Lobbies: trazabilidad y huella normativa

Este estudio tiene por objeto determinar cómo podría visibilizarse la influencia de los lobbies en la actividad normativa. A tal fin, se analizará en primer lugar el concepto de huella normativa, para pasar en segundo lugar, a exponer cómo podría utilizarse para dar transparencia a esta actividad de influencia de una parte de la sociedad a través de su participación informal en el proceso de elaboración normativa, auspiciada por la buena Gobernanza.

Elvira López Fernández es Técnica de Administración General del Ayuntamiento de Cádiz y Doctoranda por la Universidad de Cádiz

El artículo se publicó en el número 69 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, mayo 2025)

RESUMEN: La globalización, los avances tecnológicos y los derechos de la ciudadanía a la información sobre la actividad de las Administraciones Públicas, en el Siglo XXI y en las sociedades democráticas, impulsan a la ciudadanía a ejercer sus derechos de acceso para conocer como desarrollan sus funciones y responsabilidades las personas que la representan y que elaboran, proponen y aprueban la normativa que rige la Sociedad a la que pertenecen.

El objeto de este estudio es determinar cómo podría visibilizarse la influencia de los lobbies en la actividad normativa. A tal fin, se analizará en primer lugar el concepto de huella normativa, para pasar en segundo lugar, a exponer cómo podría utilizarse para dar transparencia a esta actividad de influencia de una parte de la sociedad a través de su participación informal en el proceso de elaboración normativa, auspiciada por la buena Gobernanza.

LOBBIES: TRACEABILITY AND LEGISLATIVE FOOTPRINT

ABSTRACT: Globalization, technological advances, and the citizenship's rights to information about Public Administration´s activities in the 21st century and in democratic societies, drive citizens to exercise their access rights to understand how those who represent them develop their functions and responsibilities, and how they develop, propose, and approve the regulations that govern the society to which they belong.

The aim of this study is to determine how the influence of lobbies on regulatory activity could be made visible. With that finality, the concept of regulatory footprint will be analysed first, and then how it could be used to make this activity of influence of a part of society transparent through its informal participation in the process of regulatory development, sponsored by good governance.

I. INTRODUCCIÓN. LA TRANSPARENCIA, LA PARTICIPACIÓN Y LA GOBERNANZA COMO PREMISAS

A modo introductorio este primer capítulo versa sobre los principios de transparencia y participación como columnas que vertebran el nuevo concepto de gobernanza pública y como impactan en la actividad de influencia que ejercen los grupos de interés o lobbies en su voz inglesa.

En las Sociedades Democráticas del Siglo XXI la Transparencia junto a la Participación ciudadana se erigen como herramientas pilares para la regulación de la actividad de influencia de los grupos de interés o lobbies, en el concepto actual de Gobernanza. La Transparencia es fundamental para mantener la legitimidad y la confianza en las instituciones públicas a todos los niveles; permitiendo a la ciudadanía acceder, entender y supervisar las decisiones y acciones que adoptan sus gobiernos. La Participación exige la articulación de canales en los distintos ámbitos del territorio, -nacional, autonómico y local -, que permitan que la sociedad civil traslade sus inquietudes en la toma de decisiones que les afectan, contribuyendo positivamente al ejercicio de una acción de gobierno que busca el respeto de las personas ante quienes deben rendir cuentas. La Gobernanza, para CERRILLO i MARTINEZ (2005:9), supone una mayor interacción entre los distintos actores que tejen las redes entre lo público, lo privado y lo social en entornos cambiantes, donde los actores no gubernamentales se implican tanto en el diseño como en la implementación de las políticas públicas, que conforman el interés general(1).

Actualmente, a raíz de crisis económicas, guerras y pandemias a nivel mundial, han salido a la luz pública y/o se han intensificado tanto casos de corrupción en el ámbito penal como conductas éticamente cuestionables en el ámbito administrativo, en los que han intervenido personas con responsabilidad en la toma de decisiones públicas. La información que ha transcendido, relativa a estos hechos y conductas, ha propiciado que una gran parte de la sociedad pierda la confianza depositada en las personas que toman las decisiones que rigen la vida en común.

En este escenario una parte de la ciudadanía, representada por Grupos de Interés o Lobbies, realiza su legítima actividad de influencia, desde intereses particulares, respecto a la toma de decisiones de las personas con responsabilidades públicas, a través del acceso a las agendas públicas o al contenido de las mismas, y/o los trabajos preparatorios, estratégicos o tácticos, que pudiesen ser necesarios para adoptar la decisión y plasmarla en la normativa pertinente. El ejercicio del derecho de acceso se cimenta en el principio de transparencia de las Administraciones Públicas. Por ello, como una vía de doble dirección, la participación de los grupos de interés o las personas que los representan, en el proceso de toma de decisiones públicas, debe ser a su vez traslúcida para la ciudadanía. De ahí la importancia de poner en relación los principios de transparencia y participación con la “actividad informal” que ejercen los grupos de interés y su reflejo en el concepto de Gobernanza.

Esa transparencia con la que debe ejercerse la participación de los lobbies en el proceso normativo, es sin duda uno de los objetivos que se persigue al regular la actividad de influencia de los grupos de interés, a fin de evitar la corrupción que tanto preocupa al conjunto de la ciudadanía y que en las últimas décadas ha supuesto un distanciamiento de la misma de su clase política, con una grave pérdida de confianza respecto a las personas que la dirigen.

Para recuperar esta confianza es fundamental la forma en que se articulan y aplican en la práctica los principios de transparencia y participación en el ejercicio de la Gobernanza Pública, dado su carácter consustancial a la actividad de los poderes públicos. Ciertamente en materia de transparencia se ha avanzado mucho, no obstante parece necesario seguir profundizando en su regulación normativa.

El derecho de acceso a la información pública tiene sus raíces en tiempos remotos. La primera ley formal de acceso a la información pública se aprobó en Suecia, corriendo el año de 1766. Sin embargo, el tiempo transcurrió hasta ver consolidadas como nociones de cultura jurídica las libertades de prensa, información, expresión, etc. Es de estas nociones de las cuales emerge el concepto del derecho de acceso a la información pública.

Tras el surgir del concepto vino la necesidad de su regulación. Había que establecer qué se entiende por información de carácter público, quién debe facilitarla, cuál es el procedimiento y cuándo se podría restringir o denegar el acceso. En la trayectoria normativa del derecho de acceso han tenido un papel preponderante los principios internacionales que reflejan el activismo de la sociedad civil, siempre con un denominador común: el derecho de acceso solo tiene cabida en sociedades democráticas.

El principio de Transparencia de las Administraciones Públicas en los Estados Democráticos supone que la ciudadanía pueda controlar el ejercicio del poder público, accediendo a las fuentes de información pública. En nuestro país el derecho de acceso a dicha información se configura como un derecho constitucional.

La Constitución Española de 6 de diciembre de 1978 (CE en adelante), en su artículo 105, Título IV relativo al Gobierno y la Administración, en materia de Participación política de los ciudadanos, dispone que la ley regulará la audiencia a la ciudadanía directamente o a través de las organizaciones que la represente en los procedimientos normativos que les afecten.

Ahora bien, teniendo en cuenta que dicho artículo está fuera del Título I no tiene rango de derecho fundamental, considerando la Jurisprudencia que estamos ante un derecho constitucional de configuración legal – SSTS 30-1-1989, y 30-3-1999. No obstante, esta conclusión se está cuestionando por la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH en adelante), en sus sentencias de 14 de abril de 2009, 26 de mayo de 2009 y 28 de noviembre de 2013. El tribunal europeo estima que el derecho de acceso a la información pública es el presupuesto para la libertad de información(2).

La Sentencia de la Corte Europea de Derechos Humanos en el caso “Társagág a Szabadágjogokért Vs. Hungría” de 14 de abril de 2009, reconoce el derecho a la información pública como un derecho humano, poniendo de manifiesto la vinculación entre los derechos de libertad de expresión y de acceso a la información de carácter público. Se interpreta la noción de “libertad de recibir información” en el sentido de que incluye un derecho de acceso a la información pública. Por tanto, entendiendo que el tribunal europeo se refiere al derecho fundamental recogido en nuestro país en el artículo 20.1.d) de la Constitución Española (CE en adelante): “d) A comunicar o recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión. La ley regulará el derecho a la cláusula de conciencia y al secreto profesional en el ejercicio de estas libertades.”, una hipotética falta de garantía del derecho de acceso de la ciudadanía a las fuentes de información pública impediría, para el citado Tribunal, la consagración del derecho a la libertad de información, ya que siguiendo al TEDH dicho derecho comprende el acceso a la información pública. Por tanto, el derecho de acceso sería un derecho fundamental integrado en el artículo 20.1.d) de la Constitución (3).

Luego, sería necesario reforzar normativamente el desarrollo de este artículo mediante ley orgánica conforme al artículo 81 de la CE, arrastrando también el derecho de acceso a los archivos y registros administrativos.

En el Estado español, el buen gobierno y la buena administración encuentran su fundamentación jurídica en nuestro ordenamiento jurídico de forma específica en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIPBG). En dicha ley nos encontraremos con las pautas generales que deben observarse al objeto de ampliar y reforzar la transparencia en la vida pública, al mismo tiempo que se establecen las obligaciones para la efectividad de un buen gobierno.

En tal sentido tiene especial significación el art. 26 de la LTAIPBG que concreta los principios generales y de actuación que deben observarse junto a los de buena administración. Su lectura ilustra sobre el comportamiento a seguir para evitar los conflictos de intereses ante una actividad de influencia que no se ejercite de forma legítima(4).

A nivel autonómico diversas Comunidades Autónomas han regulado la materia: Ley 4/2013, de 21 de mayo, de Gobierno Abierto de Extremadura, Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía, Ley 12/2014, de 26 de diciembre, de transparencia y de acceso a la información pública de Canarias, Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno de Cataluña, Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón, etc.

La última en aprobarse ha sido la Ley 1/2022, de 13 de abril, de la Generalitat, de Transparencia y Buen Gobierno de la Comunitat Valenciana, que en su Disposición final primera.- Modificación del título de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de la Generalitat, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunitat Valenciana, modifica el título de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de la Generalitat, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunitat Valenciana, que pasa a denominarse Ley de participación ciudadana de la Comunitat Valenciana.

Como hemos avanzado anteriormente, el principio de participación cobra especial relevancia en el proceso de elaboración normativa y por ende, en la trazabilidad de la actividad de influencia de los grupos de interés en la toma de decisiones previa a dicha regulación, al propiciar la participación de la sociedad civil en aquellas materias por las que se verá afectada.

En cuanto al derecho a la participación de la ciudadanía, se deben diferenciar dos cauces: la política y la administrativa. En nuestra Constitución Española de 1978 nos encontramos a la primera en el artículo 23.1 y la segunda en el 129.1.

En primer lugar la denominada participación política: “el Tribunal Constitucional –SSTC 51/1984, 119/1995 y 166/2001 – ha declarado que la participación en los asuntos públicos a la que se refiere el artículo 23.1 CE es la participación “política” –la que se realiza mediante referéndum y elecciones a representantes en las asambleas legislativas y Corporaciones Locales–, pero no la participación “administrativa” en asuntos concretos, para la cual se requiere un especial llamamiento legal”(5).

