interés directo en el tema objeto de consulta y en el que el voto será igual, libre, directo y secreto, en la forma que se determine reglamentariamente>>(18). Asimismo, la Ley se refiere asuntos de interés público que <<tengan relevancia>> –art. 37 - o <<incidan>> en la <<vida ordinaria>> del sector colectivo con derecho a participar –art. 48.2 -(19).

Dejando de lado que no deja de constituir un oxímoron hablar de votación <<universal>> para <<un sector o colectivo de la población>>, así como que es dudoso hablar de un asunto de <<interés público>> sobre el cual tiene <<interés directo>> un sector o colectivo de la población, único legitimado a participar (cabría pensar que sería más bien el interés colectivo), el principal problema estriba, al igual que en la Ley catalana, en cómo delimitar un sector o colectivo de la población con interés <<directo>> en asunto de <<interés público>>, sin incurrir en una grosera conculcación del principio de igualdad.

En nuestra opinión, salvo supuestos referidos por franjas de edad (p. ej., los menores de 30 años, o los mayores de 60 años, e incluso en estos casos la delimitación no deja de ser arbitraria)(20), es realmente difícil no incurrir en una flagrante discriminación, lo cual supone una grave dificultad para la operatividad de este instrumento participativo. Dicho de otro modo, para que la consulta no sea calificada de referendaria es necesario delimitar el sector o colectivo mediante algún tipo de circunstancia <<personal>>, y ello es difícil sin incurrir en una grosera discriminación. Y téngase en cuenta que sería dudoso acudir a circunstancias laborales o profesionales (p. ej., a los comerciantes de la localidad), pues el asunto –como se ha señalado- ha de ser de interés público y de relevancia para la vida ordinaria de los ciudadanos –art. 37 Ley-, lo cual no parece compadecerse con cuestiones de carácter prevalentemente profesional, que disponen de otros cauces más adecuados para hacer valer sus intereses colectivos, lo cuales no deben confundirse con los intereses públicos.

Por su parte, la Ley 12/2019 Islas Baleares –art. 50 - define a la consulta ciudadana como un instrumento de democracia participativa que tiene por objeto conocer la opinión de las personas inscritas, hasta el día de la convocatoria, en la subsección correspondiente del Registro Único de Participación Ciudadana, expresada mediante votación, sobre una determinada actuación, decisión o política públicas de su competencia. Y para evitar la calificación de un carácter referendario, añade que no se pueden hacer consultas ciudadanas en las que se convoquen a todas las personas inscritas en el censo electoral –art. 51.1 -, así como reitera que, <<Teniendo en cuenta que en las consultas ciudadanas sólo se puede consultar a una parte de la población y, en ningún caso, al conjunto de ciudadanos que conforman el cuerpo electoral>>, el resultado de una consulta ciudadana no será vinculante para los poderes públicos –art. 52-. De este modo, se subraya el carácter sectorial de la consulta.

Con objeto de dar operatividad a este sistema, la Ley 12/2019 Islas Baleares –art. 40.1 - crea el Registro Único de Participación Ciudadana, en el que se puede inscribir cualquier persona que esté empadronada en un municipio de las Illes Balears, siempre que haya cumplido dieciséis años (Sección de personas físicas). Según la ley –art. 41.2 -, la sección de las personas físicas (como la sección de las entidades ciudadanas) se subdivide en tantas subsecciones como competencias resulten atribuidas estatutariamente a la comunidad autónoma (la Ley parece olvidar las competencias de los municipios e islas)(21). Es decir, el Registro está sectorizado por las materias correspondientes a cada una de las competencias estatutarias(22).

Pues bien, sólo pueden participar en una consulta ciudadana las personas inscritas en la subsección pertinente del Registro Único de Participación Ciudadana, relativa a la materia objeto de la consulta, que lo hayan manifestado expresamente dándose de alta, y que sean residentes en el territorio sobre el cual tenga competencia la autoridad convocante –arts. 50 y 53.1 -(23). Además, al igual que sucede con las consultas referendarias municipales –art. 11.2 -, la Ley 12/2019 Islas Baleares –art. 50 - precisa que ha de tratarse de personas inscritas <<hasta el día de la convocatoria>>, con lo cual se evita la inscripción en el registro para participar en una consulta ya convocada. Asimismo, una vez delimitado el censo de personas habilitadas para participar, la participación de estas personas en cualquier consulta ciudadana es libre, igual, directa y el voto que emitan es secreto –art. 53.2 -. Es decir, salvo la universalidad, el voto se reviste de los mismos atributos que una consulta referendaria local, según la misma Ley 12/2019 Islas Baleares –art. 11.1 -. De este modo, a diferencia de las leyes catalana y andaluza que hacen recaer sobre la Administración convocante la delicada tarea de delimitar el colectivo de personas legitimadas para participar en la consulta (excluyendo al resto), en la ley balear son los propios ciudadanos quienes expresan previamente su interés en ser consultados mediante su inscripción voluntaria en el registro de participación.

Finalmente, la Ley Foral 12/2019 –art. 25 - entiende por <<consulta ciudadana>>, ya sea de ámbito foral o local, el instrumento de participación ciudadana que tiene por objeto el conocimiento de la opinión <<de un determinado sector o colectivo o el conjunto de la población>> convocada, mediante un sistema de votación de contenido no referendario, sobre asuntos de interés público que le afecten, especificando que todas las personas con derecho a participar en la consulta ciudadana podrán, mediante votación, manifestar su <<opinión>> de modo igual, libre, directo y secreto –art. 26.1 -. Como puede verse, nada que objetar a la referencia a <<un determinado sector o colectivo>>, pero, por el contrario, la referencia al <<o el conjunto de la población>> es abiertamente contraria a la doctrina constitucional(24). A ello se une el hecho de que, a diferencia de la Ley balear, no se establecen mecanismos para delimitar el sector o colectivo de población convocada(25).

En definitiva, las consultas populares no referendarias mediante votación constituyen un instrumento de democracia participativa (no de democracia directa), pero cualificado por la doble circunstancia de que están legitimadas a participar en el mismo todas las personas con derecho a participar (según cada ley) pertenecientes a un sector o colectivo de la población directamente afectado (lo que suscita dudas de constitucionalidad en relación con la Ley de Navarra cuando se refiere al conjunto de la población como destinatarios de la consulta), y que esta participación se efectúa mediante un sistema de votación que garantiza los principios de voto libre, igual, directo y secreto, es decir, salvo la universalidad, todas las características que rigen el sistema e votación en las consultas referendarias.

Y aquí es donde se plantea la principal dificultad, es decir, en delimitar el colectivo o sector de población legitimado a participar, pues en ningún caso puede llamarse a participar en la mismas al cuerpo electoral del ámbito territorial correspondiente (ni siquiera <<acrecido>> con otros colectivos, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional(26)). A este respecto, la Ley 10/2014 Cataluña –art. 5.2 - se remite al decreto de cada convocatoria, mientras que las leyes de Andalucía y Navarra omiten toda precisión al respecto, si bien es claro que el acuerdo de convocatoria deberá contener necesariamente esta precisión. Y la dificultad, como reconoce la propia Ley 10/2014 Cataluña, estriba en conciliar el ineludible pleno respeto a las exigencias derivadas del principio de igualdad y no discriminación, con la identificación clara y objetiva del colectivo o colectivos <<directamente afectados>> (Ley 10/2014 Cataluña) o <<que tenga interés directo>> (Ley 7/2017 Andalucía) en el tema objeto de consulta.

Este problema es aparentemente resuelto por la Ley 12/2019 Islas Baleares, pues en lugar de hacer recaer sobre la Administración convocante la elaboración de un censo para cada consulta, con los riesgos que entraña de exclusión indebida de personas que se consideren legitimadas a participar, son los propios ciudadanos los que manifiestan su interés en una materia competencial específica, mediante la voluntaria inscripción en el registro(27). Con todo, dado que la inscripción en el registro y, en especial, de entre las decenas de subsecciones previsibles, justamente en la subsección correspondiente a la consulta, es voluntaria y ha de efectuarse con antelación a la convocatoria de la consulta, es muy dudosa la virtualidad que pueda alcanzar la consulta.

2. Elementos de la consulta

a. Sujetos convocantes

Además de la Administración de la Comunidad Autónoma, interesa determinar qué entidades locales están facultadas para convocar consultas no referendarias mediante votación, pues debe recordarse que las consultas populares locales del artículo 71 LRBRL sólo pueden ser convocadas por los municipios. A este respecto, en dos Comunidades Autónomas (Andalucía e Islas Baleares) se reserva la convocatoria de estas consultas a las entidades locales constitucionalmente garantizadas (Municipios, Provincias e Islas)(28). En cambio, en Cataluña y Navarra se extiende esta facultad a otras entidades locales(29). En nuestra opinión, partiendo de la premisa de que no se trata de consultas referendarias, debería <<normalizarse>> el uso de este instrumento participativo, permitiendo su empleo por cualquier entidad local, naturalmente en su ámbito competencial.

b. Objeto de las consultas

En general, las leyes autonómicas (País Vasco, Andalucía, Islas Baleares y Navarra) vinculan expresamente las consultas a materias o asuntos de la competencia de la autoridad convocante. Así, p. ej., la Ley 7/2017 Andalucía –art. 37 - declara que las consultas participativas podrán plantearse exclusivamente sobre aquellos asuntos de interés público de la respectiva competencia de la Administración pública convocante(30).

De esta regla parece separarse la Ley 10/2014 Cataluña –art. 3.1 -, la cual entiende por consulta popular no referendaria la convocatoria efectuada por las autoridades competentes, (), a las personas legitimadas en cada caso <<para que manifiesten su opinión sobre una determinada actuación, decisión o política pública, mediante votación>>. De modo probablemente intencionado, la Ley no circunscribe el objeto de las consultas (<<determinada actuación, decisión o política pública>>) a las materias de competencia de la entidad convocante(31). Así, a modo de contraste, debe destacarse que la Ley 12/2019 Islas Baleares –art. 50 -, aun cuando parece seguir de cerca la definición de la ley catalana, añade una precisión de calado: el objeto de la consulta es conocer la opinión de las personas inscritas sobre <<una determinada actuación, decisión o política públicas de su competencia>>(32).

En nuestra opinión, no es lícito desvincular las consultas populares del ámbito competencial de la autoridad convocante, pues las consultas no referendarias no son sino una modalidad cualificada de proceso participativo, el cual debe enmarcarse en el procedimiento de adopción de una política, medida o actuación pública que como tal acto jurídico-público únicamente puede aprobarse en el ejercicio de la correspondiente competencia. Y, en tal sentido, debe recordarse que el Tribunal Constitucional tiene establecido que el objeto de las consultas populares (incluidas las no referendarias) no puede desbordar el ámbito de las competencias autonómicas y locales (STC 31/2010, FJ 69) (33).

Ahora bien, esta exigencia debe entenderse en sus justos términos. Así, en relación con las consultas autonómicas, estimamos que no es necesario que la materia sobre la que verse la consulta no referendaria sea de la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, lo cual tiene relevancia a otros efectos (carácter preferente o supletorio del Derecho autonómico). Lo relevante, para nosotros, es la capacidad de las instituciones autonómicas para adoptar decisiones gubernamentales discrecionales, esto es que no sean simple ejecución reglada de la legislación estatal. Y en la medida en que, según el bloque de la constitucionalidad(34), en el ejercicio de las competencias compartidas, la Comunidad puede establecer políticas propias, entendemos que es perfectamente posible activar este mecanismo participativo en relación con las competencias compartidas. Por la misma razón, el ámbito de las materias en las que la Comunidad Autónoma únicamente cuenta con competencias ejecutivas, no parece un ámbito adecuado para las consultas participativas, si bien habrá que analizar cada asunto, pues no cabe descartar la posibilidad de adoptar decisiones ejecutivas con márgenes de discrecionalidad.

De otro lado, en relación con las consultas locales, y a diferencia de las consultas populares (referendarias) del artículo 71 LRBRL, las cuales únicamente pueden referirse a competencias <<municipales>>, en el caso de las consultas no referendarias la competencia habrá de referirse al tipo de entidad local convocante, puesto que puede tratarse –como nos consta-, tanto de un municipio como de otra entidad local. Pero, sobre todo, y en la medida en que las leyes autonómicas, a diferencia del artículo 71 LRBRL, no exigen expresamente que se trate de competencias locales <<propias>>, no cabe descartar la posibilidad de una consulta no referendaria en ejercicio de competencias delegadas. Habrá que estar a la naturaleza de la competencia específica de qué se trate y a en los términos establecidos en la disposición o en el acuerdo de delegación, para determinar si permiten o no es espacios de decisión lo suficientemente amplios para dar cabida a las consultas ciudadanas o participativas. En todo caso, la entidad local debe disponer de un margen decisorio propio. Lo que no cabe, en nuestra opinión, es utilizar las consultas (tanto referendarias como no referendarias) meramente para instar (presionar) a otras instancias de Gobierno a adoptar decisiones en su ámbito competencial.

Finalmente, además de la premisa competencial indicada, la consulta no referendaria, no es apta para cualquier asunto, sino que debe versar sobre una actuación, decisión o política pública sobre la cual la autoridad competente disponga de un margen de discrecionalidad, de modo que su actuación no sea reglada. Y esta idea se expresa en algunas leyes de formas diversas: políticas públicas o decisiones públicas <<de especial relevancia>>, o cuestiones <<que tengan relevancia para la vida ordinaria>> del sector o colectivo de que se trate(35). Y, por supuesto, las consultas no podrán plantear opciones que sean contrarias al ordenamiento jurídico, pues las Administraciones Públicas están sujetas al principio de legalidad(36).

c. Derecho a participar en las consultas

Al margen de la delimitación del sector o colectivo de personas legitimadas para participar en la consulta (cuestión que se ha tratado antes), y en coherencia con la naturaleza no referendaria de estas consultas, las leyes autonómicas coinciden en extender el derecho subjetivo a participar en las mismas más allá del estricto cuerpo electoral, si bien existen importantes diferencias entre las distintas leyes. Así, se aprecia una coincidencia generalizada en posibilitar la participación en estas consultas a los menores mayores de 16 años(37). Asimismo, está también extendida la participación a los extranjeros, si bien se observa criterios diversos, pues algunas Comunidades Autónomas requieren la residencia en la Comunidad (Cataluña y Andalucía), lo que parece exigir que se trate de una residencia <<legal>> (así expresamente Cataluña)(38). De este modo, el término <<residente>> parece que debe entenderse en el sentido propio de la legislación de extranjería, esto es, en el sentido de que son residentes los extranjeros que se encuentren en España y sean titulares de una autorización para residir (art. 30 bis Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, de Extranjería). En cambio, en otras Comunidades Autónomas se toma por referencia exclusivamente el empadronamiento en un municipio de la Comunidad (Euskadi, Islas Baleares y Navarra)(39).

Pero, sobre todo, la principal diferencia estriba en el criterio establecido en algunas Comunidades Autónomas de exigir una antigüedad previa en la circunstancia de residencia en la Comunidad: en Cataluña, un año para los españoles no que tengan la condición política de catalanes y nacionales de estados miembros de la Unión Europea, y tres años para los nacionales de terceros Estados; y en Navarra, un año sin distinción(40). En nuestra opinión, se trata de una exigencia desproporcionada e incoherente con la finalidad misma de los procesos participativos(41). Sobre todo, si se repara en la circunstancia de que en las consultas municipales no se requiere tal antigüedad en ninguna de las dos Comunidades Autónomas(42).

