La incidencia del derecho de la Unión Europea en los servicios de transporte de viajeros bajo demanda en vehículos de turismo. Principales hitos en relación con la actividad de taxis y VTC

En este trabajo se exponen, de forma sintética, los principales hitos de la influencia del Derecho de la Unión Europea sobre la ordenación de los servicios de transporte de viajeros bajo demanda en vehículos de turismo en España, realizando un recorrido por sus principales normas jurídicas, documentos de soft law y pronunciamientos judiciales para comprender cómo han condicionado el desarrollo de la regulación española de los servicios de taxi y VTC durante los últimos años.

Alejandro Román Márquez es profesor en la Universidad de Sevilla/Instituto Clavero Arévalo

El artículo se publicó en el número 69 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, mayo 2025)

THE IMPACT OF EUROPEAN UNION LAW ON ON-DEMAND PASSENGER TRANSPORT SERVICES IN FAMILY SIZED VEHICLES. MAIN MILESTONES IN RELATION TO TAXI AND PHV ACTIVITY

ABSTRACT: The purpose of this work is to present, in a synthetic way, the milestones of the influence of European Union Law on the organization of on-demand passenger transport services in automobiles in Spain, taking a tour of its main legal norms, soft law documents and judicial pronouncements to understand how they have conditioned the development of Spanish regulation of taxi and PHV services during recent years.

I. INTRODUCCIÓN. CONCEPTO DE TRANSPORTE DE VIAJEROS BAJO DEMANDA EN VEHÍCULOS DE TURISMO, MODALIDADES Y RÉGIMEN JURÍDICO

El transporte de viajeros bajo demanda en vehículos de turismo es aquel servicio de transporte realizado con un vehículo y un conductor a petición del viajero (Comisión Europea, 2022: apartado I). Esta categoría de transporte presenta dos modalidades: los servicios prestados por taxis y los servicios prestados por vehículos de turismo con conductor (en adelante, VTC). La normativa española no utiliza el concepto transporte de viajeros bajo demanda en vehículos de turismo sino que engloba sus dos modalidades bajo la categoría legal del transporte discrecional de viajeros, y denomina a los servicios de taxi y VTC, respectivamente, transporte discrecional en vehículos de turismo y arrendamiento de vehículos con conductor. Ambas modalidades de transporte se encuentran reguladas en la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (en adelante, LOTT) y en el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (en adelante, ROTT). Las Comunidades Autónomas también ostentan competencias ejecutivas en esta materia −como el otorgamiento de los títulos habilitantes para el ejercicio de los servicios de taxi y VTC− y de desarrollo de la normativa estatal en virtud, en ambos casos, de la delegación de competencias operada en su favor por la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de Delegación de Facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en relación con los transportes por carretera y por cable (arts. 14 y 15). También poseen competencias ejecutivas y regulatorias sobre esta materia las Entidades Locales dentro del marco establecido por las normas estatales y autonómicas relativas al ejercicio de la autonomía local y al transporte urbano en sus respectivos territorios.

Taxis y VTC están sometidos a un régimen jurídico diferenciado, el cual presenta algunas similitudes pero también importantes diferencias. Ambas modalidades de transporte discrecional de viajeros en vehículos de turismo están sujetas a una intensa intervención administrativa, pues en ambos casos se requiere autorización administrativa para acceder al mercado y su actividad se encuentra limitada por una gran variedad de requisitos relativos a cuestiones diversas como los vehículos y sus conductores, horario y calendario, ámbito geográfico de prestación de los servicios, accesibilidad, etc. En cuanto a las principales diferencias de sus regímenes jurídicos, los taxis son considerados servicios de interés general(1), por lo que tienen encomendadas algunas obligaciones de servicio público(2) y sus precios están intervenidos mediante la aplicación de tarifas reguladas. Como contrapartida, pueden prestar servicios en los tres segmentos de la demanda: pueden ser contratados por los usuarios cuando se encuentren circulando por la vía pública −contratación a mano alzada−, cuando se encuentren estacionados en las paradas habilitadas al efecto y con antelación a la prestación del servicio de forma presencial o a través de cualquier medio de comunicación −precontratación−. También disponen de espacios públicos de uso exclusivo o compartidos con otros servicios públicos, como los carriles especiales reservados a taxis y al transporte colectivo urbano de viajeros, o los estacionamientos y espacios para la recogida y bajada de pasajeros en la vía pública y en ciertas infraestructuras públicas, como aeropuertos, puertos, estaciones de tren o autobús, o edificios de congresos. Por el contrario, los VTC han sido considerados en todo momento como servicios de naturaleza privada, solo pueden prestar servicios en el segmento de la precontratación y no disponen de espacios reservados ni en la vía pública ni en infraestructuras públicas, pero, a diferencia del taxi, no están sujetos a tarifas reguladas ni a obligaciones de servicio público.

Taxis y VTC han convivido tanto en las vías públicas como en el ordenamiento jurídico español desde hace varias décadas(3), pero el desarrollo, durante los últimos años, de aplicaciones informáticas para teléfonos inteligentes que ponen en contacto a prestadores de servicios de VTC y a sus potenciales clientes y facilitan las transacciones entre ellos −como Uber, Cabify o Bolt− ha propiciado un crecimiento exponencial de la presencia de estos últimos en el mercado del transporte de viajeros bajo demanda en vehículos de turismo, amenazando la hegemonía tradicional ostentada por los operadores de autorizaciones de taxi. La expansión de las plataformas digitales que intermedian en los servicios de VTC provocó la quiebra del status quo vigente hasta ese momento, en el que los VTC disponían de una pequeña cuota de mercado especializada en servicios de transporte discrecional contratados con antelación a su prestación y caracterizados por ciertas prestaciones de lujo −por utilizar vehículos de alta gama o con determinados servicios exclusivos−, y en el que los taxis realizaban la totalidad de los servicios de transporte de inicio inmediato, ya fuesen contratados directamente en la vía pública, en las paradas habilitadas al efecto o a través de algún medio de comunicación (generalmente, el teléfono). La irrupción de los VTC en el segmento de los servicios de transporte de inicio inmediato(4) ha generado una serie de reformas normativas cuya finalidad ha sido, casi exclusivamente, la protección de los servicios de taxi frente a la nueva competencia de los servicios de VTC. Pero también el Derecho y la jurisprudencia europeos han tenido una incidencia muy significativa en la regulación española de los servicios de taxi y VTC. El objeto de este trabajo es exponer, de forma sintética, los principales hitos de la influencia del Derecho de la Unión Europea sobre la ordenación de los servicios de transporte de viajeros bajo demanda en vehículos de turismo en España, realizando un recorrido por sus principales normas jurídicas, documentos de soft law y pronunciamientos judiciales para comprender cómo han condicionado el desarrollo de la regulación española de los servicios de taxi y VTC durante los últimos años.

II. PRIMER HITO: LA DIRECTIVA DE SERVICIOS DE 2006 Y SU INCIDENCIA EN LA NORMATIVA ESPAÑOLA SOBRE TRANSPORTE TERRESTRE

La Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (en adelante, Directiva de servicios) excluyó expresamente de su ámbito objetivo de aplicación a los servicios de transporte que estén incluidos en Título V del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea(5), el cual comprende los transportes por ferrocarril, carretera o vías navegables. La Directiva de servicios incluye expresamente en el sector del transporte al transporte urbano, los taxis y las ambulancias(6). Por el contrario, están excluidos de su consideración como actividades de transporte los servicios vinculados con éstas pero que no impliquen la realización de un transporte, como las agencias de viajes, las autoescuelas, las empresas de mudanzas o las funerarias(7), por lo que sí quedan sujetas a la Directiva de servicios. La Directiva de servicios renuncia a armonizar las regulaciones nacionales de los servicios de transporte por entender que se trata de una actividad que, al menos parcialmente, ha sido configurada por los Estados miembros como servicios de interés económico general(8), los cuáles quedarían excluidos, al menos parcialmente, de la normativa sobre competencia(9). La relevancia de la Directiva de servicios radica en que somete cualquier requisito o limitación que afecte a las actividades económicas a los denominados principios de buena regulación económica (Bassols Coma, 2014; Míguez Macho, 2019), por lo que cualquier norma que afecte a la libertad económica, restringiéndola, deberá ser expulsada del ordenamiento jurídico si no respeta tales principios. Los principios de buena regulación en el ámbito económico son el principio de necesidad, el principio de proporcionalidad y el principio de no discriminación. El principio de necesidad exige que cualquier restricción a la libertad económica se fundamente en la protección de una razón imperiosa de interés general(10). El principio de proporcionalidad requiere que la restricción resulte idónea para proteger la razón imperiosa invocada, que no vaya más allá de lo estrictamente necesario para ello y que no pueda ser sustituida por otra medida que, alcanzando igualmente el objetivo propuesto −la protección de determinada razón imperiosa de interés general− no pueda ser sustituida por otra medida menos restrictiva de los derechos afectados. Finalmente, el principio de no discriminación impide el tratamiento desigual de actividades materialmente idénticas. Estos principios se aplican tanto a las restricciones que operan en el momento de iniciar las actividades económicas −por ejemplo, en relación con la posibilidad de exigir una autorización administrativa para acceder al mercado− como sobre el ejercicio de la actividad, y la carga de probar el ajuste de las restricciones a los principios de buena regulación económica recae sobre sus autores −Poderes Legislativo y Ejecutivo−, nunca sobre los afectados por ellas(11).

La Directiva de servicios fue incorporada en un primer momento al ordenamiento jurídico español a través de dos leyes aprobadas en 2009: la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (en adelante, Ley Paraguas), y la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (en adelante, Ley Ómnibus). A pesar de que la Ley Paraguas excluyó expresamente de su ámbito de aplicación al sector del transporte (art. 2.2 letra d), la Ley Ómnibus aplicó los principios de buena regulación económica contenidos en la Directiva de servicios al sector del transporte, modificando la normativa estatal. El Legislador estatal fue, por lo tanto, más allá de lo exigido por el Derecho de la Unión Europea, aplicando la Directiva de servicios a una actividad expresamente excluida de su ámbito objetivo. La Ley Ómnibus suprimió el contenido de los artículos 49 y 50 LOTT, que hasta entonces habían permitido a las Administraciones públicas limitar el número de operadores en el mercado del transporte(12), así como de los artículos 135 y 136 LOTT, que habían permitido establecer a su vez una serie de limitaciones a la actividad realizada por los VTC, tanto relativas a los vehículos utilizados −características, flota mínima, requisitos de seguridad, etc.− como a sus titulares. En desarrollo de los citados preceptos (arts. 49 y 50 LOTT) se había introducido una regla que tendría −y sigue teniendo− una gran relevancia para el crecimiento del sector de los VTC: la denominada ratio 1/30, contenida en una Orden ministerial de 1998(13), que permitía limitar el otorgamiento de autorizaciones de VTC a una sola de éstas por cada treinta de taxis. Tras la entrada en vigor de la Ley Ómnibus desaparece temporalmente la posibilidad de limitar cuantitativamente las autorizaciones para el acceso a cualquier actividad de transporte por carretera −incluyendo la ratio 1/30−, lo cual fue confirmado por el propio Tribunal Supremo(14). Sin embargo, la liberalización operada por la Ley Ómnibus en el sector del transporte de viajeros bajo demanda en vehículos de turismo no sería total, pues la propia Ley Omnibus posibilitó expresamente la introducción de limitaciones geográficas a los servicios de taxi por vía reglamentaria(15). Por otro lado, las normas autonómicas y locales siguieron conteniendo previsiones que permitían a las Administraciones públicas limitar el número de taxis en sus respectivos territorios, y ello a pesar de haber dejado de contar con la imprescindible habilitación legal(16).

La Ley Ómnibus afectó al sector del transporte de viajeros bajo demanda en vehículos de turismo porque durante el tiempo en el que estuvieron vigentes sus modificaciones de la LOTT se concedieron una gran cantidad de autorizaciones para la prestación de servicios de VTC por vía judicial(17), superándose ampliamente la señalada ratio 1/30 en varios territorios. Esta circunstancia hizo reaccionar al Legislador, que mediante la Ley 9/2013, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea, reintrodujo la posibilidad de limitar el número de autorizaciones en el sector del transporte de viajeros bajo demanda en vehículos de turismo. Concretamente, la nueva redacción que la Ley 9/2013 dio al artículo 48.2 LOTT permitió establecer, por vía reglamentaria, limitaciones al otorgamiento de nuevas autorizaciones de taxi y VTC cuando la oferta de los primeros se encontrase limitada en el ámbito autonómico o local −lo que acontecía de forma generalizada−. El desarrollo reglamentario de esta posibilidad corrió a cargo del Real Decreto 1057/2015(18), que introdujo por primera vez en el ROTT la ratio máxima de una autorización de VTC por cada treinta de taxi (art. 181.3).