Por otro lado, en relación al art. 9.2 CE, cuando se refiere a “la participación de los ciudadanos en la vida política”, la STC 119/1995, de 17 de julio señala que “no supone, en todo caso, una participación política en sentido estricto, sino una participación –en modo alguno desdeñable- que garantiza tanto la corrección del procedimiento cuanto los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos”, “incardinándose más bien en un tertium genus que se ha denominado democracia participativa” (FJ 6). Es este tipo el que se toma como referencia para distinguir la participación ciudadana y los grupos de interés. El concepto de grupo de interés pivota sobre la actividad de influencia, la cual es difícil de separar de la actividad que se espera realice la ciudadanía al participar en los asuntos públicos(6).

En segundo lugar, respecto a la participación administrativa, FERNÁNDEZ RAMOS, S. (2022:120), señala que se fundamenta en el artículo 129.1 CE, por lo cual, en los supuestos previstos en dicha norma, puede considerarse a la participación administrativa como un derecho constitucional.

En cuanto a la efectiva participación del lobby en la esfera pública, existe un riesgo de sobrerrepresentación de grupos de influencia con mayor poder adquisitivo, frente a colectivos o personas con intereses sociales y generales, o incluso individuales, que se debe neutralizar. La Recomendación del Consejo de Ministros de 22 de marzo de 2017 del Consejo de Europa, CM REC (2017) 2, relativa a la reglamentación del lobbying en materia de toma de decisiones públicas, determina en su principio 4, que en todo caso la legislación al respecto no puede suponer una merma o vulneración de los derechos individuales o colectivos de la ciudadanía de expresión de opiniones o peticiones a los poderes públicos(7).

En este contexto, a la hora de ligar transparencia y participación debemos hacerlo a la luz del faro de los mandatos constitucionales tanto del artículo 9.3 cuando establece la publicidad de las normas, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, como del artículo 103, que sienta la premisa de un servicio público que sirve con objetividad a los intereses generales, sometido plenamente a la ley y al derecho, y garantista de la imparcialidad de la Administración en el desempeño de sus funciones públicas. A mi juicio, la consagración de estos principios hace imprescindible la regulación de los grupos de interés y que el reflejo de su actividad en la huella normativa se contemple integrando los distintos ámbitos territoriales de nuestro país; centralizándose el acceso en un punto único, de igual manera que se hace en materia de contratación pública a través de la Plataforma de Contratación del Sector Público. En tal sentido creo conveniente traer a colación el concepto de “Gobernanza compartida o multinivel” (8), al implicar a los principios de colaboración, cooperación y coordinación entre las Administraciones Públicas y la sociedad(9).

De ahí la importancia de regular a nivel estatal la publicidad de las agendas de las personas con responsabilidades públicas en los distintos ámbitos territoriales de la Administración y del Sector Público, en su doble vertiente: publicidad activa, es decir establecer la obligación de publicar la información correspondiente de las agendas en el respectivo Portal de Transparencia; y por otro lado, la publicidad pasiva, entendida como el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, mediante la solicitud que, en su caso, pueda presentar cualquier persona. Eso sí, con límites, ya que ningún derecho es ilimitado y el interés particular no puede prevalecer frente al interés general.

Denota BERMÚDEZ SÁNCHEZ (2022: 221) que la actividad de influencia que realizan los lobbies en pro de sus propios intereses carece de una regulación general que exija un registro previo para ejercerla, sin bien a nivel autonómico existe regulación diversa tomando como referencia normativa internacional, auspiciada por la corriente en pro de la participación en los asuntos públicos.

En definitiva, la Ley Estatal Española de 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y Buen Gobierno (LTAIBG en adelante), no se pronuncia de forma expresa respecto a las agendas públicas ni regula los registros de los grupos de interés y, a día de hoy, seguimos esperando la regulación de la actividad de influencia a nivel de Administración General del Estado, cuya tramitación se inició a fin de dar cumplimiento al Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS en adelante) 16 de la Agenda 2030, con el Anteproyecto de Ley de Transparencia e Integridad en las Actividades de los Grupos de Interés (en adelante Anteproyecto LTIAGI), en Noviembre de 2022, cuya redacción incluía la obligación de incluir el “informe de huella normativa”, en los procesos de elaboración normativa. La tramitación del Anteproyecto quedó en suspenso por la finalización de la XIV legislatura.

En la actualidad, el Boletín Oficial de las Cortes Generales, Núm. 46-1, de 7 de febrero de 2025, ha publicado el Proyecto de Ley de Transparencia e Integridad de las Actividades de los Grupos de Interés.

En el año 2025, con el avance imparable de las tecnologías disruptivas, se ha generalizado con fuerza la implementación de portales de datos abiertos y herramientas de participación ciudadana, para propiciar que el acceso a la información pública esté disponible en tiempo real, sea accesible y comprensible.

La regulación actual es fragmentada y diversa. No sólo hay que cumplir las exigencias europeas, y armonizar la regulación autonómica y local interna, sino que también hay que dar respuesta al requerimiento lícito de la ciudadanía de conocer, quién, cómo y cuándo influye en la toma de decisiones de carácter general que influirá directamente en sus vidas. Es necesario avanzar en la regulación de la legislación básica de la actividad de los grupos de interés o lobbies en España y en el reflejo de su huella normativa.

El marco regulatorio, con carácter de legislación básica, de la actividad de influencia sería una herramienta que ayudaría, en parte, a recuperar la perdida confianza de la ciudadanía en su clase política. En mi opinión, en las sociedades democráticas no es suficiente trabajar con integridad; es vital trasladar de forma clara y accesible a la ciudadanía la tranquilidad de que la toma de decisiones en políticas públicas, se efectúa mediante procedimientos abiertos y transparentes, limitados a su ámbitos y materias y primando el interés general. La regulación de la actividad de influencia legítima de los grupos de interés podría contribuir al reconocimiento del desempeño correcto de las responsabilidades públicas.

La claridad en las “reglas de juego democrático” propiciará que la ciudadanía ponga en valor el trabajo de las personas que dirigen los intereses comunes, así como el de aquellas otras que, -en el uso legítimo de sus derechos-, interactúan con las primeras para la consecución de sus fines propios.

La regulación común podría ser la escalera que permita acceder a la balda superior de la librería donde duerme la confianza perdida en la gestión pública, haciendo transparente la participación informal del lobby al visibilizar su huella en el proceso de toma de decisiones que conlleva toda elaboración normativa.

II. ESTADO ACTUAL DE LA CUESTIÓN: LA REGULACIÓN DE LOS GRUPOS DE ÍNTERÉS EN ESPAÑA

La actividad de influencia es un medio para que los sectores de la Sociedad trasladen sus posicionamientos, preocupaciones y argumentos a la representación política y las personas responsables de las Administraciones Públicas, con la intención de influir legítimamente en la elaboración y aplicación de las políticas públicas, proyectos normativos e iniciativas parlamentarias que lleven a cabo.

1. Recomendaciones internacionales y europeas en pro de la regulación normativa estatal de los lobbies en España

En este subapartado se hará un breve recorrido cronológico por los antecedentes internacionales y europeos que llevaron a iniciar la regulación de los grupos de interés en España a nivel de Estado, con la aprobación en Noviembre de 2022 por el Consejo de Ministros del Anteproyecto LTIAGI anteriormente citado.

La actividad de los grupos de interés, lobbies en su terminología inglesa de origen, se ha regulado por el derecho comparado. En España, en cumplimiento de la Agenda 2030, ODS 16, se empezó a tramitar la normativa específica de las Actividades de los Grupos de Interés a nivel de Administración General del Estado.

Asimismo al analizar los antecedentes que abogan por la regulación legal de la actividad de influencia, creo necesario traer a colación la legislación en materia de información clasificada, ya que afecta directamente a las limitaciones al derecho de acceso a la información, que deben considerarse también cuando nos referimos a los grupos de interés, presión, cabildeo o lobbies.

La regulación actual europea en materia de información clasificada está recogida en la Decisión del Consejo 2013/488/UE, de 23 de septiembre, sobre normas de seguridad para la protección de la información clasificada de la UE, estableciendo los principios básicos y normas mínimas de seguridad para proteger la información clasificada de la Unión Europea que deben respetar el Consejo de la Unión, su Secretaría General y los Estados miembros, de conformidad con sus respectivas disposiciones legales y reglamentarias. A tales fines la futura Ley de Información Clasificada adopta las cuatro categorías de clasificación contenidas en la referida Decisión 2013/488/UE :”Alto secreto”, “Secreto”, “Confidencial” y “Restringido”, al tiempo que define los presupuestos de acceso, previa obtención de la habilitación o autorización correspondiente y recepción de la información relativa al alcance del deber de reserva; justificando su Anteproyecto en la Exposición de Motivos las limitaciones al derecho de acceso a la información que requiere la seguridad y defensa de todo Estado de derecho para proteger con carácter general a su ciudadanía. No obstante, por primera vez se prevé una limitación temporal a la confidencialidad; para ello, se establecen plazos tras los cuales se podrá acceder a la información(10).

Por otro lado, a nivel europeo los Estados Miembros deben contar con medidas de prevención del conflicto de interés conforme dispone el artículo 22 del Reglamento 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de Febrero por el que regula el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.

El 5 de julio de 2023, en el Informe de la Comisión sobre el Estado de Derecho en 2023, en el capítulo sobre la situación en España, en relación a las recomendaciones efectuadas en el Informe de 2022, apartado “II. MARCO DE LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN” se manifiesta lo siguiente (pp. 22-23)(11):

“Se han realizado avances significativos en el anteproyecto de ley sobre los grupos de interés. En el Informe sobre el Estado de Derecho en 2022 se recomendaba a España que <<continúe las labores necesarias para presentar una iniciativa legislativa sobre los grupos de presión, con especial atención a la creación de un registro público obligatorio de dichos grupos>> 176(12). Tras su aprobación en noviembre de 2022 por el Consejo de Ministros, el anteproyecto de ley se sometió a consulta pública en diciembre de 2022 177.(13). Antes de la disolución de las Cortes en mayo de 2023, el anteproyecto estaba pendiente de su segunda lectura en el Consejo de Ministros 178(14). El anteproyecto de ley establece el Registro de Grupos de Interés y define lo que se entiende por actividades de influencia 179(15). Dado que el Registro sería de ámbito nacional, habría que mejorar la coordinación 180(16) con los registros ya existentes a nivel autonómico 181(17). La Oficina de Conflictos de Intereses, encargada de gestionar el Registro182(18), ha estado desarrollando una herramienta informática para ponerlo en funcionamiento; su puesta en funcionamiento está prevista para 2024 183(19). Sin embargo, desde la disolución de las Cortes en mayo, el proceso de la Ley de Transparencia e Integridad y la creación del Registro se han pospuesto hasta la próxima legislatura 184(20). La sociedad civil acogió favorablemente la norma, que se ajusta a la recomendación del GRECO y hacía mucho tiempo que se estaba tramitando 185(21). La sociedad civil reconoce la armonización con las normas internacionales y una definición amplia de las actividades de influencia. Sin embargo, la sociedad civil también pide un enfoque más global para incluir en el ámbito de aplicación de la norma a los partidos políticos, los sindicatos y las patronales 186(22). A falta de la presentación del proyecto de ley en las Cortes, se ha avanzado significativamente en la respuesta a la recomendación realizada en el Informe sobre el Estado de Derecho en 2022”.

