El TS concreta el alcance del límite para acceder a la información pública en el caso de que pueda suponer un perjuicio para las relaciones exteriores, cuando se trata del acceso a datos sobre nacionalidades concretas de los extranjeros que se encuentran en un CIE

Ha lugar al recurso interpuesto y se anula la resolución de la Dirección General de la Policía en cuanto deniega a la recurrente el acceso a los datos de nacionalidad de las personas internas en Centros de Internamiento de Extranjeros.

Iustel

Basa la Sala su fallo en que, a fin de determinar el alcance del límite al derecho de acceso a la información pública cuando pueda suponer un perjuicio para las relaciones exteriores, debe entenderse que para que la limitación del derecho de acceso a la información pueda ser considerada ajustada a derecho ha de quedar debidamente justificada la existencia de un perjuicio concreto, no meramente hipotético, sin que baste con invocar de forma genérica un posible perjuicio para un interés público, en este caso, las relaciones exteriores. Tampoco es suficiente con que la Administración ofrezca una sucinta explicación sobre la vinculación entre los procedimientos de expulsión y la imagen pública del país de origen de los ciudadanos extranjeros, para derivar de ello que el conocimiento de la información relativa a la nacionalidad de los expulsados podría suponer un perjuicio a las relaciones exteriores de España y comprometer la colaboración de los Estados de origen.

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección 3.ª

Sentencia 749/2026, de 16 de junio de 2026

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 3229/2024

Ponente Excmo. Sr. EDUARDO CALVO ROJAS

En Madrid, a 16 de junio de 2026.

Esta Sala ha visto el recurso de casación n.º 3229/2024 interpuesto por el SERVICIO JESUITA A MIGRANTES, representado por la Procuradora D.ª Valentina López Valero y defendido por el Letrado D. Javier Ignacio Moreno Gómez, contra la sentencia n.º 26/2024, de 18 de enero de 2024, de la Sección 6.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (procedimiento ordinario n.º 668/2023). Se ha personado como parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representado y defendido por el Sr. Abogado del Estado.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- La representación procesal del Servicio Jesuita a Migrantes interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución de 22 de mayo de 2023 de la Dirección General de la Policía concediendo acceso parcial a la información solicitada por la recurrente en relación con personas internadas en cada Centro de Internamiento de Extranjeros (CIEs), sexo, nacionalidad, motivo de ingreso, causas de salida de los mismos, evolución de órdenes de expulsión y personas dirigidas a Centros de Atención Temporal de Extranjeros (CATEs) u otros dispositivos de identificación distintos de las comisarías de policía.

El recurso contencioso-administrativo fue desestimado por sentencia n.º 26/2024, de 18 de enero de 2024, de la Sección 6.ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (procedimiento ordinario n.º 668/2023), en la que se imponen las costas procesales a la recurrente hasta el límite de 1.000 euros por todos los conceptos.

La citada sentencia fundamenta la decisión de desestimar el recurso contencioso administrativo en las siguientes razones:

““ [...] SEGUNDO.- El art. 14 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno establece, en materia de límites en el acceso a la información, que:...

[...]

TERCERO.- Aplicando la normativa expuesta en el ordinal previo al caso concreto, a la vista de la prueba admitida y practicada, debidamente valorada en su conjunto, ha lugar a concluir que la denegación (solo parcial) de la información solicitada encuentra su razón de ser en la motivación obrante a la resolución impugnada, que deniega la remisión de datos sobre nacionalidades concretas de las personas internadas en tanto "la difusión de este tipo de datos estadísticos podría derivar en problemas en las relaciones exteriores de España con los posibles países afectados, dificultando en el futuro poder documentar por parte de las diferentes Embajadas y Consulados a ciudadanos extranjeros irregulares, lo que afectaría gravemente a la eficacia de nuevas expulsiones, aplicándose en esta parte de la información el artículo 14.1.c) de la Ley 19/2013 de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno". Denegación ésta que, a su vez, sustenta en precisas decisiones al respecto ya dictadas por el propio Consejo de Transparencia en la materia, citando por todas las núms. 258, 299 o 300/2021, cuyo contenido desarrolla. De tal modo, la Sala considera que tal motivación es suficiente, adecuada y proporcionada a la denegación de parte de la profusa información solicitada, explicando el por qué la difusión de este tipo de los concretos datos estadísticos instados podría derivar en problemas en las relaciones exteriores de España con los posibles países afectados. Lo que deriva en el sentido desestimatorio que sigue.

