La Ley de instituciones locales de Euskadi en tiempos de la LRSAL: Una autonomía local propia y diferenciada es posible

Gracias al principio de diferenciación territorial que introdujo la LRSAL para Euskadi, se abrió el camino hacia la configuración de un régimen de autonomía local propio y diferenciado del estatal. En esta coyuntura el Gobierno Vasco aprobó el Proyecto de Ley Municipal de Euskadi, aprobado como Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales. El presente trabajo pretende realizar una primera reflexión sobre en qué medida el nuevo texto normativo, publicado en el BOPV el 14 de abril y en vigor desde el día siguiente, es decir el 15 de abril de 2016, en su redacción definitiva, contribuye a construir, desde la legislación autonómica vasca, un régimen de autonomía propio y diferenciado, en consonancia con la Carta Europea de la Autonomía Local.

Aizbea Atela Uriarte es Funcionaria de Administración Local con Habilitación de carácter Nacional perteneciente a las Subescalas de Secretaría-Intervención y Secretaría de Entrada

I.- INTRODUCCION.

En el actual contexto que vivimos; los tiempos de la Ley 27/2003, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL, en adelante), es evidente que la crisis en su triple dimensión de económica, política e institucional ha alcanzado también al mundo local y más concretamente al municipal. La recientísima Ley de Instituciones Locales de Euskadi podría contribuir decisivamente a su recuperación en la triple dimensión referenciada.

Evidente es que, ávidamente, la doctrina(1) no dudó en señalar que, de forma indirecta, la LRSAL constituía desde la legislación básica estatal, una reconstrucción del Estado, principalmente del nivel local, porque aunque no supone una reforma directa del mapa local, sí contribuye a reconstruir Estado de forma indirecta al pretender modificar el sistema de competencias municipales y provinciales e incidir también en las autonómicas; cuestión ésta parcialmente resuelta hoy por la declaración de reciente inconstitucionalidad, tan evidenciada por otra parte, de la disposiciones transitorias primera, segunda y tercera del texto mentado.

Si bien es cierto que la citada ley ha sido objeto de numerosos recursos de inconstitucionalidad y de un conflicto en defensa de la autonomía local, en previsión de que al menos el conflicto no llegara a pronta resolución, las Comunidades Autónomas, profundamente heridas en este ámbito por la legislación básica estatal, dictaron normas que, con mayor o menor éxito, han propiciado el abono de un campo hostil a la aplicabilidad de la LRSAL.

Esta ley introdujo decisivas cláusulas de excepción, arraigadas mayormente en los derechos históricos, que podrían abrir el camino hacia la profundización de la autonomía foral y municipal vasca, aunque esto con carácter si no de excepcionalidad, sí de posible provisionalidad, habida cuenta de que la LRSAL, legislación básica estatal, podía ser previsiblemente derogada, dado el contexto político que a nivel estatal estamos viviendo.

Por este motivo y en este momento de incertidumbre y zozobra política en el devenir del gobierno del Estado, se hacía necesario y urgente el cierre normativo para la articulación institucional completa en Euskadi, atendiendo ahora al nivel municipal en términos de seguridad jurídica, reivindicando tanto el principio de autonomía como la legitimidad democrática de los representantes políticos municipales en términos de transparencia y participación ciudadana como intento de contribución imprescindible a la recuperación de la crisis en su dimensión económica, política e institucional

La autonomía local y la legitimidad democrática son dos reglas ligadas que vertebran el conjunto de principios y normas que inspiraron la Carta Europea de la Autonomía Local, pero que la LRSAL y la jurisprudencia constitucional más reciente orillan en sus términos y principios. A través de estas líneas intentaremos determinar en qué medida y qué posibilidades presenta la Ley de Instituciones Locales de Euskadi (LILE, en adelante) para contribuir a la recuperación y al saneamiento de ambos principios. Al servicio de este propósito intentaremos analizar el iter normativo que configura la autonomía municipal de Euskadi desde la Constitución de 1978 hasta llegar a la esperada y por fin aprobada LILE y abordaremos un primer acercamiento a su contenido.

II.- LA SINGULARIDAD DE LA AUTONOMÍA LOCAL EN EL PAIS VASCO DESDE LA CONSTITUCION DE 1978 HASTA LA LEY DE INSTITUCIONES LOCALES DE EUSKADI.

Evidente es que debido al hecho de que la Constitución no opera una atribución competencial expresa a los municipios, adquiere una posición elemental la ley en la configuración del régimen local garantizado por la Constitución. Así, son la Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL, en adelante) y el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL, en adelante) actualmente en dicción otorgada por la LRSAL, junto con la Jurisprudencia y las leyes provenientes de los distintos sectores de la acción pública, bien estatales o mayormente autonómicas, quienes van configurando en cada momento el ámbito sustantivo propio de la autonomía local y fijando el elenco competencial local.

En este sentido, a nivel normativo el contenido competencial de la autonomía local viene determinado por un sistema de fuentes propio consistente en la conjunción de la de la legislación básica estatal con la legislación sectorial y de articulación interna propia de cada Comunidad Autónoma, sin olvidar la normativa supraestatal contenida en la Carta Europea de la Autonomía Local.