En el ámbito internacional, el Convenio de TROMSØ es el primer instrumento jurídico vinculante que reconoce un derecho general de acceso a los documentos oficiales en poder de las autoridades públicas y establece la normativa mínima aplicable en el tratamiento de las solicitudes de acceso a los documentos oficiales. Los límites a este derecho de acceso se circunscriben a proteger intereses tasados, como la seguridad nacional, la defensa o la intimidad de las personas. La ratificación del convenio por España se ha llevado a cabo el 27 de septiembre de 2023, se ha publicado en el Boletín Oficial del Estado (en adelante BOE) el 23 de octubre de 2023 y ha entrado en vigor en nuestro País el 1 de enero de 2024 (23). En la ratificación del Convenio se han incluido reservas y declaraciones, entre otras el Reino de España ha formulado las siguientes:

<<El Reino de España considera que la referencia a la vida privada y los intereses privados legítimos del artículo 3.1.f incluye la protección de los datos de carácter personal tal cual se definen en el Convenio n.º108 de 28 de enero de 1981. De igual modo, pone de manifiesto que considera específicamente como solicitud de difícil cumplimiento al amparo del artículo 5.5.ii aquella que se refiera a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración>>.

II. <<El Reino de España declara que las comunicaciones con los miembros de la Familia Real y la Casa de S.M. el Rey también estarán incluidas entre las posibles limitaciones de conformidad con el artículo 3.1 del convenio>>.

A esto hay que sumar las recomendaciones de los Principios de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE en adelante), que reclamó un marco regulatorio que garantizara la transparencia e integridad de las actividades de quienes aspiran a influir en el personal de la Administración General del Estado que participa en la toma de decisiones o en la elaboración de leyes y políticas públicas.

Como venimos exponiendo los principios de transparencia, participación ciudadana, publicidad e integridad y su plasmación a través de la huella normativa sustentan el concepto de Gobierno Abierto, en cuanto constituye una forma de gobernanza de las Administraciones Públicas sostenida en una rendición de cuentas transparente y con mayor participación ciudadana en los asuntos de su interés. El concepto de gobierno abierto es una cultura de gobernanza que promueve los principios de transparencia, integridad, rendición de cuentas y participación de las partes interesadas en apoyo de la democracia y el crecimiento inclusivo (Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Gobierno Abierto de 14/12/2017).

2. La regulación de la actividad de influencia a nivel autonómico y local en España

En España, algunas Comunidades Autónomas (CCAA en adelante) han regulado en su ámbito competencial la actividad de influencia de los grupos de interés y su huella normativa, a veces desde el ámbito propio de la transparencia, y no como materia especial. En este subapartado se hace un breve recorrido por las distintas leyes autonómicas y la normativa del Ayuntamiento de Madrid, pionero en el ámbito local cuya normativa precedió a su propia comunidad autónoma.

La legislación autonómica propia de algunas Comunidades hacen referencia tanto al deber de publicitar las agendas de los Altos cargos (Aragón Cantabria, Navarra y Castilla-La Mancha) (24), como a la existencia de un Registro de Grupos de Interés (Navarra, Cataluña, Castilla-La Mancha, Madrid(25); al tiempo que ponen de manifiesto la necesidad de que queden reflejadas las relaciones y/o actividades llevadas a cabo por ambas partes, -personal con responsabilidades públicas y representantes de grupos de interés-, en los expedientes de elaboración normativa. A nivel local también existe regulación en el Ayuntamiento de Madrid(26).

Las normativas autonómicas indican el momento procedimental en el que debe hacerse pública esta huella normativa. Sin embargo, en su regulación no hay una coordinación nítida entre las actuaciones de influencia ejercidas por los grupos de interés en las reuniones agendadas con los altos cargos, y el momento concreto del procedimiento de elaboración de la norma en que se producen.

Por otro lado, algunas CCAA han regulado la actividad de los grupos de interés incorporando a la huella normativa del expediente normativo las aportaciones realizadas por aquéllos, reflejando así la actividad de influencia pretendida o finalmente obtenida al redactar la norma. Concretamente, así lo han regulado las Comunidades Autónomas Asturiana y Valenciana.

La Ley del Principado de Asturias 8/2018, de 14 de septiembre, de Transparencia, Buen Gobierno y Grupos de Interés, regula el “expediente de huella en la actuación pública” (art.54); disponiendo que en el mismo se hará constar todas las versiones del texto de la norma desde su primer borrador y que será accesible desde el Portal de Transparencia.

Siguiendo el precedente asturiano, la Ley 25/2018, de 10 de diciembre, reguladora de la actividad de los grupos de interés de la Comunidad Valenciana, regula también la huella normativa, refiriéndose a la publicidad de las reuniones que el personal con responsabilidades públicas de la Generalitat mantengan con los grupos de interés durante el proceso de elaboración normativa. Los contactos realizados se reflejarán en un informe, que se anexará al texto normativo y se publicará en el Portal de Transparencia de la Generalitat. Este informe también figura en el art. 16.2.b) de la Ley 1/2022, de 13 de abril, de Transparencia y Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana.

El informe previsto en la legislación valenciana ha generado dudas en relación a su carácter preceptivo, su contenido o cuál es el momento procedimental para su emisión. Por ello, el Servicio del Registro de Grupo de Interés y la Oficina de Control de Conflicto de Intereses han emitido conjuntamente recomendaciones(27) e informes al respecto, accesibles en el Portal de Transparencia de la Comunitat Valenciana, en su alojamiento correspondiente al Registro de los Grupos de Interés de la Generalitat (REGIA)(28)(29)(30).

Siguiendo con el recorrido por las legislaciones autonómicas, nos encontramos con un ejemplo de la trascendencia de las “reuniones informales”, en la regulación de la Comunidad Autónoma de Madrid, que en su Portal de Transparencia refleja un apartado específico bajo el concepto Agenda de Trabajo, diferenciándola de la Agenda del Gobierno y de la Parlamentaria(31).

A través del enlace del Portal se da acceso a conocer estas reuniones de trabajo a las que el personal con responsabilidad pública asiste en el ejercicio de sus funciones, distinguiéndolas expresamente de las reuniones relativas a las agendas políticas, las del Gobierno y Asamblea de la Comunidad Madrileña.

Para finalizar con las referencias en materia de Comunidades de Autónomas, el País Vasco está tramitando su Ley de Transparencia de Euskadi, dentro de su política de Buen Gobierno(32)(33). En el exponendo IV “Estructura del Proyecto” se hace referencia a la regulación y fomento de la participación ciudadana.

Dentro de dicho título, como una forma más de participación ciudadana, se recoge la regulación de los grupos de interés en el “Capítulo III.- Registro de grupos de interés”, arts. 59 a 68. En el art. 63.2 nos encontramos con la obligación de publicitar las actuaciones de influencia de dichos grupos, lo cual reflejaría la huella normativa, en los procesos de elaboración normativa en los que en su caso hubieran podido participar en el legítimo ejercicio de sus derechos de participación en la vida pública, con los límites establecidos al respecto.

La característica principal de la situación actual en materia de lobbies y transparencia en la Administración Local es su escasa y dispersa normativa. La regulación de la actividad de influencia a nivel local se ha plasmado a través de Ordenanzas Municipales en el ámbito de la Transparencia como manifestación del ejercicio de la potestad reglamentaria de las Entidades Locales (EELL), capacidad normativa derivada de la autonomía local reconocida en los arts. 137 y 140 a 142 de la Constitución Española de 1978 (CE en adelante). Potestad sujeta al principio de legalidad conforme a los arts. 9.3, 25 y 103.1 CE.

El 27 de julio de 2016, por Acuerdo de Pleno, el Ayuntamiento de Madrid, aprueba su Ordenanza de Transparencia, en la cual se dispone la creación del registro de Grupos de Interés de la ciudad: registro de lobbies (art.34). El nuevo registro tiene entidad propia distinta del ya existente donde se inscriben las entidades ciudadanas municipales, que tienen registro propio. La ciudad de Madrid es pionera en la regulación del lobby en el ámbito local; esta regulación tiene un interés especial, pues a veces la legislación estatal no contempla la singularidad de la planta local española dificultando con ello su aplicación.

3. El Anteproyecto de Ley de Transparencia e Integridad en las Actividades de los Grupos de Interés

La regulación legal de la actividad de influencia en España a nivel de Estado sigue sin ver la luz. En el año 2022 como hemos avanzado el Consejo de Ministros llego a aprobar el Anteproyecto LTIAGI, que analizaremos a continuación.

Sin embargo, antes de entrar en dicho análisis considero conveniente una breve reseña sobre el Anteproyecto de Ley de Información Clasificada (Anteproyecto LIC en adelante) anteriormente mencionado coincidente en el tiempo con Anteproyecto LTIAGI, ya que ambas materias están bajo el “paraguas de la transparencia”. Por ello, debe considerarse para el establecimiento de los límites de acceso a las agendas públicas a favor del interés general; pues es necesario equilibrar la posibilidad de colisión de derechos: seguridad nacional y derecho a conocer de la ciudadanía.

El 1 de agosto de 2022 se presentó el Anteproyecto LIC al objeto de adecuar el régimen de información clasificada a la realidad del siglo XXI, sustituir la Ley preconstitucional de Secretos Oficiales de 1968 y homologar la regulación nacional con la europea. Por primera vez, se prevén límites temporales a la confidencialidad de tal manera que, una vez cumplidos los plazos, la información clasificada se desclasificará. Con ello se persigue dar “certeza de que no existirá, en adelante, ninguna información sustraída al conocimiento público sine die”.

Por otro lado, dicho Anteproyecto basa el acceso a la información clasificada en la “necesidad de conocer”, y ésta debe ser justificada. El acceso a dicha información se limita exclusivamente a las personas que lo necesiten por razón del cargo desempeñado o por las responsabilidades que tiene atribuidas(34).

El 11 de octubre de 2022 la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno aprobó el Informe sobre el Anteproyecto LIC indicando que sus propuestas quieren “lograr un mayor equilibrio entre la necesaria protección de la seguridad y la defensa nacional, por un lado, y el derecho de acceso a la información pública, por otro, considerando la relevancia del mismo para el pleno ejercicio de las libertades de expresión e información en un Estado democrático de Derecho”.

El 3 de febrero de 2023 el Consejo Fiscal informa el anteproyecto de Ley de Información Clasificada, anteriormente citado, con el voto particular de algunos y algunas de sus miembros, concluyendo que siendo necesaria la adaptación de la legislación existente tanto a la jurisprudencia europea como a los límites constitucionales del artículo 105. b CE, sin olvidar el marco del convenio de TROMSØ, el texto elaborado requiere coordinación y/o aclaración respecto a la legislación en materia de transparencia; acentuando el carácter excepcional del acceso a la información clasificada sin vaciar de contenido las disposiciones de la LTAIBG(35):

A continuación, para analizar el Anteproyecto LTIAGI haremos referencia a su cronología, empezando por indicar que se encuadraba en el Eje de Integridad del IV Plan de Gobierno Abierto (2020-2024). El 14 de noviembre de 2022 se sometió a información pública y el 5 de diciembre de 2022 finalizó el plazo para presentar aportaciones.

El Anteproyecto en su exposición de motivos hace referencia al cumplimiento de lo dispuesto en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de España (en adelante PRTR), respecto a su IV política palanca “Una Administración del siglo XXI”, y en concreto a su componente 11, objetivo: modernización de la gestión pública, que busca un nuevo modelo de gobernanza, más estratégico y basado en una mejor rendición de cuentas. A tales fines el Anteproyecto LTIAGI regula las relaciones entre los grupos de interés y el personal de la Administración General del Estado y su sector institucional susceptible de recibir influencia, para lo cual prevé la creación de un registro de grupos de interés público y obligatorio. El registro estaría alojado en sitio web de la Oficina de Conflicto de Intereses (OCI), dentro del Portal de Transparencia de la Administración General del Estado.