La aprobación de la Directiva de servicios y la decisión del Legislador estatal de aplicar sus principios a la legislación de transporte tuvo a la postre una gran influencia en la regulación del sector del transporte de viajeros bajo demanda en vehículos de turismo, pues la supresión de cualquier limitación respecto del número de autorizaciones para prestar servicios de VTC durante el denominado periodo intermedio (Bauzá Martorell, 2021) o liberalizador, que tuvo lugar entre los años 2009 y 2015(19), incrementó notablemente el número de operadores de estas autorizaciones, elevando la conflictividad en el sector, fundamentalmente por parte de los operadores incumbentes, esto es, los taxis. Una vez finalizado este periodo, el Legislador aprobará una serie de normas cuyo objetivo principal era, según defendían sus autores, seguir limitando el crecimiento de la oferta de VTC con el objetivo de garantizar el equilibrio entre ambas modalidades de transporte de viajeros bajo demanda en vehículos de turismo que permitiese la supervivencia de los operadores de taxi y asegurase unos niveles mínimos de calidad y seguridad en el servicio. Los dos principales exponentes de esta tendencia fueron el Real Decreto-ley 3/2018, de 20 de abril, por el que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor(20); al que siguió rápidamente el Real Decreto-ley 13/2018, de 28 de septiembre, por el que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor(21). La primera de estas normas otorgó, por primera vez, rango de ley a la regla 1/30, blindándola frente a posibles reclamaciones ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa(22). La segunda prohibió que las autorizaciones autonómicas para la prestación de servicios interurbanos de VTC pudiesen utilizarse para prestar servicios urbanos, por lo que los titulares de aquellas autorizaciones que deseasen prestar servicios urbanos −mayoritarios en el sector− se vieron abocados a tener que solicitar una segunda autorización específica a la Administración Local(23), la cual raramente las concedería al haberse superado la ratio 1/30 en las principales ciudades españolas con interés para los operadores de servicios de VTC. Solamente en aquellas Comunidades Autónomas que así lo decidieron expresamente, las autorizaciones autonómicas para la prestación de servicios interurbanos de VTC siguen permitiendo la realización de servicios urbanos sin la necesidad de solicitar una segunda autorización local(24) en virtud de la habilitación prevista en el propio Real Decreto-ley(25). Actualmente existen, por lo tanto, Comunidades Autónomas en las que las autorizaciones autonómicas de VTC sirven para prestar tanto servicios urbanos como interurbanos y otras en las que los titulares de estas autorizaciones requieren, además, de una autorización específica otorgada por la Administración Local para realizar servicios urbanos.

Como se ha podido comprobar, la aprobación de la Directiva de servicios y la aplicación de sus principios a la normativa española de transporte mediante la modificación de varios preceptos de la LOTT y del ROTT por parte de la Ley Ómnibus trajo como consecuencia, en un primer momento, el crecimiento exponencial del sector de los VTC y, posteriormente, la reacción del Legislador mediante una serie de normas que han tratado de limitar el número de operadores de VTC en el mercado. La Directiva de servicios ha sido, sin duda, el primer gran hito en el proceso de influencia del Derecho de la Unión Europea sobre la regulación española de los servicios de taxi y VTC, pero ésta no se ha limitado a la modificación de preceptos concretos de la LOTT y el ROTT. Veamos.

III. SEGUNDO HITO: LA LEY DE GARANTÍA DE LA UNIDAD DE MERCADO DE 2013 Y SU PROYECCIÓN SOBRE LA REGULACIÓN DE LA ACTIVIDAD DE TAXIS Y VTC

Con la aprobación de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (en adelante, LGUM), el legislador estatal confirmó su voluntad de que el sector del transporte quedase sujeto a los principios de buena regulación económica recogidos en la Directiva de servicios. La LGUM proclama su aplicación a todas las actividades económicas, incluyendo expresamente al transporte como actividad que, por su carácter estratégico, resulta de especial relevancia para la economía(26). Por si quedase alguna duda, la LGUM aclara que “se aplicará también a los sectores expresamente excluidos de la Directiva de Servicios [] como por ejemplo [] el transporte”(27). Por lo que se refiere al acceso al mercado del transporte de viajeros bajo demanda en vehículos de turismo, la LGUM defiende el mecanismo de la autorización administrativa como el instrumento más adecuado para garantizar la concurrencia competitiva en aquellos mercados en los que se haya limitado el número de operadores con el objetivo de proteger, entre otras razones, el dominio público o la prestación de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas, citando expresamente las actividades desarrolladas tanto por taxis como por VTC. Para la LGUM, se trata de servicios que implican la utilización del dominio público y que pueden poner en riesgo la adecuada prestación de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas(28), justificando de esta forma la eventual existencia de limitaciones al número de operadores en el mercado del transporte de viajeros bajo demanda en vehículos de turismo en sus dos modalidades. En relación con la posibilidad de establecer regímenes autorizatorios para el acceso al mercado, la LGUM modificó el artículo 5 letra d de la Ley 17/2009, restringiendo las razones imperiosas de interés general que pueden justificar la necesidad de autorización administrativa para realizar una actividad económica respecto de lo permitido por la Directiva de servicios. La redacción original del artículo 5 letra b de la Ley Paraguas reproducía fielmente el contenido del artículo 9.1 letra b de la Directiva de servicios, que exige que “la necesidad de un régimen de autorización está justificada por una razón imperiosa de interés general”, por lo que podía justificarse en cualquiera de las razones imperiosas de interés general admitidas por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Sin embargo, a partir de 2013 la necesidad de someter el inicio de una actividad económica a autorización administrativa previa solamente puede justificarse en la protección de alguna de las siguientes cuatro razones imperiosas de interés general: orden público, seguridad pública, salud pública y protección del medio ambiente. También se permite el establecimiento de regímenes autorizatorios cuando exista escasez de recursos naturales o inequívocos impedimentos técnicos que limiten el número de operadores económicos del mercado, siguiendo en este caso lo establecido por la Directiva de servicios en su artículo 12.1. La LGUM elevó de esta forma la protección brindada por el ordenamiento jurídico español al ejercicio del derecho constitucional a la libertad económica por encima de lo exigido por el Derecho de la Unión Europea, al menos en lo que se refiere al momento del acceso al mercado, circunscribiendo las posibilidades de someter el inicio de una actividad económica a la protección de alguna de las cuatro razones imperiosas de interés general señaladas. Como contrapartida, la LGUM avaló expresamente la posibilidad de establecer barreras de entrada al mercado del transporte de viajeros bajo demanda en vehículos de turismo −numerus clausus− con el objetivo, como se ha visto, de proteger determinados servicios cuya prestación pueda estar en riesgo, citando expresamente a taxis y VTC.

La LGUM también declaró expresamente la aplicación de los principios de buena regulación económica contenidos en la Directiva de servicios al ejercicio de todas las actividades económicas, incluido el transporte (arts. 5 y 9). Estos principios deben aplicarse, además, de conformidad con la doctrina generada al respecto por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea(29). El Tribunal Supremo(30) ha confirmado el sometimiento del transporte a los principios recogidos en la Directiva de servicios por deseo expreso del Legislador español, argumentando que éste era consciente de las repercusiones que la LGUM tendría sobre la normativa de transportes. Por esta razón, el Tribunal Supremo confirmó “de forma taxativa la plena vigencia de los principios de derecho comunitario en el ámbito de los servicios de transporte”(31). La aprobación de la LGUM ha tenido importantes efectos sobre la regulación del transporte de viajeros bajo demanda en vehículos de turismo en España, pues la jurisprudencia ha aplicado a esta actividad los principios de buena regulación económica sancionados por aquélla. Si bien la jurisprudencia de los Tribunales españoles no siempre ha identificado expresamente a la LGUM como origen de la aplicabilidad de estos principios a la actividad del transporte, lo cierto es que los ha empleado profusamente como fundamento del análisis de la legalidad de las restricciones que afectan a la actividad de taxis y VTC. De esta forma, los principios de buena regulación económica han sido aplicados por los Tribunales españoles para confirmar o anular diversas restricciones relativas a los servicios de taxi y VTC. Dejando a un lado las restricciones relativas al número de operadores en el mercado, que serán objeto de atención específica en el próximo epígrafe, las limitaciones sometidas a examen bajo los principios de buena regulación económica han sido las siguientes:

a) Algunas normas autonómicas han establecido espacios o acontecimientos prohibidos para los VTC, en los que éstos no pueden prestar sus servicios o han de hacerlo bajo determinadas condiciones. Por ejemplo, el Decreto-ley 8/2022, de 27 de septiembre, por el que se modifica la Ley 2/2003, de 12 de mayo, de Transportes Urbanos y Metropolitanos de Viajeros en Andalucía, establece las denominadas zonas de especial protección(32), en las que los VTC no pueden prestar sus servicios −salvo que éstos hayan sido precontratados o deban prestarse de forma inmediata como consecuencia de urgencias, emergencias o asistencia en carretera− o estacionar a una distancia inferior a la estipulada en la norma(33). El legislador andaluz justifica la existencia de estos espacios vedados a los VTC porque, en su opinión, facilita el control de la exigencia de precontratación de sus servicios, evitando que éstos circulen por la vía pública en busca de clientes. El Tribunal Supremo se ha pronunciado sobre la legalidad de algunos espacios similares a las zonas de especial protección que han sido regulados en la normativa municipal y se han justificado en el objetivo de evitar la congestión en estos lugares, así como en prevenir el deterioro del casco histórico de la ciudad debido al tránsito de vehículos(34). El Tribunal Supremo los ha anulado por entender que se trata de un mecanismo desproporcionado para la finalidad perseguida habida cuenta del escaso número de autorizaciones de VTC existentes en ese momento en el municipio en cuestión, además de calificar este tipo de medidas como discriminatorias por no extenderlas a taxis y vehículos particulares, “[m]áxime cuando en el caso de los VTC y a diferencia de estos últimos, no realizan estacionamientos prolongados, dada la constante recogida y traslado de usuarios”, por lo que, para el Tribunal Supremo, “lo lógico sería imponer ese tipo de restricciones a todos los vehículos a motor y no únicamente a [los VTC] (35).

b) EL Tribunal Supremo(36) anuló la exigencia, establecida en el artículo 181.2 ROTT, de que las empresas que prestasen servicios de VTC dispusiesen de una flota mínima de siete vehículos dedicados a esta actividad. El Tribunal Supremo entendió que esta obligación carecía de cobertura legal, pues la LOTT solamente exige que estas empresas dispongan de uno o más vehículos(37), pero sin exigir un número mínimo superior a la unidad(38). También consideró que se trataba de una medida innecesaria para la protección de las razones imperiosas de interés general aducidas por los autores de la norma, esto es, la seguridad de las transacciones comerciales y la protección de los derechos de los usuarios(39).

c) Tanto la normativa estatal como la autonómica han establecido diversos requisitos técnicos respecto de los vehículos que prestan servicios de taxi y VTC, los cuáles difieren tanto en función del autor de la regulación como de la modalidad de transporte. El Tribunal Supremo anuló el requisito de que los vehículos destinados a prestar servicios de taxi tuviesen una antigüedad máxima de dos años en el momento de otorgarse la autorización preceptiva(40) por vulnerar el principio de proporcionalidad, ya que entiende que existen otras medidas equivalentes que permiten obtener los mismos resultados con una menor afectación de los derechos de los particulares(41). Si la finalidad de esta medida es proteger la seguridad pública, ésta puede lograrse, por ejemplo, a través de la Inspección Técnica de Vehículos, que es un instrumento menos costoso para los particulares que la obligación de adquirir un vehículo con menos de dos años de antigüedad para acceder al mercado del taxi. El Tribunal Supremo también anuló la prohibición de que los vehículos destinados a prestar servicios de VTC superasen los diez años de antigüedad(42), al considerarla una medida inidónea para mejorar la calidad atmosférica habida cuenta del escaso número de estos vehículos en relación con el total y porque “al funcionar en régimen de precontratación y no poder recoger clientes, su circulación es muy limitada en tanto no transporten o vayan a recoger a clientes”(43), además de resultar discriminatoria por exigirse únicamente a los VTC.