En el ámbito local vasco, este sistema de fuentes adquiere complejidad respecto al ámbito municipal de régimen común y ello se deriva de las peculiaridades del entramado interinstitucional vasco recogidas en el orden normativo vigente derivado en primer término de la Disposición Adicional primera de la Constitución de 1978, del Estatuto de Autonomía de Gernika (EAPV, en adelante) y de la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los órganos forales, comúnmente llamada Ley de Territorios Históricos (LTH, en adelante) en segundo orden, pues hasta el día de hoy no ha existido ley sobre régimen local en Euskadi. Por otra parte las Normas Forales Institucionales de cada Territorio Histórico disciplinan, con absoluta autonomía, su organización propia y el funcionamiento de los órganos forales.

En términos generales las peculiaridades del sistema de fuentes local en el País Vasco respecto al de los municipios y provincias de régimen común deriva, como señala VELASCO CABALLERO(2), de tres cuestiones:

La primera cuestión es la especial naturaleza de la que están provistos los Territorios Históricos, que con reconocimiento expreso de la jurisprudencia constitucional(3) adolecen de naturaleza distinta respecto a la provincia de régimen común pues, son organizaciones territoriales autónomas con una posición institucional y política cualificada respecto las entidades locales provinciales, y provistas de sus órganos forales: Juntas Generales que ostentan una potestad normativa singular, y las Diputaciones Forales que ostentan además de las competencias provinciales otras de índole foral.

Por lo tanto, donde entra en juego sólo la legislación sectorial autonómica en las Comunidades autónomas de régimen común, en el País Vasco sin embargo, intervienen también las normas forales como instrumento que determina, junto a la legislación emanada del Parlamento Vasco, el ámbito sustantivo o competencial de los municipios vascos. Este hecho deriva en que los Territorios Históricos son productoras normativas que afectan ineludiblemente a la acción municipal históricamente muy vinculada a la de aquellas, pues la historia del municipalismo vasco ha estado íntimamente ligada a la de los Territorios históricos tal y como se refleja la propia Exposición de Motivos de la LILE.

La segunda peculiaridad puede identificarse con la institución del Concierto Económico, que preserva y actualiza el artículo 41 del EAPV para las relaciones de orden tributario y financiero entre el Estado y el País Vasco y que se recogen también en la actualidad en la ley Orgánica 12/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba el Concierto Económico con el País Vasco.

Esto hace que en la Comunidad Autónoma del País Vasco las Diputaciones Forales y las Juntas Generales de los Territorios Históricos se conviertan en actores principales en materia económico-financiera.

La tercera cuestión que justifica la diferencia del sistema de fuentes propio del País Vasco reside en las propias peculiaridades de distribución competencial que opera el propio Estatuto de Autonomía respecto de otras Comunidades Autónomas. Así las cosas, su artículo 10.4 enuncia como competencia exclusiva de la Comunidad autónoma de Euskadi el régimen local sin perjuicio de lo derivado del artículo 149.1.18 de la CE. Si bien terminológicamente el EAPV lo define como competencia exclusiva, lo cierto es que la propia limitación que se establece mediante las bases que dicte el Estado ex artículo 149.18, ha permitido a la doctrina hablar de competencia compartida, pero ello, siempre sin perjuicio de las competencias derivadas de los derechos históricos, en virtud de la garantía institucional del régimen foral vasco reconocida en la Disposición Adicional Primera de la Constitución Española.

En lo referente a la autonomía local postconstitucional en Euskadi, lo cierto es que la legislación básica de régimen local del Estado ha reconocido desde su literalidad originaria la singularidad foral, tanto desde la LRBRL como desde la Ley de Haciendas Locales de 1988.

También lo hace la LRSAL, que según JIMENEZ ASENSIO(4) es una apuesta clara y decidida por incorporar inconscientemente el principio de diferenciación en su aplicación territorial, y en este sentido contiene para el País Vasco explícitas y decisivas cláusulas de excepción que configuran una situación jurídica también propia y diferenciada del resto del municipalismo estatal.

La LRSAL contiene tres cláusulas de excepción: las dos primeras (artículos 1.34 y 2.4 de la misma) implican la modificación de la Disposición Adicional 2.ª de la LRBRL, así como la modificación de la Disposición Adicional 8.ª del TRLHL respectivamente, y suponen una adaptación de las excepciones forales preexistentes, ya mencionadas en el anterior epígrafe de este trabajo, y a la nueva regulación y exigencias derivadas de la LRSAL. Sin embargo la tercera cláusula de excepción para el País Vasco, contenida en la Disposición Adicional 1.ª de la LRSAL, crea nuevas excepciones al hilo de los nuevos límites y controles sobre los municipios que establece la propia LRSAL.

Tal y como señalan tanto RAZQUIN LIZARRAGA(5) como VELASCO CABALLERO(6), la dicción de estos artículos adolece de amplitud y generosidad, incrementando los poderes de las instituciones vascas, respecto de lo resultante de la redacción original de la DA 2.ª de la LRBRL y de la DA8.ª del TRLHL.