No obstante, la Ley 10/2014 Cataluña –art. 6.3 - matiza que, en el caso de consultas de ámbito municipal, el decreto de convocatoria <<puede>> dispensar del cumplimiento del requisito referido al período mínimo de residencia. Y, aun cuando la Ley Foral 12/2019 no lo precisa, estimamos que las entidades locales de Navarra están también facultadas para dispensar de tal requisito en una convocatoria, e incluso para suprimirlo en la reglamentación local. Por el contrario, en el caso de las Comunidades de Andalucía e Islas Baleares, en las cuales la ley no impone tal exigencia de antigüedad, no sería en modo alguno lícito que una norma local la introdujera.

d. Efectos de la consulta

En este tipo de consultas es unánime el criterio de las leyes autonómicas acerca del carácter jurídicamente no vinculante de las consultas, tanto de ámbito autonómico como local. Así, la Ley 10/2014 Cataluña –art. 8- dispuso que las consultas populares no referendarias promovidas al amparo de la misma tienen por finalidad conocer la opinión de la población sobre la cuestión sometida a consulta y su resultado no tiene carácter vinculante(43). Más terminante aún, la Ley 12/2019 Islas Baleares declara que el resultado de una consulta ciudadana <<no será nunca vinculante ni puede ser interpretado como la expresión de la voluntad general de la ciudadanía>> –art. 50 -. Y añade –art. 52 -: <<Teniendo en cuenta que en las consultas ciudadanas sólo se puede consultar a una parte de la población y, en ningún caso, al conjunto de ciudadanos que conforman el cuerpo electoral, el resultado de una consulta ciudadana no será vinculante para los poderes públicos>>(44). Lo cierto es que la ausencia de vinculación jurídica es consustancial a estas consultas debido a su falta de carácter referendario, puesto que articulan “voluntades particulares o colectivas, pero no generales, esto es no imputables al cuerpo electoral” (STC 103/2008, FJ 2)” (45). 

Con todo, la ausencia de vinculación jurídica no significa que las consultas carezcan de efectos jurídicos. Así, las leyes autonómicas (con la notable excepción de Islas Baleares) imponen un específico deber de motivación. Ahora bien, mientras en unos casos esta exigencia sólo se impone en el caso de que la decisión final se apartara de los resultados de la consulta (País Vasco y Navarra)(46), en cambio, en otros casos, la obligación se imponte tanto si la autoridad se aparta como si asume el resultado de la consulta, debiendo motivar expresamente cuáles son las razones o intereses públicos que le conducen a seguir o no los resultados de la misma (Cataluña y Andalucía)(47).

La exigencia de motivación tiene su fundamento último en tanto en la conocida regla procedimental según la cual debe ser objeto de motivación los actos que se separen del criterio de órganos consultivos como los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales –en la actualidad, art. 35.1.c) e i) LPAC-, pero que en este caso adquiere una dimensión adicional derivada del principio participativo, que impone un elemento devolutivo del proceso participativo. Ahora bien, esto es así sea cuál sea el sentido de la consulta y de la decisión finalmente adoptada. Por esta razón, estimamos más acertado el criterio de exigir la justificación tanto si la autoridad asume el resultado de la consulta como si lo asume (Cataluña y Andalucía), en lugar de restringir la exigencia al primer caso (Navarra). Y, sobre todo, es llamativa la ausencia de una regla de este tipo en una ley autonómica (Islas Baleares).

IV. ÁMBITO Y LÍMITES DE LAS CONSULTAS

1. Ámbito territorial

La Ley 10/2014 Cataluña –art. 3.2 - dispone que las consultas populares no referendarias pueden ser de ámbito nacional si se refieren a todo el territorio de Cataluña o de ámbito local si tienen carácter municipal o supramunicipal(48). Pero, además, la Ley 10/2014 Cataluña –art. 35.3 - admite expresamente que la consulta pueda referirse a un ámbito territorial superior al municipio, como comarcas o veguerías, o inferior, como entidades municipales descentralizadas, barrios o distritos.

Por su parte, la Ley 7/2017 Andalucía –art. 40.1 - dispone, respecto a las consultas de carácter autonómico, que será <<la Comunidad Autónoma o ámbito territorial inferior al que se puede referir, en su caso, la consulta>>. Por lo que se contempla la posibilidad de convocar consultas limitadas a una parte del territorio, lo cual no tiene por qué coincidir con la división provincial o municipal. Así, p. ej., podría pensarse en una consulta limitada a los municipios afectados por una categoría de espacio natural protegido declarado por la Comunidad Autónoma. Respecto a las consultas de ámbito local, la Ley 7/2017 Andalucía –art. 40.2 - dispone que en las consultas participativas locales convocadas por diputaciones provinciales, el ámbito territorial será la provincia o ámbito territorial superior al municipal e inferior al provincial al que se pueda referir, en su caso, la consulta. Y en las consultas participativas locales convocadas por los ayuntamientos, el ámbito territorial <<será el término municipal o ámbito territorial inferior>> –art. 40.3 -. Más aún, la Ley 7/2017 Andalucía –art. 40.3- precisa que podrán convocarse consultas de ámbito inferior al municipio, bien de distrito, cuando se trate de municipios de gran población, bien en el ámbito de una entidad de gestión descentralizada o de un ente desconcentrado, conforme a lo que se establece en la LRBRL(49).

De otro lado, la Ley 12/2019 Islas Baleares dispone que la consulta ciudadana se <<circunscribe a todo el territorio sobre el cual tenga competencia la autoridad convocante>> –art. 54 -, que recordamos son la Presidencia del Gobierno, las presidencias de los consejos y de los ayuntamientos de las Illes Balears –art. 51.1 -. De este modo, a diferencia de las leyes catalana y andaluza, no parece admitirse que la consulta se circunscriba a una parte del territorio de la autoridad competente(50).

En nuestra opinión, no existe objeción para que una consulta por definición no referendaria pueda circunscribirse a una parte del territorio de la autoridad convocante, pues debe insistirse que el sujeto convocado a participar no es en ningún caso el cuerpo electoral. La cuestión relevante es más bien si una delimitación de los participantes en la consulta exclusivamente en razón al territorio, es decir, por referencia a una parte del territorio de la entidad convocante, es suficiente para satisfacer las exigencias de la doctrina del Tribunal Constitucional para que una consulta no sea calificada de referendaria. Dicho de otro modo, la exigencia de que la consulta consista en una llamada a un determinado sector o colectivo de la población, ¿puede entenderse satisfecha exclusivamente con la delimitación de una parte del territorio de la autoridad? Así lo entiende el Reglamento-Tipo de Participación Ciudadana de la FEMP de julio de 2018(51). En nuestra opinión, la referencia a un determinado sector o colectivo de la población puede entenderse cumplida de este modo siempre que la delimitación territorial que se efectúe no coincida con un cuerpo electoral (p. ej., de una entidad local menor). Y esta podría ser, a la postre, la principal virtualidad de este tipo de consultas.

2. Límites de las consultas

a. Límites materiales

Con independencia de la indicada exigencia según la cual el asunto que se somete a consulta debe entrar en las competencias de la autoridad convocante, en el sentido antes referido, las leyes autonómicas establecen límites materiales adicionales. La excepción viene representada por la Ley Foral 12/2019, la cual no contiene exclusión adicional alguna.

El límite material más común es el referido a la hacienda pública, inspirado aparentemente en la legislación sobre consultas populares locales referendarias, si bien las leyes recogen este límite con importantes diferencias: <<materias tributarias y a presupuestos ya aprobados>>(52); <<recursos de la Hacienda Pública>>(53); <<asuntos relativos a los deberes tributarios>>(54); <<aspectos vinculados con los ingresos públicos, salvo que se refieran a los aspectos de competencia municipal referidos a los tributos locales>>(55). En nuestra opinión, el menos en el ámbito local, debería quedar claro que este tipo de excepciones no afectan al gasto público, pues uno de los objetos de los procesos participativos puede ser precisamente la elaboración del presupuesto.

De otro lado, en algunas Comunidades Autónomas (Cataluña, Andalucía e Islas Baleares) se dispone que no pueden formularse consultas que puedan afectar, limitar o restringir los derechos y las libertades fundamentales reconocidos en la Constitución y los derechos reconocidos en el Estatuto de Autonomía(56). En nuestra opinión, la prohibición según la cual la consulta no puede afectar, limitar o restringir los derechos y las libertades fundamentales es superflua, pues es evidente que no entra entre las competencias de las autoridades autonómicas y locales modificar la Constitución. Por su parte, la afección a los derechos estatutarios requiere de una reforma estatutaria, la cual si bien puede ser promovida por la ciudadanía en determinadas Comunidades, debe formularse de acuerdo con el cauce específico previsto en el Estatuto de Autonomía(57).

De modo adicional, la Ley 7/2017 Andalucía –art. 38 - establece que las consultas participativas no podrán plantear asuntos que se refieran a la organización institucional de la Comunidad Autónoma de Andalucía o de las entidades locales andaluzas. Esta limitación parece proceder de la normativa de iniciativa legislativa popular(58), pero lo cierto es que es difícil pensar que una cuestión relativa a la organización institucional de la Comunidad Autónoma pueda afectar a la vida ordinaria de un colectivo o sector específico de la población. Por su parte, más problemática es la referencia a la organización institucional de las entidades locales, pues podría suponer un impedimento para consultas relativas a decisiones organizativas sobra la gestión directa o indirecta de un servicio público local, las cuales pueden ser de gran interés para la ciudadanía.

Pero, además, la Ley 7/2017 Andalucía –art. 38 - establece que las consultas participativas no podrán plantear asuntos que se refieran <<a los asuntos públicos, cuya gestión, directa o indirecta, mediante el ejercicio del poder político por parte de la ciudadanía constituye el ejercicio del derecho fundamental reconocido por la Constitución en el artículo 23 >>. Ahora bien, se trata de una limitación de muy dudosa interpretación(59). Dejando de lado el ejercicio del derecho fundamental reconocido por la Constitución en el artículo 23 a través de los mecanismos de la democracia representativa, parecería que el precepto se refiere a los supuestos en los que procede la consulta referendaria(60). En el caso de las entidades locales, como nos consta, la única previsión es la del artículo 71 LRBRL, y es marcadamente abstracta: si se trata de asuntos de <<especial relevancia para los intereses de los vecinos>>, en su conjunto, deberá acudirse a la consulta referendaria, mientras que, si se trata de asuntos de interés público que tengan <<relevancia para la vida ordinaria>> de un determinado sector o colectivo de la población –art. 37 Ley 7/2017 Andalucía-, podrá acudirse a la consulta participativa local.

b. Períodos inhábiles para la promoción, convocatoria y celebración de la consulta

No existe unanimidad sobre la imposición de períodos inhábiles motivados por la coincidencia con procesos electorales. Así, mientras en Cataluña, Andalucía e Islas Baleares sí se introducen, no sucede así en el caso de Navarra. En nuestra opinión, es dudosa la idoneidad de este tipo de cautelas, pues –insistimos de nuevo- no se trata de consultas referendarias, de modo que el colectivo legitimado a participar no coincidirá con el cuerpo electoral, ni la organización de las consultas compete a la Administración electoral. Pensamos que las leyes autonómicas que imponen estos límites temporales actúan con un exceso de mimetismo respecto a la regulación de las consultas referendarias, por lo que creemos más idóneo el criterio de la Ley Foral 12/2019 de obviar este tipo de limitaciones. Pero, sobre todo, resulta contradictoria la posición de la Ley 12/2019 Islas Baleares, pues prescinde de estos períodos de exclusión para las consultas referendarias municipales (que, además, tienen carácter vinculante), pero los impone para las consultas no referendarias –art. 51.4 -, si bien debe recordarse, una vez más, el amplio margen de libertad de configuración del legislador.

En cuanto a la determinación de los períodos excluidos existen regulaciones diversas atendiendo, al menos, a cinco criterios. En primer lugar, mientras que en Andalucía e Islas Baleares el período de exclusión alcanza a todo tipo de consulta(61), en Cataluña los períodos de exclusión está referidos exclusivamente a las consultas populares no referendarias <<de iniciativa ciudadana>>(62), por lo que no se excluye la convocatoria o celebración de consultas de iniciativa institucional durante los períodos electorales. En nuestra opinión, no se entiende el motivo por el cual las consultas a iniciativa institucional están exentas de esta prohibición. Entendemos que, si se opta por imponer esta limitación, carece de sentido diferenciar entre consultas de iniciativa institucional o ciudadana.

En segundo lugar, en lo que se refiere a la delimitación de las actuaciones relativas a la consulta excluidas de desarrollo, mientras en Andalucía e Islas Baleares se declara que las consultas no podrán ser convocadas ni desarrollarse en los períodos que se determinan(63), en cambio, en Cataluña se dispone que en los períodos que se indican no se puede <<promoverse ni celebrar>> ninguna consulta popular no referendaria(64). De este modo, el criterio de la ley catalana es el más rígido, pues excluye no sólo la convocatoria y actuaciones posteriores hasta la celebración de la consulta, sino también las actuaciones de promoción de la misma, yendo más lejos incluso que lo estipulado para las consultas referendarias municipales(65). En nuestra opinión, si ya es discutible la idoneidad de este tipo de períodos excluidos en el caso de consultas no referendarias, extender la exclusión a los actos de promoción de la consulta nos parece desproporcionado, pues no alcanzamos a entender la incompatibilidad de las actuaciones de mero impulso de una consulta con un período electoral. Por tanto, nos inclinamos por el criterio de limitar, en su caso, la incompatibilidad a partir de la convocatoria de la consulta (Andalucía e Islas Baleares).

En tercer lugar, es necesario determinar cuáles son los procesos electorales que se consideran incompatibles con la celebración de consultas no referendarias. Y aquí hay también dos criterios. De un lado, en Cataluña se considera incompatibles exclusivamente los procesos electorales coincidentes con el ámbito de la consulta, es decir, las elecciones al Parlamento autonómico en el caso de las consultas de ámbito autonómico, y las elecciones municipales en el caso de las consultas de ámbito local. En cambio, en Andalucía e Islas Baleares la incompatibilidad se declara en relación con las elecciones de diputados y senadores a las Cortes Generales, al Parlamento de la Comunidad, a un referéndum cuando afecte al ámbito territorial de la consulta, y, además, en el caso de las consultas locales a las elecciones municipales(66). En nuestra opinión, de mantener este tipo de períodos excluidos no debería ordenarse una exclusión indiscriminada, sino que deberían limitarse exclusivamente a los procesos electorales (y, en su caso, referéndums) de ámbito territorial coincidente, esto es las elecciones al Parlamento autonómico en el caso de las consultas de ámbito autonómico, y las elecciones municipales en el caso de las consultas de ámbito local (Cataluña).

En cuarto lugar, en lo que se refiere a la determinación de la fecha inicial del período excluido, la Ley 10/2014 Cataluña –art. 39.2 y 3 - la fija de modo diverso, según se trate de elecciones autonómicas o municipales: respecto a las primeras, a partir del momento de la disolución del Parlamento y la convocatoria de elecciones, y, en relación a las segundas, en los seis meses anteriores a las elecciones locales, que como es sabido tienen fecha determinada legalmente. En cambio, tanto la Ley 7/2017 Andalucía –art. 41 -, como la Ley 12/2019 Islas Baleares –art. 51.4 - utilizan como referencia la convocatoria de las elecciones(67). Por nuestra parte, llama la atención que el período inhábil previo a las elecciones municipales establecido por la Ley 10/2014 Cataluña para las consultas locales no referendarias sean superior que el ordenado en la Ley 4/2010 Cataluña –art. 44.2 - para las consultas municipales referendarias (seis meses y 90 días, respectivamente).