d) El Tribunal Supremo adujo estas últimas razones para anular la limitación del número de trayectos en vacío que podían realizar los VTC en función de su calificación ambiental, la cual tomaba en consideración el distintivo ambiental otorgado por la Dirección General de Tráfico. La norma impugnada(44) establecía el porcentaje máximo del kilometraje en vacío respecto del total mensual de cada VTC, que no podía superar el treinta y cinco por ciento en el caso de vehículos que dispusiesen del distintivo ambiental B, cincuenta y cinco por ciento si disponían del distintivo ambiental C, y sesenta y cinco por ciento en el caso del distintivo ambiental 0 o ECO. Para el Tribunal Supremo se trata de una medida discriminatoria por no aplicarse a los vehículos que prestan servicios de taxi, inidónea debido a su escasa incidencia en la calidad atmosférica del municipio por el escaso número de VTC que operan en éste y por prestar únicamente servicios precontratados, y que puede llegar a desincentivar la aceptación de clientes situados en zonas alejadas del lugar de ubicación del VTC, perjudicando la cobertura territorial de estos servicios.

e) También ha sido anulada por el Tribunal Supremo(45) la exigencia, contenida en varias normas autonómicas, de que entre la contratación del servicio de VTC y su inicio mediase obligatoriamente un determinado lapso de tiempo. Este intervalo mínimo iba desde los quince(46) a los treinta minutos(47), ampliándose por alguna norma local hasta los sesenta minutos(48). El origen de esta exigencia está en el Real Decreto-ley 13/2018, de 28 de septiembre, por el que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, cuya Disposición Adicional Primera habilita a las Comunidades Autónomas para modificar las condiciones de explotación de los servicios de VTC previstas en el artículo 182.1 ROTT, entre las que figura expresamente las condiciones de precontratación de los vehículos. La Ley 13/2021 (49) modificó la citada Disposición Adicional para precisar qué debía entenderse por condiciones de precontratación, señalando que se refería al establecimiento de un intervalo de tiempo mínimo entre la contratación o la designación del vehículo y la prestación del servicio. Varias Comunidades Autónomas aprovecharon esta posibilidad para fijar un intervalo mínimo entre el momento de la contratación y el comienzo de la prestación del servicio, justificando este requisito en la necesidad de asegurar la obligatoria precontratación del servicio, así como los derechos de los usuarios del servicio, los cuales “deben poder tener identificado un tiempo mínimo para poder tomar una decisión sobre el servicio que han precontratado pero que no se les ha llegado a prestar todavía, como sucede en cualquier ámbito en el que se contratan servicios”(50). El Tribunal Supremo no compartió tales argumentos y consideró que estas medidas eran inidóneas para alcanzar los objetivos señalados, pues “[l]a previa contratación está garantizada en la medida en que el usuario que quiera utilizar este servicio no puede contratarlo directamente con el conductor del vehículo sino que ha de hacerlo telemáticamente con la empresa titular de la licencia a través de la aplicación digital y mediante un mecanismo de prepago en el que el precio se calcula antes de contratarse”(51). Por otro lado, el Tribunal Supremo advierte que exigir el transcurso de un determinado espacio de tiempo entre la contratación del servicio y su prestación suprime una de las principales características de los servicios prestados por los VTC −la inmediatez de su prestación una vez contratado−, disuadiendo a sus potenciales clientes hasta el punto de poner en riesgo su viabilidad económica, por lo que entiende que este tipo de medidas resultan contrarias a la libertad de empresa. Estas razones fueron acogidas por el Tribunal Constitucional para anular la norma balear que imponía la obligación de reservar el servicio con una antelación mínima de treinta minutos respecto del inicio de su prestación(52), calificándola como una medida que “obstaculiza de modo excesivo y, por consiguiente, de forma no razonable y contraria al derecho constitucional a la libertad de empresa protegido por el art. 38 CE, la actividad de los VTC hasta el punto de que resulta un impedimento práctico para su ejercicio”(53).

f) Otra de las medidas contenidas en algunas normas autonómicas que también fue justificada por sus autores en la salvaguarda de la obligatoria precontratación de los servicios de VTC era la prohibición de ofrecer al cliente la ubicación de los vehículos disponibles con anterioridad a su contratación online(54). El Legislador autonómico entendió que ofrecer a los clientes la geolocalización de los vehículos disponibles les permitiría contratarlos directamente en la vía pública sin necesidad de hacerlo previamente a través de una aplicación informática. Por tal razón, estas normas solamente permitían que las plataformas de servicios de VTC informasen a sus clientes de la ubicación exacta del vehículo que realizaría el servicio tras su contratación. El Tribunal Supremo anuló esta prohibición(55) por entender que la posibilidad de que los clientes puedan conocer la localización exacta de los vehículos disponibles con anterioridad a la contratación del servicio es un instrumento beneficioso para los consumidores, pues les permite identificar la opción de movilidad con menor tiempo de espera. Además, aunque la geolocalización de los vehículos pudiese facilitar su contratación directa, infringiendo la obligación de precontratación de los servicios de VTC, el Tribunal Supremo entiende que ello no es posible atendiendo a la regulación de esta modalidad de transporte de viajeros, por lo que permitir que los clientes conozcan por adelantado la localización de los vehículos disponibles no les exime, de ninguna forma, de contratarlos previamente a través de alguna de las plataformas digitales existentes en el mercado. Finalmente, el Tribunal Supremo consideró que esta medida es desproporcionada puesto que existen otras medidas menos restrictivas de la libertad de empresa que permiten igualmente garantizar el cumplimiento de la obligación de precontratación de los servicios de VTC, concretamente las obligaciones de información a cargo de los prestadores del servicio. La normativa reguladora de los servicios de VTC establece una serie de obligaciones relativas a la conservación y comunicación a la Administración de una serie de datos relevantes de cada uno de los servicios contratados, como el momento de contratación o el itinerario(56), lo que permite, en opinión del Tribunal Supremo, controlar el cumplimiento de la obligación de precontratación de los servicios de VTC sin necesidad de recurrir a la prohibición de su geolocalización(57).

g) El Tribunal Supremo también ha anulado algunas limitaciones relativas a la titularidad y transmisibilidad de las autorizaciones para la prestación de servicios de taxi y VTC. En relación con las primeras, anuló la prohibición de que las personas jurídicas pudiesen ser titulares de licencias de taxis(58) por considerarla una medida desproporcionada que afectaba al contenido esencial del derecho a la libertad de empresa, concretamente a la libertad de organización empresarial, además de tratarse de una restricción de este derecho carente de la necesaria cobertura legal(59). En cuanto a las restricciones a la transmisibilidad de las autorizaciones, el Tribunal Supremo(60) anuló la prohibición, contenida en el Real Decreto 1076/2017 (61), de transmitir las autorizaciones de VTC hasta que hubiesen transcurrido dos años desde su expedición original, salvo en los supuestos de transmisión en favor de herederos en casos de muerte, jubilación por edad o incapacidad física o legal de su titular (art. 1). El Tribunal Supremo entendió que esta restricción resultaba innecesaria, pues el objetivo alegado por los autores de la norma −evitar la especulación con estos títulos− no podía considerarse una razón imperiosa de interés general. Tampoco podía considerarse una medida de lucha contra el fraude, que sí es una razón imperiosa de interés general admitida por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea(62), pues para el Tribunal Supremo “tal subsunción [en este objetivo] no resulta viable”(63). Aunque para el Tribunal Supremo no existía ninguna razón imperiosa de interés general que justificase la necesidad de limitar durante dos años la transmisión de las licencias de VTC, entró a analizar la proporcionalidad de la medida(64), concluyendo que tampoco hubiese resultado una medida idónea, pues si el objetivo perseguido por el Real Decreto 1076/2017 era evitar que las autorizaciones se solicitasen con la única finalidad de comerciar con ellas, permitir su transmisión a un tercero hubiese sido la mejor forma de asegurar que la autorización sería utilizada efectivamente para prestar servicios de transporte.

h) Por lo que se refiere a las normas sobre calendarios y horarios de actividad y descanso, contenidas habitualmente en la normativa local reguladora de la actividad de taxis y −más recientemente− de VTC(65), el Tribunal Supremo mantiene una postura diferente en función de si estas medidas afectan a unos o a otros. El Tribunal Supremo justificó en los años ochenta del siglo pasado la legalidad del establecimiento de un día de descanso obligatorio para el sector del taxi en la escasa relevancia económica de esta medida, incapaz por ello de afectar al derecho constitucional a la libertad de empresa(66). Más recientemente(67), volvió a mantener la legalidad de esta medida, pero esta vez con un nuevo argumento: la fijación de un día de descanso obligatorio semanal formaría parte de las facultades de organización de los Entes Locales en ausencia de una norma de rango superior que establezca un criterio de obligado cumplimiento para éstos. Sin embargo, la opinión del Tribunal Supremo cambia cuando los calendarios y horarios obligatorios se imponen a los VTC, concretamente, cuando se somete éstos a los mismos horarios y calendarios fijados en una ordenanza municipal para los servicios de taxi(68). El Tribunal Supremo considera que esta medida supone una restricción de la libertad de organización empresarial, vulnerando esta faceta del derecho a la libertad de empresa. Además, entiende que restringe la oferta de servicios en determinadas franjas horarias, lo que ocasiona un incremento de los precios de los servicios contratados, perjudicando a sus potenciales usuarios y reduciendo la capacidad de los VTC para competir con los taxis. A pesar de ello, el Tribunal Supremo aclara que el hecho de que estas medidas no resulten admisibles en el sector de los VTC no pone en cuestión su legalidad en el sector del taxi, reafirmándose en su jurisprudencia anterior. El Tribunal Supremo ha sometido estas medidas al filtro de los principios de buen regulación económica de forma expresa, pero éstos pueden inferirse implícitamente cuando mantiene que este tipo de medidas perjudican la cobertura del servicio, incrementa sus precios y disminuye la competencia en el sector −lo implicaría la inidoneidad de la medida o, acaso, su desproporción−. Sin embargo, no es posible conocer las razones por las que el Tribunal Supremo admite los calendarios y horarios obligatorios para los servicios de taxi mientras que los prohíbe para los servicios de VTC.

i) Finalmente, el Tribunal Supremo anuló algunos requisitos relativos a la capacitación y a la apariencia de los conductores de VTC. El Tribunal Supremo consideró proporcionado exigir a los conductores de VTC la posesión del permiso de conducción, pero no a los titulares de las autorizaciones, pues éstos no están obligados a conducir personalmente los vehículos(69). Por el contrario, no admitió la legalidad de determinadas normas relativas a la apariencia de los conductores(70), como las que prohíben el uso de prendas y calzado deportivos, ropa de baño, pantalones cortos o camisetas sin mangas(71). El Tribunal Supremo considera que se trata de medidas innecesarias −pues no existe ninguna razón imperiosa de interés general susceptible de ampararlas−, discriminatorias −al afectar a los conductores de VTC pero no a los conductores de taxis−, y que vulnera la libertad de organización empresarial, por cuanto deben ser los operadores del servicio “quienes deban velar por la forma de vestimenta de sus trabajadores, siendo los propios usuarios los que demandaran o no los servicios correspondientes por su desacuerdo con la vestimenta de los conductores”.

La decisión del Legislador español, materializada en la LGUM, de someter las actividades de transporte a los principios de buena regulación económica contenidos en la Directiva de servicios ha tenido, como se puede comprobar, una consecuencias prácticas muy relevantes, plasmadas en la anulación de una serie de limitaciones a la actividad de taxis y VTC que los Tribunales han considerado contrarias a aquéllos. A partir de la entrada en vigor de la LGUM cualquier norma que afecte a la actividad de taxis y VTC deberá acreditar, por tanto, su adecuación a los principios de buena regulación económica, sin que resulten admisibles aquellas medidas restrictivas de la libertad de empresa consideradas innecesarias, desproporcionadas o discriminatorias conforme a los parámetros del Derecho de la Unión Europea.