Partiendo de la premisa de que las Administraciones Públicas transparentes fomentan la “confianza ciudadana” en los servicios públicos; la exposición de motivos del Anteproyecto LTIAGI, comienza refiriéndose a la obligación de los poderes públicos de recuperar la confianza de la ciudadanía, hoy en día mermada por las crisis económicas y los casos de corrupción, mediante el fomento de un sistema global de integridad pública.

En dicha exposición de motivos, refleja también como instrumentos para la transformación social, tanto la Agenda 2030 y los ODS como el PRTR, pilares orientadores de la acción pública cuyo objetivo es una sociedad mejor; para lo cual los procesos de toma de decisiones deben ser abiertos, transparentes, participativos, garantes del interés general, así como facilitar la rendición de cuentas del sector público ante la ciudadanía a la que presta sus servicios.

Asimismo el Anteproyecto LTIAGI responde a los compromisos adquiridos por España para la regulación de la actividad de los “lobbies” ante la Comisión Europea, que emplazó en su Informe sobre el Estado de Derecho a llevar a cabo esta regulación. Al mismo tiempo, el Anteproyecto sirve para asumir las peticiones del Consejo de Europa, a través del Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO) en materia de transparencia respecto a las relaciones de los miembros del Gobierno con los Grupos de Interés.

El título de la futura norma anuncia dos conceptos: Transparencia e Integridad, sobre los que deben pivotar la actividad de los Grupos de Interés. Ambos conceptos van de la mano como herramientas para evitar situaciones de conflicto de interés (art. 1 Anteproyecto LTIAGI).

La propuesta regulatoria enuncia quienes deben ser considerados personal público susceptible de ser influenciado, remitiéndonos a la Ley 30/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio de alto cargo de la Administración General del Estado y al resto del personal de la Administración General del Estado y su sector público.

El artículo 3 del Anteproyecto nos habla de la “Actividad de influencia” definiéndola como “toda comunicación directa o indirecta con el personal público definido en el artículo anterior, realizada con la finalidad de intervenir en la toma de decisiones públicas o en los procesos de diseño y aplicación de políticas públicas y de elaboración de proyectos normativos, desarrollada en nombre de una entidad o grupo organizado de carácter privado o no gubernamental, en beneficio de sus propios intereses o de intereses de terceros, independientemente del lugar en el que se lleve a cabo y del canal o medio utilizado”. Luego la clave para definir la actividad de influencia está en su finalidad, en abogar por el interés del grupo al que representan.

El Anteproyecto define la actividad y la clasifica en un doble sentido, directa e indirecta:

La influencia directa (direct lobbying) aparece definida como: “la comunicación con el personal público por las personas representantes del grupo de interés a través de cualquier medio de comunicación, sea cual sea la forma o estatuto jurídico de la persona que la realice”. Es decir, como su nombre indica, se trata de una relación directa entre el grupo de interés o la persona lobista y el personal con competencias legislativas o decisorias. Es la manera tradicional de hacer lobby. Se suele ejercer por los grupos de interés con más capacidad de influencia y mayores recursos económicos, para acceder a las personas que tomaran las decisiones, agendando reuniones y encuentros para tratar de presionar en el sentido de sus intereses propios. Siempre que se utilice la persuasión el método de actuación será legítimo; sin embargo si se empleará la coacción, estrategia que a veces usan grupos con suficiente fuerza económica, estaríamos ante un comportamiento presuntamente delictivo.

A la influencia indirecta (Grass-roots lobbying) se refiere el Anteproyecto como: “la comunicación con el personal público mediante la utilización de intermediarios, incluidos los medios de comunicación, la opinión pública y las conferencias o actos sociales que estén dirigidos a dicha finalidad de influencia”. El lobby indirecto aprovecha las oportunidades que en el siglo XXI aportan las nuevas tecnologías, para dirigir la opinión pública hacia la línea política específica que favorezca el interés de su grupo. También pueden recurrir a huelgas, manifestaciones o campañas de prensa.

Un antecedente prácticamente similar al que ahora se propone en el Anteproyecto estatal, es la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid, que regula, en su TÍTULO IV.- La participación y la colaboración ciudadana en la dirección de los asuntos públicos: Capítulo II.- Registro de transparencia y código ético, art. 65. Esta regulación incluyó una definición del concepto grupo de influencia, respecto a los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de la misma, y enumerados en el apartado 1 de su art.2, incluyendo la influencia indirecta(36).

También, como ejemplo de actividad de influencia indirecta, podemos ver que el Anteproyecto de Ley de Transparencia de Euskadi, aprobado el 28 de noviembre de 2023, recoge la regulación del lobby indirecto en el art.60.2. El artículo hace referencia a los grupos de interés, definiéndolos en punto 1, para en el 2, manifestar:

“2. Tendrán la misma consideración a estos efectos las plataformas, redes u otras formas de actividad colectiva que, a pesar de no tener personalidad jurídica, constituyan de facto una fuente de influencia organizada y realicen actividades incluidas en el ámbito de aplicación del Registro”(37).

Por otro lado, el Anteproyecto LTIAGI en su artículo 4 define el concepto de grupo de interés:

“Tendrán la consideración de grupos de interés las personas físicas y jurídicas, sea cual sea su forma o estatuto jurídico, así como las agrupaciones de personas que se conformen en plataformas, foros, redes u otras formas de actividad colectiva, sin personalidad jurídica, que trabajen por cuenta propia o ajena y, con independencia de su forma o estatuto jurídico, que lleven a cabo actividad de influencia.”.

A los partidos políticos, sindicatos u organizaciones empresariales no se les considera Grupo de Interés al ejercer actividades constitucionalmente reconocidas. Sin embargo, sí podrían calificarse como tales las entidades o fundaciones creadas o financiadas por estas mismas organizaciones, al no contar con el amparo de atribuciones constitucionales.

En cuanto a la regulación prevista para la huella legislativa, huella normativa (“legislative footprint”) como prefiere llamarla PONCE SOLÉ (2019:113) a fin de incluirla tanto en la elaboración de leyes como de reglamentos, la encontramos en el artículo 11 del Anteproyecto LTIAGI(38). Se deberá reflejar la actividad realizada en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo (MAIN) del proyecto normativo respecto al cual se haya contactado, indicando la identidad de las personas o grupos de interés y las pretensiones formuladas.

La actividad de influencia de los grupos de interés se ha venido realizando como un camino de doble dirección, una “ida y vuelta” entre altas responsabilidades de dirección públicas y privadas conocido como “puertas giratorias” (revolving door). Constituye práctica común que personas que desempeñaban responsabilidades públicas asuman altos cargos en sectores estratégicos empresariales privados: energéticas, banca, farmacéuticas o en consultoras de “asuntos públicos”, organizaciones con capacidad para entender, colaborar e influir en las agendas políticas, normativas y sociales tanto a nivel nacional como internacional. Y, viceversa, desde puestos Chief Executive Officer (CEO) en el sector privado se han captado perfiles profesionales para la Gestión Pública de alta dirección.

Por ello, el Anteproyecto también propone medidas encaminadas a evitar las puertas giratorias (revolving door), los conflictos de intereses y la captura de las decisiones públicas.

El término “revolving door” proviene de Estados Unidos. Cuando se menciona en el contexto sociopolítico se está haciendo referencia al movimiento de personas con altos cargos entre el sector público y el sector privado, tránsito que pueden dar lugar a conflictos de intereses y captura de decisiones públicas que se resuelven en beneficio de la persona que ostentaba las responsabilidades y en detrimento del interés público. La mera apariencia, incluso cuando no lleguen a plantearse, puede influir negativamente en la opinión pública y mermar la confianza de la ciudadanía, tan necesaria de mantener ya que el conflicto de interés pude ser real, potencial o aparente.

Dicho concepto de puertas giratorias es la consecuencia de la colisión entre intereses legítimos y defendibles en origen, pero que pueden chocar entre sí en función de cómo se ejerciten, al ser susceptibles de abusos o limitación injustificada de derechos individuales. Por un lado, estaría el interés general de la ciudadanía exigiendo a sus representantes que actúen con la única finalidad del bien común, sin someterse a la influencia de los grupos de presión; y de otro lado, los derechos de las personas a título individual para utilizar sus competencias profesionales adquiridas durante el ejercicio de sus carreras en ámbitos públicos o privados, a seguir desarrollándolas y aplicar sus conocimientos y experiencias de una a otra esfera de actuación. En consecuencia, el conflicto podría surgir entre el derecho al trabajo, la integridad pública, la independencia y la competencia. La cuestión está en si la contratación del personal con responsabilidades públicas se hace por su experiencia y capacidad de lobby, actividades legítimas, o si la finalidad perseguida es conseguir ventajas menoscabando la independencia del sector público, actividad ilegítima por ir en contra del interés general.

Como medida preventiva, ante la posible colisión de intereses, el Anteproyecto LTIAGI establece lo que algunos autores y autoras denominan como “período de enfriamiento”(39) de dos años para altos cargos y personal empleado público con responsabilidades, que pasan a prestar sus servicios al sector privado. Durante este tiempo no podrán dedicarse profesionalmente a las materias en las cuales tuvieron competencias decisorias durante el desempeño de sus responsabilidades públicas.

Esta previsión se recoge en la Disposición final primera mediante la modificación del art. 15 “Limitaciones al ejercicio de actividades privadas con posterioridad al cese” de la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio de alto cargo de la Administración General del Estado, con la inclusión de un nuevo apartado 3.bis(40).

A tales efectos el art.1, párrafo segundo de la citada norma, establece qué puestos y responsabilidades están considerados como “altos cargos” a los efectos de la misma(41).

En definitiva, durante ese período no podrían utilizarse las “puertas giratorias”, por las personas que hayan tenido la consideración de alto cargo, al objeto de evitar el riesgo de posible captura de decisiones públicas por intereses privados.

La legislatura XIV acabó sin que la tramitación legislativa del Anteproyecto LTIAGI se llevara a término. El 27 de septiembre de 2023 el estado de ejecución que constaba en el Portal de Transparencia de la Administración de la Administración del Estado era: “No se llegó a someter el Anteproyecto a la aprobación (en segunda vuelta) del Consejo de Ministros como consecuencia de la convocatoria electoral”(42).

4. El IV Plan de Acción de Gobierno Abierto 2020-2024 y avance del V Plan 2024-2028

Al exponer el estado actual de la cuestión en materia regulatoria de los grupos de interés, interesa reseñar las previsiones que se recogen tanto en el IV Plan de Acción de Gobierno Abierto, hoy ya concluso, como en el avance del siguiente, el V Plan (2024-2028).

A finales del 2011, España se incorpora a la Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government Partnership, OGP), organización multilateral integrada por personas reformadoras de las Administraciones Públicas y de la Sociedad Civil, en pro de conseguir que las Administraciones Públicas actúen con transparencia, fomenten la colaboración y participación ciudadana, rindan cuentas y sean inclusivas.

La guía de Gobierno Abierto de la Alianza entre sus recomendaciones en materia de anticorrupción dedica un apartado al cabildeo, significando la necesidad de regular el lobby y de publicar su “huella” en el proceso normativo(43).

España, desde su incorporación a la Alianza, ha aprobado cuatro Planes de Gobierno Abierto. A saber:

I Plan de Acción de Gobierno Abierto 2012-2014.

II Plan de Acción de Gobierno Abierto 2014-2016.

III Plan de Acción de Gobierno Abierto 2017-2019.

IV Plan de Acción de Gobierno Abierto 2020-2024.

En los sucesivos planes se han recogido las actuaciones que han constituido y constituyen el compromiso de la Administración General del Estado en colaboración con las restantes Administraciones Públicas (AAPP) y la Sociedad Civil, en un período concreto, para fomentar la transparencia, la integridad y la sensibilización social, en busca de una sociedad más justa, pacífica e inclusiva (ODS número 16 de la Agenda 2030).