Y, en quinto lugar, en lo que se refiere a la fecha final del período excluido, la Ley 10/2014 Cataluña –art. 39.2 y 3 - determina para las elecciones autonómicas hasta que no hayan transcurrido cien días desde la toma de posesión del presidente de la Generalidad, y hasta la constitución de la entidad local, en el caso de elecciones municipales. Asimismo, la Ley 7/2017 Andalucía –art. 41 - determina fechas diversas, según el proceso electoral: en el caso de elecciones a las Cortes Generales, la constitución de las nuevas Cámaras; en el caso de elecciones al Parlamento autonómico: 90 días posteriores a la toma de posesión del nuevo presidente o presidenta de la Comunidad; en el caso de las elecciones municipales: 90 días posteriores a la toma de posesión del nuevo gobierno municipal, lo que supone, sorprendentemente, ampliar el período de exclusión previsto en la Ley 2/2001 Andalucía para el referéndum municipal(68). Por su parte, la Ley 12/2019 Islas Baleares –art. 51.4 - toma como referencia sencillamente la fecha de celebración de las elecciones o referéndum. En nuestra opinión, y teniendo en cuenta una vez más, que se trata de consultas no referendarias, a lo sumo, debería limitarse la exclusión a la fecha de celebración de las elecciones o del referéndum, pues, una vez que se celebrado las elecciones, no se aprecia cómo la celebración de un simple proceso participativo puede perturbar el normal funcionamiento de las instancias de Gobierno.

En definitiva, partiendo de la premisa de que estamos ante consultas no referendarias, en las que, por tanto, no se apela a la participación del cuerpo electoral, sino de una fracción del mismo, entendemos más acertado el criterio de no contemplar períodos de exclusión motivados por la coincidencia con convocatorias electorales o de referéndums (Navarra). Pero lo que desde luego carece de lógica alguna es no contemplar los períodos de exclusión para consultas referendarias y sí imponerlos para las consultas no referendarias (Islas Baleares).

En cuanto a la configuración legal de este límite a las consultas populares, consideramos que no existe razón alguna para aplicar los períodos de exclusión únicamente a las consultas a iniciativa popular, y no a las consultas a iniciativa institucional (Cataluña). Respecto a las actuaciones que no pueden desarrollarse en los períodos de exclusión, entendemos excesivo extender la exclusión a las actuaciones de promoción de la consulta (Cataluña), por lo que consideramos que deberían limitarse a partir de la convocatoria de la consulta y actuaciones sucesivas (Andalucía e Islas Baleares). Además, consideramos desproporcionada una exclusión indiscriminada, motivada por cualquier proceso electoral con independencia del ámbito de la consulta (Andalucía e Islas Baleares), y más adecuada una exclusión referida a las elecciones y referéndums coincidentes con el ámbito de la consulta (Cataluña). Finalmente, en cuanto a la duración de los períodos de exclusión, habría que exigir un mínimo de coherencia en cada ordenamiento autonómico, pues no parece tener justificación alguna establecer condiciones más estrictas para las consultas no referendarias que para las referendarias (Cataluña y Andalucía).

c. Límites a la repetición de consultas e iniciativas

La imposición de límites temporales para la repetición de consultas ya celebradas es razonable, tanto por respeto a la ciudadanía que ha participado en la consulta, como por una elemental racionalidad económica, dado el no desdeñable coste de este tipo de instrumentos participativos, y ello con independencia del resultado de la consulta, esto es tanto si es aprobada como rechazada. En este sentido, las cuatro leyes autonómicas coinciden en establecer que no se podrán promover otras consultas sobre el mismo objeto hasta transcurridos dos años a contar desde la celebración de la consulta(69). Ahora bien, no se entiende que la ley catalana imponga la limitación de repetición de consultas celebradas exclusivamente para las consultas a iniciativa ciudadana, y no para las de iniciativa de la propia corporación, que son justamente las que más se prestan a manipulación desde el poder, en el sentido de repetir la consulta hasta que los ciudadanos <<acierten>>(70).

Además, ahora sí exclusivamente para el caso de iniciativas ciudadanas, en Cataluña, Andalucía y Navarra se prevén también plazos de carencia en caso de que las solicitudes sean desestimadas por no haber obtenido el respaldo necesario en cada caso(71). Y todavía la Ley 10/2014 Cataluña –art. 39.1 - añade idéntico plazo desde el momento de conclusión del plazo de recogida de firmas (debe entenderse que el plazo ha caducado) o el momento en que haya decaído la solicitud (por desistimiento de los promotores)(72).

d. Número máximo de consultas anuales

A diferencia de lo establecido para las consultas referendarias municipales, las leyes autonómicas ordenan un número máximo de consultas al año (salvo Islas Baleares). Así, la Ley 10/2014 Cataluña –art. 9 - dispone que durante cada año natural sólo pueden efectuarse tres convocatorias de ámbito nacional y tres de ámbito local, en el correspondiente ámbito territorial, si bien se añade que las entidades locales pueden ampliar este número máximo. Por su parte, la Ley 7/2017 Andalucía –arts. 47.1 y 50.1 -, declara que, <<atendiendo a la complejidad que conlleva la realización de consultas, reglamentariamente se determinará el número de las que puedan realizarse cada año en función del asunto y colectivo al que vaya dirigida la consulta>>(73). Y, específicamente, para las consultas autonómicas se fija un límite máximo de tres consultas anuales(74). De otro lado, la Ley Foral 12/2019 –art. 28 - estable un número de consultas ciudadanas al año, que en el ámbito foral no podrá en ningún caso exceder de tres, mientras que, en el ámbito local, el número máximo se eleva a cinco al año en cada entidad local –art. 28.3 -.

En nuestra opinión, si bien sería dudoso establecer tal limitación para las consultas referendarias, al tratarse de un derecho fundamental, nada impide al legislador establecerla para las consultas no referendarias, de evidente configuración legal. Ahora bien, de los términos empleados por las leyes, al referir un número máximo de consultas sin más precisión, parece desprenderse que se computan tanto las consultas a iniciativa institucional como ciudadana. Sin embargo, en nuestra opinión, computar para la aplicación de este límite las consultas a iniciativa institucional es muy cuestionable, pues los Administraciones haciendo uso de la iniciativa institucional (mucho más simple de cumplir) podrían bloquear sine die las iniciativas ciudadanas, abortando los procesos participativos. Por ello, entendemos que, al menos, en el cómputo del número máximo no deberían entrar las consultas de iniciativa institucional. Y, en todo caso, debería permitirse a las entidades locales elevar los límites numéricos fijados por la norma autonómica para las consultas locales (Cataluña), pues al fin y al cabo el único bien en juego es el coste económico de las consultas.

V. INICIATIVA DE LA CONSULTA

1. Iniciativa institucional

a. Iniciativa institucional en consultas de ámbito autonómico

Las leyes autonómicas coinciden en admitir que las consultas populares no referendarias pueden promoverse tanto por iniciativa institucional como por iniciativa ciudadana o popular. De hecho, es la consulta a iniciativa ciudadana la que presenta mayor virtualidad participativa, pues la ciudadanía no se limita a participar en la fase final del proceso(75).

En relación con la iniciativa institucional, existen dos criterios diferenciados: de un lado, las leyes de Cataluña, Andalucía e Islas Baleares optan por determinar con precisión los órganos y entidades legitimados para promover la iniciativa institucional, mientras que la Ley Foral 12/2019 –art. 10 - se limita a declarar que las Administraciones Públicas de Navarra podrán iniciar los procesos de participación ciudadana de oficio, sin más precisión. Por su parte, las primeras leyes atribuyen la iniciativa a tres tipos de órganos o instituciones.

En primer lugar, las leyes de Cataluña, Andalucía e Islas Baleares reconocen competencia para formular la iniciativa institucional al Presidente o Gobierno de la Comunidad(76). Es decir, residencian la competencia en el máximo nivel de gobierno (Presidencia y Gobierno de la Comunidad). En nuestra opinión, partiendo, una vez más, de la premisa de que no se trata de consultas referendarias ni de iniciativas de carácter legislativo, debería <<normalizarse>> el uso de este instrumento participativo, rebajando del nivel de Gobierno al de administración <<ordinaria>> (como sucede en Navarra).

En segundo lugar, las leyes de Cataluña e Islas Baleares (no así en Andalucía) atribuyen esta competencia al Parlamento autonómico, mediante acuerdo del Pleno adoptado por mayoría simple(77). En nuestra opinión, es dudoso atribuir al Parlamento esta competencia de promoción de procesos participativos en el ámbito de las competencias del Ejecutivo, mezclando, además, democracia representativa con democracia participativa. Para impulsar la actuación del poder ejecutivo ya dispone la cámara de otros resortes parlamentarios (leyes y proposiciones no de ley, principalmente).

En tercer lugar, inspirándose aparentemente en la ordenación autonómica de la iniciativa legislativa, las tres leyes autonómicas atribuyen la iniciativa institucional a un porcentaje de los municipios del territorio, exigiéndose en dos casos (Cataluña y Andalucía) que representen un número mínimo de habitantes y en un caso (Andalucía), además, una cierta representación territorial(78):

- Cataluña: un 10% de los municipios, mediante acuerdo adoptado por mayoría absoluta de sus plenos, cuya población sumada debe ser como mínimo de 500.000 habitantes.

- Andalucía: el diez por ciento de los ayuntamientos de la Comunidad Autónoma de Andalucía, por acuerdo adoptado por mayoría absoluta de sus respectivos plenos, debiendo representar en conjunto a un mínimo de 500.000 habitantes de la población empadronada mayor de 16 años. La iniciativa deberá proceder de al menos un ayuntamiento de cada provincia de Andalucía.

- Islas Baleares: los ayuntamientos, por acuerdo de la mayoría simple de los plenarios de las corporaciones municipales que representen un 10% de los ayuntamientos de las Illes Balears.

Esta iniciativa institucional suscita diversas cuestiones. De un lado, es evidente que la determinación del porcentaje de municipios y, en su caso, su representación en habitantes y territorio, son cuestiones sobre las que el legislador disfruta de un amplio margen de configuración. Sin embargo, no podemos de dejar de señalar la necesidad de que el legislador respete una cierta coherencia con lo dispuesto en su propio ordenamiento y, en este caso, en relación con la iniciativa legislativa de los ayuntamientos, pues no parece razonable imponer unas exigencias cuantitativas superiores para una simple iniciativa de una consulta popular no referendaria que para una iniciativa legislativa popular. Contradicción en la que incurre, en nuestra opinión de modo flagrante, el legislador andaluz(79). De otro lado, a la vista de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el carácter excepcional de las mayorías cualificadas, es más que dudosa la conformidad a la LRBRL de la exigencia de que el acuerdo de los plenos de los Ayuntamientos sea adoptado por mayoría absoluta (Cataluña y Andalucía). Pero, sobre todo, nos preguntamos sobre la idoneidad de esta previsión, pues los Ayuntamientos son instituciones representativas de toda la comunidad local, por lo que no alcanzamos a ver el interés que puedan tener en una consulta sectorial, como debe ser necesariamente la consulta no referendaria.

b. Iniciativa institucional en consultas de ámbito local

En relación con las consultas de ámbito municipal, tanto en Cataluña, Andalucía, como Islas Baleares, se atribuye la iniciativa institucional al Pleno de la corporación, mediante acuerdo adoptado por mayoría simple, con variaciones menores en relación con la propuesta de acuerdo(80):

- Cataluña: a propuesta de dos quintas partes de los concejales.

- Andalucía: a propuesta del Alcalde, de al menos dos grupos políticos con representación en el pleno municipal, o de al menos un tercio de los miembros de la respectiva corporación.

- Islas Baleares: no especifica.

En nuestra opinión, es preferible el criterio de la Ley balear, pues estimamos un exceso de regulación autonómica especificar también quién puede formular la propuesta al Pleno, para lo cual ya están las normas de régimen local –art. 46.2.a) LRLBRL-, incluido el propio reglamento orgánico. Y, en el caso de Andalucía, no parece razonable imponer mayores exigencias para una propuesta de consulta no referendaria (dos grupos políticos) que para una propuesta de referéndum municipal (un grupo político)(81).

Pero, además, en Cataluña e Islas Baleares se atribuye también la iniciativa institucional al Alcalde (no así en Andalucía, que se limita a proponer al Pleno). En nuestra opinión, no vemos inconveniente para esta atribución de la iniciativa institucional de modo indistinto al Pleno y al Alcalde, pues debemos subrayar, una vez más, que no estamos antes consultas referendarias, y es necesario dotar de cierta normalidad al uso de las consultas no referendarias. Por lo demás, en relación con el resto de consultas de ámbito local, se siguen criterios similares(82).

2. Iniciativa ciudadana: firmas de apoyo

a. Personas legitimadas para firmar la iniciativa

Las Leyes autonómicas hacen coincidir las personas legitimadas para participar en la consulta no referendaria con las personas legitimadas para apoyar con su firma la solicitud de consulta, debiendo recordarse que únicamente pueden participar en este tipo de consultas una parte del cuerpo electoral, delimitado por el sector o ámbito afectado por la consulta(83). Esto obliga a que el acto de admisión a trámite de la solicitud de consulta se pronuncie sobre las personas legitimadas para, en su caso, participar en la consulta y, en consecuencia, para apoyar la solicitud, anticipando así una determinación que corresponde de modo definitivo al decreto de convocatoria de la consulta(84).

Pero, sobre todo, el criterio del legislador autonómico es cuestionable, pues no tienen por qué coincidir necesariamente las personas legitimadas para participar en la consulta no referendaria mediante votación con las personas legitimadas para apoyar con su firma la solicitud de consulta. Así, dado que algunas leyes (Cataluña y Navarra) exigen una antigüedad mínima en la residencia en la Comunidad, no debería existir inconveniente para que una solicitud de consulta fuese suscrita por residentes que no cumplan tal exigencia, aun cuando no estén legitimados para participar, en su caso, en la consulta, pues se trata de niveles de participación diversos(85).

b. Iniciativa ciudadana en consultas de ámbito autonómico

Es evidente que el legislador disfruta para la determinación del porcentaje mínimo de firmas de un amplio margen de configuración. Sin embargo, no podemos de dejar de señalar, de nuevo, la necesidad de que el legislador autonómico respete una cierta coherencia con lo dispuesto en su propio ordenamiento. En concreto, entendemos que no parece razonable imponer unas exigencias cuantitativas superiores para una simple iniciativa de una consulta popular no referendaria que, para una iniciativa legislativa popular, sobre todo, si se tiene presente –como se ha señalado antes- que sólo pueden ser firmantes de la iniciativa las personas legitimadas para participar en la consulta, lo que dificulta mucho más alcanzar el número mínimo de apoyos. En cambio, sí podría ser razonable que para la iniciativa de una consulta popular no referendaria se exigiera un apoyo superior al exigido para la iniciativa en un proceso participativo ordinario, dado que debe tratarse de asuntos de especial relevancia para la vida ordinaria de sector o colectivo de población. Teniendo en cuenta estos elementos (iniciativas legislativas populares e iniciativas para procesos participativos), el resultado comparativo se refleja en la tabla siguiente:

Núm. firmas iniciativa ciudadana de ámbito autonómico

	Consultas no referendarias	Iniciativas legislativas	Otros procesos participativos
Cataluña[1]	75.000	50.000	20.000
Andalucía[2]	30.000	40.000	20.000
Islas Baleares[3]	2.400 más el 1% de la población que exceda de las 100.000	7.500	-
Navarra[4]	5.000	1% electores	5.000

De este cuadro llama la atención que en Cataluña para una iniciativa autonómica no referendaria se exija un número de firmas superior (75.000) que para admitir a trámite una iniciativa legislativa en el Parlamento autonómico (50.000). En cambio, como se ha señalado, sí puede ser razonable imponer un número de firmas superior a la del resto de los procesos participativos. Así, la cifra fijada en Andalucía (30.000) es intermedia entre la establecida para el resto de los procesos participativos (20.000) y la exigida para la iniciativa legislativa popular (40.000)(86).

c. Iniciativa ciudadana en consultas de ámbito local

De modo similar a lo previsto para el referéndum municipal, las leyes autonómicas establecen porcentajes diversos de firmas en función de la población del municipio, utilizando además escalas de población también diversas(87).