IV. TERCER HITO: LA AGENDA EUROPEA PARA ECONOMÍA COLABORATIVA DE 2016 Y SU APLICACIÓN POR EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA A LAS PLATAFORMAS DIGITALES DE SERVICIOS DE TRANSPORTE

No solo la regulación de los servicios de transporte prestados por taxis o VTC han resultado afectados por el Derecho de la Unión Europea, también la relativa a las plataformas digitales que intermedian en estos servicios. La popularización de estas plataformas, especialmente respecto de los servicios de VTC, motivó la publicación, por parte de la Comisión Europea, de un documento no normativo que trató de aclarar el régimen jurídico aplicable a éstas. Se trata de la Comunicación de 2 de junio de 2016 titulada Una Agenda Europea para la economía colaborativa(72). La actividad realizada por las plataformas digitales es considerada por el Derecho de la Unión Europea, con carácter general, como un servicio de la sociedad de la información. Estos servicios están regulados, fundamentalmente, en las Directiva UE 2015/1535, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información ; y 2000/31/CE, de 8 de junio de 2000, relativa a determinados aspectos jurídicos de los servicios de la sociedad de la información, en particular el comercio electrónico en el mercado interior (Directiva de comercio electrónico), así como en el Reglamento UE, de 19 de octubre de 2022, relativo a un mercado único de servicios digitales y por el que se modifica la Directiva 2000/31/CE (Reglamento de Servicios Digitales). La Directiva UE 2015/1535 define los servicios de la sociedad de la información como aquellos servicios prestados a cambio de una remuneración, a distancia, por vía electrónica y a petición individual de un destinatario de servicios (art. 1.1 letra b), por lo que los servicios prestados por las plataformas digitales que intermedian en ambas modalidades de servicios de transporte de viajeros bajo demanda en vehículos de turismo encajarían, en principio, en el concepto de servicios de la sociedad de la información. La principal consecuencia de la sujeción de estos servicios de intermediación electrónica al régimen jurídico de los servicios de la sociedad de la información es la imposibilidad de condicionar su acceso al mercado a la previa obtención de una autorización administrativa. La Directiva de comercio electrónico recoge el denominado principio de no autorización previa, que obliga a que “[l]os Estados miembros dispon[gan] que el acceso a la actividad de prestador de servicios de la sociedad de la información no pueda someterse a autorización previa ni a ningún otro requisito con efectos equivalentes” (art. 4.1).

Sin embargo, la Comisión Europea advirtió en su Agenda para la economía colaborativa que no todas las plataformas digitales se limitan a prestar servicios de la sociedad de la información, sino que también prestan lo que denomina servicios subyacentes, esto es, servicios que no se prestan en la red −los servicios de intermediación prestados a distancia entre los oferentes de los servicios y sus consumidores− sino que son prestados en la realidad offline. Como los servicios subyacentes no son verdaderos servicios de intermediación prestados a distancia no pueden ser considerados como servicios de la sociedad de la información por lo que, al contrario de lo que sucede con éstos, sí podrían ser sometidos a autorización previa conforme a lo establecido en su normativa específica y respetando, en todo caso, los principios de buena regulación económica instaurados por la Directiva de servicios. La Comisión Europea no calificó expresamente a ningún servicio como subyacente en su Agenda, sino que se limitó a ofrecer una herramienta que permite su determinación en cada caso, el denominado criterio del control o influencia significativa, que a su vez emana directamente de la concurrencia de los siguientes criterios:

a) Fijación del precio de los servicios por la plataforma digital (este criterio no se cumple si la plataforma se limita a recomendar un precio y el prestador final del servicio conserva la libertar para su determinación definitiva).

b) Establecimiento por la plataforma digital de las condiciones contractuales clave, que son aquéllas que configuran la relación contractual entre el prestador final de los servicios y el usuario (por ejemplo, instrucciones obligatorias sobre la forma de prestación del servicio, incluidas las obligaciones de prestar el servicio, consistentes en el establecimiento de un mínimo de días o de horas en el que se debe prestar el servicio, en unos momentos concretos o en unas circunstancias determinadas).

c) La propiedad de los activos clave, con los que se presta el servicio intermediado en la realidad offline, pertenece a la plataforma (por ejemplo, los inmuebles cedidos en arrendamiento turístico o los vehículos utilizados para el servicio de transporte).

La Comisión Europea defendió que cuando concurren los tres criterios la plataforma digital estaría ejerciendo una influencia significativa sobre el prestador del servicio en el que intermedia, por lo que debe imputársele también a ella la prestación de un servicio subyacente. Si, por ejemplo, se llegase a la conclusión de que una plataforma digital ejerce un control significativo sobre el servicio de transporte que constituye su labor de intermediación online, quedaría desprotegida respecto del régimen jurídico de los servicios de la sociedad de la información, por lo que el servicio de transporte subyacente que realiza sí podría estar sometido a autorización previa, tal y como exige la normativa española de transportes con carácter general (art. 42.1 LOTT).

Precisamente esta circunstancia es la que examinó el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en relación con la actividad realizada por la plataforma Uber, llegando a la conclusión de que esta empresa no se limita a la prestación de un servicio de intermediación online entre prestadores de servicios de VTC y sus clientes, sino que también presta un auténtico servicio subyacente de transporte(73). Las conclusiones del Tribunal de Justicia respecto de la actividad prestada por Uber fueron las siguientes: a) el servicio prestado por esta empresa constituye, en principio, un servicio de intermediación distinto del transporte, que consiste en el desplazamiento físico de personas de una lugar a otro realizado en un vehículo, b) sin embargo, el servicio realizado por Uber no se limita a la mera puesta en contacto y facilitación de los acuerdos entre prestadores de servicios de VTC y sus clientes, sino que crea ex novo una oferta de servicios de transporte urbano a través de la aplicación informática que gestiona, sin la cual no sería posible que los conductores prestasen sus servicios de transporte ni que las personas interesadas en realizar este tipo de desplazamientos pudiesen recurrir a los servicios de dichos conductores, c) además, la empresa Uber ejerce una influencia decisiva sobre los prestadores de servicios de VTC, materializada en el control de la calidad de los vehículos y en la idoneidad y comportamiento de los conductores, así como en la fijación del precio por trayecto, que es determinado por la plataforma informática para cada servicio sobre el que intermedia(74). En atención a estas circunstancias, el Tribunal de Justicia consideró que el servicio de intermediación ofrecido por Uber forma parte de un servicio global cuyo elemento principal es el servicio de transporte. Por esta razón, el servicio de intermediación realizado por Uber no puede calificarse como un servicio de la sociedad de la información, sino como un servicio en el ámbito del transporte, por lo que debe someterse a la normativa reguladora de esta actividad en cada Estado miembro, lo que incluye, en el caso de España, su sujeción a todos los requisitos para el acceso y ejercicio de los servicios de VTC establecidos por la normativa española de transporte, tanto estatal como autonómica y local.

El único criterio propuesto por la Comisión Europea para revelar la existencia de control o influencia dominante que no fue tenido en cuenta por el Tribunal de Justicia es el relativo a la propiedad de los activos con los que se presta el servicio en la realidad offline −en este caso, los vehículos utilizados para prestar servicios de VTC−. El Tribunal de Justicia habría considerado este criterio como meramente accesorio o complementario y, por lo tanto, irrelevante a los efectos de determinar de la existencia de un control o de una influencia como la descrita (Sánchez-Urán Azaña, 217: 324; De Franceschi, 2018), coincidiendo en esta apreciación con el Abogado General en sus Conclusiones a este asunto(75).

El Tribunal Supremo español se basó en esta sentencia del Tribunal de Justicia para anular una serie de fallos de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo que no habían aplicado a la empresa Uber el régimen sancionador previsto en la normativa de transportes por entender que sus servicios formaban parte de los servicios de la sociedad de la información y no podían considerarse servicios de transporte. Las empresas de intermediación online de servicios de VTC se vieron obligadas a adaptarse a la consideración de sus servicios como auténticos servicios de transporte. En el caso de la compañía Uber, su servicio Uvero pasó a denominarse UberX, el cual es realizado por conductores que disponen de autorizaciones para la prestación de servicios de VTC.

V. CUARTO HITO: LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA PRESTIGE AND LIMOUSINE DE 2023 Y SUS CONSECUENCIAS SOBRE EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL

En la relación de las principales restricciones normativas a la actividad de taxis y VTC examinadas por la jurisprudencia quedó pendiente una de las más relevantes: la limitación del número de operadores en el mercado. Tanto taxis como VTC han sido objeto de contingentación desde hace varias décadas tanto por parte de la normativa estatal como por la normativa autonómica y local. En el caso de los taxis, han estado sometidos tradicionalmente a cupos máximos, permitidos con carácter general por la normativa estatal (art. 48.2 LOTT). La normativa autonómica ha previsto generalmente que sean los municipios quienes decidan, conforme a determinados parámetros fijados en la normativa autonómica −como su población o sus circunstancias socioeconómicas−, el número de autorizaciones de taxi disponibles en cada uno de ellos(76), decisión que ha sido reconocida por el Tribunal Supremo como integrante de la autonomía local(77). Los VTC también han sido limitados cuantitativamente, si bien la iniciativa en este caso ha correspondido a la normativa estatal(78), que estableció una regla al efecto que ha ido escalando progresivamente en la jerarquía normativa y ha pasado de ser una posibilidad de uso voluntario para las Comunidades Autónomas a una obligación para éstas. Se trata de la señalada regla 1/30, instituida originalmente por una Orden ministerial de 1998(79), que permitía que el órgano competente pudiese denegar nuevas autorizaciones de VTC cuando apreciase una desproporción manifiesta entre el número de autorizaciones de esta clase otorgadas en la zona en que estuviese situado el municipio y los potenciales usuarios del servicio, lo que ocurría cuando en una Comunidad Autónoma estuviesen domiciliadas más de una autorización de VTC por cada treinta licencias de taxi (art. 14.2). La regla o ratio 1/30 sería posteriormente incluida en el artículo 181.3 ROTT por el Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre(80), y de ahí pasaría, ahora ya con carácter obligatorio para el órgano concedente, al artículo 48.3 LOTT por obra del Real Decreto-ley 3/2018, donde continúa en la actualidad. En virtud de esta regla no es posible, por tanto, que las Comunidades Autónomas otorguen nuevas autorizaciones de VTC cuando se supere la señalada ratio 1/30 entre las autorizaciones existentes de VTC y de taxi.

El Tribunal Supremo aceptó la legalidad de estas restricciones en relación con ambas modalidades de transporte de viajeros bajo demanda en vehículos de turismo. La legalidad de la regla 1/30 fue admitida inicialmente por el Tribunal Supremo en su sentencia nº 921/2018, de 4 de junio(81), por entenderla ajustada a los principios de buena regulación económica. Se trata, en su opinión, de una limitación necesaria para proteger el servicio de taxi tal y como se encuentra configurado actualmente en su normativa reguladora, la cual asegura unos determinados estándares de calidad, seguridad y accesibilidad. La limitación del número de VTC es considerada por el Tribunal Supremo como una medida necesaria para garantizar el equilibrio entre dos modalidades de transporte urbano que compiten por el mismo mercado y que prestan un servicio semejante, asegurando de este modo la pervivencia del servicio de taxis como servicio de interés general. Además, el Tribunal Supremo entiende que se trata de una medida proporcionada, idónea y no discriminatoria, justificando el cumplimiento de estos principios, una vez más, en la garantía del necesario equilibrio entre taxis y VTC(82). Sin embargo, para el Tribunal de Justica de la Unión Europea la ratio 1/30 no se ajusta a los principios de buena regulación económica, y así lo señala en su relevante sentencia de 8 de junio de 2023 (Prestige and Limousine)(83). El Tribunal de Justicia considera que el objetivo de garantizar la viabilidad económica de los servicios de taxi no es una razón imperiosa de interés general, por lo que no puede alegarse para asegurar un pretendido equilibrio entre ambas modalidades de transporte. Además, la considera una medida de naturaleza económica, prohibidas por la Directiva de servicios(84). Por el contrario, el Tribunal de Justicia reconoce que otras razones imperiosas de interés general sí podrían haber justificado la limitación cuantitativa del número de operadores de VTC, en concreto, la buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público urbano, así como la protección del medio ambiente urbano. La regla 1/30 tampoco es una medida proporcionada para el Tribunal de Justicia, pues no sería idónea para garantizar la buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público urbano, ni tampoco para proteger el medio ambiente urbano. A este respecto, el Tribunal de Justicia mantiene que los servicios de VTC mejoran la eficacia e integración de la movilidad urbana debido a su alto grado de digitalización y flexibilidad, contribuyen a reducir el uso del automóvil privado y no ocupan plazas de aparcamiento pues su normativa impide que estacionen en la vía pública. Tampoco habría quedado probado, por parte de los autores de la norma, la inexistencia de medidas alternativas menos restrictivas ni que la regla 1/30 no vaya más allá de los estrictamente necesario para garantizar los objetivos perseguidos, recordando que la carga de la prueba del cumplimiento de los principios de buena regulación económica corresponde, en todo caso, a los autores de la restricción.