El IV Plan de Gobierno Abierto de España (2020-2024), cuya implementación concluyó el 29 de octubre de 2024, se orientó a la construcción de un sistema de integridad pública, basado en valores éticos y mecanismos para afianzar la integridad de las instituciones públicas, buscando la confianza de la ciudadanía en las Instituciones que la representan y gobiernan. Este compromiso responde a una estrategia para fortalecer los sistemas preventivos de integridad pública desde distintas perspectivas, para lo cual se toman en consideración las aportaciones ciudadanas y se recogen entre sus líneas de acción la regulación de la actividad de influencia de los grupos de interés, lobbies.

El segundo de los cuatro grandes objetivos del IV Plan de Gobierno Abierto de España 2020-2024 (en adelante el Plan), acordados por la Comisión Sectorial de Gobierno Abierto y la Comisión Permanente del Foro Gobierno Abierto es: “Impulsar, fortalecer y mejorar la calidad de la participación en la gestión pública”. Participación e inclusión se dan la mano y avanzan hacía las metas de la Agenda 2030, girando alrededor de dos ejes transversales:

1. Cumplir con los ODS, especialmente con el 16. Una sociedad justa, pacífica e inclusiva.

2. Promover las acciones para favorecer el objetivo: inclusión social, igualdad, y accesibilidad universal; especialmente destinadas a colectivos en situación de pobreza, riesgo de exclusión social o vulnerabilidad.

En relación a la implantación de la huella normativa, el Plan aspira a la consecución de los siguientes objetivos:

a) Facilitar la homogeneidad de la información publicada.

b) Garantizar la trazabilidad de las aportaciones recibidas y su influencia.

c) Incentivar la participación en el proceso de elaboración normativa.

d) Mejorar la gestión documental, edición de textos en formatos estructurados, tramitación digital íntegra del proceso y facilitar el seguimiento global con los hitos más relevantes.

El 17 de junio de 2020, en el Taller de participación para el debate y la priorización de las propuestas ciudadanas al Plan, se presentaron cuatro propuestas al proceso de trazabilidad de las normas conocido como “huella normativa”, considerándose que estaban vinculadas tanto al desarrollo de la participación ciudadana en el proceso de elaboración de disposiciones normativas como al principio de transparencia. En dicho taller se abogó por incluir la regulación de los lobbies en una ley de transparencia, refiriéndose al ámbito del poder ejecutivo, al tiempo que se señalaba la competencia por razón de la materia de la Oficina de Conflictos de Intereses, indicándose que la tecnología como herramienta podría facilitar la participación.

El 28 de enero de 2022, en el marco establecido por el Plan, se constituyó el subgrupo de trabajo para la reforma de la Ley de transparencia con integrantes designados siguiendo el modelo de la Comisión Permanente del Foro de Gobierno Abierto, con una composición paritaria de seis personas en representación de los tres niveles de Administraciones Públicas y otras seis personas en representación de la sociedad civil, y se ha propuesto extender las obligaciones de publicidad activa a los grupos de interés inscritos en el correspondiente registro, de conformidad con la normativa específica que les resulte de aplicación.

El 9 de enero de 2024 el grado de cumplimiento de los compromisos del IV Plan, se refleja a continuación por estado de sus actividades.

Fuente: Portal de Transparencia Administración General del Estado(44).

En el primer trimestre del 2024 se iniciaron los trabajos preparatorios para la elaboración del V Plan de Gobierno Abierto (2024-2028), en un proceso participativo entre los distintos niveles de la Administración y la Sociedad Civil, sometiéndose a Consulta Ciudadana Previa hasta el 31 de marzo de 2024(45).

Los planes para el fomento del Gobierno Abierto requieren herramientas que propicien la participación colaborativa de las personas que son sus potenciales usuarias, para mejorar su diseño e implementación; por ello, a nivel estatal se está difundiendo LEOS (Legislation Edition Open Software). LEOS es un programa de código abierto diseñado para la redacción y edición de documentos normativos que facilita el cumplimiento de la técnica normativa y la elaboración colaborativa de los textos. El proyecto se promociona conjuntamente con el INAP; publicándose en su página de innovación(46).

Siguiendo la meta de abrir la administración a la ciudadanía encontramos el proyecto “Consenso por una Administración Abierta”. Su finalidad es transformar de forma participativa la Administración Pública para adecuarla a la realidad social del Siglo XXI. El Ministerio responsable, Transformación Digital y de la Función Pública, da acceso al mismo a través del espacio web del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP). El documento se articula como hoja de ruta para la transformación de la Administración Pública con la participación de todos los sectores interesados. Entre sus ejes estratégicos están la transparencia, la participación pública y la rendición de cuentas. Entre el 27 de marzo y el 30 de abril de 2024 estuvo abierto el plazo para presentar aportaciones al documento.

Como hemos señalado, entre otros, se trabaja sobre la implementación del principio de transparencia, haciendo referencia entre sus objetivos a la “Administración abierta a la transparencia, participación pública y rendición de cuentas”. En el documento marco se indica que se continua el camino marcado desde las instituciones europeas respecto a la consolidación de los pilares del Estado de Derecho en Democracia, resaltando la importancia de un participación ciudadana transparente en las políticas públicas, bajo el prisma de la integridad.

“Una administración abierta sustentada en el valor de la participación ciudadana y comprometida a actuar con transparencia, integridad y responsabilidad, permite reconectar con el contrato social. Esta es la senda que marca el Informe de la Comisión Europea sobre el Mecanismo de Estado de Derecho, que insta a consolidar los avances en nuestro país en materia de integridad, transparencia y participación en los asuntos públicos”(47).

Continuando con el calendario establecido para el diseño del V Plan de Gobierno Abierto (2024-2028), el 20 de junio de 2024 tuvo lugar el Taller Deliberativo 2 dentro de los trabajos preparatorios para su elaboración; poniéndose nuevamente de manifiesto como compromiso 2 del Plan, Transparencia y acceso a la información, la necesidad de regular la actividad de influencia, concretamente se menciona a las “agendas de altos cargos” y “registro de lobbys”.

El 17 de septiembre de 2024 el Consejo de Ministros de España, de conformidad con la hoja de ruta establecida por la Comisión Europea en el Plan de Acción para la Democracia Europea (Democracy Action Plan), aprueba el Plan de acción por la Democracia para fortalecer los principales pilares del Estado de Derecho y combatir la desinformación.

El Plan recoge 31 medidas para fortalecer la confianza en las instituciones y, entre ellas, en su Eje 3 Transparencia del poder legislativo y el sistema electoral se refiere a la futura aprobación de la Ley de Grupos de Interés y transparencia de cuentas de los partidos políticos, para regular su código de conducta y facilitar el seguimiento del proceso legislativo, señalando como institución responsable al Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública y Cortes Generales(48). El 24 de septiembre por Real Decreto 955/2024 se crea la Comisión Interministerial de seguimiento e impulso del Plan de Acción por la Democracia, estableciéndose su composición y funcionamiento.

El 1 de octubre de 2024 España ha iniciado su mandato como copresidenta del Comité de Dirección de la Alianza para el Gobierno Abierto, reconociéndose el compromiso de nuestro país para impulsar Administraciones Públicas más transparentes, participativas y que rindan cuentas a la ciudadanía. España está representada en la Alianza en los tres niveles territoriales de la Administración Pública: Estatal, Autonómica y Local.

5. El Proyecto de Ley de Transparencia e Integridad de las Actividades de los Grupos de Interés

Siguiendo la senda marcada desde instituciones internacionales y europeas, plasmada en el Plan de Acción por la Democracia aprobado por el Gobierno el 7 de febrero de 2025, el Núm 46-1 del Boletín Oficial de las Cortes Generales [BOCG] publica el (121) Proyecto de Ley de Transparencia e integridad de las actividades de los grupos de interés, encomendando su aprobación a la Comisión Permanente Legislativa de Hacienda y Función pública. El plazo para presentar enmiendas finaliza el 25 de febrero de 2025(49).

En su exposición avanza su carácter de “herramienta” para prevenir los conflictos de intereses que pudieran surgir en el desempeño de las altas responsabilidades del Estado así como en el ejercicio de la función pública, haciendo hincapié en la necesidad de garantizar procesos de toma de decisiones abiertos, transparentes, participativos y orientados al interés de la ciudadanía en general.

El proyecto de ley da continuidad a la regulación iniciada en el Anteproyecto LTIAGI, incorpora varias precisiones, y amplia la modificación prevista de la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado. No sólo se modificará el art. 15, disposición relativa a las denominadas “puertas giratorias”, sino que se incluye una nueva redacción del art. 19 detallando las funciones de la Oficina de Conflictos de Intereses (OCI en adelante) y el código de conducta que debe observar su personal.

En relación a la regulación prevista para la OCI, son especialmente significativos dos aspectos. En primer lugar, en aras a promover la cultura de la integridad en la Administración General del Estado, todo el personal de la OCI deberá actuar conforme a los principios de legalidad, eficacia, objetividad, imparcialidad, honestidad, transparencia, responsabilidad, austeridad y neutralidad. Y en segundo lugar, se encomienda a la OCI la promoción de espacios colaborativos a nivel de gobernanza multinivel, con las comunidades autónomas, las ciudades de Ceuta y Melilla y las entidades locales; así como con la sociedad civil para promover buenas prácticas de prevención y control ante posibles conflictos de intereses. Al mismo tiempo, debe cooperar con organismos similares en los distintos niveles territoriales, local, autonómico, europeo e internacional.

Otras novedades recogidas en el Proyecto LTIAGI son las siguientes:

Incluye como personal público susceptible de influencia a las “personas miembro de los gabinetes que prestan funciones de confianza o asesoramiento especial”, personal regulado en el art. 10 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (art. 3 “Personal Público susceptible de influencia”).

Invoca los principios aplicables respecto al tratamiento de los datos de carácter personal, limitándolos a los datos identificativos y los necesarios para contactar (art. 5 “Creación y naturaleza del Registro”). Asimismo, incorpora una segunda disposición adicional sobre la protección de datos personales incluidos en el Registro de Grupos de Interés.

Obliga a que se hagan constar en dicho Registro las reuniones y audiencias con el personal público susceptible de ser influenciado.

Se establecen límites a la publicidad de la información para supuestos de prohibiciones por motivación legal, razones de seguridad, secreto comercial o industrial; especificando expresamente que la información se incorporará al informe de huella normativa (art. 6 “Contenido”).

Por último, para finalizar este breve recorrido por la situación la actual en la regulación de los grupos de interés, quisiera señalar que el contexto social en que vivimos llama a reflexionar sobre la conveniencia de introducir una mención a las garantías digitales en la futura regulación estatal de la actividad de influencia, dadas las repercusiones que pudiera tener la utilización de la Inteligencia Artificial (IA) en la materia. La irrupción de la IA ya está siendo objeto de regulación. El Consejo de Ministros aprobó el 23 de agosto de 2023 mediante Decreto el Estatuto de la Agencia Española de Supervisión de la Inteligencia Artificial (AESIA), dando cumplimiento al Componente 16, Reforma 1 del PRTR; y el 14 de mayo de 2024, la Estrategia de Inteligencia Artificial 2024, que viene a reforzar la Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial (ENIA). A nivel europeo, el 2 de febrero de 2025 ha entrado en vigor la obligada alfabetización en IA y la prohibición de sistemas IA de alto riesgo para la ciudadanía recogidas en los arts. 4 y 5 respectivamente del Reglamento (UE) 2024/1689 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio de 2024, por el que se establecen normas armonizadas en materia de inteligencia artificial (RIA).