En una comparación superficial con los porcentajes de firmas de apoyo establecidos en cada Comunidad Autónoma para el referéndum municipal a iniciativa popular, puede señalarse que en Andalucía(88) e Islas Baleares(89) se hacen coincidir dichos porcentajes, mientras que en Cataluña(90) y Navarra(91) se fijan porcentajes inferiores para las consultas no referendarias de ámbito municipal. De entrada, esta segunda opción parece más razonable, pues la convocatoria de una consulta municipal referendaria debe reservarse para asuntos de especial relevancia para el municipio, dado que supone solicitar la preceptiva autorización del Gobierno y, en su caso, movilizar la Administración electoral.

Pero, sobre todo, debe subrayarse que la comparativa con el referéndum municipal no es en realidad correcta, pues -como se ha expuesto antes- sólo pueden apoyar con su firma la solicitud de consulta no referendaria a iniciativa popular las personas legitimadas para participar, en su caso, en la consulta misma. Y como nos consta, en las consultas no referendarias únicamente puede participar una parte o fracción del cuerpo electoral. Sin embargo, las leyes autonómicas mantienen los porcentajes mínimos de firmas por referencia al número de habitantes del municipio, por lo que son mucho más difíciles de cumplir, incluso en algunos casos de imposible cumplimiento. Por ello, en nuestra opinión, la mejor opción, es la de la Ley Foral que determina una escala de porcentaje firmas sensiblemente inferiores a los establecidos para el referéndum municipal.

Finalmente, sobre el papel de la autonomía local en este punto, destacamos la Ley 10/2014 Cataluña –art. 35.2 -, la cual dispone que para solicitar una consulta popular no referendaria en el ámbito local es necesario el número de firmas válidas que establezca la normativa propia de la entidad local, que en ningún caso puede ser superior a lo establecido en esta ley, y que se aplica en defecto de una determinación específica. De este modo, acertadamente, la Ley 10/2014 Cataluña admite expresamente que la normativa propia de la entidad local pueda fijar un porcentaje inferior (en ningún caso superior), lo cual entendemos que debería ser posible incluso a falta de previsión expresa en la ley autonómica de cada Comunidad.

Por lo demás, la tramitación de la iniciativa ciudadana no presenta interés a los efectos de este trabajo.

VI. LA APROBACIÓN Y ORGANIZACIÓN DE LA CONSULTA

1. Aprobación de la consulta

En cuanto al órgano competente, en el caso consultas autonómicas a iniciativa institucional, de la Ley catalana parece desprenderse que la aprobación de la iniciativa por las instancias competentes para ello según la ley obliga ya a convocar la consulta al órgano competente en cada caso, sin necesidad de que recaiga un acuerdo adicional de aprobación de la consulta(92). En cambio, tanto la Ley andaluza como la balear exigen un acuerdo específico, tanto para las consultas a iniciativa ciudadana como institucional (en principio, del Consejo de Gobierno)(93), acuerdo del Gobierno autonómico que sí exige la ley catalana para las consultas autonómicas a iniciativa ciudadana(94).

En el caso de consultas locales, dejando de lado la ley catalana, que no precisa cuál es el órgano de gobierno competente(95), y con independencia de que la consulta sea a iniciativa institucional o ciudadana, otras leyes (País Vasco, Andalucía, Islas Baleares) atribuyen la competencia al pleno de la entidad local. Además, las leyes del País Vasco y Andalucía (no así Islas Baleares), exigen que el acuerdo sea adoptado por mayoría absoluta(96). La exigencia de mayoría absoluta del Pleno se impone a las consultas populares locales (referendarias) del art. 71 LRBRL(97). El problema es que el Tribunal Constitucional (STC 331/1993) ha anulado disposiciones legales autonómicas que exigían mayoría reforzada, por entender que tales supuestos constituyen en la LRBRL –art. 47.1 - un listado cerrado y exhaustivo y que tienen carácter rigurosamente excepcional, al alterar el modelo de democracia local diseñado por el legislador básico basado en la mayoría simple. Y, desde un punto de vista material, una cosa es una consulta referendaria (que constituye un mecanismo de democracia directa, excepcional en nuestro sistema) y otra bien diversa una consulta no referendaria, cuya aprobación no debería sujetarse a una mayoría excepcional. Por ello, consideramos más acertado el criterio de la ley balear de no exigir al Pleno una mayoría cualificada. Más aún, dado el carácter no referendario de este tipo de consultas y el carácter reglado de la decisión, pensamos que podría atribuirse la competencia al Presidente de la Entidad Local, al menos en las materias de su competencia.

2. Organización de la consulta

De un lado, las leyes andaluza y navarra que omiten casi por completo la ordenación de la organización de la consulta, mientras que tanto la Ley 10/2014 Cataluña –art. 13 -, como la Ley 12/2019 Islas Baleares –art. 66-, articulan un sistema de garantías ad hoc, que tiene por finalidad garantizar la fiabilidad, la transparencia, la neutralidad y la objetividad del proceso de consulta, así como el cumplimiento del régimen jurídico que le es aplicable. En el caso de Cataluña, el sistema de garantías está integrado por la Comisión de Control, las comisiones de seguimiento y las mesas de consultas. Por su parte, en el caso de Islas Baleares el <<sistema de administración, control y seguimiento de la consulta>> está integrado por la autoridad convocante, el Consejo de Participación que corresponda en cada caso y las mesas de consulta(98).

La Ley 10/2014 Cataluña –art. 14.1 - considera que la Comisión de Control es el principal órgano encargado de velar por que las consultas populares no referendarias se ajusten a los principios, reglas y requisitos que establece esta ley y por que se lleven a cabo con pleno respeto al procedimiento establecido y a las reglas específicas de la convocatoria. Por su parte, la Ley 12/2019 Islas Baleares –art. 89 - define al Consejo de Participación como el instrumento de participación ciudadana encargado de resolver las cuestiones que vayan saliendo durante el curso de la consulta ciudadana y de llevar a cabo el recuento final de acuerdo con los principios, las normas y los requisitos que establezcan esta ley y la normativa que la desarrolle(99).

En cuanto a la composición del órgano, siguiendo el modelo de las juntas electorales –art. 9.1 LOREG-, la Comisión de Control catalana se compone de siete juristas y politólogos de reconocido prestigio(100). El Pleno del Parlamento designa a los miembros de la Comisión de Control, mediante acuerdo adoptado por mayoría de tres quintas partes de los diputados, si bien se declara que la Comisión de Control tiene naturaleza administrativa –art. 15.2 -(101). Estas designaciones deben renovarse dentro de los tres meses siguientes desde el inicio de cada legislatura(102).

Por su parte, el Consejo de Participación balear está compuesto por cinco miembros que son elegidos mediante un sorteo por la dirección general competente en materia de participación ciudadana, de entre las personas inscritas en la subsección pertinente del Registro Único de Participación Ciudadana, relativa a la materia objeto de la consulta y, al mismo tiempo, en la sección del Consejo de Participación, residentes en el ámbito territorial de la consulta(103). Así, el mandato de los miembros se corresponde con la duración del proceso de la consulta, de tal modo que sus tareas se inician en el momento en que son nombrados y finalizan una vez que han proclamado el recuento final –art. 90.3 -. De este modo, a diferencia de la ley catalana, no se establecen requisitos de cualificación, lo cual puede ser problemático, pues las funciones de este órgano –tal como se verá- son predominantemente técnicas (resolver reclamaciones, dictar instrucciones). Además, mientras la Comisión de Control catalana presenta un carácter estable a lo largo de cada mandato parlamentario(104), en cambio, el Consejo de Participación balear parece crearse ad hoc para cada proceso de consulta, lo cual podría suponer, en el caso de que se convoquen simultáneamente dos o más consultas en la Comunidad, una pluralidad de consejos de participación, posibilidad en la que parece no haber reparado el legislador(105).

Lo que sí coinciden ambas leyes es en la necesidad de garantizar su neutralidad política de los miembros del órgano de control. A tal efecto, la ley catalana establece que no pueden ser designados miembros de la Comisión de Control los cargos electos y miembros del Gobierno(106), exclusiones que incluye también la ley balear, pero añadiendo a los altos cargos y el personal de confianza de las administraciones públicas(107). Más aún, en nuestra opinión, debería añadirse un plazo de “enfriamiento” de, al menos dos años, entre el desempeño de los cargos anteriores y la participación en el órgano de control.

En cuanto al funcionamiento del órgano de control, ambas leyes declaran que el órgano actúa con plena autonomía e independencia en el ejercicio de sus funciones(108). Además, la ley catalana contiene una regla, inspirada de nuevo en la LOREG –art. 9.4 -, que refuerza la autonomía órgano, al establecer que los miembros de la Comisión de Control nombrados eligen por mayoría al presidente y al secretario en la sesión constitutiva(109). En cambio, la Ley 12/2019 Islas Baleares –art. 91 - dispone que contra las decisiones del Consejo de Participación, que vinculan sólo a los intervinientes en el proceso participativo, cabe recurso de alzada ante el consejero competente (y, contra la resolución de este, son posibles los recursos jurisdiccionales que correspondan), <<dado que no se erige como un órgano de garantía, sino para dirimir y dar solución a los conflictos que puedan surgir durante el curso del proceso participativo>>(110). Lo cierto es que esa disposición puede dar lugar a situaciones un tanto rocambolescas, en el sentido de que se formula una queja ante el Consejo contra la Administración autonómica, y cuya resolución puede ser recurrida en alzada ante ¡la misma Administración autonómica! Por ello, estimamos preferible que los actos del órgano de control agoten la vía administrativa, de modo que quede expedito al acceso a la vía contenciosa.

En cuanto a las funciones del órgano de control, ambas leyes coinciden en asignar las funciones siguiente(111): a) Resolver en una breve plazo (3 días en Cataluña, 72 horas en Islas Baleares) todas las quejas, consultas, incidencias y cuestiones relativas a la consulta ciudadana las quejas, consultas, incidencias y cuestiones relativas a la consulta ciudadana(112). b) Dictar instrucciones y criterios interpretativos, públicos, para las mesas de consulta(113). c) Supervisar las actuaciones de la administración de apoyo al órgano convocante con respecto a la lista de personas llamadas a participar y a la utilización de medios electrónicos. d) Reconocer la condición de organización interesada en la consulta (Cataluña), o nombrar delegados, a propuesta de las asociaciones, las organizaciones y los partidos políticos interesados, para que estén presentes en los actos de constitución de las mesas de consulta, en la votación y en los recuentos provisional y final (Islas Baleares). e) Hacer las operaciones de recuento final, levantar acta de proclamación de resultados que le corresponden e informar a la autoridad convocante(114). f) Declarar el resultado de la consulta. g) Conocer los recursos contra las decisiones de los órganos de administración de los medios de comunicación de titularidad pública sobre la campaña institucional(115).

Como puede comprobarse se trata de funciones similares a las que corresponderían a la junta electoral competente en caso de procesos electorales o de consultas referendarias(116). La diferencia más notable con las competencias de las juntas electorales es la ausencia de potestad disciplinaria sobre todas las personas que intervengan con carácter oficial en la celebración de la consulta, lo cual puede constituir una laguna relevante en la práctica(117).

De otro lado, cada ley introduce algunas singularidades. Así, p. ej., la ley catalana atribuye a la Comisión de Control, en los casos de iniciativa ciudadana, la competencia para resolver en el plazo de siete días los recursos por inadmisión de la solicitud de convocatoria(118). Asimismo, compete al Consejo de Participación balear, entre otras funciones, aprobar con un mes de antelación, como mínimo, el modelo de papeletas, así como el de las actas de las mesas de consulta que dan fe del desarrollo de la jornada(119).

En definitiva, aunque existen importantes coincidencias en las funciones de la Comisión de Control de Cataluña y el Consejo de Participación de Islas Baleares, similares a las de la Administración electoral en las consultas referendarias, son también relevantes las diferencias en su conformación y autonomía. Por lo demás, para mayor transparencia del proceso, sería de interés una regla simular a la establecida en la LOREG –art. 18.6-, en el sentido de obligar a la publicación en la web institucional de la autoridad convocante de la consulta las resoluciones y respuestas a consultas de carácter general por parte del órgano de control.

VII. CONCLUSIONES

Las consultas populares no referendarias mediante votación (llamadas consultas populares no referendarias sin más en Cataluña, consultas participativas en Andalucía y consultas ciudadanas en Islas Baleares y Navarra), entendidas como llamamiento a una fracción de la ciudadanía a opinar mediante un sistema de votación sobre un asunto de interés público, son una modalidad de consultas populares no referendarias, por lo que constituyen un instrumento de democracia participativa, no de democracia directa, y, en consecuencia, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, no tienen anclaje en el art. 23.1 CE, sino en el art. 9.2 CE.

Ahora bien, para que la consulta popular no referendaria mediante votación no sea calificada de referéndum, y dado que la organización de la misma mediante un procedimiento electoral no es en absoluto determinante, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, el límite infranqueable se sitúa en los destinatarios de la consulta, en el que sentido de que la consulta no puede consistir en un llamamiento al cuerpo electoral, ni siquiera acrecido por la inclusión de otras personas (como menores de edad o extranjeros), sino que ha de tratarse de un llamamiento a un colectivo más reducido que el cuerpo electoral, de modo que el votante actúe no uti cives, sino como miembro de un colectivo, sea social, económico, cultural o de otra índole (uti socius). De aquí que se susciten serias dudas de constitucionalidad en relación con la previsión de la Ley de Navarra cuando se refiere al <<conjunto de la población>> como posible destinatario de la consulta.

Pero, sobre todo, la principal dificultad estriba en cómo delimitar de modo claro y objetivo el colectivo o sector de población legitimado a participar en cada caso, sin conculcar las exigencias derivadas del principio de igualdad y no discriminación. Es decir, ¿cómo cualificar un colectivo específico como especialmente afectado por un asunto de interés público sin preterir al resto de los ciudadanos, salvo en caso de admitir una delimitación exclusivamente por razón del territorio (como apunta el Reglamento tipo de la FEMP de 2018)?