CUARTO.- Todo lo expuesto conlleva el decaimiento de las pretensiones de la parte recurrente y la correspondiente desestimación del presente recurso, sin que los motivos secundarios aducidos en la demanda provoquen modificación del citado parecer, al tratarse de motivos que, o bien han resultado tácitamente desestimados a la luz de lo expuesto ut supra, o bien son accesorios, y necesariamente decaen como consecuencia de la desestimación del principal, debidamente resuelto y cuya suerte siguen, sin que ello conlleve incongruencia omisiva de trascendencia constitucional alguna, ante la reiterada e invariada jurisprudencia constitucional que establece que una resolución judicial incurre en incongruencia omisiva "cuando el órgano judicial deja sin contestar alguna de las pretensiones sometidas a su consideración por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución" (por todas, STC 25/2012, de 27 de febrero, FJ 3). [...]”“.

SEGUNDO.- Notificada a las partes la sentencia que resolvió el recurso contencioso- administrativo preparó recurso de casación contra ella el Servicio Jesuita a Migrantes España, siendo admitido a trámite el recurso por el auto de la Sección Primera de esta Sala de fecha 30 de octubre de 2024 en el que, asimismo, se acuerda la remisión de las actuaciones a la Sección Tercera.

En la parte dispositiva del auto de admisión se acuerda, en lo que ahora interesa, lo siguiente:

““ [...] 2.º) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en interpretar el artículo 14.1.c) de la ley 19/2013 de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, a fin de determinar el alcance del límite al derecho de acceso a la información pública cuando su acceso pueda suponer un perjuicio para las relaciones exteriores, tratándose de la remisión de datos sobre nacionalidades concretas de las personas internadas en un centro de internamiento de extranjeros (CIE). Todo ello, sin perjuicio de que la sentencia pueda extenderse a otras cuestiones y normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.”“

TERCERO.- La representación procesal del Servicio Jesuita a Migrantes España, formalizó la interposición de su recurso de casación mediante escrito presentado el 18 de diciembre de 2024 en el que, tras exponer los argumentos de impugnación a los que luego nos referiremos, termina solicitando que se acuerde "su estimación, la revocación de la Sentencia de La Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, n.º 26/2024, de 18 de enero y la anulación de la resolución de 22 de mayo de 2.023, del Gabinete Técnico de la Dirección General de la Policía, únicamente respecto a la denegación del acceso a datos de nacionalidad de las personas internas en Centros de Internamiento de Extranjeros en el Estado español".

CUARTO.- Mediante providencia de 8 de enero de 2025 se tuvo por interpuesto el recurso de casación y se dio traslado a la parte recurrida para que pudiesen formular su oposición.

QUINTO.- El Abogado del Estado formalizó su oposición al recurso mediante escrito presentado el día 21 de febrero de 2025 en el que, tras exponer los argumentos en los que sustenta su oposición, que luego reseñaremos, termina solicitando que se dicte sentencia por la que desestime el recurso de casación, con condena de costas a la actora.

SEXTO.- Por providencia de 24 de febrero de 2025 se acordó no haber lugar al señalamiento de vista pública; y por ulterior providencia de 9 de diciembre de 2025 se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas. Finalmente, se señaló para la votación y fallo de este procedimiento el día 9 de junio de 2026, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar la deliberación y votación.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación n.º 3229/2024 lo interpone el Servicio Jesuita a Migrantes contra la sentencia 26/2024, de 18 de enero de 2024, de la Sección 6.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (procedimiento ordinario n.º 668/2023).