De lo dispuesto y en referencia a BAZAKO ATUTXA y ETXANOBE LANDAJUELA(7), el Territorio Histórico sustituirá al Estado en la vigilancia del cumplimiento de las nuevas obligaciones de índole fiscal o de ahorro que se imponen a los municipios en adelante y se preserva la forma tradicional de organización de los Territorios Históricos, evitando para las entidades locales menores las consecuencias derivadas de la LRSAL, entre otras cuestiones.

De todo este contexto normativo podemos concluir que las cláusulas de excepción creaban una situación en la que las restricciones de la LRSAL podían obviarse o suavizarse en el territorio vasco. Sin embargo la seguridad jurídica requería adoptar decisiones normativas en el ámbito de la Comunidad Autónoma Vasca para poder blindar las posibilidades expansivas de las mentadas cláusulas de excepción en la forma y manera que se decidiera, máxime cuando había sobre la mesa cuestiones delicadas como las que no duda en ponen de relieve la doctrina. Por ejemplo VELASCO CABALLERO, no dudó en afirmar que la distribución competencial que el Estado dispone en la literalidad de las cláusulas de excepción no deja de ser meramente recepticia, pues el alcance de la tutela financiera es objeto de discusión, como también BAZAKO ATUTXA y ETXANOBE LANDAJUELA(8) reconocían que la asignación de ciertas competencias a los Territorios Históricos podría dar lugar a desigualdades en el ámbito de la Comunidad Autónoma en temas sensibles, tales como las retribuciones del personal al servicio de las Corporaciones Locales, diversidad de acuerdos, obviamente, legítimamente adoptados pero que a su entender requerirían mecanismos de coordinación interinstitucional que, como más adelante veremos, la LILE ha proporcionado.

De lo hasta aquí expuesto queda claro que la realidad del sistema de fuentes del derecho local en Euskadi atiende a la singularidad propia en una triple dimensión: institucional, competencial y económico-financiera y presupuestaria y en especial, en la tutela financiera sobre los municipios ejercida actualmente por las Diputaciones Forales, pero a pesar de ello y, hasta la llegada de la LRSAL, salvo pequeñas salvedades sobre régimen local, que tienen que ver con los sistemas de provisión de puestos reservados a los Funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, no hay una clara diferenciación sobre régimen local en general y ello también debido a que la Comunidad Autónoma de Euskadi no ha legislado hasta ahora sobre régimen Local, lo cual ha derivado en la aplicación directa de la legislación básica y de desarrollo estatal.

Por lo tanto, la inobservancia e indiferencia a la Carta Europea de la Autonomía Local( CEAL, en adelante), denunciada duramente por la doctrina, se ha vivido en parecidos términos al resto del Estado.

II.- LA LEY DE INSTITUCIONES LOCALES DE EUSKADI Y SU VISION DE LA AUTONOMÍA LOCAL.

En este escenario jurídico de la LRSAL descrito, el Consejo del Gobierno Vasco aprobó, el 11 de noviembre de 2014, el proyecto de Ley municipal de Euskadi (PLME, en adelante), que en su tramitación parlamentaria se ha convertido en la actual Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi, fruto de la transacción política. Publicada en el BOPV el día 14, ha entrado en vigor al día siguiente de su publicación, es decir el 15 de abril de 2016.

Su extensa Exposición de Motivos adelanta su necesariedad reconociendo que debía haber sido una de las columnas de la estructura jurídico-institucional a tres niveles del autogobierno vasco. Se define a sí misma como una norma integral en el sentido de que resalta la posición institucional del municipio vasco tanto en el ámbito de la acción pública como en el de la financiación. Se trata, por tanto, de articular un modelo integrado de gobiernos locales que ha de ensamblarse, de una manera armónica, con los otros dos niveles institucionales de Euskadi, culminado así el proceso de institucionalización interna de ésta y todo ello bajo el prisma y absoluto respeto al principio de Autonomía de la Carta Europea de la Autonomía Local.

Desde su primera redacción en el PLME, la propia E.M. se hace eco de que es imprescindible el consenso de todos los agentes institucionales, sin temor alguno a modificar la normativa que fuese necesaria reformar lo que supone, en algunas ocasiones, complementar y, en algún caso, puntualizar y hasta corregir, por ejemplo la LTH, lo que posteriormente ha quedado más que evidenciado en la redacción definitiva de las Disposiciones Transitorias Segunda y Octava de la ley. Lástima que el texto no haya podido concitar un consenso político mayor que el obtenido en reflejo del acuerdo entre EAJ/PNV y EH/BILDU.

El sistema de fuentes en el que se enmarca hace referencia a lo abordado en el epígrafe anterior haciéndose expresa mención a la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera y a la redacción derivada de la modificación de la LRBRL operada por la LRSAL, cuerpos legales que han contribuido de forma esencial en la conformación del régimen local en la Comunidad Autónoma del País Vasco y que posibilitan la actualización de los derechos históricos en materia local derivados del régimen foral vasco.