Este problema es reenviado expresa (Cataluña) o tácitamente (Andalucía y Navarra), al acuerdo de convocatoria de cada consulta no referendaria, lo cual suscita, a su vez, un problema de delimitación previa en los casos de solicitudes de consulta iniciativa ciudadana, pues únicamente las personas legitimadas para participar en la consulta misma pueden apoyar con su firma la petición de consulta. Por su parte, la ley de Islas Baleares trata de soslayar esta dificultad mediante la creación de un registro con tantas subsecciones como materias competenciales, y la inscripción voluntaria por parte de los ciudadanos en el registro, de tal modo que un mismo ciudadano puede darse de alta aleatoriamente en las subsecciones que desee y, en consecuencia, participar en todas las consultas que se convoquen relativas a esas materias competenciales. No obstante, dado que es necesaria la previa y voluntaria inscripción específicamente en la subsección correspondiente a la consulta, de entre las decenas de subsecciones que previsiblemente integrarán el registro, es dudoso el valor que pueda atribuirse a estas consultas ciudadanas.

En el caso de dar por solventado el problema de delimitación del colectivo o sector de la población legitimado para participar en la consulta, sin incurrir en una grosera discriminación, debe subrayarse que la consulta popular no referendaria mediante votación consiste en un instrumento cualificado de democracia participativa, y ello por la doble circunstancia de que están legitimadas a participar en la consulta todas y nada más que las personas físicas con derecho a participar (según la delimitación de cada ley) pertenecientes al sector o colectivo de la población directamente afectado por el asunto de que se trate (delimitado también por el legislador), y que esta participación se efectúa mediante un sistema de votación que garantiza los principios de sufragio libre, igual, directo y secreto (es decir, salvo la universalidad, los principios propios de la democracia representativa y directa). Estas características exigen velar por los principios de pluralismo político e objetividad, así como por la plena salvaguarda de los derechos de voto en condiciones de igualdad, todo lo cual obliga a una mayor institucionalización de estos procesos participativos (como es el caso de los órganos de control previstos, con variaciones sensibles, en Cataluña e Islas Baleares).

Con todo, pensamos que el modelo seguido en las leyes catalana, balear y andaluza es en exceso mimético respecto al régimen de las consultas populares referendarias, lo cual imprime a las consultas populares no referendarias mediante votación de un cierto carácter extraordinario, que si bien es propio de los mecanismos de democracia directa (como son los referenda), no hay razón, en cambio, para extender a los instrumentos de democracia participativa, como al fin y al cabo son las consultas populares no referendarias mediante votación. Es decir, las leyes indicadas imponen un conjunto de límites (p. ej., no coincidencia con procesos electorales) y requisitos a la iniciativa ciudadana (p. ej., número de firmas de apoyo de la solicitud) o de aprobación (encomendada a los máximos órganos de Gobierno) más propios de las consultas referendarias que de esta otra modalidad participativa, y que a la postre conducen a un procedimiento tan largo y complejo como el de una consulta referendaria.

En el fondo, si la consulta no referendaria no puede convocar al cuerpo electoral en su conjunto, sino sólo a una parte del mismo, con independencia de cómo se determine dicha fracción sin conculcar el principio de igualdad, el problema es que el resultado de la consulta, aun cuando se efectúe por un procedimiento de votación y se acompañe de ciertas garantías de objetividad (desde luego nunca comparables con las propias de la Administración electoral), no podrá ser representativo del sentir de la comunidad política de que se trate. Y si esto es así, es notorio que para conocer la opinión de una parte de la ciudadanía sobre un asunto público existen otros instrumentos más ágiles y económicos, así como menos comprometidos jurídica y políticamente (sondeos, encuestas, audiencias, foros y otros procedimientos que se tratan en el Capítulo siguiente). Es decir, la consulta popular no referendaria mediante votación corre el riesgo de caer en tierra de nadie, pues presenta buena parte de los problemas de una consulta popular referendaria (un procedimiento jurídicamente complejo, muy dilatado en el tiempo y costoso, sobre todo debido al voto presencial), sin que se vislumbre el plus de valor democrático que la consulta popular referendaria presenta frente a los instrumentos propios de la democracia participativa.

En definitiva, la consulta popular no referendaria mediante votación aparece como un instrumento artificioso, exclusivo de nuestro ordenamiento (piénsese en la regulación de las consultas populares por las Regiones de Italia)(120). Tanto es así que cabe pensar que, si el Tribunal Constitucional hubiese admitido la competencia normativa de las Comunidades Autónomas en materia consultas populares referendarias de ámbito autonómico o, al menos, el Estado regulase estas convocatorias habilitando el ejercicio de la inequívoca competencia ejecutiva de las Comunidades Autónomas para convocar consultas referendarias(121), esta otra figura de la consulta no referendaria mediante votación, pensada como un sucedáneo de aquélla, tal vez no se habría regulado por el legislador autonómico.

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NOTAS:

(1). Trabajo realizado en el marco del proyecto DER2016-77513-R: “Los retos de la gobernanza para el Derecho administrativo: buen gobierno y buena Administración: su proyección en las políticas públicas”, Ministerio de Economía, Industria y Competitividad.

(2). La trilogía procede de Alessandro Pizzorusso, según el cual tales manifestaciones participativas vendrían a <<contrapporsi, tanto a quelle svolte dagli organi investiti dei potare publicci attraverso i mecanismi della rappresentanza política, quanto a quelle che in casi ormai eccezionali consentono al popolo di esprimersi diettamente, esse posono essere considérate nel loro complesso come esperienze di un terzo tipo de democrazia, detto appunto <<democracia partecipativa>> e distinguibile tanto dalla <<democrazia rappresentativa>> quanto dalla <<democrazia diretta>>.,: <<Democrazia partecipativa e attività parlamentaria>> en Parlamento, Instituzioni, Democrazia, Giuffré ed., Milano, 1980, p. 133, citado por A. Montiel Márquez (2006: 128).

(3). En relación con el art. 122 del Estatuto de Cataluña, el Tribunal Constitucional, en su STC 31/2010, de 28 de junio, señaló lo siguiente (FJ 69): <<Los recurrentes parten de la idea de que no es posible distinguir, como hace el precepto impugnado, entre <<consultas populares>> y <<referéndum>>, (). Sin embargo, hemos dicho en la STC 103/2008, de 11 de septiembre, (FJ 2) que <<el referéndum es... una especie del género “consulta popular”, con la que no se recaba la opinión de cualquier colectivo sobre cualesquiera asuntos de interés público a través de cualesquiera procedimientos, sino aquella consulta cuyo objeto se refiere estrictamente al parecer del cuerpo electoral>>. En este sentido, la STC 31/2015, de 25 de febrero (FJ 5) declaró que la Constitución, al referirse en el art. 149.1.32 a las <<consultas populares por vía de referéndum>> ha consentido la existencia de otras consultas populares que no fueran las referendarias, habiendo sido el legislador orgánico y estatutario el que las ha introducido en el bloque de constitucionalidad (se refería expresamente al artículo 122 EA Cataluña): <<Por tanto, bajo aquella denominación genérica debe comprenderse la existencia de dos instituciones de raíz diferente: el referéndum y las consultas no referendarias>>. Ahora bien, debido a esta la diversa naturaleza de ambas clases de consultas, se ha manifestado crítico con esta distinción constitucional, A. Ibáñez Macías (2013: 101 y 102).

(4). Según el Tribunal Constitucional, no merecen la calificación de referéndum aquellas consultas que suponen la llamada a un determinado sector o colectivo de la población de un determinado territorio (STC 31/2015, FJ 3). En contraposición al referéndum, las consultas no referendarias recaban la opinión de cualquier colectivo (STC 31/2010, FJ. 69), por lo que articulan “voluntades particulares o colectivas, pero no generales, esto es no imputables al cuerpo electoral” (STC 103/2008, FJ 2)”. De este modo, frente a las formas de participación políticas, en las que se interviene en cuanto ciudadano (uti cives), <<en las consultas populares no refrendarias se participa a título individual (uti singuli) o como miembro de un colectivo, sea social, económico, cultural o de otra índole (uti socius)>> (STC 31/2015, FJ 5). En tal sentido, el Tribunal Constitucional (STC 31/2015, FJ 9) admitió la constitucionalidad de las consultas sectoriales reguladas en el Título II de la Ley del Parlamento de Cataluña 10/2014. <<Bien entendido, pues, que el colectivo destinatario de la consulta sectorial en ningún caso puede coincidir con el conjunto de personas a quienes se refiere el art. 5.1 de la Ley impugnada (sino a sectores de ese conjunto conformados en torno a intereses afectados directamente por el objeto de la pregunta) ni, en definitiva, configurarse de un modo tal que el resultado de la consulta pueda imputarse al conjunto de la ciudadanía o cuerpo electoral>>. En cambio, para el Tribunal Constitucional las llamadas consultas <<generales>> no serían sino consultas referendarias, y de aquí su inconstitucionalidad.

(5). Las nociones de <<establecimiento y regulación>> que, desde la STC 31/2010, perfilan la competencia estatal en relación con el referéndum fueron concretadas por la STC 137/2015, en la que se declaró que <<la Constitución ha querido, en atención a la condición excepcional en nuestro ordenamiento de esta forma de democracia directa, que solo mediante normas estatales puedan preverse, en el respeto a las demás determinaciones de la Constitución, los supuestos, tipos y formas de referéndum, sus ámbitos territoriales, los casos en que puede haber lugar a su convocatoria, sus procedimientos de desarrollo y garantías y, en fin, el reconocimiento jurídico a dar al pronunciamiento popular>> (FJ 4). Es decir, al Estado corresponde en exclusiva la competencia sobre la <<entera disciplina>> (establecimiento y regulación) del referéndum.

(6). La misma STC 137/2015 (FJ 4) precisó que, en el respeto a la exclusiva competencia del Estado y a las normas de la Constitución en su conjunto, los estatutos de autonomía podían <<reconocer a las Comunidades Autónomas algún género de intervención en la ejecución o, incluso, en el complemento normativo de los preceptos estatales que disciplinen, en los términos señalados, unas u otras figuras de referéndum, siempre que ello se realizara, claro está, sobre asuntos de competencia de la respectiva Comunidad Autónoma>>. La crítica doctrinal a este criterio del alto tribunal es muy relevante, sin que podamos entrar aquí en su desarrollo argumental. Nos remitimos a las obras de I. Lasagabaster Herrarte (2008: 67); N. Pérez Sola (2009: 440); J. Castella Andreu (2010: 313); A. Ibáñez Macías (2013: 105); M.R. Pérez Alberdi (2015: 128).

(7). Como es sabido, el artículo 71 la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, admite expresamente la competencia de ordenación de las Comunidades Autónomas sobre las consultas populares locales: <<De conformidad con la legislación del Estado y de la Comunidad Autónoma, cuando ésta tenga competencia estatutariamente atribuida para ello>>. Y aun cuando en algún momento pudo dudarse de la naturaleza de estas consultas locales, hoy no puede cuestionarse que se trata propiamente de consultas referendarias. Así, la STC 137/2015, de 11 de junio, declara lo siguiente: <<Pero la posibilidad de una expresa atribución estatutaria en este ámbito (la institución del referéndum) a las Comunidades Autónomas está latente, en cierto modo, como tal eventualidad, en el propio artículo 149.1.32 CE y aparece ya prevista de modo expreso, para determinado ámbito territorial, sobre la base de lo dispuesto en la disposición adicional de la Ley Orgánica 2/1980, en el art. 71 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local>>. Por ello discrepamos de la posición de algunos autores en este punto, que consideran que las consultas populares locales del art. 71 LRBRL no son referendarias. M.J. García García (2009: 50); E. Expósito (2013: 396).

(8). Así lo señala J. M. Castella Andreu (2013: 135) respecto la proposición legislativa de 2011 en la que tiene su origen la Ley 10/2014 Cataluña.

(9). Así se dice expresamente en la exposición de motivos: <<Para desarrollar legislativamente la figura de las consultas populares no refrendarias, que han tomado por nombre “consultas ciudadanas”>>.

(10). Para el estudio completo de la figura nos remitimos a la obra S. Fernández Ramos – J. Mª. Pérez Monguió (2019).

(11). STC 31/2015, F.J. 7: <<Dicho juicio debe verificarse al margen del nomen iuris asignado a las consultas reguladas, constituyendo <<puro nominalismo entender que su denominación legal sea elemento determinante de su verdadera naturaleza, pues las categorías [jurídico-constitucionales], más allá de las denominaciones legales, tienen cada una de ellas la naturaleza propia y específica que les corresponde de acuerdo con la configuración y estructura que reciban en el régimen jurídico a que vengan sometidas, que debe ser el argumento decisivo a tener en cuenta para delimitar el orden constitucional de competencias, el cual, al no ser disponible por la ley, no puede hacerse depender de la mera denominación que el legislador, en su discreción, asigne>> (STC 296/1994, de 10 de noviembre, FJ 4). Por tanto, ni un referéndum dejará de serlo tan sólo porque la norma legal que lo prevea le niegue la condición de tal, ni el derecho ex art. 23.1 CE a la participación directa en los asuntos públicos perderá su fuerza vinculante porque la ley, de nuevo, niegue haber procedido a su regulación o desarrollo>>.

(12). <<Corresponde a la Junta de Andalucía la competencia exclusiva para el establecimiento del régimen jurídico, las modalidades, el procedimiento, la realización y la convocatoria por ella misma o por los entes locales en el ámbito de sus competencias de encuestas, audiencias públicas, foros de participación y cualquier otro instrumento de consulta popular, con la excepción del referéndum>>.

(13). En la exposición de motivos se dice expresamente: <<En definitiva, se ha pretendido un total respeto a la doctrina fijada por este tribunal, en especial a la Sentencia 31/2015, de 25 de febrero, que declaró inconstitucional la forma en que venían reguladas las consultas no refrendarias y en la, más reciente todavía, Sentencia de 10 de mayo de 2017, que declaró inconstitucionales las consultas refrendarias de ámbito autonómico. () <<Para desarrollar legislativamente la figura de las consultas populares no refrendarias, que han tomado por nombre <<consultas ciudadanas>>, se ha tenido especial cuidado de no incurrir en la inconstitucionalidad, y se ha tenido muy en cuenta para alejarse de la figura del referéndum la definición que nos viene dada por el Alto Tribunal>>. Así, tras sintetizar la doctrina del Tribunal Constitucional, se declara: <<Como se ve, esta doctrina priva a las instituciones autonómicas, insulares y municipales de poder realizar consultas populares no refrendarias dirigidas al cuerpo electoral, por lo que, inspirados en la doctrina del propio Tribunal Constitucional, se ha creado, a través del capítulo II, el Registro Único de Participación Ciudadana, ()>>.

(14). Así, deben entenderse de aplicación las reglas relativas a la convocatoria de los de los procesos participativos ciudadanos (art. 12), las reglas que ordenan la iniciativa para la apertura de un proceso participativo en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra (arts. 37 a 39), o en las entidades locales (arts. 40 a 42), así como el régimen de firmas ordenado en la Ley (arts. 49 y ss.).

(15). La STC 31/2015, FJ 7, concluyó que las consultas sectoriales presuponen el llamamiento a un sujeto jurídico más restringido que el cuerpo electoral de la colectividad territorial de que se trate, por lo que admitió su constitucionalidad. Pero la sentencia (FJ 9) añade lo siguiente: <<Bien entendido, pues, que el colectivo destinatario de la consulta sectorial en ningún caso puede coincidir con el conjunto de personas a quienes se refiere el art. 5.1 de la Ley impugnada (sino a sectores de ese conjunto conformados en torno a intereses afectados directamente por el objeto de la pregunta) ni, en definitiva, configurarse de un modo tal que el resultado de la consulta pueda imputarse al conjunto de la ciudadanía o cuerpo electoral>>.