Como hemos visto en el antecedente primero, la sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid desestima el recurso contencioso-administrativo que interpuso el Servicio Jesuita a Migrantes contra la resolución de 22 de mayo de 2023 de la Dirección General de la Policía que concedió acceso parcial a la información solicitada por la recurrente en relación con personas internadas en cada Centro de Internamiento de Extranjeros (CIE), sexo, nacionalidad, motivo de ingreso, causas de salida de los mismos, evolución de órdenes de expulsión y personas dirigidas a Centros de Atención Temporal de Extranjeros (CATEs) u otros dispositivos de identificación distintos de las comisarías de policía, denegando en cambio el acceso a los datos sobre nacionalidades concretas de las personas internadas en un centro de internamiento de extranjeros (CIE).

En el mismo antecedente primero hemos reseñado las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que entremos a examinar las cuestiones suscitadas en casación, en particular la señalada en el auto de la Sección Primera de esta Sala de fecha 16 de marzo de 2023, de admisión del presente recurso.

SEGUNDO.- Cuestión de interés casacional señalada en el auto de admisión del recurso; normas que han de ser interpretadas.

Como hemos visto en el antecedente segundo, el auto de admisión del recurso declara que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en interpretar el artículo 14.1.c) de la ley 19/2013 de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, a fin de determinar el alcance del límite al derecho de acceso a la información pública cuando esta pueda suponer un perjuicio para las relaciones exteriores, tratándose en el caso del acceso a datos sobre nacionalidades concretas de las personas internadas en un centro de internamiento de extranjeros (CIE). Ello sin perjuicio -señala el propio auto de admisión del recurso- de que la sentencia pueda extenderse a otras cuestiones y normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 90.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

TERCERO.- Posicionamiento de la parte recurrente.

La representación de la Asociación Servicio Jesuita a Migrantes alega, en síntesis, lo siguiente:

1/ Sobre los límites y la ponderación de intereses del derecho de acceso a la información pública en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

En primer lugar, la solicitud de información que el Servicio Jesuita a Migrantes España (SJM) relativa a la nacionalidad de las personas internas en los Centros de Internamiento de Extranjeros (CIES), se formula no con un ánimo espurio sino que es llevada a cabo en el marco de un trabajo de más de diez años de documentación, acompañamiento y publicaciones de informes sobre el internamiento en CIES, de esta manera se ha posicionado como una de las fuentes de información más fiables sobre el funcionamiento de los CIE tanto para los medios de comunicación como para los profesionales del sector de la intervención social.

En un estudio realizado por el área de comunicación del SJM sobre el impacto de la publicación del informe anual del año 2022, se recoge un total de 98 apariciones en los distintos medios de comunicación, tanto locales como nacionales, correspondiendo únicamente al mes de junio.

Existe una evidente falta de información disponible al alcance de la ciudadanía sobre dichos espacios, siendo concebidos como lugares opacos y desconocidos para la mayoría de las personas. La petición que da lugar a este procedimiento, es decir, la información de nacionalidades de las personas extranjeras internas en Centros de Internamiento de Extranjeros se fundamenta en el interés de la ciudadanía de conocer los criterios que tiene en cuenta la administración para llevar a cabo su actuación en materia migratoria, eje principal de las políticas públicas en este ámbito.

En este sentido, la resolución 345/2020 dictada por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) en el expediente con ref. 100- 003819 (DOC. 2) promovido también por esta parte, reconoce el interés legítimo de la entidad demandante en el acceso a información sobre CIES.

Se trata de información que no es de fácil acceso, ya que no forma parte de la información que de oficio facilita la administración, sin embargo, resulta de gran relevancia por las repercusiones sobre derechos fundamentales mencionados. A pesar de que el Ministerio del Interior publica en su página web anuarios estadísticos con información sobre determinadas actuaciones llevadas a cabo, no incluyen información relativa a asuntos de extranjería y migración más allá del ámbito de la protección internacional y trata de seres humanos. Por otro lado, el Ministerio publica en su página web balances sobre "inmigración irregular" pero con información excesivamente general, indicando únicamente el número de personas que llegan a España por vías no autorizadas. Todo ello resulta insuficiente para poder profundizar en los informes que nuestra entidad pública año a año, siendo necesario acudir al Portal de Transparencia para conocer una información que hasta el momento es absolutamente desconocida.