III. LA TRAZABILIDAD DE LA ACTIVIDAD DE LOS LOBBIES: SU INCLUSIÓN EN LA HUELLA NORMATIVA

Tras reseñar los principios de los que trae causa y el estado de la cuestión tanto a nivel estatal como autonómico, analizaremos como la huella normativa, entendida como el proceso de trazabilidad de las normas, constituye una herramienta para dar visibilidad a la actividad de influencia de los lobbies en el proceso de toma de decisiones. Por lo cual, se estima necesaria su regulación con carácter básico para todo el país.

Comenzamos por significar que los principios de transparencia, participación y publicidad sustentan la huella normativa, sin olvidar los principios de buena regulación en el ámbito del procedimiento administrativo: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica y eficiencia.

Por ello, es importante traer a colación que el artículo 129.5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP en adelante)(50) dispone, como principio de buena regulación en aplicación del de transparencia, la participación activa en la elaboración de las normas de sus posibles destinatarios/as, más allá de los trámites de audiencia, consultas previas e información pública previstos en el artículo 133 del mismo texto legal.

A los principios anteriormente citados podría unirse el principio de integridad. La OCDE, en su Recomendación sobre Integridad Pública de 2017, como organización internacional que promueve políticas en pro de la prosperidad, la igualdad, las oportunidades y el bienestar para todas las personas, entiende la “Integridad Pública” como “el posicionamiento consistente y la adhesión a valores éticos comunes, así como al conjunto de principios y normas destinadas a proteger, mantener y priorizar el interés público sobre los intereses privados”.

En dicha recomendación en materia de Participación se hace referencia a la necesidad de prevenir la captación de políticas públicas por parte de los grupos de interés, a través de la gestión de los conflictos de interés y mediante medidas de transparencia en las actividades de lobbying. Para conseguirlo se apuesta por la huella normativa como instrumento para visibilizar dichas actividades.

El rastro que deja la huella normativa ayuda al desarrollo de los principios de transparencia, publicidad e integridad, al tiempo que se da respuesta a las demandas de los stakeholders (participantes o interesados/as) que desean conocer quiénes han participado en el proceso normativo. Dejar constancia de lo actuado en el procedimiento de elaboración normativa implica respetar los principios de un Estado Social y Democrático de Derecho; coadyuvando a la confianza de la ciudadanía en las instituciones que las representan. Sin olvidar, los límites que todo derecho debe respetar en pro del interés general, cuando este colisiona o hay peligro de ello con los intereses particulares.

La huella normativa debe reflejar la trazabilidad de los contenidos y documentos generados en el proceso de elaboración de las disposiciones normativas, incluyendo las referencias a los distintos actores, públicos y privados, que han participado en el proceso, reseñando cómo han influido en el texto final. La transparencia de la participación realizada aumentará la credibilidad en las personas con responsabilidades públicas fomentando una ciudadanía más participativa en los procesos de toma de decisiones públicas.

En relación a la intervención de los agentes sociales en la elaboración de la normativa jurídica, PONCE SOLÉ (2019:13) indica que en distintos ámbitos se viene poniendo de manifiesto que debe quedar reflejada documentalmente. La huella normativa posibilita saber quiénes, cuándo y cómo participaron en el proceso. La finalidad perseguida es asegurar que la influencia de los grupos de interés en las políticas públicas no es desproporcionada, como medida preventiva ante la corrupción, al tiempo que se aboga por la rendición de cuentas tanto del poder ejecutivo, como del legislativo.

Actualmente las normas de transparencia recogen distintas formas para la publicación activa del proceso de elaboración normativa; tanto respecto a sus contenidos, como a su divulgación y puesta a disposición en los distintos Portales de Transparencia de las instituciones públicas. Podemos decir que ha habido una evolución en la implantación de la huella normativa en relación a la actividad de influencia de grupos de interés o lobbies.

A nivel estatal, el 28 de mayo de 2021 se cerró el plazo para participar en la Consulta Pública Previa del Anteproyecto de Ley de Trasparencia y de Integridad en las Actividades de los Grupos de Interés (Anteproyecto LTIAGI en adelante), entre las propuestas presentadas varias resaltaban la relevancia de la huella normativa para incrementar la transparencia en la elaboración normativa, así como las relativas a las agendas entraban al detalle en la información de las reuniones sobre la que se debía tener acceso(51)

Como se viene exponiendo el Anteproyecto LTIAGI tiene como objetivo: regular y clarificar como deben conducirse aquellos que ejercen su legítima actividad de influencia con las personas con responsabilidad en la toma de decisiones y procesos de elaboración normativa. El Anteproyecto prevé que el Portal de Transparencia y la web de la Oficina de Conflictos de Intereses alberguen un Registro de Grupos de Interés, donde se pueda consultar su actividad, junto a las reuniones celebradas con altos cargos o funcionariado partícipes en el diseño y elaboración de la normativa. Esta actividad se reflejaría en la MAIN, en concepto de huella normativa que daría transparencia a quiénes, cuándo y en qué materia son partícipes en el diseño y/o elaboración de la norma. No obstante, dado que se aprobó al final de la XIV Legislatura, su tramitación quedo paralizada al convocarse elecciones generales(52). Durante el período de información pública presentaron aportaciones, entre otras entidades, la Asociación de profesionales de las relaciones institucionales (APRI en adelante)(53), la Fundación CIVIO(54) y Transparency Internacional España (TI-E en adelante)(55).

A continuación, se reflejan las propuestas relativas al concepto de huella normativa efectuadas por las mencionadas entidades profesionales del ramo y de la sociedad civil.

APRI como garantía de la privacidad propone una anonimización de los representantes de los grupos de interés, al recomendar sustituir la obligación de detallar la identidad de “las personas” por “los grupos de interés”, en el artículo 11.1 segundo párrafo del anteproyecto. Justifica su propuesta partiendo de reconocer la importancia de que los expedientes normativos indiquen, desde el principio, las modificaciones que hayan podido surgir en su tramitación, pero sin que la transparencia de esta huella normativa origine un conflicto de privacidad. Estiman que la asociación de las propuestas, a lo largo del tiempo, con las personas representantes, en lugar de asociarlas a los grupos que representan, puede conculcar la privacidad personal. Por lo cual, proponen una anonimización de los/las representantes reflejando solamente los datos relativos al grupo de interés que intervienen en el proceso normativo(56).

CIVIO se centra en la publicidad de la huella. Recomienda publicarla junto a cada texto normativo; concretamente en el apartado de “análisis” del BOE. El informe debe incluir actores intervinentes, documentación y aportaciones al texto final, así como cualquier dato que avale la decisión adoptada(57).

Transparency Internacional España (TI-E) señala que la clave en relación a la efectividad de la huella normativa es asegurar su trazabilidad, poniendo de manifiesto las dificultades que pueden surgir en los supuestos de gobernanza multinivel. Plantean como ejemplo el caso en que una actividad de influencia iniciada en una Comunidad Autónoma pueda llegar a las Cortes Generales y finalmente decidirse en la Administración General del Estado. En este caso, creen que la redacción del Anteproyecto no aseguraría la trazabilidad de la influencia que haya podido ejercerse(58).

En mi opinión el argumento de APRI no estaría justificado, los cargos públicos los ostentan personas y a lo largo del tiempo sus nombres quedan unidos al período temporal en que los desempeñaron. Por tanto, de igual manera, las personas que en un período temporal concreto realicen actividades de influencia en representación de su grupo de interés deben poder ser identificadas, al igual que se identifica al personal público en el ejercicio de sus funciones.

La propuesta de CIVIO de publicar en el BOE junto a cada norma su informe de huella normativa, relación de personas partícipes en su elaboración y ámbitos de interés, sin duda haría la norma más transparente y facilitaría la visibilidad de la trazabilidad de dicha huella.

La trazabilidad que aduce TI-E me parece de suma importancia, pues creo en la necesidad de una regulación armonizada entre las distintas administraciones territoriales, si abogamos por una transparencia intuitiva y real.

La incorporación del concepto de huella normativa acompaña todo proceso normativo, reflejando en la MAIN de la norma las modificaciones en la redacción que tuvieran su origen en la acción de estos grupos de interés, junto con las identidades del personal público y de la representación de dichos grupos que hayan participado en las reuniones mantenidas al efecto (RUBIO NUÑEZ, 2022).

En las aportaciones formuladas durante la consulta pública se plantea la extensión de la regulación en proceso al resto de Administraciones Territoriales: Comunidades Autónomas y Entidades Locales. Sin embargo, no se recoge nada al respecto en el Anteproyecto. A mi parecer, es fundamental armonizar la regulación para todo el país, con una norma que siente las bases generales en materia de actividad de influencia, bajo los principios de transparencia, participación, integridad y publicidad.

En el pasado año, RUBIO NUÑEZ(59) nos habla de la necesidad de acompañar a la transparencia, que debe llevar aparejada la actividad de los grupos de interés, de otras medidas, refiriéndose a la huella normativa como una de ellas. La huella normativa no sólo va a permitir el registro de las influencias ejercidas en el proceso de toma de decisiones y, por ende, la posibilidad de contestarlas, sino que también puede servir para hacer la actividad de influencia accesible a la ciudadanía común que no cuenta con la posición económica y social, de la que disfrutan los grupos de interés del ámbito profesional. Figura novedosa ya recogida en la legislación chilena.

Desde principios del presente año, la prensa viene haciéndose eco de distintos casos a raíz de los cuales se pone de manifiesto la necesidad de la regulación del lobby y de su huella normativa(60). RUBIO NÚÑEZ(61) considera que la actividad de influencia de los lobbies tiene una doble vertiente, positiva y negativa a su vez. Por un lado, podría considerarse como un activo para las sociedades democráticas y, por el otro, convertirse en una amenaza. Entre las ventajas que podrían aportar al bien común menciona las aportaciones de los distintos sectores profesionales y de intereses, que al tener información técnica y conocimientos específicos sobre la realidad de sus ámbitos, pueden contribuir a mejorar el proceso legislativo con una perspectiva más integral de cada materia.

A día de hoy, seguimos sin tener una norma que regule la actividad de los Grupos de Interés con la Administración General del Estado y su sector público. La consulta del Plan Normativo del Gobierno para 2024, actualizado a 3 de abril de 2024 y publicado en el Portal de la Transparencia de la Administración General del Estado no hace ninguna referencia a la continuidad en la tramitación del citado anteproyecto normativo(62).

En palabras de PONCE SOLÉ la actividad informal es relevante. Las reuniones informales de responsables públicos del poder ejecutivo con lobbies en relación con proyectos de ley y reglamentos deben ser reflejadas en HUELLA NORMATIVA. Pero, ¿todas? ¿cuándo?. Siempre hay necesidad de límites para conciliar los derechos que pudieran entrar en colisión.

IV. LA HUELLA NORMATIVA Y SU REFLEJO EN LA MEMORIA DEL ANÁLISIS DE IMPACTO NORMATIVO (MAIN)

La actividad de influencia en la toma de decisiones políticas o normativas es el primer rasgo característico de los lobbies, grupos de interés o cabildeo; por ello, su regulación con carácter básico para todo el territorio nacional es primordial, a fin de evitar situaciones de conflictos de intereses y casos de corrupción. Las leyes exigen un mayor registro y rendición de cuentas de las actividades de cabildeo, obligando a los grupos de presión a declarar sus objetivos, financiamiento y reuniones con personal empleado público. La transparencia y trazabilidad de participación en estas interacciones es clave para garantizar que las decisiones políticas beneficien al interés público y no a intereses privados específicos. En este escenario, la regulación de la huella normativa en las memorias de análisis de impacto normativo (MAIN en adelante) se abre paso como una pieza fundamental para conseguir el objetivo: proteger el interés general. Los principios de transparencia, participación, integridad y publicidad requieren su plasmación práctica en el reflejo de la actividad de influencia ejercida por los grupos de interés. En lógica consecuencia, las MAIN deben reflejar la huella de dicha actividad ejercida durante el proceso de elaboración normativa.