(16). La regla se repite en los artículos 12 (personas con derecho a votar) y 29.a) Ley 10/2014 Cataluña.

(17). Además, este sistema presenta una dificultad añadida: si es el Decreto de convocatoria el acto que determina las personas legitimadas a participar la consulta, ¿cómo se delimitan las personas legitimadas previamente para suscribir una solicitud de consulta?, puesto que la propia Ley 10/2014 Cataluña dispone que pueden ser firmantes de la iniciativa las personas propuestas para ser llamadas a participar -art. 34-. De hecho, la solicitud de consulta debe incorporar la lista de las personas llamadas a participar en la consulta –art. 32.2-. ¿Son los promotores de la consulta quiénes determinan quién tiene derecho a participar en un proceso participativo público?

(18). Y en varios preceptos la Ley reitera la necesidad de que se trate de personas pertenecientes al sector o colectivo de la población que tenga interés directo en el tema objeto de consulta –arts. 35, 43.1-.

(19). El Anteproyecto decía <<para la vida ordinaria del conjunto de la población o de un determinado sector o colectivo de la población>>, pero ya el Proyecto de Ley que se presentó al Parlamento suprimió la referencia <<del conjunto de la población>>, lo que habría supuesto convertir la consulta en referendaria. Sin embargo, el Grupo parlamentario Izquierda Unida– Los Verdes-Convocatoria por Andalucía formuló una enmienda en la que se reintroducía la referencia al conjunto de la población (enmienda nº 81). BOPA núm. 476, de 2 de junio de 2017. Por su parte, que haya de tratarse de asuntos de interés público en el ámbito de las competencias de cada Administración, es una característica general de todos los procesos de participación ciudadana, según la propia Ley 7/2017 Andalucía –art. 10-.

(20). P. ej., ¿sería lícita una consulta participativa exclusivamente a las mujeres, o las personas con un tipo de discapacidad?

(21). En el Anteproyecto de Ley no se contemplaban subsecciones, de modo que todos los inscritos formaban una única sección, lo cual fue objeto de censura por el Consejo Consultivo de Islas Baleares, Dictamen núm. 36/2018, relatiu a l’Avantprojecte de llei de consultes populars i processos participatius: << En primer lloc, perquè es parteix de l'elaboració d'un registre únic de participació ciutadana (articles 37 a 46), un registre ad hoc que no és sectorial i que seria l'element delimitador per poder participar en la consulta. En el títol III se sustenta tota la configuració jurídica de les consultes populars a partir de la inscripció en aquest registre únic, que és d'inscripció voluntària i que conforma un electorat genèric, obert a participar de manera general en qualsevol tipus de consulta i que, per tant, estaria dirigit a manifestar una voluntat també general. Aquesta construcció no respecta els límits fixats pel Tribunal Constitucional sobre les consultes no referendàries, que, com ja s'ha explicat a bastament, admet la possibilitat d'articular processos per poder conèixer les voluntats de col·lectius o sectors determinats, però no per fer una crida a la participació dels ciutadans en general, encara que siguin integrats en un registre>>.

(22). No precisa la Ley a qué tipo de competencias estatutarias se refiere, pues el Estatuto de Autonomía balear diferencia entre competencias exclusivas, delimitando 52 materias (art. 30); competencias de desarrollo legislativo y ejecución, delimitando 17 materias (art. 31); y competencias ejecutivas, delimitando 20 materias (art. 32), más cuatro materias con regulación específica (policía, lengua, cultura y enseñanza). Si cada materia estatutaria da lugar a una subsección del registro, ¡estaríamos hablando de un total de 93 subsecciones!

(23). La propia exposición de motivos de la Ley señala: <<inspirados en la doctrina del propio Tribunal Constitucional, se ha creado, a través del capítulo II, el Registro Único de Participación Ciudadana, instrumento que servirá para que se inscriban aquellas personas que quieran ser sujetos activos de la democracia participativa, de tal manera que, cuando el Gobierno de las Illes Balears, un consejo insular o un ayuntamiento quieran consultar algún extremo, tengan un registro al que poder acudir, pero donde no figurará todo el censo electoral, sino sólo una parte de la población, sólo aquellas personas que libre y voluntariamente hayan manifestado su voluntad de formar parte del colectivo ciudadano que quiere participar de manera activa y directa en los asuntos públicos. Este registro, además, estará sectorizado por las materias correspondientes a cada una de las competencias estatutarias, de manera que, cuando se quiera hacer una consulta sobre una materia, no sea necesario consultar a todas las personas y entidades inscritas en el Registro, sino sólo a aquellas que hayan manifestado expresamente, a la hora de inscribirse, la voluntad de ser consultadas en relación con la materia en concreto>>.

(24). El Proyecto de Ley era mucho más claro: <<A los efectos de esta Ley Foral, se entiende por consulta ciudadana, de ámbito foral o local, el instrumento de participación ciudadana que tiene por objeto el conocimiento de la opinión de un determinado sector o colectivo de la población convocada, mediante un sistema de votación de contenido no referendario, sobre asuntos de interés público que le afecten>> (art. 22.1). De este modo, se respetaba la doctrina del Tribunal Constitucional. Sin embargo, la redacción definitiva procede de la enmienda núm. 22 formulada por los G.P. Geroa Bai, EH Bildu y Podemos-AHAL DUGU-Orain Bai y por la A.P.F. de Izquierda-Ezkerra, con la motivación expresa de ampliar el ámbito de aplicación de las consultas ciudadanas. B.O. del Parlamento de Navarra / IX Legislatura Núm. 30 / 28 de febrero de 2019.

(25). Así, en relación con el Registro de Participación del Gobierno de Navarra, siguiendo el texto de la Ley 10/2014 de Cataluña –art. 6.1-, la Ley Foral se limita a disponer que incluye a todas las personas y entidades sociales que pueden ser llamadas a participar en una consulta o iniciativa ciudadana –art. 47-.

(26). Así, en relación con la citada Ley del Parlamento de Cataluña 10/2014, el Tribunal Constitucional (STC 31/2015, FJ 8) señala lo siguiente: <<Es, por tanto, un llamamiento a un cuerpo electoral más amplio que el configurado por la legislación electoral general, pero que no por ello deja de ser una verdadera apellatio ad populum. La circunstancia de que la consulta pueda extenderse a menores de dieciocho años y a los nacionales de Estados miembros de la Unión Europea o de terceros Estados, no obsta para que sus resultados sean imputables al parecer de la ciudadanía de la Comunidad Autónoma y considerarse expresivos de su voluntad general en relación con los asuntos que se les planteen en cada caso. El cuerpo electoral conformado en el art. 5.1 de la Ley, aunque lo desborda, abarca al conjunto de la ciudadanía de la Comunidad Autónoma de Cataluña o del ente territorial local, cuyos sufragios no exteriorizan meras voluntades particulares o de colectivos sectoriales sino su voluntad general uti cives. En cualquier caso, los menores de 18 años son convocados en su condición <<política>> de catalanes y los extranjeros en cuanto <<nacionales>> de otros Estados, es decir, en la condición más genérica de ciudadanía que les es aplicable>>.

(27). Al mismo tiempo, la Ley dispone que las administraciones públicas de las Illes Balears fomentarán, o colaborarán a través de acciones informativas coordinadas, la inscripción en el Registro Único de Participación Ciudadana. Por ello ofrecerán información y apoyo a la inscripción, asistiendo en el uso de medios electrónicos en los casos en que sea necesario (disposición adicional segunda).

(28). Aun cuando Ley 7/2017 Andalucía habla de modo genérico de consultas <<locales>> –art. 33.1- y refiere las mismas a materias de la competencia de las <<entidades locales andaluzas>> –art. 34.2-, en realidad, únicamente las diputaciones provinciales y los ayuntamientos son competentes para convocar consultas participativas –art. 40.2 y 3-. De otro lado, la Ley 12/2019 Islas Baleares se refiere en todo momento a consultas ciudadanas, bien de ámbito insular –art. 57- o de ámbito municipal –art. 58-, por lo únicamente las Islas y Municipios están facultados para convocar estas consultas.

(29). La Ley 10/2014 Cataluña –art. 4.3- se refiere a consultas municipales <<y de las demás entidades locales>>, así como expresamente de los consejos comarcales y diputaciones o consejos de veguería. Por su parte, Finalmente, la Ley Foral 12/2019 se refiere de modo genérico a consultas de ámbito local, cuya convocatoria corresponde a la Presidencia o al Pleno de la entidad local correspondiente –art. 12.2-, y en algún precepto se refiere de modo explícito a los concejos –art. 42.2-.

(30). Además, la Ley 7/2017 Andalucía –art. 34.2- establece expresamente que la consulta participativa autonómica tiene por objeto cuestiones relativas a materias de la competencia de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y la consulta participativa local tiene por objeto cuestiones relativas a materias de la competencia de las entidades locales andaluzas. Y, de modo reiterativo, declara excluidos los asuntos que no sean de competencia de las entidades locales andaluzas –art. 38-. En este sentido, la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi, en relación con las llamadas <<consultas ciudadanas abiertas de carácter local sobre políticas o decisiones públicas>>, dispone que la materia objeto de consulta se limitará a aquellas políticas públicas, decisiones o asuntos de la competencia de los municipios –art. 82.5-. E, igualmente, la Ley Foral 12/2019 dispone que el objeto de la consulta deberá ser competencia del órgano convocante –art. 28.1-. Sobre Esta ley debe señalarse que los G.P. Geroa Bai, EH Bildu y Podemos-AHAL DUGU-Orain Bai y por la A.P.F. de Izquierda-Ezkerra, formularon la enmienda núm. 25, por la que se proponía añadir lo siguiente: <<No obstante, la consulta podría tener por objeto conocer la opinión de la población convocada en relación con un tema de especial trascendencia o que afecte directamente a la misma”. Motivación: <<Siendo evidente el carácter no referendario ni jurídicamente vinculante de estas consultas, no debería haber ningún obstáculo para conocer la opinión de la ciudadanía sobre cualquier tema, aunque no sea competencia directa del órgano convocante>>, pero la enmienda no fue acogida.

(31). No obstante, la exposición de motivos declara que la Ley establece el régimen jurídico y el procedimiento de convocatoria de consultas populares no referendarias y otros mecanismos de participación, entendidos como instrumentos dirigidos a conocer la posición u opiniones de la ciudadanía con relación a cualquier aspecto de la vida pública en el ámbito de Cataluña <<y en el ámbito competencial de la Generalidad y las entidades locales>>. Con todo, esta precisión no se encuentra en el articulado de la ley.

(32). Exigencia que la ley balear confirma al establecer como primera causa de inadmisión de una iniciativa ciudadana <<La falta de competencia en relación con la materia objeto de consulta>> –art. 61.2.a)-

(33). El propio Tribunal Constitucional (STC 31/2015, FJ 6; STC 138/2015, FJ 3) ha declarado que el ejercicio de la competencia de las Comunidades Autónomas para regular las consultas no referendarias está sujeto a determinados límites, que se pueden sintetizar como sigue: a) En primer lugar, queda fuera de la competencia autonómica formular consultas, aun no referendarias, que incidan sobre <<sobre cuestiones fundamentales resueltas con el proceso constituyente y que resultan sustraídas a la decisión de los poderes constituidos. b) De igual modo, el objeto de las consultas populares tampoco puede desbordar <<el ámbito de las competencias autonómicas y locales, por lo que es evidente que no puede haber afectación alguna del ámbito competencial privativo del Estado>> (STC 31/2010, FJ 69, relativa al Estatuto catalán). Por ello, tampoco compartimos la opinión de quienes defienden la legitimidad del uso de las consultas ciudadanas para adoptar una posición simbólica sobre aspectos políticos que desbordan sus competencias. Brugué, Quim - Casademont, Xavier - Gifreu, Judith - Prieto-Flores, Òscar (2018: 11).

(34). P. ej., Estatuto de Autonomía para Andalucía –art. 42.2.2º-.

(35). Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi –art. 82-; Ley 7/2017 Andalucía –art. 37-, respectivamente.

(36). Así, Ley 7/2017 Andalucía –art. 38-.

(37). Ley 10/2014 Cataluña –art. 6.1.a) y b)-; Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi –arts. 81.5 y 82.4-; Ley 7/2017 Andalucía –art. 35-; Ley 12/2019 de Islas Baleares –art. 40.1-; Ley Foral 12/2019 –art. 27.1-. Sobre la extensión de esta legitimación a las personas mayores de 16 años, debe tenerse en cuenta que ya la Ley 1/2006, de 16 de febrero, de la Iniciativa Legislativa Popular Cataluña, declaró que estas personas están legitimadas para ejercer la iniciativa legislativa popular –art. 2-. Además, la Ley 7/2017 Andalucía –art. 35- (inciso que no estaba en el Proyecto de Ley) y la Ley Foral 12/2019 prevén que el límite de edad de 16 años podrá ser obviado en las consultas relacionadas con asuntos que afecten directamente a la infancia y sus derechos –art. 27.3-.

(38). Ley 10/2014 Cataluña –art. 6.1.c)- se refiere expresamente a las personas mayores de dieciséis años nacionales de terceros estados inscritas en el Registro de población de Cataluña y con residencia <<legal>>. Por su parte, la Ley 7/2017 Andalucía –arts. 35 y 6.1- se refiere a las personas extranjeras residentes en Andalucía.

(39). Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi –arts. 81.5 y 82.4-; Ley 12/2019 de Islas Baleares –art. 40.1-; Ley Foral 12/2019 –art. 27.1-.

(40). Ley 10/2014 Cataluña –art. 6.1.b) y c)-, y Ley Foral 12/2019 –art. 27.1 y 2-.

(41). El Código de Buenas Prácticas sobre referéndums, adoptado por el Consejo de las elecciones democráticas en su 18.ª reunión (Venecia, 12 de octubre de 2006) y la Comisión de Venecia en su 70ª sesión plenaria (Venecia, 16-17 de marzo de 2007) admite que pueda exigirse un periodo de residencia efectiva como requisito a los ciudadanos, solamente para referendos locales o regionales; pero el requisito del periodo de residencia debe ser razonable y, como regla general, no debe exceder de seis meses.

(42). Así, en Cataluña, según la Ley 4/2010, son llamadas a participar en una consulta popular las personas que tienen derecho a voto en las elecciones municipales –art. 4-. Y, en Navarra, la Ley Foral 27/2002, de 28 de octubre, reguladora de Consultas Populares de ámbito local, referida a consultas referendarias, declara que son titulares del derecho a expresar su opinión en la consulta mediante su voto los vecinos y vecinas del municipio que, al tiempo de la convocatoria de la misma, sean mayores de edad y estén registrados en el Padrón municipal –art. 14.1-, sin exigir tal antigüedad.

(43). Así, la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi, dispone que los resultados de las consultas no tendrán en ningún caso carácter vinculante para el gobierno local (art. 82.8). Y, en igual sentido, la Ley 7/2017 Andalucía –art. 39.1- explicita que las consultas participativas reguladas en la misma <<son de naturaleza consultiva y no vinculante>>. De modo más general, la Ley 7/2017 Andalucía –art. 16.1- establece que los procesos de participación ciudadana regulados en la presente ley no alterarán ni supondrán menoscabo de las potestades y competencias del correspondiente ámbito de gobierno, autonómico o local, en la adopción de las decisiones que les corresponden. Por su parte, el Grupo parlamentario Izquierda Unida– Los Verdes-Convocatoria por Andalucía formuló una enmienda en la que se omitía la calificación de la consulta como no vinculante (enmienda nº 83), lo que habría supuesto convertir la consulta en referendaria. BOPA núm. 476, de 2 de junio de 2017.