La sentencia Prestige and Limousine también contiene dos pronunciamientos muy relevantes que van más allá del concreto análisis de la admisibilidad de la regla 1/30 y que tendrán una gran influencia en la normativa estatal posterior. En primer lugar, el Tribunal de Justicia considera que el servicio de taxi no cumple los requisitos establecidos en su jurisprudencia para ser válidamente considerado como un servicio de interés económico general(85), pues ni se les habría confiado a los prestadores de este servicio una misión específica de servicio público ni presenta características específicas diferenciales respecto de otras actividades económicas. Pero, incluso en el caso de que así fuese, el Tribunal de Justicia recuerda que el artículo 106.2 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea(86) somete a los prestadores de servicios de interés económico general a las reglas de la competencia −de las que forman parte los principios de buena regulación económico−, salvo que la aplicación de dichas normas impida el cumplimiento de la misión específica confiada a ellos, lo que no ocurre respecto de la regla 1/30(87). En segundo lugar, el Tribunal de Justicia admite que una Administración pública pueda exigir una segunda autorización para el ejercicio de una misma actividad económica −en este caso, los servicios VTC− ya autorizada previamente por otra Administración pública, siempre que la segunda autorización no duplique a la primera, es decir, que no se conceda con el objetivo de salvaguardar las mismas razones imperiosas de interés general que justificaron el establecimiento de la primera autorización. Esto abre la puerta a que las Entidades locales, con base en las competencias atribuidas en su propia normativa, puedan exigir una segunda autorización para prestar servicios de VTC en su ámbito territorial con el objetivo de proteger la buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público urbano, o la protección del medio ambiente urbano. Esta segunda, autorización, complementaria a la otorgada por la Administración autonómica, ha existido tradicionalmente en el sector del taxi(88) y fue instaurada para los servicios de VTC, como se ha visto, por el Real Decreto-ley 13/2018, que diferenció, por primera vez, entre servicios de VTC interurbanos y urbanos, y los sometió a un régimen jurídico diferente: las autorizaciones otorgadas por la Administración autonómica solamente servirían, en lo sucesivo, para prestar servicios interurbanos de VTC, salvo que las Comunidades Autónomas decidan que también habilitan para la prestación de servicios urbanos en sus respectivos ámbitos territoriales. En caso contrario, los titulares de autorizaciones autonómicas de VTC requieren también de una segunda autorización concedida por la Administración local para prestar servicios urbanos.

La sentencia Prestige and Limousine tuvo una gran trascendencia en la actividad de los VTC, pues propició el otorgamiento una de una gran cantidad de autorizaciones para la prestación de estos servicios por parte del Tribunal Supremo(89), pero también porque motivó una serie de medidas relativas a los servicios de VTC y taxis incluidas en el Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio(90), aprobado menos de un mes después de la sentencia Prestige and Limousine. Las más relevantes son las siguientes (arts. 149 a 151):

a) Se obliga a que las Comunidades Autónomas denieguen el otorgamiento de nuevas autorizaciones de VTC cuando se superen ciertos parámetros relativos a la contaminación atmosférica en alguna zona o aglomeración en la que pretendan domiciliarse aquéllas. Las Comunidades Autónomas también pueden establecer otros criterios de mejora de la calidad del aire en el marco de lo previsto en el Derecho comunitario o en las directrices de la Organización Mundial de la Salud. Complementariamente, también pueden denegar el otorgamiento de nuevas autorizaciones −no es, por tanto, obligatorio en este caso− en virtud de otros criterios objetivos relativos a la reducción de emisiones de CO2, gestión del transporte, del tráfico y del espacio público.

b) Al objeto de proteger el medio ambiente urbano y la gestión del transporte, del tráfico y del espacio público de la Comunidad Autónoma, éstas podrán limitar el número máximo de autorizaciones de VTC, siempre que se haga de forma motivada y proporcionada.

c) Las Entidades Locales pueden establecer, en el ejercicio de sus competencias, y como parte de la planificación y ejecución de sus políticas de movilidad, medidas aplicables a la prestación de cualquier tipo de transporte público de viajeros en vehículos de turismo, lo que incluye tanto a taxis como a VTC. Entre estas medidas se incluye expresamente la posibilidad de que las Entidades Locales soliciten una segunda autorización para la prestación de estos servicios en su ámbito territorial, siempre que ello esté justificado por razones de interés público, tales como la protección del medioambiente urbano o la garantía de la seguridad vial, y resulte proporcionado. Tanto en este caso como en las letras anteriores se trata de las razones imperiosas de interés general señaladas expresamente en la sentencia Prestige and Limousine, lo que demostraría la influencia directa de este pronunciamiento en la norma(91).

d) Se declara expresamente a la actividad realizada por los taxis como un servicio de interés general, sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas para establecer otra regulación, y se les encarga expresamente la satisfacción de determinadas obligaciones de servicio público: los instrumentos de planificación y ejecución de políticas públicas que se lleven a cabo por las Administraciones competentes deberán garantizar la prestación de un servicio de calidad para todos los usuarios, no discriminatorio y con una cobertura de prestación suficiente en todo el territorio, mediante la adopción de las medidas que determinen y delimiten la naturaleza, duración y alcance de las obligaciones correspondientes(92).

VI. RECAPITULACIÓN CONCLUSIVA Y REFLEXIÓN FINAL

No cabe duda de que el Derecho de la Unión Europea ha tenido una gran incidencia en la regulación española de los servicios de taxi y VTC a través de la aplicación a estas actividades de los principios de buena regulación económica contenidos en la Directiva de servicios. Se trata de una incidencia propiciada por la decisión del Legislador estatal, que decidió libremente someter la actividad del transporte a los principios de buena regulación económica a través de la normativa de transposición de la Directiva de servicios (Ley Ómnibus y Ley de Garantía de la Unidad de Mercado), y ello a pesar de que una de estas normas (Ley Paraguas) había excluido expresamente al transporte de su ámbito de aplicación. La regulación de los servicios de taxi y VTC queda a partir de este momento condicionada al cumplimiento de los principios de buena regulación económica, por lo que cualquier limitación de esta actividad, ya sea cuantitativa, geográfica o de cualquier otra naturaleza, deberá superar el exigente filtro del triple test de admisibilidad conformado por los principios de necesidad, proporcionalidad o no discriminación, amén del cumplimiento de otras exigencias previstas en la Directiva de servicios y aplicables, igualmente por decisión del Legislador español, a los servicios de taxi y VTC, como la prohibición de supeditar el acceso a las actividad económicas o su ejercicio al cumplimiento de determinadas condiciones de naturaleza económica. En este sentido, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha tenido un papel fundamental a la hora de encauzar la normativa nacional y corregir la jurisprudencia interna en asuntos tan relevantes como la limitación del número de operadores en el sector o el control local de la actividad de transporte de viajeros bajo demanda en vehículos de turismo mediante una segunda autorización de ámbito municipal. Precisamente la aplicación de los principios de buena regulación económica sería la causa de una aparente contradicción, común a otras actividades de la denominada economía colaborativa o economía de plataformas(93): mientras que las empresas que prestan servicios de intermediación en estas actividades tienen un ámbito cada vez más global, las nuevas razones imperiosas de interés general aceptadas por el Tribunal de Justicia para condicionar los servicios de taxi y VTC, como la buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público urbano, o la protección del medio ambiente urbano, así como el propio principio de proporcionalidad, que restringe las medidas de intervención económica a lo estrictamente necesario para alcanzar los objetivos invocados −tanto respecto de su intensidad como de su ámbito geográfico−, hacen que el ámbito local adquiera cada vez mayor protagonismo, pues son las Entidades locales las titulares de los bienes jurídicos afectados más intensamente por la actividad de los taxis y VTC, además de ser las Administraciones con competencias de ordenación sobre el territorio en el que se desarrollan estos transportes, de naturaleza fundamentalmente urbana, por lo que su iniciativa se revela necesaria para una correcta regulación de este fenómeno que se adapte a las exigencias de cada realidad local. Sin embargo, el hecho de que los municipios sean los garantes de las citadas razones imperiosas de interés general de carácter local no puede resultar en una desintegración del marco común regulador de los servicios de taxi y VTC, fragmentando su régimen jurídico en una multiplicidad heterogénea de regulaciones municipales que inevitablemente han de afectar negativamente al desarrollo de estos servicios. Las posibilidades de intervención de la Administración local en la actividad de taxis y VTC deben limitarse a aquellas cuestiones justificadas inequívocamente en las circunstancias propias de cada municipio, como el número de operadores, los espacios en los que pueden prestar sus servicios o, incluso, el tamaño de los vehículos, sin que resulten admisibles aquellas restricciones que no respondan a las características y circunstancias propias de cada municipio o que no se encuentren justificadas en razones imperiosas de interés general de carácter local.

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NOTAS:

(1). Conforme a la definición clásica de Entrena Cuesta (1958: 40), los servicios de interés general son servicios privados sometidos a una intensa intervención pública en atención al interés que suponen para la colectividad. A pesar de su utilidad para la ciudadanía, no serían auténticos servicios públicos porque falta el necesario acto del poder público −publicatio− declarándolos como tales.

(2). Según el artículo 20 § 1º LOTT “[] se consideran obligaciones de servicio público las exigencias determinadas por la Administración a fin de garantizar los servicios públicos de transporte de viajeros de interés general que un operador, si considerase exclusivamente su propio interés comercial no asumiría o no asumiría en la misma medida o en las misma condiciones sin retribución”.

(3). El Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros, aprobado por el Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, regulaba una modalidad de servicios de transporte urbano en vehículos de turismo, la clase C −vehículos especiales o de abono− que se transformaría posteriormente en los actuales VTC (vid. al respecto la Disposición Transitoria Segunda § 2º ROTT).

(4). Las aplicaciones informáticas permiten contratar los servicios de VTC pocos instantes antes de su inicio, por lo que aunque continue siendo necesario que los servicios de VTC sean contratados con anterioridad a su prestación, en la actualidad este requisito es prácticamente simultáneo al comienzo del transporte, sin que exista una diferencia práctica con los servicios prestados por los taxis, que sí permiten ser contratados directamente en la vía pública sin necesidad de formalizar un contrato previo.

(5). Considerando nº 17 y artículo 2.2 letra d.

(6). Considerando nº 21.

(7). Considerando nº 33 y sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 19 de enero de 2023 (Confederación Nacional de Autoescuelas, asunto C-292/21).

(8). Considerando nº 17. Se trata de aquellos servicios de naturaleza económica que los Estados miembros consideran de interés general y someten a obligaciones específicas de servicio público (Comisión Europea, 2003: apartado nº 16). Sobre estos servicios vid. Laguna de Paz (2009) o Ruiz Ojeda y Zamora Roselló (2015).

(9). Sobre esta cuestión vid. Carbonell Porras (2010).

(10). El artículo 4.8 de la Directiva de servicios considera razones imperiosas de interés general las “reconocida[s] como tal[es] en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, incluidas las siguientes: el orden público, la seguridad pública, la protección civil, la salud pública, la preservación del equilibrio financiero del régimen de seguridad social, la protección de los consumidores, de los destinatarios de servicios y de los trabajadores, las exigencias de la buena fe en las transacciones comerciales, la lucha contra el fraude, la protección del medio ambiente y del entorno urbano, la sanidad animal, la propiedad intelectual e industrial, la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional y los objetivos de la política social y cultural”.