Literalmente la E.M. dispone: “La Ley de Instituciones Locales de Euskadi desarrolla estas posibilidades y se convierte en norma actualizadora de los derechos históricos en materia local derivados del régimen foral vasco, en el marco de la legislación vigente y bajo el amparo de la legislación básica de régimen local, cuyo contenido respeta y desarrolla, pues cualquier actualización implica innovación. Todo ello justifica las especialidades que se han introducido en la ley a favor de las instituciones vascas competentes()”.

Debemos precisar que la LILE contiene otras importantes cuestiones que requieren también mención tales como la regulación del Euskera y las competencias municipales en orden a su uso, del Estatuto de los representantes locales, el personal directivo público profesional, Gobierno abierto, Transparencia, Datos abiertos y Participación Ciudadana, que innegablemente son materia esencial en el mundo local que precisa hoy más que nunca de mecanismos en orden a la recuperación del principio de legitimidad democrática de sus representantes, de la política en general y las instituciones en crisis permanente y continua en los tiempos presentes, pero en el presente trabajo abordaremos únicamente los aspectos en orden a discriminar el contenido del principio de autonomía que configura el nuevo texto.

En este sentido, podemos afirmar que el articulado de la ley se dicta al servicio de un concepto de autonomía en términos de garantía y como derecho a participar activamente tanto en los procesos de elaboración de normas de los distintos niveles de gobierno de las instituciones vascas competentes que incidan directamente sobre sus competencias propias como en todos aquellos programas, proyectos, planes o políticas públicas que vayan a ser puestos en marcha por las instituciones vascas competentes y afecten o puedan hacerlo a la autonomía, lo cual deberá lógicamente articularse en uso de las facultades de autoorganización propias de cada nivel institucional de gobierno.

El principio de subsidiariedad y el de suficiencia financiera serán considerados principios rectores del régimen local de Euskadi y la dirección política y acción de gobierno de los municipios y del resto de entidades locales se desarrollará de acuerdo con una serie de principios extensos de los que a priori parece haberse eliminado el principio de diferenciación que constaba en el PLME, pero no obstante sigue mencionado en el articulado de la ley.

Contiene 110 artículos, distribuidos en IX Títulos, 7 disposiciones Adicionales, 13 Disposiciones Transitorias, una Derogatoria y 5 Disposiciones Finales, pero lejos de realizar un análisis descriptivo de su literalidad, nos detendremos a abordar las novedades que evidencian una autonomía local singular.

La LILE confiere extraordinario valor y potencialidad a la potestad de autoorganización de los municipios y ello tiene claro reflejo en dos cuestiones esenciales:

En primer lugar, en que serán éstos quienes establezcan por sí mismos la organización y estructuras administrativas e instrumentales necesarias para el ejercicio de sus competencias, es decir sus órganos complementarios, porque la ley determina que el régimen y funcionamiento de los órganos necesarios se regirá por la legislación básica estatal y renuncia básicamente a regular órganos complementarios de los municipios, a salvo de algunas cuestiones puntuales que mencionaremos.

Esta situación lógicamente fortalece el ámbito de poder normativo de los Reglamentos Orgánicos Municipales así como su condición de fuente de derecho local, desplazando a la legislación de desarrollo estatal con preferente aplicación, tal y como defiende VELASCO CABALLERO(9).

En segundo lugar, la fuerza de la potestad de autoorganización se desplega en el derecho que la ley reconoce a los municipios vascos para acordar fórmulas asociativas para la realización de obras y la prestación de servicios públicos locales, reforzando la figura de las mancomunidades y consorcios.

Sobre la organización municipal son destacables tres cuestiones:

La LILE menciona, aunque no regula, la Junta de portavoces, de la que excluye a las concejalas no adscritos, el carácter público de las sesiones de la Junta de Gobierno Local con carácter general y la posibilidad de que las sesiones de las Comisiones Informativas sean públicas mediante acuerdo adoptado por la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación.

La cuestión más controvertida es, sin lugar a dudas, el carácter de públicas de las sesiones de la Junta de Gobierno Local. Es verdad que la STC 161/2013, de 16 de septiembre, determinó la constitucionalidad de la previsión del artículo 70. 1 in fine de la LRBRL en torno a que las sesiones de la Junta de Gobierno Local no son públicas, siempre que se interprete que no se refiera a sesiones en las que se adopten decisiones relativas a las atribuciones delegadas a este órgano por el Pleno, pues lo contrario implicaría una interpretación contraria al principio democrático y de participación ciudadana. No obstante, la previsión de la LILE va más allá pues no discrimina ambas cuestiones. Es cierto que la condición de públicas puede enervarse con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación, pero esta previsión, sin entrar en otras cuestiones, plantea la circunstancia de que entrada en vigor la ley, el régimen de las sesiones de la junta de gobierno, allí donde exista, no va a adecuarse a la legalidad, ello podría salvarse en municipios que tengan aprobado su Reglamento Orgánico que prevea el carácter de no públicas de dichas sesiones, pero dada la realidad municipal vasca en la que sólo los grandes municipios están dotados de tal Reglamento, los municipios de más de 5000 habitantes o, aquellos otros de menor tamaño que hayan decidido crearlo, van a verse en la necesidad de adaptar el régimen de sus sesiones a la LILE y esto, a menos de un año de haber adoptado el preceptivo acuerdo sobre su organización y régimen de sesiones de sus órganos necesarios y complementarios tras las constitución de las nuevas corporaciones locales surgidas de las elecciones municipales celebradas el 24 de mayo de 2015.