Las Administraciones Públicas están obligadas a dar publicidad a las memorias e informes que conforman los expedientes de elaboración de textos normativos, en aplicación del artículo 7 d) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; especialmente a la memoria del análisis de impacto normativo. Desde el 10 de diciembre de 2014 las MAIN se deben publicar en el Portal de Transparencia, ya que el artículo citado se encuadra en el título I de la Ley que entró en vigor al año de su publicación en el BOE, conforme a lo establecido por la Disposición final novena.

El 4 de diciembre de 2017 entró en vigor el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, derogando la normativa anterior aprobada por el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio. El nuevo texto tiene por objeto desarrollar la nueva redacción del 26.3 de la Ley 50/1997 de 27 de noviembre del Gobierno, a raíz de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, respecto a la Memoria del Análisis de Impacto Normativo que debe acompañar a los anteproyectos de Ley y proyectos de Reales Decretos-Leyes, Reales Decretos Legislativos y normas reglamentarias. La exposición de motivos invoca tanto las Recomendaciones de la Unión Europea como las de la OCDE, abogando por mejoras normativas y simplificación de procesos, en los cuales las MAIN se consideran instrumentos esenciales(63).

Siguiendo su regulación legal, podemos decir que las memorias de análisis de impacto normativo son una herramienta, utilizada durante el proceso de elaboración de la norma, que busca mejorar su regulación; sistematizando, ordenando y valorando la información recopilada para sopesar el impacto que la iniciativa podría tener. La MAIN es el “documento resumen” donde se recoge y unifica la documentación unida a un proyecto normativo, al objeto de justificar su oportunidad y necesidad, valorando su impacto en los diferentes ámbitos en los cuales su aprobación tendrá repercusión.

La finalidad última de la MAIN es garantizar, que se han tomado en consideración todas las variables para estimar la repercusión de la normativa en proceso para las personas destinatarias y los agentes públicos y privados que intervienen en su aplicación.

Por ello, la MAIN aporta información relevante que coadyuva en el proceso de elaboración de la norma, propiciando que los órganos competentes tengan las herramientas para tomar la decisión más adecuada; al mismo tiempo que proporciona información a todas las partes que intervienen en el proceso normativo. La MAIN debe ser clara, concreta y concisa para facilitar la comprensión del proyecto normativo al que acompaña, reflejando la situación de hecho que se pretende regular y la justificación de las medidas propuestas a tal fin. En conclusión, para la consecución del objetivo perseguido al elaborar la MAIN es imprescindible conocer la fundamentación del proyecto normativo, reflejando quién y por qué han participado en el mismo dejando constancia de su intervención a través de la “huella normativa”.

Esta herramienta de transparencia y a su vez de participación denominada huella normativa, cobra especial relevancia cuando se ha ejercido actividad de influencia por grupos interesados en la materia cuya regulación legal se tramita, a fin de garantizar la integridad del procedimiento de elaboración normativa y prevenir la captura de toma de decisiones públicas que afectan al interés general.

Un ejemplo reciente de la importancia que se da al reflejo de la huella normativa en la MAIN, lo tenemos en la Comunidad Autónoma Andaluza, que en su Decreto-ley 3/2024, de 6 de febrero, por el que se adoptan medidas de simplificación y racionalización administrativa para la mejora de las relaciones de los ciudadanos con la Administración de la Junta de Andalucía y el impulso de la actividad económica en Andalucía(64), hace referencia en su capítulo II a la “Memoria de Análisis de Impacto Normativo y medidas de impulso de la Administración digital”, poniendo de manifiesto en apartado II de su Exposición de Motivos que la regulación de la MAIN es “un instrumento esencial al servicio de la mejora regulatoria.”

V. CONCLUSIONES: PROPUESTA DE LEGE FERENDA

La globalización y las tecnologías disruptivas del Siglo XXI, junto a una creciente concepción ciudadana del derecho al acceso a información veraz, íntegra y actualizada de la actividad pública de las Administraciones que ostentan su gobierno, fomentan la legislación en materia de Transparencia, Participación e Integridad Pública. Esta legislación va encaminada no solo a posibilitar el ejercicio efectivo del derecho de acceso como un derecho a conocer, sino también a recuperar la confianza perdida en las personas que dirigen y administran lo público. El concepto de huella normativa nace como una herramienta más para la consecución de estos objetivos.

A día de hoy, el concepto de huella normativa en la toma de decisiones públicas avanza como proyecto, pero aún queda camino por recorrer para hacerla accesible a la ciudadanía en general. Tan sólo cuando realmente sea visible la huella de los/las partícipes en el proceso de elaboración normativa o adopción de resolución, se podrá hacer un seguimiento de la toma de decisiones públicas. La relevancia de las distintas opciones, sugerencias o alternativas es incuestionable; con independencia de que quien tenga la competencia respecto a la toma de decisión las tenga o no en consideración, o las rechace sin justificación. Las aportaciones ciudadanas, requeridas por los poderes públicos, en fases de audiencia, información y/o consulta pública, deben quedar reflejadas en el proceso de elaboración normativa o adopción de la resolución.

Esta huella normativa debe ser accesible de forma simple e intuitiva para la ciudadanía en general. Solo así podremos decir que se cumple con los principios de participación y transparencia, posibilitando el derecho de acceso a la información, y permitiendo conocer quiénes, en qué momento, y sobre qué materia, han participado en el diseño y/o elaboración de las disposiciones normativas de aplicación general. Por ello, las actividades de los grupos de interés que hayan tenido acceso a las agendas públicas y ejercido sus influencias mediante “cauces informales”, como reuniones sobre materias de su interés, deberían quedar reflejadas en la tramitación del procedimiento normativo para hacer transparente la participación del grupo de interés al que representan durante la elaboración de los textos normativos. Para ello, es imprescindible la trazabilidad de la normativa, facilitando el acceso a las aportaciones e influencias concretas del grupo de interés en la redacción final.

El conocimiento y acceso a las agendas de las autoridades y personal empleado público, cuando se reúnen con los distintos grupos de interés para tratar temas que a todos y todas nos incumben, es trascendental para la efectividad de los principios de integridad pública y buena gobernanza. La huella normativa conlleva el registro documental de la actuación de los lobistas, en relación al procedimiento de elaboración de reglamentos y proyectos de ley, mediante su reflejo en la MAIN de la norma en la que hayan participado aún de manera “informal”.

En relación a la ausencia de transparencia en el proceso formal de elaboración normativa, de las reuniones informales mantenidas entre personas con responsabilidades de servicio público y lobistas, PONCE SOLÉ (2019:154-159), defiende potenciar el principio de publicidad en su versión activa mediante la figura de la huella normativa; huella que deberá reflejarse formalmente en un documento donde consten los encuentros agendados y celebrados. También propone que la ciudadanía pueda ejercitar su derecho a conocer los temas tratados en dicha reuniones. Las tres medidas: documento de huella normativa, publicidad de agendas oficiales y derecho de acceso de la ciudadanía a conocer lo tratado en las reuniones informales en el ámbito público, constituyen, a su parecer, mecanismos efectivos para evitar oscuridad en el procedimiento de elaboración normativa

Esta regulación debe llevarse a término en un entorno en que parte de la población no se vea excluida de este derecho; articulándose los mecanismos que permitirían en palabras de ALEMANNO (2023:21) un “lobbying ciudadano”. La figura del lobby debe verse como algo positivo y nunca de manera opaca y negativa. ALEMANNO (2023:26) afirma: “Es hora de Good Lobby”.

Por otro lado, los derechos que conlleven la inscripción en los Registros de Grupos de Interés, no pueden suponer una situación privilegiada en materia de transparencia, en relación a los derechos de acceso a la información regulados en la normativa de transparencia para la ciudadanía en su conjunto. Dicha legislación tras cumplir una década, está en proceso de reforma para adaptarse a los cambios sociales y plasmar en su texto la experiencia acumulada desde su entrada en vigor. Hoy en día es necesaria una publicidad activa inteligente. Según PONCÉ SOLÉ (2019:155) esta publicidad activa inteligente necesita para ser considerada como tal una simplificación previa de la información a divulgar, con un punto de acceso único a la normativa en elaboración. Una “smart disclosure” en palabras de SUNSTEIN.

En nuestra sociedad actual, considero absolutamente necesaria la recuperación de la confianza depositada en las personas con responsabilidades públicas; para ello, como se manifiesta en la exposición de motivos tanto del Anteproyecto como del Proyecto de LTIAGI, la regulación de los grupos de interés, y por ende de su huella normativa, en la toma de decisiones, constituye un pilar de la cultura democrática de la transparencia y de la rendición de cuentas. El conocimiento, con sus lógicas limitaciones, de “quién se reúne con quién” aporta transparencia a la gestión, y permitiría avanzar en la recuperación del prestigio y a veces incluso del respeto perdido, dadas las formas en que se expresan algunas opiniones.

La inclusión expresa de la huella normativa al regular el procedimiento de participación de los lobbies, a través de las reuniones informales en las que intervengan, con límites específicos, que tomen en consideración el secreto comercial o empresarial, la información confidencial y, por supuesto, la protección de datos personales, podría tener encaje al tratar la actividad de influencia directa en la que la comunicación se realiza con el personal público.

Hoy en día la creencia ciudadana relaciona la existencia de los lobbies con las prácticas de corrupción y el tráfico de influencias. El impacto mediático que ha salpicado en las últimas décadas a la política española conlleva que la figura de los lobbies y los lobistas pueda relacionarse con la corrupción. El desencanto generalizado hacía la clase política, repercute sobre los grupos de interés que, en función de sus fines propios, intentan influir en la toma de decisiones previas a la regulación de materias que directamente les afectan. Y ello, a pesar de que nadie discuta que una correcta comunicación entre actores de la sociedad civil, agrupados por un interés común y específico, y la propia Administración, beneficia al interés general, pues la pretensión última de “lo público” es el bien común, para lo cual, el conocimiento de las necesidades de la ciudadanía, en sus distintos sectores, es fundamental.

Quizás, demasiadas veces, es la manera en que se produce la actuación de algunos lobbies, la que justifica la falta de confianza ciudadana. Ahora bien. ¿Cuáles serán los límites necesarios a esa transparencia para que no afecte a la legítima toma de decisiones de aquellas personas que tienen la responsabilidad de las mismas, en los distintos estamentos y roles del sector público?. Los límites deben tener dos direcciones: en primer lugar, límites a la solicitud de información en función de la materia y del momento procedimental en que se encuentre la toma de decisión; en segundo lugar, límites a la obligación de facilitar lo solicitado, por iguales motivos, en razón de la materia y del proceso.

Hay otras cuestiones adicionales que surgen al respecto, como es la relativa a si deben regularse las actuaciones de los lobbies en la legislación específica del ámbito de la transparencia, o desligarse de la normativa genérica sobre participación ciudadana. En mi opinión, los grupos de interés y sus actividades deben regularse en el ámbito de la transparencia, para propiciar que la Sociedad identifique como positiva la actuación de sus máximos órganos de poder y administración; facilitando su control, -a través de los mecanismos de información de dicho ámbito-, en entornos democráticos.