El acceso a la información solicitada a través del portal de transparencia es la única manera que tiene la ciudadanía de conocer qué pasa en los Centros de Internamiento de Extranjeros y qué papel juegan estos en la gestión de los flujos migratorios en nuestro país por parte de la administración.

A) Una vez descrito el interés legítimo de esta parte en conocer la información solicitada, nos vamos a centrar en la exposición propiamente jurídica sobre los límites al derecho de acceso a la información pública de acuerdo con el artículo 14 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

Los límites del derecho de acceso a la información pública deben interpretarse con carácter restrictivo con el objetivo de no devaluar el principio democrático antes mencionado. Se debe tener también en consideración que el derecho de acceso a la información está configurado con una formulación amplia según las SsTS de 16 de octubre de 2017 (casación 75/2017) y de 8 de abril de 2024 (casación 681/2022).

La aplicación de dichos límites debe ser de manera proporcionada a su objeto y finalidad y además atender a las circunstancias concretas del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique dicho acceso. Por tanto, dichas excepciones tendrán que ser analizadas teniendo en cuenta la ponderación adecuada con las circunstancias del caso concreto, tal como viene señalado en el apartado 2 del artículo 14 de la Ley 19/2013.

Los motivos concretos esgrimidos por el Gabinete Técnico de la Dirección General de la Policía para limitar el acceso a la información pública por entender que la difusión de este tipo de datos estadísticos supone un perjuicio para las relaciones exteriores del Estado español, y que la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid ha considerado en el mismo sentido no pueden encontrar un encaje en una interpretación estricta de los límites del derecho de acceso a la información pública, de acuerdo a jurisprudencia y decisiones judiciales citados.

Menos aún se ha hecho un ejercicio de ponderación. La limitación señalada ha constituido, más bien, un ejercicio de discrecionalidad que no ha sido motivado en lo absoluto de acuerdo con las exigencias propias de la normativa de transparencia, es decir, que el acceso a dichos datos provoquen un perjuicio razonablemente previsible a las relaciones exteriores del Estado español.

2/ Concepto de perjuicio sobre las relaciones exteriores de acuerdo con el artículo 14.c) de la ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

Para abordar el perjuicio que puede suponer para las relaciones exteriores del Estado español es necesario definir, de acuerdo con la normativa existente en el ordenamiento jurídico actual, el concepto de relaciones exteriores, presente en las leyes estatales 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado y 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales.

Tal como señala el artículo 1.2 de la 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado, "(...) 2. A los efectos de esta ley se entiende por: a) Política Exterior: el conjunto de decisiones y acciones del Gobierno en sus relaciones con otros actores de la escena internacional, con objeto de definir, promover, desarrollar y defender los valores e intereses de España en el exterior".

El artículo 2.2 de la anterior ley identifica los principios y objetivos que se persiguen con la política y acción exterior del Estado español, siendo las siguientes: el mantenimiento y promoción de la paz y la seguridad internacionales; el fomento de instituciones multilaterales fuertes y legítimas; la promoción y consolidación de sistemas políticos basados en el Estado de derecho y en el respeto a los derechos fundamentales y las libertades públicas; la lucha contra la pobreza, la solidaridad con los países en vías de desarrollo y el desarrollo económico y social de todos los Estados; la defensa del medio ambiente y la protección de la biodiversidad, la lucha contra el cambio climático y la preocupación por la seguridad alimentaria; la eliminación de las armas de destrucción masiva y armas químicas y la asunción de un compromiso activo por un progresivo desarme en el ámbito mundial; o la promoción de los intereses económicos de España en el exterior, entre otros.

Por tanto, el concepto de relaciones exteriores o acción exterior no puede ser utilizado de manera arrojadiza. La STC 153/1989, de 5 de octubre de 1989 señala en este sentido: "Ni tampoco, por otra parte, podría llegar a admitirse que cualquier relación, por lejana que sea, con temas en los que estén involucrados otros países o ciudadanos extranjeros, implique por sí sólo o necesariamente que la competencia resulte atribuida a la regla “relaciones internacionales”".