Por otra parte, para delimitar el contenido, tanto subjetivo como objetivo, de la autonomía local que configura la nueva ley, es imprescindible abordar su articulado desde la triple dimensión de la singularidad vasca, esto es: la institucional, la competencial y la económico-financiera que hemos descrito.

1.- Así, desde el punto de vista institucional, la LILE parte del actual marco normativo que articula el entramado interinstitucional vasco, reconoce al municipio como uno de los poderes de la Comunidad Autónoma junto a los Territorios Históricos y a las Instituciones Comunes.

Por otra parte preserva los entes locales territoriales menores con absoluto respeto a las competencias forales y en clara contraposición a la política general derivada de la LRSAL pero habilitada ciertamente para Euskadi por la modificación que ella misma dispone del apartado 1 de la DA 2.ª de la LBRL, ya analizado en el epígrafe II del presente trabajo. Menciona a este respecto a los concejos y cualesquiera otras entidades locales territoriales de ámbito inferior al municipio, las mancomunidades, las cuadrillas del Territorio Histórico de Alava y cualesquiera otras entidades que agrupen varias entidades locales, bajo la denominación específica que corresponda.

Proporciona visibilidad al municipio vasco en el funcionamiento del entramado interinstitucional vasco en diferentes momentos y especialmente en la articulación del Consejo Vasco de Políticas Públicas y del Consejo Vasco de Finanzas Públicas a los que dedica el Título VII y además establece un sistema de garantía efectiva de la autonomía local mediante la creación de un mecanismo de alerta temprana que da satisfacción a las exigencias de la CEAL y que se atribuya a la Comisión de Gobiernos Locales.

Podemos así afirmar que el fortalecimiento institucional del municipio que potencia la LILE se constata a través de tres hitos: la creación del Consejo Vasco de Políticas Públicas Locales, la creación de la Comisión de Gobiernos Locales y la participación de los municipios en el Consejo Vasco de Finanzas con voz y voto en las condiciones que diremos.

El Consejo Vasco de Políticas Públicas Locales (CVPPL, en adelante), se constituye como órgano paritario de representantes de los tres niveles de gobierno existentes en Euskadi y asume como funciones la participación en la elaboración de planes y programas autonómicos y de impulso de las propuestas normativas realizadas por la Comisión de Gobiernos Locales. Se define en el articulado como la estructura institucional de representación y participación de los municipios en las instituciones de la Comunidad Autónoma que tiene por función garantizar el pleno respeto a la autonomía local por tales instituciones. Estará compuesto por 18 vocales, seis representantes de cada nivel de gobierno. Los seis representantes correspondientes a los municipios, serán designados, al igual que los del Gobierno Vasco, por el Lehendakari, a propuesta de la asociación de municipios vascos de mayor implantación.

El régimen de adopción de acuerdos en su seno es garantista y está al servicio del pluralismo político, pues la propuesta de designación recayendo a favor de quien ostente necesariamente la condición de alcaldesa o alcalde o concejala o concejal, en la designación de la representación local, atenderá preferentemente a criterios territoriales y de género y a la salvaguarda de la presencia de municipios de diferentes tamaños, de modo que al menos un tercio de los representantes municipales sean electos de municipios con población inferior a 5.000 habitantes. Además de la literalidad de la ley, un tanto imprecisa en estos términos ( artículo 86.2 in fine), parece desprenderse que, la validez de los acuerdos, que requieren en todo caso mayoría simple, requerirá, al menos en primera votación, que dentro de esa mayoría se encuentren las y los vocales de cada nivel de gobierno.

Por su parte se crea la Comisión de Gobiernos Locales, que de manera pionera en el ordenamiento jurídico español, se configura como órgano de alerta temprana, que está compuesta únicamente por electos locales, con el objeto fundamental de salvaguardar la autonomía municipal en aquellos procesos normativos que se lleven a cabo a iniciativa de la Administración General de la Comunidad Autónoma y que afecten a las competencias propias municipales.

Su composición se estructura también al servicio de los principios de pluralismo político, igualdad de género y cohesión territorial y se compone de 12 representantes de los municipios vascos, 6 de los cuales lo son en el CVPPL, que son designados al igual que aquellos también por el Lehendakari a propuesta de la asociación de municipios vascos de mayor implantación.

Esta previsión, junto con otras que contiene la ley, respecto al papel encomendado a la asociación municipal más representativa no deja de contribuir también a la propia institucionalización indirecta de EUDEL al ser la asociación de municipios vascos más representativa.