La huella normativa debe equilibrar transparencia y participación, con los límites necesarios a la accesibilidad de las agendas públicas, delimitando qué partes y qué contenidos de dichas agendas públicas deben ser accesibles y cuáles no, previamente definidos por Ley, con el objetivo de evitar discrecionalidades por parte de los actores públicos en la concreción de su acceso y su reflejo a través de la huella normativa.

Al mismo tiempo, creo necesario que se contemplen cauces para que la ciudadanía “de a pie” tenga la posibilidad de acceder a la información de aquellas materias de su interés, más allá de las distintas fases de información pública en los procesos normativos donde se contemplan los trámites de información pública y alegaciones. La huella normativa debe hacerse accesible para la ciudadanía en general utilizándose las herramientas informáticas disponibles en nuestra era digital, pero de forma intuitiva y abierta, sin ahondar en la brecha digital.

Establecer una plataforma única, con distintos alojamientos, a semejanza de la Plataforma de Contratación del Sector Público, daría una visión de conjunto, que mejoraría la imagen de transparencia, por facilitar la accesibilidad y simplificar la consulta de la información a la que se desea acceder.

La falta de una regulación de la figura del lobby en la legislación estatal española, es decir, el déficit regulatorio al no existir una estructura común que posibilite la interacción del sector público en sus distintos ámbitos territoriales con la figura del lobby, puede perjudicar la imagen pública de la Administración española y deteriorar la ya de por sí cuestionada figura del lobista. La legislación debiera tener carácter básico en la materia para coordinar y armonizar las distintas regulaciones estatales, autonómicas y locales, aportando coherencia y minimizando la problemática de los lobbies y su acceso a las agendas públicas, haciendo accesible y transparente su huella normativa.

Quisiera concluir el presente estudio sobre la transparencia de la participación informal de los lobbies, a través de la huella normativa, en el procedimiento de elaboración legislativa, haciendo referencia a un artículo de opinión publicado en un periódico de nuestro país en 1993, cuyas citas tanto de Truman como de Antonio Maura sintetizan la necesidad de una gobernanza abierta y transparente para recuperar la confianza ciudadana.

“Lo podemos hacer mejor y necesitamos hacerlo mejor”. Truman supo entender, en momentos tan difíciles o más que los actuales, que la democracia se alimenta de democracia, por lo que su vieja receta, al margen de consideraciones éticas sobre gobernantes y gobernados y en castiza expresión de Antonio Maura, “yo para gobernar, no necesito más que luz y taquígrafos”, es hoy más necesaria que nunca.”(65).

ABREVIATURAS

Anteproyecto LTIGI: Anteproyecto Ley de Transparencia e Integridad en las Actividades de los Grupos de Interés.

AESIA: Agencia Española de Supervisión de Inteligencia Artificial.

APRI: Asociación de Profesionales de las Relaciones Institucionales.

CCAA: Comunidades Autónomas.

CE: Constitución Española de 1978.

CEADP: Convenio Europeo sobre Acceso a los Documentos Públicos.

CEDH: Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales.

CEO: Chief Executive Officer.

CNMC: Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.

EELL: Entidades Locales.

FJ: Fundamento jurídico.

GRECO: Grupo de Estados contra la Corrupción.

IA: Inteligencia Artificial.

INAP: Instituto Nacional de Administración Pública.

LEOS: Legislation Edition Open Software.

LTAIPBG: Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

MAIN: Memoria de Análisis de Impacto Normativo.

OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos.

OCI: Oficina de Conflicto de Intereses.

ODS: Objetivo de Desarrollo Sostenible.

OGP: Open Government Partnership.

PIDCP: Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos. Proyecto LTIAGI

PRTR: Plan de Recuperación Transformación y Resiliencia.

Proyecto LTIAGI: Proyecto Ley de Transparencia e Integridad de las Actividades de los Grupos de Interés.

REGIA: Registro de los Grupos de Interés de la Generalitat.

TC: Tribunal Constitucional.

TEDH: Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

TI-E: Transparency Internacional España.

UE: Unión Europea.

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NOTAS:

(1). CERRILLO i MARTINEZ, A (2005). Pag.9

(2). Véase FERNÁNDEZ RAMOS, S. (2022:113).

(3). FERNÁNDEZ RAMOS, S. (2017).GUICHOT REINA, E. (2023).MORENO GONZÁLEZ, G. (2015).TORO JUSTINIANO, C. (2010).

(4). Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. Art. 26

(5). FERNÁNDEZ RAMOS, S. (2022).

(6). SIERRA RODRÍGUEZ, J. (2023).

(7). BERMÚDEZ SÁNCHEZ, J. (2020).

(8). ZAMBONINO PULITO, M. (2018).

(9). En mi opinión, el principio de publicidad y la Gobernanza Multinivel aplicados a la regulación de la actividad de influencia de los grupos de interés justifican un registro único que aglutine de forma ordenada las interacciones entre poderes públicos y sociedad civil en los distintos ámbitos territoriales de nuestra administración, estatal, autonómica y local, al objeto de propiciar una publicidad efectiva, accesible e incluso intuitiva.

(10). Anteproyecto de Ley de Información Clasificada. Exposición de motivos.

(11). ENLACE

(12). 176 Informe sobre el Estado de Derecho en 2022, Capítulo sobre la situación del Estado de Derecho en España, p. 2.

(13). 177 En el marco de la consulta pública se enviaron un total de 367 respuestas: 18 de las cuales fueron presentadas por particulares; 311, por asociaciones y entidades privadas; y 38, por entidades públicas.

(14). 178 Aportación de España al Informe sobre el Estado de Derecho en 2023, p. 17

(15). 179 Aportación de España al Informe sobre el Estado de Derecho en 2023, p. 17. El proyecto de ley abarca las siguientes cuestiones: normativa marco en virtud de la cual los grupos de presión y los funcionarios pueden tener relación; definición de las actividades de influencia; aclaración de que no se considera grupo de interés en virtud de la norma, por ejemplo, a partidos políticos, los sindicatos y las asociaciones empresariales, mientras que las entidades o fundaciones financiadas o creadas por las organizaciones mencionadas sí se consideran así (se excluyen los colegios profesionales).

(16). 180 Información recibida del Ministerio en el contexto de la visita a España.

(17). 181 La Ley 19/2014, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, define los grupos de interés; el Decreto-ley 1/2017, de 14 de febrero, creó el Registro de grupos de interés de Cataluña.

(18). 182 Aportación del Ilustre Colegio de la Abogacía al Informe sobre el Estado de Derecho en 2023, p. 19. El Registro estará disponible en el Portal de Transparencia de la Administración del Estado y en la página web de la Oficina de Conflictos de Intereses.

(19). 183 Información recibida de la Oficina de Conflictos de Intereses en el contexto de la visita a España.

(20). 184 Aportación de España al Informe sobre el Estado de Derecho en 2023.

(21). 185 Información recibida de Transparencia Internacional en el contexto de la visita a España; aportación de la Fundación <<Hay Derecho>> al Informe sobre el Estado de Derecho en 2023, p. 18; GRECO (2022), Cuarta ronda de evaluación: adenda al Segundo informe de cumplimiento, recomendación ii, apartados 9 a 12.

(22). 186 La Asociación de Profesionales de las Relaciones Institucionales (APRI) pide, en particular, que se incluya a los sindicatos y las asociaciones empresariales. Además, el proyecto de ley prevé un sistema de huella normativa que deje constancia de los cambios introducidos como consecuencia de la actividad de influencia. Además, se propone una limitación de dos años para los altos cargos cesantes, durante los cuales no podrán llevar a cabo actividades de influencia relacionadas con el departamento u organización de los que eran responsables. Aportación de la Fundación Hay Derecho al Informe sobre el Estado de Derecho en 2023, p. 18.

(23). ENLACE (Último acceso 20/10/2024).

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(24). Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón. Art. 13.5. Ley de Cantabria 1/2018, de 21 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública. Art. 25. Ley Foral de Navarra 5/2018, de 17 de mayo, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. Arts.20.2 b) y 47. Ley 4/2016, de 15 de diciembre, de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha. Arts.9.3 párrafo primero y 42.2. Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de Cataluña. Arts.10.1.d) y 46 y ss.

(25). Ley Foral de Navarra 5/2018, de 17 de mayo, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. Título IV Arts. 46 a 53. Decreto 171/2015, de 28 de julio, sobre el Registro de Grupos de Interés de la Generalidad y de su Sector Público. Decreto 8/2018, de 20 de febrero, por el que se crea y regula el Registro de Grupos de Interés de Castilla-La Mancha. Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid. Arts. 65 y 66.

(26). Ordenanza de Transparencia de la Ciudad de Madrid, de 27 de julio de 2016. Art. 34.

(27). ENLACE (Última consulta 05/05/2024).

(28). ENLACE (Última consulta 05/05/2024).

(29). ENLACE (Última consulta 05/05/2024).

(30). ENLACE (Última consulta 05/05/2024).

(31). ENLACE (Último acceso 17/04/2024).

(32). ENLACE (Último acceso 03/05/2024).

(33). ¡Error! Referencia de hipervínculo no válida.ENLACE (Último acceso 03/05/2024).

(34). ENLACE (Último acceso 24/01/2025)

(35). ENLACE (Último acceso 27/04/2024).

(36). Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid. Art. 65.

(37). ENLACE (Último acceso 03/05/2024).

(38). Anteproyecto de Ley de Transparencia e Integridad en las Actividades de los Grupos de Interés. Art. 11.

(39). Castillero-Ostio, E., Moreno Cabanillas, A. y Castillo-Esparcia, A. (Julio-diciembre 2023).

(40). Anteproyecto de Ley de Transparencia e Integridad en las Actividades de los Grupos de Interés. Disposición final primera. Modificación de la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado.

(41). Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio de alto cargo de la Administración General del Estado. Art.1.

(42). ENLACE (Último acceso 30/01/2025).

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(43). ENLACE (Último acceso 09/02/2025).

(44). ENLACE

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(45). ENLACE (Último acceso 20/10/2024).

(46). ENLACE (Último acceso 05/04/2024).

(47). ENLACE P.10 (Último acceso 31/01/2025).

(48). ENLACE (último acceso 08/12/2024).

(49). ENLACE (Último acceso 14/02/2025).

(50). Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Art. 129.5.

(51). ENLACE (Último acceso 20/10/2024).

(52). ENLACE (Último acceso 18/04/2024).

(53). ENLACE (Último acceso 27/04/2024).

(54). ENLACE (Último acceso 27/04/2024).

(55). ENLACE (Último acceso 27/04/2024).

(56). Ver nota al pie 22.

(57). Ver nota al pie 23.

(58). Ver nota al pie 24.

(59). Rubio Núñez, R. (10 de mayo de 2023).

(60). Urrutia, C. (17 de marzo de 2024). A fondo. El “boom” de los lobbies. La revista económica de El Mundo. ACTUALIDAD ECONÓMICA. ENLACE (Último acceso 21/04/2024).

(61). Rubio Núñez, R. (26 de marzo de 2024).

(62). ENLACE (Último acceso 21/04/2024).

(63). Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE, 2012). Recomendación sobre política normativa y gobernanza, ENLACE (Último acceso 05/04/2024).

OCDE, (2014). Informe “Spain from Administrative Reform to Continuous Improvement”. ENLACE (Último acceso 05/04/2024).

(64). ENLACE (Último acceso 14/04/2024).

(65). Navarro, J, Cremades, J, Ontiveros, Emilio; Sevilla, J y Solchaga, C. (14/02/1993). Para gobernar, luz y taquígrafos. El País, p.33.

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