(44). En el Anteproyecto de Ley la consulta ciudadana tenía carácter vinculante, lo cual fue objeto de crítica por el Consejo Consultivo de Islas Baleares, Dictamen núm. 36/2018, relatiu a l’Avantprojecte de llei de consultes populars i processos participatius: <<En relació amb aquest punt, convé tenir present que la potenciació dels instruments i els procediments de participació ciutadana no pot menyscabar les facultats de decisió que corresponen als òrgans representatius, que són elegits democràticament i que representen el conjunt de la ciutadania. I, finalment, en l'Avantprojecte també es planteja la vinculació dels poders públics al resultat de la consulta (article 49). Si partim, novament, de la construcció jurisprudencial sobre les consultes no referendàries, que preveu aquests processos participatius per conèixer l'opinió d'un determinat col·lectiu sobre un assumpte concret, hem de concloure que no s'ajusta a la naturalesa d'aquests tipus de consultes que el resultat del procés sigui vinculant per als poders públics, més encara quan no estan obertes al cos electoral i es realitzen sense les garanties pròpies dels processos electorals>>.

(45). La Ley Foral 12/2019 –art. 13.1- declara que los resultados de los procesos participativos recogidos en el artículo 8 de la presente ley foral <<aunque no tengan efectos jurídicos vinculantes, suponen un imperativo democrático y político para las instituciones>>. Este inciso, de nula relevancia jurídica, fue incluido a partir de la enmienda núm. 12 formulada por los G.P. Geroa Bai, EH Bildu y Podemos-AHAL DUGU-Orain Bai y por la A.P.F. de Izquierda-Ezkerra, con la siguiente justificación: <<Entendemos que, en una verdadera democracia, el resultado de un proceso deliberativo o consulta, aunque no sea vinculante jurídicamente, a efectos políticos debería tener carácter de mandato ciudadano, pues habiendo sido clara la voluntad de la ciudadanía expresada libremente, difícilmente se podría mantener una posición política contraria a la misma o no actuar conforme al mandato popular. Esta es, precisamente, la utilidad de la participación>>. B.O. del Parlamento de Navarra / IX Legislatura Núm. 30 / 28 de febrero de 2019.

(46). Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi, dispone que, si la decisión final se apartara de los resultados de la consulta abierta, se deberán motivar expresamente las causas que justifican tal acuerdo –art. 82.8-. A su vez, la Ley Foral 12/2019 –art. 13.1- dispone que los resultados de las consultas ciudadanas, <<caso de no ser adoptados>>, tal decisión habrá de motivarse por parte del órgano convocante.

(47). Ley 7/2017 Andalucía –art. 39.2-. Así, la 10/2014 Cataluña –art. 8- dispuso que los poderes públicos que han convocado la consulta deben <<pronunciarse sobre su incidencia en la actuación pública sometida a consulta>>. De modo más general, la Ley 7/2017 Andalucía –art. 16.2- establece que en caso de que los resultados derivados de los procesos participativos que se pongan en marcha al amparo de esta ley no sean asumidos total o parcialmente, el órgano competente para adoptar la decisión estará obligado a motivarla.

(48). La Ley 10/2014 Cataluña –art. 33- reitera que las iniciativas ciudadanas pueden ser de ámbito de Cataluña o de ámbito local, según el órgano competente para su toma en consideración.

(49). Se trata, pues, de otra diferencia con las consultas populares locales referendarias, respecto a las cuales la Ley 2/2001 Andalucía –art. 5- ordena una circunscripción electoral única que comprende el término municipal.

(50). El resultado es, además, paradójico, pues en relación con el referéndum municipal, en la tramitación parlamentaria se modificó la Ley en el sentido de establecer que el referéndum se puede circunscribir a todo el término municipal o a una parte concreta del mismo, que deberá constar delimitada en el acuerdo de convocatoria –art. 12-. Por lo que no deja de ser sorprendente que no se permita para la consulta ciudadana local lo que sí se permite para la consulta referendaria municipal.

(51). El artículo 23 prevé que se podrá recabar la opinión de la ciudadanía, <<bien en un determinado ámbito territorial inferior al Municipio, bien con carácter sectorial a un determinado grupo de interesados, sobre actuaciones o políticas públicas de competencia municipal>>, de modo que se plantean como posibilidades alternativas.

(52). Ley 10/2014 Cataluña –art. 11.5-.

(53). Ley 7/2017 Andalucía –art. 38-.

(54). Ley 12/2019 Islas Baleares –art. 51.2-.

(55). Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi, en relación con las llamadas <<consultas ciudadanas abiertas de carácter local sobre políticas o decisiones públicas>> –art. 82.5-. El Proyecto de Ley disponía que no podrán realizarse consultas sobre aspectos vinculados con los ingresos públicos ni que afecten a los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. En todo caso, la redacción final es confusa, si se tiene presente que la propia Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi, prevé la participación ciudadana en la identificación de compromisos de gasto público en los presupuestos municipales, con el único límite de no afectar precisamente a las decisiones relativas a los ingresos públicos (art. 79.2).

(56). Ley 10/2014 Cataluña –art. 11.5-; Ley 7/2017 Andalucía –art. 38- Ley 12/2019 Islas Baleares –art. 51.2-. Por su parte, el Reglamento-Tipo de Participación Ciudadana de la FEMP de julio de 2018 excluye expresamente las libertades fundamentales de la sección primera del capítulo II del título I de la Constitución –art. 25-.

(57). Según el EA Cataluña la reforma pueden proponerla 300.000 firmas acreditadas de los ciudadanos de Cataluña con derecho a voto –art. 222.1.a)-.

(58). La Ley 5/1988, de 17 octubre, de Iniciativa Legislativa Popular y de los Ayuntamientos, excluye de la iniciativa legislativa a la materia relativa a la organización de las instituciones de autogobierno (art. 3).

(59). Este inciso final no estaba en el anteproyecto de Ley, pero sí en el Proyecto que se presentó al Parlamento, al parecer por sugerencia del informe del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía, tomando la expresión al pie de la letra de la STC 31/2010, de 28 de junio. Por su parte, el Grupo parlamentario Izquierda Unida– Los Verdes-Convocatoria por Andalucía formuló una enmienda en la que se omitía de nuevo este inciso final (enmienda nº 82). BOPA núm. 476, de 2 de junio de 2017. Curiosamente, esta limitación ha sido adoptada por la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid –art. 54-, para todos los procesos participativos.

(60). En el caso de la Comunidad Autónoma, el único caso previsto es el de reforma del Estatuto de Autonomía –art. 248.3 EA Andalucía-.

(61). Ley 7/2017 Andalucía –art. 41-; Ley 12/2019 Islas Baleares –art. 51.4-.

(62). Ley 10/2014 Cataluña –art. 39.2 y 3-.

(63). Ley 7/2017 Andalucía –art. 41-; Ley 12/2019 Islas Baleares –art. 51.4-.

(64). Ley 10/2014 Cataluña –art. 39.2 y 3-.

(65). Art. 44.2 Ley 4/2010 Cataluña: <<Las consultas populares de ámbito municipal no pueden celebrarse entre los noventa días anteriores y los noventa posteriores a la fecha de celebración de elecciones municipales o de otra consulta popular por vía de referéndum>>.

(66). De entrada, sorprende que el artículo 41 Ley 7/2017 Andalucía no es más que una reiteración al pie de la letra del artículo 15 de la misma Ley, referido a todos los procesos de participación ciudadana, incluidas por tanto las consultas participativas. Por su parte, la Ley 12/2019 Islas Baleares –art. 51.4- extiende la incompatibilidad a las elecciones de los diputados del Parlamento Europeo.

(67). La Ley 7/2017 Andalucía sigue en este punto el criterio de la Ley 2/2001 Andalucía (art. 4).

(68). La Ley 7/2017 Andalucía, al añadir 90 días posteriores a la toma de posesión del nuevo gobierno, amplía sustancialmente los períodos inhábiles para la convocatoria y celebración en los casos de elecciones al Parlamento de Andalucía y de elecciones municipales. Además, este plazo adicional de 90 días, únicamente podría tener razón de ser en el caso de que la consulta coincida con el nivel de gobierno, pues corresponderá al nuevo gobierno organizar la consulta, pero carece de sentido en el resto de los casos. Es decir, no se alcanza a comprender por qué para una consulta ciudadana municipal deba esperarse a 90 días después de la toma de posesión del nuevo presidente o presidenta de la Junta de Andalucía.

(69). Ley 10/2014 Cataluña –art. 39.1-; Ley 7/2017 Andalucía –art. 47.2-; Ley 12/2019 Islas Baleares –art. 61.2-, la cual impone un plazo de meses (24 meses); Ley Foral 12/2019 –art. 28.4-. En este punto, la Ley 10/2014 Cataluña no ha seguido el criterio de la Ley 4/2010 Cataluña –art. 9-, que circunscribe el límite temporal para el caso de que la consulta sea rechazada. Curiosamente la Ley 12/2019 Islas Baleares no contempla esta causa de inadmisión para el referéndum municipal. De modo similar, la Ley 1/2006 Cataluña –art. 6.2- ordenar inadmitir las solicitudes de iniciativa legislativa popular que reproduzcan otra iniciativa legislativa popular de contenido igual o sustancialmente equivalente presentada durante la misma legislatura.

(70). En este punto se sigue el criterio de la Ley 4/2010 Cataluña –art. 9-.

(71). La Ley 10/2014 Cataluña –art. 39.1- establece el plazo de carencia desde la finalización del proceso de validación y recuento de las firmas en caso de denegación de la solicitud de convocatoria; y la Ley 7/2017 Andalucía –art. 47.2- hace lo propio desde la inadmisión de la iniciativa. El artículo 47.2 se refiere a las consultas autonómicas. Para las consultas locales el artículo 50.2 declara lo siguiente: <<Una vez publicado el decreto de convocatoria, no se podrán promover otras consultas sobre el mismo objeto hasta transcurridos dos años a contar desde la celebración de la consulta o desde la inadmisión de la iniciativa>>. El añadido inicial supone incurrir en un error evidente, pues si la consulta se inadmite no se aprueba decreto alguno de convocatoria. De modo más general, la Ley Foral 12/2019 –art. 51.2- precisa que en el caso de que una iniciativa no logre las firmas necesarias, no podrá volver a presentarse otra similar durante un año, a contar desde la extinción del plazo, reduciendo en este supuesto el plazo a la mitad.

(72). De modo similar, la Ley 1/2006 Cataluña –art. 6.2- ordenar inadmitir las solicitudes de iniciativa legislativa popular que reproduzcan otra iniciativa legislativa popular de contenido igual o sustancialmente equivalente presentada durante la misma legislatura. Asimismo, la Ley 4/2010 –art. 9- impone límites similares para las consultas referendarias municipales.

(73). El Grupo parlamentario Ciudadanos presentó dos enmiendas (núms. 166 y 167), de supresión de este límite. BOPA núm. 476, de 2 de junio de 2017.

(74). El límite máximo de tres consultas anuales no se encontraba en el Proyecto de Ley. En lo que se refiere a las consultas locales, no es claro si la remisión reglamentaria es al Gobierno autonómico o a los gobiernos locales. Con todo, entendemos que, dado que la Ley omite imponer un límite máximo a las consultas locales, el que pudiera fijarse en su caso por norma autonómica, podrá también ser ampliado por los reglamentos locales.

(75). Ley 10/2014 Cataluña –art. 4.1-; Ley 7/2017 Andalucía –art. 43.1-; Ley 12/2019 Islas Baleares –art. 55-.

(76). Ley 10/2014 Cataluña –art. 4.2-; Ley 7/2017 Andalucía –art. 44-, Ley 12/2019 Islas Baleares –art. 56-.

(77). La Ley 10/2014 Cataluña –art. 4.2- precisa que el acuerdo debe ser a propuesta de dos quintas partes de los diputados o de tres grupos parlamentarios.

(78). Ley 10/2014 Cataluña –art. 4.2-; Ley 7/2017 Andalucía –art. 44-; Ley 12/2019 Islas Baleares –art. 56-.

(79). En la versión original de la Ley 5/1988, de 17 octubre, de Iniciativa Legislativa Popular y de los Ayuntamientos, se exigía una representación mínima de 75.000 habitantes, cifra que se rebajó a 40.000 por Ley 8/2011, de 5 de diciembre. Ahora bien, la Ley 5/1988, de 17 octubre, exige que la iniciativa legislativa popular esté suscrita por acuerdo, adoptado por mayoría absoluta, de los Plenos de veinticinco ayuntamientos de la Comunidad, o de diez cuando estos representen al menos globalmente a 40.000 electores –art. 2.b)-. De este modo, mientras para la iniciativa legislativa de los Ayuntamientos, basta que sea suscrita por 25 ayuntamientos (con independencia de su población), o de 10 que representen globalmente a 40.000 electores, para una simple iniciativa ciudadana se exigen de forma acumulada hasta tres requisitos: a) que esté suscrita, al menos, por el 10 % de los ayuntamientos de la Comunidad Autónoma (lo que supone unos 77 ayuntamientos); b) que representan en conjunto a un mínimo de 500.000 habitantes, eso sí, no ya de electores, sino de la población empadronada mayor de 16 años, cifra muy superior no ya a los 40.000 exigidos para la iniciativa legislativa desde 2011, sino también a los 75.000 exigidos originalmente; c) que entre los ayuntamientos promotores de la iniciativa se encuentre, al menos, un ayuntamiento de cada provincia de Andalucía. Además, el legislador andaluz incurre en una falta de coherencia, pues para la iniciativa ciudadana, la propia Ley 7/2017 Andalucía requiere un apoyo de 30.000 firmas.

(80). Ley 10/2014 Cataluña –art. 4.3.a)-; Ley 7/2017 Andalucía –art. 48.1-; Ley 12/2019 Islas Baleares –art. 58-.

(81). Ley 2/2001 Andalucía –art. 6.1-. Tampoco concuerda la exigencia de un tercio de los miembros de la respectiva corporación con la regla general de la LRBRL, según la cual el Pleno celebra sesión extraordinaria cuando así lo decida el Presidente o lo solicite la cuarta parte, al menos, del número legal de miembros de la Corporación –art. 46.2.a)-.

(82). Ley 10/2014 Cataluña –art. 4.3.a)-; Ley 7/2017 Andalucía –art. 48.1-; Ley 12/2019 Islas Baleares –art. 57-, para las consultas ciudadanas de ámbito insular. No obstante, la Ley 10/2014 Cataluña –art. 4.3.b)-, en el caso de los consejos comarcales y de las diputaciones o los consejos de veguería, exige acuerdo adoptado por mayoría absoluta, lo cual aleja aún más este tipo de consulta del ámbito de ordinaria administración.