En lógico respeto al núcleo intangible de la foralidad, la LILE no llega a regular o prever de qué manera y a través de qué mecanismos pudiera garantizarse la participación de los municipios, en cada uno de sus respectivos territorios, en los procesos de elaboración de Normas Forales, decretos forales, planes y programas que afecten a las competencias propias municipales de su territorio, aunque sí prevé la posibilidad de que los órganos forales de los Territorios Históricos puedan constituir órganos territoriales que habiliten la participación de los municipios en cada uno de sus respectivos territorios en similar sentido al abordado. Es por ello que serán, bien los Reglamentos de las Juntas Generales de los tres Territorios Históricos, o bien las respectivas Normas Forales Institucionales de cada Diputación Foral quienes hayan de abordar en el futuro este reto que se les planteará.

Importante es señalar que a la Comisión de Gobiernos Locales se le encomienda una labor de contribución al engranaje para el buen funcionamiento interinstitucional en Euskadi; tiene como funciones la de realizar estudios y propuestas relativas a los criterios de cálculo del coste efectivo de los servicios públicos locales, así como sobre la determinación de los límites de retribuciones de los miembros de las Corporaciones Locales y del personal a su servicio que serán comunicados al CVPPL así como sobre las reglas necesarias para formulación de planes económico- financieros que serán asimismo elevadas al Consejo Vasco de Finanzas Públicas. Se constituye por lo tanto en órgano de impulso de la coordinación interinstitucional en Euskadi y ello hará que las disfuncionalidades a las que, como hemos referenciado anteriormente, hacían alusión BAZAKO ATUTXA y ETXANOBE LANDAJUELA(10), puedan superarse o mitigarse en lo posible.

2.- Desde el punto de vista competencial, a diferencia de lo que opera la LRSAL, la LILE denomina competencias a facultades o funciones sobre la materia, cuestión ésta que no queda nada clara en la legislación básica estatal pues como bien ha puesto de manifiesto la doctrina(11), la LRSAL ha perdido una oportunidad para distinguir a través de esta legislación básica entre el concepto de competencia, el concepto de servicio y el concepto de materia que constantemente se confunden desde la inicial redacción de la LRBRL.

La competencia establece la capacidad para el establecimiento del servicio, pero el régimen jurídico de una y otra son diferentes, no hay una relación directa siempre entre competencia y servicio. La competencia es la capacidad para conocer por parte del ente público, mientras que la atribución es la capacidad del órgano concreto dentro del ente público competente. Materia con carácter general no implica el ejercicio de la competencia puesto que se remite a la legislación estatal, autonómica y/o foral correspondiente para concretarla.

Podemos afirmar en este sentido que la LILE contribuye a la clarificación de estos conceptos porque por una parte define competencia y por otra establece un régimen jurídico en relación a la cartas de servicios o documentos equivalentes donde se recogerá la información sobre las principales características de determinados servicios municipales, indicando los derechos y deberes de las personas que los utilicen, así como los compromisos de calidad que se asuman en su prestación debiendo ser de obligada aprobación para municipios de más de más de 20.000 habitantes en el plazo de cuatro años desde la entrada en vigor de la ley.

Por primera vez se alude a los deberes de los ciudadanos clientes, usuarios de los servicios públicos, en orden a configurar su régimen jurídico en términos de corresponsabilidad tan necesaria en los tiempos presentes.

Define la competencia como el conjunto o haz de facultades que, de acuerdo con lo previsto en las leyes o en las Normas Forales, corresponden al municipio en un ámbito material concreto o en un sector o institución particular.

Por su parte dispone que estas funciones podrán ser de carácter normativo, o de ordenación, de planificación, de programación, de fomento, de gestión o ejecutivas, de forma y manera que la atribución de una competencia al municipio vasco conllevará, salvo acotamiento funcional excepcional y específico, el ejercicio por parte de él de todas las facultades descritas en clara consonancia con la CEAL.

La ley adiciona a la triple clasificación de competencias municipales que dispone la LRSAL, un cuarto tipo de competencias municipales, añadiendo así a las propias, las delegadas y las “distintas de las propias”, las transferidas que contienen la cesión de la titularidad y no sólo su ejercicio como en las delegadas.

Además de una extensa lista de competencias propias, la ley introduce una generosa cláusula universal de competencias municipales, actividades, servicios o prestaciones que bajo su responsabilidad y financiación podrán ejercer siempre y cuando no se incurra en supuestos de duplicidad y no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera de la Hacienda municipal. Se rehúye de la financiación condicionada y sólo de forma excepcional correrá a cargo de una política subvencional. Esta atribución competencial amplia, plena y completa implica un claro distanciamiento de la recentralización de competencias que dispone la LRSAL, en recientes palabras de ARIAS MARTINEZ(12), implica una clara singularidad competencial acorde con “el derecho de iniciativa” que propugna la CEAL y reivindica la doctrina reciente(13) y queda consagrada también, aunque de manera transitoria, en el apartado segundo de la disposición transitoria primera la propia LILE que habilita al municipio en primer lugar para la actuación en los ámbitos materiales en los que pueden ejercer competencias propias definidos en el artículo 17.1 aunque la legislación sectorial, autonómica o foral, no haya reconocido por el momento competencias sobre estas materias, y lo harán con financiación propia o mediante convenios de colaboración con la administración correspondiente, que garantizarán los recursos necesarios par su correcto ejercicio.