(11). Por todas, las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 17 de mayo de 2001 (TNT Traco, asunto C-340/99, apartado nº 59), de 24 de marzo de 2011 (Comisión vs Reino de España, asunto C-400/08, apartado nº 83) o de 8 de junio de 2023 (Prestige and Limousine, asunto C-50/21, apartados nº 96 a 98). En España, las sentencias del Tribunal Constitucional nº 128/2016, de 7 de julio (Fundamento Jurídico nº 3) y 112/2024, de 10 de septiembre (Fundamento Jurídico nº 5); o del Tribunal Supremo nº 1442/2022, de 8 de noviembre (Fundamento de Derecho Tercero) y 469/2024, de 15 de marzo (Fundamento de Derecho Cuarto).

(12). El artículo 49 LOTT disponía que “1. Como regla general, la oferta de transporte se regirá por el sistema de libre concurrencia. Esto, no obstante el sistema de acceso al mercado del transporte y de las actividades auxiliares y complementarias del mismo, podrá ser restringido o condicionado por la Administración, en las formas previstas en esta Ley, en los siguientes supuestos: a) Cuando existan desajustes entre la oferta y la demanda que impliquen unas condiciones del mercado tales que no quede asegurada la correcta prestación de las actividades o servicios. b) Cuando en una situación de mercado equilibrado el aumento de la oferta sea susceptible de producir los desajustes y disfunciones expresados en el apartado a) anterior. c) Cuando el adecuado funcionamiento del sistema de transporte exija un dimensionamiento idóneo de la capacidad de las empresas. d) Cuando existan razones de política económica general ligadas a la mejor utilización de los recursos disponibles. e) Cuando el funcionamiento del sistema de transportes en su conjunto pueda ser perjudicado. 2. Únicamente podrán permitirse actuaciones de exclusividad en el mercado de transportes de viajeros, cuando se trate de servicios cuya naturaleza o características determinen que su establecimiento o continuidad exijan, para asegurar una adecuada satisfacción de las necesidades de la comunidad, la exclusión del régimen de concurrencia”. El artículo 50 LOTT establecía que “1. Las medidas limitativas a que hace referencia el artículo 49 podrán ser adoptadas bien en forma general, o bien parcialmente en relación con determinados tipos de servicios o actividades, pudiendo, asimismo, circunscribirse a áreas geográficas concretas. 2. Las referidas medidas limitativas podrán establecerse bajo alguna o algunas de las siguientes modalidades: a) Otorgamiento de los títulos con imposición de determinadas condiciones, obligaciones modales o restricciones de circulación. b) Fijación de cupos o contingentes máximos de las distintas clases de títulos habilitantes a expedir en los períodos de tiempo que se señalen. c) Suspensión o limitación temporal del otorgamiento de nuevos títulos”.

(13). Regla introducida en el ordenamiento jurídico estatal por la Orden de 30 de julio de 1998 por la que se desarrolla el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor (art. 14.2 § 2º). En este momento se trataba de una mera posibilidad para las Comunidades Autónomas, pues no era una medida obligatoria. A pesar de ello, todas las Comunidades Autónomas hicieron uso de esta posibilidad.

(14). Por todas, su sentencia de 27 de enero de 2014 (recurso nº 969/2012, Fundamento de Derecho Sexto).

(15). El artículo 91 LOTT quedó redactado de la siguiente forma: “[l]as autorizaciones de transporte público discrecional habilitarán para realizar servicios en todo el territorio nacional, sin limitación alguna por razón del origen o destino del servicio. De lo anterior quedarán exceptuadas las autorizaciones de transporte interurbano de viajeros en vehículos de turismo que deberán respetar las condiciones que, en su caso, se determinen reglamentariamente en relación con el origen o destino de los servicios”.

(16). Así ocurría con la práctica totalidad de normas locales que regulaban los servicios de taxi, las cuales condicionaban −y condicionan− la posibilidad de otorgar nuevas autorizaciones a determinadas circunstancias socioeconómicas, como el aumento de la población, o de la actividad turística o comercial.

(17). Entre otras, las sentencias del Tribunal Supremo nº 1711/2017, de 13 de noviembre, 1713/2017, de 13 de noviembre; 1748/2017, de 16 noviembre; 1897/2017, de 4 diciembre; 2015/2017, de 18 diciembre; 16/2018, de 12 enero; 80/2018, de 24 enero; 107/2018, de 29 enero; 517/2018, de 23 marzo; 527/2018, de 23 marzo; 723/2018, de 3 mayo; 810/2018, de 21 mayo; 1021/2018, de 18 junio; 1022/2018, de 18 junio; 1337/2018, de 19 julio; 1346/2018, de 19 julio; 1496/2018, de 10 octubre; 1538/2018, de 24 octubre; 1587/2018, de 6 noviembre; y 1589/2018, de 6 noviembre.

(18). Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre, por el que se modifica el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, para adaptarlo a la Ley 9/2013, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea.

(19). Periodo que se inicia con la eliminación, por la Ley Ómnibus, de la posibilidad de limitar el número de operadores en el mercado y finaliza con la aprobación del Real Decreto 1057/2015, que materializó la posibilidad de limitar de nuevo el número de operadores en el mercado prevista en la Ley 9/2013, haciendo revivir, ahora en el ROTT, la ratio 1/30.

(20). Este planteamiento fue recogido por la propia exposición de motivos de esta norma, la cual señaló que “[t]eniendo en cuenta que algunas de tales condiciones resultan básicas para garantizar un adecuado equilibrio entre la oferta de servicios en esta modalidad de transporte y la que representan los taxis, amparados en las correspondientes licencias municipales y, en su caso, autorizaciones de transporte de viajeros en vehículos de turismo, se considera necesario dar la mayor seguridad jurídica posible acerca de las reglas aplicables al efecto. La extraordinaria y urgente necesidad que constituye el presupuesto habilitante para acudir al instrumento jurídico del real decreto-ley se justifica porque se está produciendo un incremento exponencial del número de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor, que no pudo ser inicialmente previsto por las Administraciones competentes, que comienza a afectar de manera inmediata y significativa a la prestación de otras modalidades de transporte y, muy especialmente, a los servicios prestados por los taxis en el ámbito urbano, los cuales, dada la consideración de servicios de interés público fundamental que tradicionalmente les viene atribuyendo en ese ámbito la reglamentación local y autonómica que les resulta de aplicación, se encuentran fuertemente regulados, con consecuencias que no sólo están generando una situación de conflicto entre los dos sectores profesionales afectados sino que amenazan con tener repercusiones sobre los propios usuarios de los servicios”.

(21). La razón de esta vertiginosa sucesión de normas estuvo, según los autores del Real Decreto-ley 13/2018, en que “[e]n los meses transcurridos desde la entrada en vigor del Real Decreto-ley 3/2018, de 20 de abril, se ha puesto de manifiesto que las medidas que contemplaba no eran suficientes para atender los problemas de movilidad, congestión de tráfico y medioambientales que el elevado incremento de la oferta de transporte urbano en vehículos de turismo está ocasionando en los principales núcleos urbanos de nuestro país. Igualmente, el rápido crecimiento de esta modalidad de transporte puede dar lugar a un desequilibrio entre oferta y demanda de transporte en vehículos de turismo que provoque un deterioro general de los servicios, en perjuicio de los viajeros” (exposición de motivos § 3º).

(22). Además de convertirla en una norma de obligado cumplimiento para las Administraciones con competencia para el otorgamiento de autorizaciones de VTC.

(23). El Real Decreto-ley 13/2018 estableció un periodo transitorio mínimo de cuatro años, con carácter indemnizatorio, durante el cual los titulares de autorizaciones autonómicas pudieron seguir prestando servicios urbanos (Disposición Transitoria Única).

(24). Así lo han hecho, por ejemplo, la Comunidad de Madrid, Andalucía o las Islas Baleares mediante las siguientes normas: Ley 5/2022, de 9 de junio, por la que se modifica la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos de la Comunidad de Madrid; Decreto-ley 8/2022, de 27 de septiembre, por el que se modifica la Ley 2/2003, de 12 de mayo, de Transportes Urbanos y Metropolitanos de Viajeros en Andalucía; y Ley 1/2024, de 16 de febrero, de mejora de la regulación de los servicios de transporte con vehículos de hasta nueve plazas en las Illes Balears; respectivamente. Otras Comunidades Autónomas no han hecho uso expreso de esta posibilidad o la han excluido expresamente, como Cataluña (Decreto-ley 9/2022, de 5 de julio, de medidas urgentes en materia de alquiler de vehículos con conductor, art. 3).

(25). Esta habilitación fue criticada por parte de la doctrina (Cascales Moreno, 2018: 3; Castillo Blanco, 2023) al entender que su finalidad era trasladar la problemática derivada de la convivencia entre taxis y VTC a las Comunidades Autónomas. Además, la Disposición Adicional Primera del Real Decreto-ley 13/2018 habilitó a las Comunidades Autónomas para modificar las condiciones de explotación de los VTC previstas en la normativa nacional en relación con, entre otras cuestiones, sus recorridos mínimos y máximos. Esta posibilidad debía entenderse, en cualquier caso, “sin perjuicio de las competencias que, de acuerdo con la normativa de cada comunidad autónoma, puedan corresponder a las entidades locales en orden al establecimiento o modificación efectiva de esas condiciones en relación con los servicios que discurren íntegramente dentro de su ámbito territorial”.

(26). Preámbulo (apartado I).

(27). Ídem.

(28). Preámbulo, apartado II § 6º.

(29). Preámbulo (apartado I).

(30). Sentencias nº 921/2018, de 4 de junio (Fundamento de Derecho Cuarto) y 349/2020, de 10 de marzo (Fundamento de Derecho Quinto).

(31). Sin embargo, el alcance de este control es diferente en función de si lo aplica el Tribunal Supremo o el Tribunal Constitucional, pues mientras que el primero defiende una aplicación plena de los principios de buena regulación económica tanto a las restricciones que afecten al inicio de las actividades económicas como a las que afecten a su ejercicio (por todas, su sentencia nº 164/2023, de 13 de febrero, Fundamento de Derecho Cuarto), el Tribunal Constitucional solamente contrasta −parcialmente− con estos principios las limitaciones relativas al inicio de las actividades, pero no las que afectan a su ejercicio −salvo su idoneidad y el principio de proporcionalidad en sentido estricto, esto es, la inexistencia de otras medidas que permitan alcanzar los fines propuestos de una forma menos gravosa en cuanto al sacrificio de la libertad de empresa− (por todas, su sentencia nº 112/2024, de 10 de septiembre, Fundamento Jurídico nº 5).

(32). Estos espacios son definidos por su gran potencialidad de concentración y generación de demanda de servicios de transportes de viajeros: a) aeropuertos, b) puertos, c) estaciones de trenes y autobuses, d) hospitales, e) centros comerciales y de ocio con más de quinientas plazas de aparcamiento, f) paradas de taxis, g) hoteles de al menos cuatro estrellas con más de cien unidades de alojamiento, h) sedes de órganos jurisdiccionales, y i) cualquier otro lugar donde se esté celebrando un evento deportivo, cultural, social o de cualquier otra índole con una gran potencialidad de generación de viajes

(33). Esta distancia oscila entre los ciento cincuenta y los trescientos metros.

(34). La Ordenanza Municipal reguladora de los servicios de arrendamiento de vehículos con conductor (VTC) en la ciudad de Jerez de la Frontera (Boletín Oficial de la Provincia de Cádiz de 23 de noviembre de 2020), prohíbe a los VTC parar o estacionar en el espacio público a menos de ciento cincuenta metros de lugares en los que se celebren eventos que requieran de regulación especial de seguridad o de una regulación o redistribución del tráfico para prevenir la congestión de vehículos en las vías perimetrales. Estos lugares son: a) lugares en los que se celebren festivales culturales (Festival de Jerez, Fiesta de la Bulería, etc.), b) Feria del Caballo, c) recorrido Oficial de la Semana Santa de Jerez así como Salidas y Recogidas de Cofradías, d) lugares en los que tengan lugar la celebración de zambombas, e) eventos en el Estadio Municipal de Chapín o en el Palacio Municipal de Deportes, f) Cementerio de Jerez con motivo del día de todos los santos (1 de noviembre), f) Recinto Ferial de Ifeca durante la celebración de eventos, ferias y congresos, g) Real Escuela de Arte Ecuestre durante la celebración de galas y/o espectáculos, y h) Museos de la Atalaya durante la celebración de eventos, galas, espectáculos y congresos. Esta prohibición se extiende, en todo caso, al hospital público de Jerez y al zoológico de esta localidad (durante los fines de semana). Igualmente se prohíbe la parada o estacionamiento de los VTC en la zona de intramuros y el estacionamiento en su centro histórico.