(83). Así, la Ley 10/2014 Cataluña dispone que sólo pueden ser firmantes de la iniciativa las personas <<propuestas para ser llamadas a participar>> –art. 34-, y seguidamente reitera que la solicitud de consulta sólo puede ser firmada por personas <<llamadas a participar>> –art. 35.1-. Y la propia Ley –art. 32.2.b)- establece que la solicitud de iniciativa ciudadana debe ir acompañada de la lista de las personas llamadas a participar en la consulta, las cuales deben circunscribirse al ámbito territorial o sectorial de la consulta. De modo similar, la Ley 7/2017 Andalucía –arts. 45 y 48.3- establece que la iniciativa ciudadana para solicitar la realización de una consulta participativa requerirá el apoyo de un mínimo de firmas válidas <<entre aquellos que tuvieran derecho a participar>>, remitiéndose la Ley al sector o colectivo que tenga interés directo en el tema objeto de consulta –art. 35 de la Ley-, y sin precisar cómo puede determinarse tal universo de personas en esta fase previa. Igualmente, la Ley Foral 12/2019 –arts. 39.3 y 42.4- establece que las personas facultadas para suscribir la iniciativa son las mismas con derecho a participar en la consulta misma.

(84). Ley 10/2014 Cataluña –arts. 5.2 y 12.1.b)-. Así, esta misma Ley 10/2014 Cataluña –arts. 32.2.b) y 34- prevé que los promotores la consulta determinen en su solicitud las personas legitimadas para participar en la consulta. En cambio, la Ley 12/2019 Islas Baleares –arts. 56 a 58- se limita a declarar que todas las personas firmantes tienen que estar debidamente identificadas e inscritas en la subsección correspondiente del Registro Único de Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma.

(85). Igualmente, dado que en algunas Comunidades Autónomas (Cataluña y Andalucía) se exige a los extranjeros la residencia legal para participar en la consulta, no habría inconveniente para admitir que todos los extranjeros empadronados apoyen la consulta, aun cuando no puedan participar en la misma. En cambio, no sería lógico eximir del requisito de empadronamiento, ya sea a nacionales o a extranjeros.

(86). Esta circunstancia fue puesta de manifiesto por el Consejo Económico y Social en su dictamen al Anteproyecto, el cual exigía un mínimo de 40.000 firmas: <<La cifra recogida en el Anteproyecto coincide con la requerida para la presentación de una iniciativa legislativa (artículo 2 Ley 5/1988, de 17 de octubre, de iniciativa legislativa popular y de los ayuntamientos) pero mientras que en este último caso las firmas pueden proceder de cualquier ciudadano que goce de la condición política de andaluz, sea mayor de edad y esté inscrito en el censo electoral (artículo 1 de la Ley 5/1988, de 17 de octubre), en el Anteproyecto examinado el número de firmas debe recabarse entre quienes tengan derecho a participar según el tipo de consulta. En atención a tales consideraciones se estima que 40.000 firmas válidas es un número excesivamente alto por lo que se propone su reducción>> (pág. 29). Por ello, no se entiende la enmienda nº 103 del Grupo parlamentario Izquierda Unida– Los Verdes-Convocatoria por Andalucía, por la que se incrementaba a 40.000 firmas.

(87). Ley 10/2014 Cataluña –art. 35.2-; Ley 7/2017 Andalucía –art. 48.3-; Ley 12/2019 Islas Baleares –art. 58-; Ley Foral 12/2019 –art. 42.2-. Con evidente error, la Ley

 Ley 10/2014 Cataluña –art. 35.2-; Ley 7/2017 –art. 48.3- habla de consulta <<popular>> local, cuando debería hablar de consulta ciudadana local.

(88). Ley 2/2001 Andalucía–art. 6.1-. La única diferencia es el límite máximo de 30.000 firmas, el cual no está previsto en la Ley 2/2001, pero que en la Ley 7/2017 Andalucía tiene pleno sentido si se repara que el número de firmas exigido para las consultas participativas autonómicas es de 30.000 –art. 45-, puesto que carecería por completo de lógica exigir un número superior para las consultas participativas locales que para las de ámbito autonómico. Por lo demás, en el caso de consultas ciudadanas convocadas por las diputaciones provinciales, la Ley 7/2017 Andalucía –art. 48.4- establece que las consultas participativas que se pretendan celebrar en el territorio provincial o en un ámbito acotado de su territorio, se deberá acreditar al menos un número de firmas que alcance los porcentajes y cifras anteriores, teniendo como base la población de las personas empadronadas en los municipios correspondientes.

(89). Ley 12/2019 Islas Baleares –art. 13.3-. Por su parte, para las consultas ciudadanas de ámbito insular las exigencias siguientes –art. 57 Ley 12/2019 Islas Baleares-: en el caso de las islas con una población de menos de 100.000 personas, 500 de ellas más el 2% de la población que exceda las 5.000; y, en el caso de las islas con una población de más de 100.000 personas, 2.400 de ellas más el 1% de la ciudadanía que exceda de las 100.000.

(90). Ley 4/2010 Cataluña –art. 38-: <<Esta convocatoria debe tener el aval como mínimo de: a) El 20% de los habitantes, en las poblaciones de 5.000 habitantes o menos. b) 1.000 habitantes más el 10% de los que exceden de 5.000, en las poblaciones de 5.001 a 100.000 habitantes. c) 10.500 habitantes más el 5% de los que exceden de 100.000, en las poblaciones de más de 100.000 habitantes>>.

(91). Recordemos que la Ley Foral 27/2002 fija para las consultas municipales referendarias un único porcentaje del 10% de los censados en el correspondiente municipio.

(92). La Ley 10/2014 Cataluña –art. 10.4- dispone que la consulta popular no referendaria debe ser convocada en el plazo de noventa días <<a contar desde la aprobación por iniciativa institucional o la validación de las firmas por los órganos competentes en el caso de que haya sido promovida por iniciativa ciudadana>>.

(93). La Ley 7/2017 Andalucía –art. 46.1- dispone que la competencia para convocar consultas participativas autonómicas corresponde al presidente o presidenta de la Junta de Andalucía, <<previo acuerdo del Consejo de Gobierno>>. <<Cuando la iniciativa sea ejercida por el presidente o presidenta de la Junta de Andalucía, dará cuenta al Consejo de Gobierno>>. A su vez, la Ley 12/2019 Islas Baleares –art. 64.1-, dispone que la convocatoria de la consulta ciudadana (que corresponde a la Presidencia del Gobierno de las Illes Balears, del consejo o del ayuntamiento) será <<acordada previamente por el Consejo de Gobierno>>.

(94). La Ley 10/2014 Cataluña –art. 38.3- dispone que corresponde al Gobierno de la Generalidad decidir sobre la validación de las firmas o la denegación de la consulta solicitada, lo que parece que debe entenderse como el Consejo de Gobierno de la Comunidad.

(95). La Ley 10/2014 Cataluña –art. 38.3- dispone que corresponde al Gobierno de la entidad local legitimada en cada caso para convocar la consulta. El problema es que no es claro cuál sea el órgano de gobierno al que se refiere la Ley, si bien podría aplicarse la cláusula supletoria a favor del Presidente. Así, Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley municipal y de régimen local de Cataluña: <<Las otras atribuciones que expresamente le atribuyen las leyes y las que la legislación asigna al municipio y no atribuye a otros órganos municipales>> (art. 53.1.u).

(96). Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi, en relación con las llamadas <<consultas sectoriales o de ámbito territorial limitado>> –art. 81.4-; Ley 7/2017 Andalucía –art. 49.1-; Ley 12/2019 Islas Baleares –art. 64.1-.

(97). La mayoría absoluta es también exigida por la Ley 5/1988, de 17 octubre, de Iniciativa Legislativa Popular y de los Ayuntamientos, para la iniciativa legislativa de los ayuntamientos –art. 2.b)-.

(98). La propia exposición de motivos de la Ley 12/2019 señala: <<Una consulta popular no refrendaría, como la regulada en el capítulo III, necesita un órgano de control y seguimiento, con el objeto de resolver la problemática que pueda ir apareciendo durante el proceso participativo y que agrupe la información para llevar a cabo el recuento final. Con este objetivo, se ha creado una nueva figura de democracia participativa denominada Consejo de Participación>>.

(99). Como se verá seguidamente, la denominación <<Consejo de Participación>> es equívoca, pues la función de este órgano no es tanto la de crear un cauce orgánico de participación (función a la que tradicionalmente responde los consejos de participación en la Administración española), como la de ejercer un control y seguimiento de las consultas ciudadanas, con funciones análogas a las de la Administración Electoral en las consultas referendarias. Por ello, entendemos que se ajusta mejor a sus funciones la denominación de Comisión de Control, empleada por la ley catalana. En todo caso, debe observarse que ambos órganos ejercen sus funciones tanto sobre las consultas de ámbito autonómico, como local, atribución ésta que evidentemente sólo una norma con rango de ley puede encomendar.

(100). En cualquier caso, la mayoría de miembros de la comisión deben ser juristas –art. 14.3 Ley 10/2014 Cataluña-. En el proyecto de ley de diciembre de 2011 la Comisión de control estaba integrada por seis juristas de reconocido prestigio.

(101). En el proyecto de ley de diciembre de 2011 de los seis miembros iniciales, el Gobierno designaba al presidente y otros dos miembros, y el Pleno del Parlamento a los otros tres, sin especificar la mayoría requerida. El excesivo peso del Ejecutivo fue criticado en su momento. J. M. CASTELLA ANDREU (2013: 149).

(102). Se sigue de cerca lo establecido en la LOREG –art. 9.2- para la junta electoral central.

(103). Ley 12/2019 Islas Baleares –art. 90.1-. Para ello la Ley –art. 44.1- establece que la sección del Consejo de Participación, regulado en los artículos 89 a 95 de esta ley, es la parte del Registro Único de Participación Ciudadana en la cual se pueden inscribir todas las personas físicas que quieran formar parte de la misma.

(104). Cabe recordar que el Código de Buenas Prácticas sobre referéndums, adoptado por el Consejo de las elecciones democráticas en su 18.ª reunión (Venecia, 12 de octubre de 2006) y la Comisión de Venecia en su 70ª sesión plenaria (Venecia, 16-17 de marzo de 2007), aunque no es aplicable a este tipo de consultas, aconseja que el órgano imparcial que supervise la consulta tenga carácter permanente.

(105). Por lo demás, la Ley 10/2014 Cataluña –art. 14.5- dispone que el nombramiento de los miembros de la Comisión de Control se realiza por decreto del presidente de la Generalidad, lo cual supone su publicación en el diario oficial de la Comunidad. Por su parte, la Ley 12/2019 Islas Baleares –art. 90.4- establece que, en todo caso, a través del web institucional de la autoridad convocante de la consulta se hará pública la composición del Consejo de Participación, con identificación de sus miembros.

(106). Art. 18 en relación con art. 31.2 Ley 10/2014 Cataluña: a) Los diputados del Parlamento de Cataluña. b) Los miembros electos de corporaciones locales. c) Los diputados o senadores de las Cortes Generales. d) Los diputados del Parlamento Europeo. e) Las personas que incurran en alguna de las causas de inelegibilidad o incompatibilidad que la legislación vigente establece para los cargos electos y altos cargos de las instituciones catalanas. f) Los miembros del Gobierno.

(107). Ley 12/2019 Islas Baleares –art. 44.2-. La exclusión de los altos cargos y el personal de confianza de las administraciones públicas en las Illes Balears no estaba contemplada en el Proyecto de Ley, sino que se incluyó en la tramitación parlamentaria. El Grupo Parlamentario Popular formuló una enmienda Grupo Popular formuló una enmienda en tal sentido.

(108). Ley 10/2014 Cataluña –art. 14.2-; Ley 12/2019 Islas Baleares –art. 91-.

(109). Sesión constitutiva que debe celebrarse dentro de los quince días posteriores a su nombramiento: Ley 10/2014 Cataluña –art. 14.4-. Por su parte, la Ley 12/2019 Islas Baleares –art. 94.3- establece que las decisiones del Consejo de Participación se toman por mayoría simple de los miembros que lo componen. En caso de empate, porque en la sesión haya faltado alguno de sus miembros, el voto del presidente o presidenta es de calidad, de manera que tendrá la capacidad de deshacer el empate, reglas comunes a los órganos colegiados.

(110). En buena técnica normativa, esta <<explicación>> explicitada por el artículo 91 de la Ley es impropia de un texto legislativo. La explicación pudo tener sentido en la versión del Proyecto de Ley, la cual establecía que no cabía recurso. Pero el precepto se modificó en la tramitación permitiendo un recurso de alzada (en tal sentido el Grupo Parlamentario Popular formuló una enmienda), de tal modo que la explicación es contradictoria con la proposición normativa.

(111). Ley 10/2014 Cataluña –art. 15.1-; Ley 12/2019 Islas Baleares –art. 92-.

(112). A tal efecto, la Ley 12/2019 Islas Baleares –art. 94.1- dispone que para cada una de las cuestiones se abrirá un expediente, numerado por orden de entrada, en el que se archivarán la consulta presentada, que en el caso de haberse planteado de manera oral se transcribirá, los documentos aportados y la decisión fundamentada que finalmente se adopte. Las decisiones se comunicarán el mismo día a la persona interesada y a la autoridad convocante de la consulta.

(113). La Ley 10/2014 Cataluña –art. 15.1- precisa que se trata de instrucciones <<vinculantes>>.

(114). En la Ley 10/2014 Cataluña –art. 17.1- esta función corresponde a las comisiones de seguimiento.

(115). Ley 4/2010 Cataluña –art. 22.3-; Ley 12/2019 Islas Baleares –art. 74.2-.

(116). Ley 4/2010 Cataluña –art. 46.2-; Ley 12/2019 Islas Baleares –arts. 25.1 y 33.4-.

(117). Así, p. ej., es razonable que la participación en una mesa de consulta no sea obligatoria, pero para que el sistema funcione las leyes establecen que las personas seleccionadas por el sorteo que no deseen formar parte de las mesas deben comunicar en plazo su renuncia. Sin embargo, no se prevé consecuencia alguna a la no comunicación de la renuncia, como tampoco en caso de no presentación para la constitución de la mesa cuando no se hubiese renunciado a la misma.

(118). Además, debe añadirse la competencia de la Comisión de Control para reconocer la condición de organización interesada en la consulta –art. 13.4 Ley 10/2014 Cataluña-; la competencia para determinar los criterios de custodia de los sobres y la documentación remitidos por correo o entregados en depósito y determinar los requisitos para la acreditación de los servidores públicos que deben ejercer funciones relacionadas con el voto por correo o por depósito –art. 26.5-; y la competencia para efectuar el recuento de los votos enviados por correo o entregados en depósito –art. 27.2-.

(119). Ley 12/2019 Islas Baleares –art. 70.1-. Además, en cumplimiento de los principios de pluralismo y de igualdad de oportunidades, el Consejo de Participación distribuirá los espacios y lugares gratuitos –art. 73.3-. También corresponde al Consejo de Participación conocer los recursos contra las decisiones de los órganos de administración de los medios de comunicación de titularidad pública sobre la campaña institucional –art. 74.2-, así como de las reclamaciones contra el escrutinio definitivo (que realiza el propio Consejo de Participación) y que resolverá sobre s en el plazo de 72 horas –art. 87.2-.

(120). P. ej., la Legge regionale della Toscana, 23-11-2007, n. 62, Disciplina dei referendum regionali previsti dalla Costituzione e dallo Statuto.

(121). Habrá de convenirse, al menos, que la atribución constitucional al Estado ex art. 149.1.32 de la competencia relativa a la <<autorización>> para la convocatoria de consultas populares <<por vía de referéndum>>, conlleva el reconocimiento implícito pero inequívoco de una posible competencia autonómica (pues no otro sentido puede tener la ubicación en el artículo 149.1 CE) para <<convocar>> consultas populares <<por vía de referéndum>>, eso sí, previa autorización del Estado y, naturalmente, dentro de su ámbito competencial.

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