En relación a los servicios, la ley busca diseñar un sistema propio de servicios obligatorios, sobre todo en aquellos casos en que, las Diputaciones Forales impulsen sistemas de gestión compartida para dichos servicios en municipios de menos de 20.000 habitantes tras el análisis de los costes efectivos, pues la LILE discrimina la coordinación de servicios y se inclina por impulsar las mancomunidades y los consorcios como vehículos institucionales que fomenten la prestación compartida de dichos servicios obligatorios salvando así la potestad de autoorganización de los municipio vascos y respetando las competencias forales, en consonancia con los propios pronunciamientos del Consejo de Estado en su dictamen 338/2014 y la Recomendación 336(2013) del Congreso de Poderes Locales y regionales de Europa, de 28 de febrero de 2013.

En el supuesto de gestión integrada, a diferencia de las previsiones de la LRSAL, se necesita la conformidad del municipio y las Diputaciones Forales deberán motivar expresamente cualquier propuesta de gestión integrada poniendo de manifiesto las ventajas que tiene frente a las modalidades de gestión compartida. Además en estos supuestos en que la Diputación tenga que repercutir a los ayuntamientos coordinados, el coste del servicio en función de su uso, éste no podrá modificarse más que por las previsiones que puedan estar contempladas en la relación que debe existir entre el municipio y la correspondiente Diputación Foral y deben mantenerse las especificaciones que sirvieron para el cálculo del coste efectivo, no pudiendo variarse las mismas sin el consentimiento expreso de los ayuntamientos afectados.

Por otra parte, se determina que serán las Diputaciones Forales las que establezcan los criterios de cálculo efectivo de los servicios públicos locales, teniendo en cuenta las recomendaciones de los órganos territoriales previstos en “reproducción o asimilación” a escala foral de la CGL.

La labor de coordinación de la CGL será importante, no sólo para que los municipios puedan participar en la adopción de criterios que puedan afectarles de forma directa que es una de las aportaciones de la CEAL sino porque puede contribuir a una posición común de los municipios vascos en las políticas públicas locales.

3.- En relación a la singularidad económico-financiera, la LILE regula la financiación municipal y por ello se presenta como ley integral. Rompe en este aspecto con la tradicional disociación, en el ordenamiento jurídico español, entre competencias y financiación en cuerpos legales diferenciados sobre régimen local. Lo cierto es que la voluntad del legislador, tal y como se vislumbra en la Exposición de Motivos es la de buscar un punto de equilibrio entre competencias propias y financiación en la articulación del régimen municipal vasco

La regulación de la financiación municipal recoge las singularidades económico financieras derivadas del Concierto Económico e inserta la financiación municipal en el sistema de riesgo compartido, vigente en la LTH para articular las relaciones económico financieras entre las instituciones comunes y los órganos forales. En base a este principio, las aportaciones a la financiación municipal, que constituirán en todo caso recurso ordinario municipal, serán mayores cuanto más elevada resulte la recaudación de los tributos concertados y menor cuando disminuya dicha recaudación, fijándose para cada nivel de gobierno un porcentaje fijo que, debería ser la expresión del reparto competencial.

Un hito mentado anteriormente, es desde luego la participación, con tres representantes de los municipio vascos, en el Consejo Vasco de Finanzas Públicas, dando así clara respuesta a una firme reivindicación del municipalismo vasco. El nombramiento de los tres representantes, uno por cada Territorio Histórico lo efectuará el Lehendakari, también a propuesta de la Asociación más representativa de Euskadi.

Se posibilita la participación de los Ayuntamientos, con voz y voto en el Consejo Vasco de Finanzas, en cuanto decida sobre la financiación de obligaciones, servicios, actividades o prestaciones derivadas de competencias atribuidas como propias a los municipios o de financiar la ejecución de determinados planes y proyectos de relevancia capital para la promoción y el desarrollo económico y social del conjunto de la Comunidad Autónoma del País Vasco que precisen de una asignación de recursos muy importante y que afecten al conjunto de todas las instituciones.

Asimismo en su redacción definitiva y al objeto de garantizar que los municipios obtengan un nivel adecuado y equilibrado en los recursos procedentes de los rendimientos de los tributos concertados reconoce la participación municipal también en los trabajos de reforma de las leyes que definen la metodología de distribución de los recursos y de determinación de las aportaciones de los territorios históricos a la financiación de los presupuestos de la Comunidad Autónoma de Euskadi, en la determinación de los criterios de distribución horizontal y de los coeficientes horizontales de contribución de cada territorio histórico, así como en el establecimiento de mecanismos necesarios para corregir posibles desequilibrios en dicha distribución horizontal.

También reconoce como principios que rigen las haciendas locales vascas la autonomía y suficiencia financiera, la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera, en claro cumplimiento de le LOEPSF. Consagra el principio de financiación no condicionada, sometiendo la financiación subvencional a condiciones que garanticen mecanismos de participación municipal en consonancia con las previsiones de la CEAL.