(35). Sentencia nº 496/2024, de 15 de marzo (Antecedente de hecho Cuarto).

(36). Sentencia nº 921/2018, de 4 de junio (Fundamento de Derecho Noveno).

(37). Concretamente, el artículo 43.1 letra d LOTT exige que la empresa acredite “[d]isponer de uno o más vehículos matriculados en España o en otro Estado miembro conforme a lo que en cada caso resulte exigible de acuerdo con lo que reglamentariamente se determine, atendiendo a razones de interés general, los cuales deberán cumplir las condiciones que, en su caso, se establezcan, teniendo en cuenta principios de proporcionalidad y no discriminación”.

(38). EL Tribunal Supremo reprodujo el razonamiento contenido en la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 8 de febrero de 2018 (Comisión vs Reino de España, asunto C-181/17), relativa a las empresas de transporte de mercancías por carretera.

(39). A este respecto, el Tribunal Supremo señaló que “ciertamente tiene razón la CNMC cuando afirma que la seguridad de las transacciones comerciales no constituye una razón que justifique una medida restrictiva a la actividad de los VTC. Tampoco resultan convincentes las razones ofrecidas en la memoria de impacto normativo, pues no se alcanza bien a comprender por qué exigir un tamaño mínimo a las empresas que se dediquen a la actividad supone una mejor protección de los derechos de los usuarios o incrementa la seguridad de las transacciones financieras, ni por qué se iba a producir necesariamente una constante aparición y desaparición de microempresas (como se afirma que ocurriría) y por qué, de producirse tal circunstancia (que sucede en muchos sectores económicos), se oscurecería la seguridad jurídica y económica en las relaciones comerciales, como también se asegura. Se trata de afirmaciones apodícticas carentes de explicación y que resultan desmentidas, por cierto, por la existencia de numerosos taxistas que son titulares exclusivamente de su licencia, sin que ello haya ocasionado tan perniciosas consecuencias”.

(40). Requisito previsto en el Decreto andaluz 35/2012, de 21 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Transporte Público de Viajeros y Viajeras en Automóviles de Turismo.

(41). Sentencia nº 1080/2018, de 15 de junio (Fundamento de Derecho Cuarto).

(42). Prohibición contenida en la Ordenanza Municipal reguladora de los servicios de arrendamiento de vehículos con conductor (VTC) en la ciudad de Jerez de la Frontera.

(43). Sentencia nº 469/2024, de 15 de marzo (Fundamento de Derecho Séptimo). Sin embargo, esta misma limitación había sido admitida por el Tribunal Supremo en su sentencia nº 921/2018, de 4 de junio (Fundamento de Derecho Décimo), así como los requisitos relativos a la potencia y dimensiones mínimas de los VTC previstos por el artículo 181.2 ROTT. El Tribunal Supremo defendió entonces su legalidad por la necesidad de garantizar el equilibrio entre taxis y VTC, el cual no sería posible si los requisitos exigidos a aquéllos no lo son igualmente a éstos, al tratarse de exigencias análogas relativas a servicios de transporte que compiten entre sí.

(44). Ordenanza Municipal reguladora de los servicios de arrendamiento de vehículos con conductor (VTC) en la ciudad de Jerez de la Frontera.

(45). Sentencias nº 164/2023, de 13 de febrero, y 433/2024, de 11 de marzo.

(46). Por ejemplo, el Decreto-ley catalán 9/2022, de 5 de julio, de medidas urgentes en materia de alquiler de vehículos con conductor (art. 7.3).

(47). Por ejemplo, el Decreto nº 200/2019, de 17 de diciembre, de condiciones de prestación del servicio de arrendamiento de vehículos con conductor o conductora y con autorización de ámbito nacional (VTC-N) en la Comunidad Autónoma de Euskadi (art. 2.2).

(48). Por ejemplo, la Ordenanza de Movilidad del Ayuntamiento de Valencia (Boletín Oficial de la Provincia de Valencia nº 3, de 5 de enero de 2022).

(49). Ley 13/2021, de 1 de octubre, por la que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres en materia de infracciones relativas al arrendamiento de vehículos con conductor y para luchar contra la morosidad en el ámbito del transporte de mercancías por carretera, así como otras normas para mejorar la gestión en el ámbito del transporte y las infraestructuras.

(50). Preámbulo, apartado V § 7º. En relación con este argumento vid. Román Márquez (2023a: 505-507).

(51). Sentencia nº 164/2023, de 13 de febrero (Fundamento de Derecho Quinto).

(52). Decreto-ley 1/2019, de 22 de febrero, de medidas urgentes sobre la explotación y el control de la actividad de alquiler de vehículos con conductor y otras medidas en materia de transportes terrestres, que modifica el artículo 74 bis.1 letra b de la Ley 4/2014, de 20 de junio, de transportes terrestres y movilidad sostenible de las Islas Baleares.

(53). Sentencia nº 112/2024, de 10 de septiembre (Fundamento Jurídico nº 5). Para el Tribunal Constitucional “no hay una motivación sobre el tiempo mínimo de espera como necesario para garantizar el equilibrio entre los servicios de taxi y los servicios de VTC. Por el contrario, resulta que la aplicación de la norma cuestionada sitúa a los VTC en una evidente desventaja competitiva en el único segmento en el que operan, el de la precontratación, en el que también pueden operar los taxis [..]”, “afecta[ndo] directamente a la viabilidad económica de uno de ellos, los VTC, en cuanto que se trata de una limitación con un claro efecto disuasorio, pues el viajero de este tipo de transporte reclama la prestación de dicho servicio en el menor tiempo y por el menor precio”. “[] En segundo lugar, no es una medida que ofrezca una tutela del consumidor. No protege ni favorece el interés general de los ciudadanos como potenciales usuarios de un servicio una medida consistente en la restricción excesiva de la capacidad de respuesta de uno de los sujetos que prestan dicho servicio de transporte de viajeros, reduciendo así en la práctica la oferta en el concreto ámbito de la precontratación del mencionado servicio, que es precisamente el único susceptible de ser prestado por VTC. Finalmente, por lo que respecta a la necesaria garantía de prestación del servicio en relación con la consecución, de otro, de los fines de interés general que se dice perseguir, preservar el régimen de precontratación y evitar el fraude, la medida no puede considerarse adecuada en relación con el sacrificio o la restricción que supone al ejercicio de una actividad protegida por el art. 38 CE. De hecho, las propias condiciones en las que el servicio ha de prestarse (cumplimentación de contrato de arrendamiento, hoja de ruta y las ya aludidas prohibiciones de circular por las vías públicas en busca de clientes y de captar viajeros que no hubieran contratado previamente el servicio estando estacionados a tal efecto) hace que la previa contratación ya venga determinada por la propia operativa del servicio. [] Este contrato ha de comunicarse a la administración [] lo cual permite comprobar que el servicio ha sido contratado previamente y con qué antelación se ha hecho, facilitando ejercer un control real para evitar contrataciones fraudulentas”.

(54). Prohibición recogida, por ejemplo, en el artículo 7.4 del Decreto-ley catalán 9/2022, de 5 de julio, de medidas urgentes en materia de alquiler de vehículos con conductor; y en el artículo 18.4 ter de la Ley 2/2003, de 12 de mayo, de Ordenación de los Transportes Urbanos y Metropolitanos de Viajeros en Andalucía (introducido por el Decreto-ley 8/2022, de 27 de septiembre, por el que se modifica la Ley 2/2003, de 12 de mayo, de Transportes Urbanos y Metropolitanos de Viajeros en Andalucía).

(55). Sentencia nº 164/2023, de 13 de febrero (Fundamento de Derecho Quinto), que anuló la prohibición de geolocalización prevista en el artículo 2.5 del Decreto nº 200/2019, de 17 de diciembre, de condiciones de prestación del servicio de arrendamiento de vehículos con conductor o conductora y con autorización de ámbito nacional (VTC-N) en la Comunidad Autónoma de Euskadi.

(56). Por ejemplo, la Disposición adicional primera (control y registro de servicios) del Decreto-ley catalán 9/2022, de 5 de julio, de medidas urgentes en materia de alquiler de vehículos con conductor, establece que “1. A efectos de control, los titulares de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor urbanas e interurbanas, antes del inicio de cada servicio concreto que realicen al amparo de estas autorizaciones, tendrán que comunicar a la Administración, por vía electrónica, los siguientes datos: a) Nombre y número de identificación fiscal del arrendador. b) Nombre y número de identificación fiscal del intermediario. c) Lugar, fecha y hora de suscripción del contrato. d) Lugar, fecha y hora en que se inicie el servicio y lugar y fecha en que debe concluir. Podrá omitirse la identificación del lugar de finalización del servicio cuando el contrato señale expresamente que este lugar será libremente determinado por el cliente durante la prestación del servicio. e) Matrícula del vehículo. 2. Los titulares de las autorizaciones de arrendamiento con conductor deberán dirigir sus comunicaciones al registro habilitado al efecto por el departamento de la Generalitat de Catalunya competente en materia de transportes. [].

(57). El Tribunal Supremo mantiene que estas obligaciones de información son conformes con el ordenamiento jurídico porque, en su opinión, tienen una naturaleza meramente instrumental de la obligación de precontratación de los servicios de VTC, considerándolas idóneas para asegurar el cumplimiento de esta obligación (sentencias nº 921/2018, de 4 de junio, y 349/2020, de 10 marzo). En cualquier caso, los datos comunicados deben guardar relación con la finalidad perseguida, no admitiéndose aquéllos que no contribuyan a controlar el requisito de la precontratación o cualquier otro establecido por la normativa reguladora de esta actividad. Precisamente por esa razón el Tribunal Supremo anuló la obligación de comunicar los datos relativos a la identidad de los usuarios del servicio, concretamente su nombre y número de documento nacional de identidad (sentencias nº 332/2020, de 6 de marzo, y 739/2023, de 6 de junio).

(58). Restricción contenida en el artículo 11.1 del Decreto andaluz 35/2012, de 21 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Transporte Público de Viajeros y Viajeras en Automóviles de Turismo, el cual disponía que “[e]l título habilitante se expedirá a favor de una persona física, que no podrá ser titular de otras licencias de autotaxi o autorizaciones de transporte interurbano en vehículos de turismo, y hará constar el vehículo concreto que se vincula a su explotación” (exclusión reiterada en su artículo 27.1 letra a). Prohibiciones similares se contienen en la Ley Foral 9/2005, de 6 de julio, del taxi (art. 6.1 letra a), o en la Ley 4/2013, de 30 de mayo, del transporte público de personas en vehículos de turismo de Galicia (art. 5).

(59). Sentencia nº 1080/2018, de 15 de junio (Fundamento de Derecho Cuarto).

(60). Sentencia nº 349/2020, de 10 marzo (Fundamentos de Derecho Quinto y Sexto).

(61). Real Decreto 1076/2017, de 29 de diciembre, por el que se establecen normas complementarias al Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, en relación con la explotación de las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor.

(62). Recogida expresamente por el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

(63). El tribunal Supremo entendió que “la prohibición temporal de transmisión de las autorizaciones VTC no pretendió impedir un pretendido fraude -que, según hemos visto, no era tal y que, además, aunque hubiese existido estaría ya consumado y no podría repetirse- sino, sencillamente, incidir en el mercado del servicio de transporte limitando -al menos temporalmente- el incremento de la oferta. Y siendo ello así, nos encontramos ante una restricción justificada exclusivamente en motivos económicos, lo que contraviene el artículo 18.2.g/ LGUM, precepto este que considera inaceptables, por limitar injustificadamente la libertad de establecimiento y la libertad de circulación, aquellas disposiciones y medios de intervención de las autoridades que contengan o apliquen: "[....] g) Requisitos de naturaleza económica o intervención directa o indirecta de competidores en la concesión de autorizaciones, en los términos establecidos en las letras e) y f) del artículo 10 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio [...]"”.

(64). Pues una medida restrictiva que no es necesaria, por no salvaguardar ninguna razón imperiosa de interés general, tampoco puede ser proporcionada, por lo que una vez determinada su innecesariedad no es necesario analizar su eventual proporcionalidad (Sentencia del Tribunal Supremo nº 349/2020, de 10 de marzo, Fundamento de Derecho Sexto).