La dificultad de determinar la regulación de la financiación municipal a través de la LILE, legislación autonómica, estriba en que, debido al entramado interinstitucional vasco y la posición que en el mismo ostentan los Territorios Históricos, con ello es casi inevitable “tocar” el núcleo intangible de la foralidad. Esto ha sido más que evidente en los anteriores proyectos de ley municipal de Euskadi; ambos recurridos a la Comisión Arbitral. No obstante, la ley se vislumbra como un esfuerzo prudente para abrir el camino hacia una efectiva suficiencia financiera respetando el marco normativo e institucional vasco. En ese camino tendrán mucho que decir las instituciones forales que históricamente han asumido una posición cercana, estrecha y sensible con los municipios y demás entes locales vascos.

De hecho la redacción definitiva de la ley intensifica aún más la participación de los municipios en cuestiones decisivas que trascienden del mero interés municipal en una visión cohesionada del territorio de la Comunidad Autónoma.

IV.- CONCLUSION

La Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi configura el marco normativo de una autonomía local propia por su singularidad en su triple dimensión institucional, competencial y económico financiera. La ley profundiza y da seguridad jurídica a las posibilidades que abrieron las cláusulas de excepción de la LRSAL. Este régimen propio por el que ha optado el legislador vasco es afín al principio de autonomía previsto en la CEAL.

La LILE es un gran avance para el municipalismo vasco en la medida en que refuerza el papel institucional del municipio en el entramado de la Comunidad Autónoma del País Vasco, contiene mecanismos innovadores en orden a garantizar el principio de autonomía frente a los otros dos niveles de gobierno existentes e introduce herramientas para abordar la recuperación del principio de legitimidad democrática de los representantes locales. Es una ley avanzada, que es más que probable pueda abrir la puerta a una nueva generación de leyes que regulen el sistema local de gobierno.

La nueva ley aporta por lo tanto los mimbres, e inicia los tiempos en Euskadi de una segunda descentralización reivindicada y pendiente tras el Pacto Local a nivel estatal. Sin embargo, serán los Territorios Históricos junto a los propios municipios vascos futuros actores decisivos que tienen la oportunidad de vertebrar y desarrollar el contenido efectivo de esa singular autonomía.

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(2). VELASCO CABALLERO, F. “Sobre la aplicación de la LSAL en el País Vasco: El alcance de la cláusula de excepción”. http://www.idluam.es/actualidad/6422-estudios-doctrinales-sobre-la-aplicacion- de-la-lrsal-en-el-pais-vasco-el-alcance-de-las-clausulas-de-excepcion (Ultima Visita 10/02/2015).

(3). STC 214/89, de 21 de diciembre de 1989. BOE num. 10, de 11 de enero de 1990. Web. http://hj.tribunalconstitucional.es/HJ/ca/Resolucion/Show/1420 (Ultima consulta 23/06/2015).

(4). JIMENEZ ASENSIO, R. “Vademecum” sobre la ley de Racionalización y sostenibilidad de la Adminsitración Local http://www.estudiconsultoria.com/images/stories/VADEMECUM- COMPETENCIAS_MUNICIPALES.pdf (Ultima visita 26/11/2014).

(5). RAZQUIN LIZARRAGA, M. M. “La reforma local en la Comunidad Autónoma del País Vasco.”.op. cit., pp. 2505-2526.

(6). VELASCO CABALLERO, F. “Sobre la aplicación de la LSAL en el País Vasco: El alcance.” op.cit.

(7). BAZAKO ATUTXA, P. y ETXANOBE LANDAJUELA E. “Ley Municipal de Euskadi: ¿esta vez sí? Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas num. 8, 2005, pp. 73. ISSN: 2173-6405.

(8). BAZAKO ATUTXA, P. y ETXANOBE LANDAJUELA E. “Ley Municipal de Euskadi.” op. cit., pp. 73.

(9). VELASCO CABALLERO, Francisco. “Derecho local. Sistema de fuentes”. Madrid: Ed. Marcial Pons, 2009.

(10). BAZAKO ATUTXA, P. y ETXANOBE LANDAJUELA E. “Ley Municipal de Euskadi: ¿esta vez sí? op. cit., pp. 73.

(11). ZAFRA VICTOR, M. “Doble inconstitucionalidad de la ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local”. Cuadernos de Derecho Local, ISSN 1696-0955, num. 34, 2014. Web. http://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=4643954 (Ultima consulta 25/06/2015).

(12). ARIAS MARTINEZ, M.A. “La puesta a examen de las competencias municipales en un contexto de crisis: del pacto local a la recentralización competencial. http://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1505496 (Ultima consulta 03/03/2016).

(13). BELLO PAREDES, Santiago. “Las competencias Locales: balance de la situación” en REALA num. Extraordinario, enero 2015 ISSN: 1989-8975. Web. http://revistasonline.inap.es/index.php?journal=REALA &page=article&op=view&path%5B%5D=10219&path%5B%5D=10705 (Ultima consulta 12/06/2015).

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