(65). Se trata de medidas que, a pesar de no estar previstas en la LOTT ni en el ROTT, la normativa local las ha establecido tradicionalmente para los servicios de taxi y, más recientemente, también para los servicios de VTC. En relación con estos últimos, se trata de una de las condiciones de explotación de los servicios de VTC respecto de las que la Disposición Adicional Primera del Real Decreto-ley 13/2018, de 28 de septiembre, por el que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, habilita expresamente a las Comunidades Autónomas para que éstas las regulen a través de su normativa propia, la cual a su vez delega generalmente en los Entes Locales para que éstos fijen estos horarios obligatorios en sus territorios. Así lo hacen, por ejemplo, la Ley 4/2014, de 20 de junio, de transportes terrestres y movilidad sostenible de las Illes Balears, en relación con el taxi (art. 49 letra h, introducido por la Ley 1/2024, de 16 de febrero, de mejora de la regulación de los servicios de transporte con vehículos de hasta nueve plazas en las Illes Balears); o el Decreto-ley catalán 9/2022, de 5 de julio, de medidas urgentes en materia de alquiler de vehículos con conductor (art. 7.5), y el Decreto-ley 8/2022, de 27 de septiembre, por el que se modifica la Ley 2/2003, de 12 de mayo, de Transportes Urbanos y Metropolitanos de Viajeros en Andalucía (nuevo art. 18.2 sexies de la Ley 2/2003, de 12 de mayo, de Ordenación de los Transportes Urbanos y Metropolitanos de Viajeros en Andalucía), respecto de los VTC.

(66). Entre otras, las sentencias de 30 de octubre de 1987 o 16 de mayo de 1989.

(67). Sentencia nº 684/2020, de 5 junio (Fundamento de Derecho Quinto).

(68). Sentencia nº 469/2024, de 15 de marzo (Fundamento de Derecho Sexto).

(69). Sentencias nº 1018/2018, de 15 junio (Fundamento de Derecho Cuarto) y 349/2020, de 10 marzo (Fundamento de Derecho Sexto).

(70). Sentencia nº 469/2024, de 15 de marzo (Antecedente de Hecho Primero y Fundamento de Derecho Cuarto).

(71). Prohibiciones contenidas en la Ordenanza Municipal reguladora de los servicios de arrendamiento de vehículos con conductor (VTC) en la ciudad de Jerez de la Frontera.

(72). COM(2016) 365 final, SWD(2016) 184 final. En relación con este documento vid. Alfonso Sánchez y Valero Torrijos (2017).

(73). Sentencia de 20 de diciembre de 2017 (Elite taxi vs Uber Spain, asunto C-434/15). En el mismo sentido, la sentencia de 10 de abril de 2018 (Uber France, asunto C-320/16).

(74). A favor de la existencia de un control decisivo de la empresa Uber sobre los prestadores del servicio de VTC, entre otros, Finck (2018: 1.632-1.633) y Hacker (2018: 85 y 90). En contra, Pazos Castro (2020: 7).

(75). A este respecto, el Abogado General Maciej Szpunar mantuvo que “[e]n mi opinión, el que Uber no sea su propietario carece de pertinencia, ya que un empresario puede perfectamente realizar las prestaciones de servicio de transporte mediante vehículos pertenecientes a terceros, sobre todo si, a efectos de esos servicios, recurre a dichos terceros, con independencia del carácter del vínculo jurídico que une a estas dos partes del contrato. Por el contrario, la observación que acabo de realizar excluye a mi juicio que se considere a Uber un mero intermediario entre conductores y pasajeros. Los conductores que circulan en el marco de la plataforma Uber no ejercen una actividad propia que exista de manera independiente. Al contrario, esta actividad únicamente puede existir gracias a la plataforma, sin la que no tendría ningún sentido”. Conclusiones del Abogado General, presentadas el 11 de mayo de 2017 (apartados nº 55 y 56).

(76). Así lo hacen, por ejemplo, la Ley catalana 19/2003, de 4 de julio, del Taxi (art. 6) o la Ley 2/2003, de 12 de mayo, de Transportes Urbanos y Metropolitanos de Viajeros en Andalucía (art. 15.7 letra a).

(77). A este respecto el Tribunal Supremo mantiene que “[s]on los respectivos Ayuntamientos los que tienen competencia para gestionar sus servicios de taxis y a ellos exclusivamente corresponde decidir sobre la conveniencia de su establecimiento, número de licencias, etc.”. Sentencia de 17 de abril de 2000 (recurso nº 1945/1992, Fundamento de Derecho Segundo).

(78). Igualmente amparada en la actualidad por el artículo 48.2 LOTT.

(79). La señalada Orden de 30 de julio de 1998, por la que se desarrolla el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor.

(80). Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre, por el que se modifica el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, para adaptarlo a la Ley 9/2013, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea.

(81). Fundamentos de Derecho Sexto y Séptimo.

(82). En relación con estos principios, el Tribunal Supremo sostiene que “una vez admitida la justificación de preservar un equilibrio entre las dos modalidades de transporte urbano a fin de asegurar una modalidad como la del taxi, la previsión de una proporción entre el número de licencias es sin duda una medida idónea y proporcionada, sin que parezca fácil arbitrar una medida alternativa que pudiera ser menos restrictiva ni corresponda hacerlo a esta Sala. [] Finalmente, tampoco puede afirmarse que el reparto pueda calificarse de discriminatorio una vez admitida la legitimidad de alcanzar un equilibrio entre las diversas modalidades en la prestación del servicio urbano de vehículos con conductor” (Fundamento de Derecho Séptimo).

(83). Asunto C-50/21, originado por una cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. El objeto de este litigio fue la regulación de los servicios de VTC en el Área Metropolitana, que aplicaba la ratio 1/30 para limitar el número de autorizaciones disponibles para la prestación de estos servicios, además de exigir a sus titulares una segunda autorización, concedida por la propia Área Metropolitana, para prestar servicios en su territorio, la cual se añadiría a la primera autorización, concedida por la Administración autonómica. Con posterioridad, el Tribunal Supremo planteó una cuestión prejudicial en los mismos términos (Auto de 20 de mayo de 2022) con motivo del recurso de casación nº 3380/2021, interpuesto frente a la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid nº 150/2021, de 10 de febrero de 2021, solicitando su acumulación con la cuestión prejudicial presentada por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Esta segunda cuestión prejudicial fue retirada tras la sentencia Prestige and Limousine, asumiendo las tesis mantenidas por el Tribunal de Justicia. Sobre estas cuestiones vid. Leiva López (2023) y Domenech Pascual (2023).

(84). Prohibidos por el artículo 14.5 de la Directiva de servicios, que impide que los Estados miembros supediten el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio a la “aplicación, caso por caso, de una prueba económica consistente en supeditar la concesión de la autorización a que se demuestre la existencia de una necesidad económica o de una demanda en el mercado, a que se evalúen los efectos económicos, posibles o reales, de la actividad o a que se haga una apreciación de si la actividad se ajusta a los objetivos de programación económica fijados por la autoridad competente; esta prohibición no afectará a los requisitos de planificación que no sean de naturaleza económica, sino que defiendan razones imperiosas de interés general”. Prohibición recogida en el artículo 18.2 letra d LGUM.

(85). Conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, para que un Estado miembro pueda considerar una actividad como servicio de interés económico general resulta necesario, en primer lugar, que el servicio se preste en ejecución de una misión específica de servicio público confiada al prestador por las autoridades públicas. En segundo lugar, que la actividad posea características específicas distintivas con respecto a otras actividades económicas. Y en tercer y último lugar, que los prestadores del servicio estén efectivamente encargados de la ejecución de obligaciones de servicio público y que éstas estén claramente definidas en el Derecho nacional, lo que requiera la existencia de uno o varios actos del poder público que definan con precisión suficiente, como mínimo, la naturaleza, duración y alcance de tales obligaciones. Por todas, la sentencia de 7 de noviembre de 2018 (Comisión vs Hungría, asunto C-171/17).

(86). En el mismo sentido, el artículo 15.4 de la Directiva de servicios, el cual dispone que “[l]os apartados 1, 2 y 3 [entre los que se encuentran los principios de buena regulación económica] se aplicarán únicamente a la legislación en el ámbito de los servicios de interés económico general en la medida en que la aplicación de esos apartados no perjudique la realización, de hecho o de derecho, de las tareas particulares que se les han confiado”.

(87). A este respecto, el Tribunal de Justicia señala que “ningún elemento en los autos que obran ante el Tribunal de Justicia pone de manifiesto que [] en el sentido del artículo 106 TFUE, apartado 2 [] la ausencia de restricción a la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios de VTC fuera a impedir, de hecho o de Derecho, el cumplimiento de una misión específica de servicio público confiada a dichos prestadores de servicios de taxi” (apartado nº 75).

(88). Inicialmente concedida de forma simultánea a la autorización autonómica y, actualmente, de forma previa a ésta (art. 123 ROTT).

(89). Entre otras, las sentencias nº 41/2024, de 15 de enero; 60/24, de 17 de enero; 230/2024, de 12 de febrero; 235/2024, de 12 de febrero; 493/2024, de 19 de marzo; 611/2024, de 11 de abril; 682/2024, de 22 de abril; o 966/2024, de 31 de mayo. En relación con esta jurisprudencia vid. Betetos Agrelo (2024). A pesar de lo señalado por el Tribunal de Justicia, el Tribunal Supremo sigue manteniendo que la salvaguarda del equilibrio entre los servicios de taxi y VTC es una razón imperiosa de interés general que permite justificar las limitaciones al número de autorizaciones de VTC al objeto de garantizar el mantenimiento de los primeros como servicios de interés general (por todas, la sentencia nº 525/2024, de 1 de abril, Fundamento de Derecho Séptimo).

(90). Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, por el que se adoptan y prorrogan determinadas medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania, de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad; de transposición de Directivas de la Unión Europea en materia de modificaciones estructurales de sociedades mercantiles y conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores; y de ejecución y cumplimiento del Derecho de la Unión Europea.

(91). Así lo reconoció expresamente el propio Real Decreto-ley en su Exposición de motivos (apartado I § 18º).

(92). Como señalé en su momento (Román Márquez, 2023b: 174-175) “[l]a razón última de la declaración de los servicios de taxi como servicios de interés público debe encontrarse, exclusivamente, en el deseo del Ejecutivo de que esta actividad cumpla con uno de los requisitos que el Tribunal de Justicia había echado en falta en la normativa española para considerar que ésta posee interés económico general conforme al Derecho de la Unión: el encargo a los prestadores de servicios de taxi de una misión específica de servicio público mediante actos del poder público suficientemente precisos. Sin embargo, no parece que este requisito pueda considerarse cumplido con la aprobación del Real Decreto-ley 5/2023. Si el Tribunal de Justicia no consideró que este requisito se encontrase cumplido en el ordenamiento jurídico español a pesar de la existencia de normas tan detalladas respecto de las concretas obligaciones de servicio público encomendadas a los taxis como el Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros, o la mayoría de normas autonómicas reguladoras de esta actividad, difícilmente puede entenderse cumplido con una norma, como es el Real Decreto-ley 5/2023, que se limita a establecer algunas obligaciones de servicio público de forma genérica, sin plasmación en deberes concretos a cargo de los prestadores de servicios de taxi, y supeditadas a los instrumentos de planificación y ejecución de las políticas públicas que aprueben las diferentes Administraciones competentes. Además, la regulación de esta actividad tampoco cumpliría otro de los requisitos detectados por el Tribunal de Justicia al analizar el RVTC [Reglamento de ordenación de la actividad de transporte urbano discrecional de viajeros con conductor en vehículos de hasta nueve plazas que circula íntegramente en el ámbito del Área Metropolitana de Barcelona, de 26 de junio de 2018]: el Real Decreto-ley 5/2023 sigue sin demostrar que el interés de esta actividad posea características específicas y diferenciadoras respecto de otras actividades económicas, en este caso, respecto de los servicios de VTC”. En el mismo sentido, Goñi Urriza (2024: 272).

(93). Por ejemplo, en relación con las viviendas de uso turístico comercializadas a través de plataformas digitales que intermedian entre los oferentes de las viviendas y los particulares que buscan hospedarse en este tipo de alojamientos. Sobre esta cuestión vid., entre otros, Guillén Navarro (2022) o Román Márquez (2024: 244).

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