Lo cierto es que el posible perjuicio al que alude la Administración no puede ser considerado previsible ya que si las embajadas y consulados son informados de las personas que son expulsadas (al requerirse, según la sentencia recurrida, su necesaria colaboración), esos países ya tienen la información del número de sus nacionales expulsados. Y no parece que ese dato haya supuesto un perjuicio para las relaciones exteriores de España.

De hecho, la ejecución de las repatriaciones a los países de origen se apoya, entre otros mecanismos, en los Convenios Internacionales firmados por el Estado español y terceros países. Existen firmados más de 15 Convenios de Readmisión de personas en situación irregular, disponibles en la propia página web del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, siendo todos ellos publicados en el Boletín Oficial del Estado.

En publicaciones de investigación de flujos migratorios, realizadas por centros como el CIDOB, se han necesitado utilizar la información relativa a las nacionalidades para valorar la aplicabilidad de los tratados internacionales firmados por España para el control de los flujos migratorios. Ello forma parte también de la actividad que realizar el Estado español con el exterior y, por tanto, debe incluirse como parte de la actuación pública que debe poder ser objeto de escrutinio público. En la misma línea, el Defensor del Pueblo publica en sus informes anuales, como Mecanismo Nacional de Prevención contra la Tortura, las cifras relativas a su actividad, entre las que se incluyen las visitas a los centros de privación de libertad y las personas que se encuentran en ellas, en esos informes se incluyen los datos de la nacionalidad de personas internas perfectamente desglosados por nacionalidad.

CUARTO.- Planteamiento de la Administración del Estado (parte recurrida)

El Abogado del Estado sustenta su oposición al recurso de casación en los siguientes postulados.

El presente procedimiento trae causa de la petición cursada por el Servicio Jesuita a Migrantes España para que se le indicara ciertos datos sobre las personas internas en los Centros de Internamiento de Extranjeros (CIEs). La Dirección General de la Policía accedió parcialmente a dicha petición rechazando la información sobre la nacionalidad de los internos al amparo del artículo 14.1.c) de la Ley 19/2013 de 9 de diciembre, por afectar a las relaciones exteriores de España.

Se plantea como cuestión de interés casacional si su incidencia sobre las relaciones externas es conceptualmente motivo suficiente, adecuado y proporcionado para denegar publicidad al dato de la nacionalidad de los internos en los CIEs.

La Dirección General de la Policía sostuvo que la difusión del dato de las nacionalidades "podría derivar en problemas en las relaciones exteriores de España con los posibles países afectados, dificultando en el futuro poder documentar por parte de las diferentes Embajadas y Consulados a ciudadanos extranjeros irregulares, lo que afectaría gravemente a la eficacia de nuevas expulsiones".

Partiendo de ello debe señalarse, en primer término, que, como cuestión fáctica, queda fuera de la controversia el hecho de que la pública difusión de la nacionalidad de las personas internas en un CIE supone un riesgo para las relaciones exteriores al poder dar lugar a medidas reactivas de los países afectados que obstaculicen su colaboración con las Administraciones españolas. Por tanto, esta premisa debe tenerse por cierta e inamovible de acuerdo con el artículo 87 bis LJCA.

Sentado lo anterior, considera esta Abogacía del Estado subsumible en el artículo 14.1.c) de la LTBG rechazar la comunicación de la distribución de internos por nacionalidad dado que se trata de un dato cuya pública difusión cabalmente generará una reacción diplomática por parte de los países más afectados quienes, como expresión de su desacuerdo, alteren la actual relación de colaboración con las autoridades españolas generando un innecesario problema tanto interno como externo.

Avala este criterio el CTBG, reiterado en múltiples resoluciones; extremo no desconocido por la ahora recurrente quien, ante la negativa de la Administración, optó por acudir directamente a la vía judicial sin promover una petición ante el CTBG que, sabía, iba a ser rechazada. Se cita este sentido la resolución 294/2018 del CTBG, luego reiterada en la resolución 11/2019, de 25 marzo 2019.

Por ello, debe confirmarse la sentencia de instancia al haberse invocado una causa para denegar la publicidad interesada subsumible en el artículo 14.1.c) de la LTBG.

QUINTO.- Precisiones sobre la cuestión de interés casacional señalada en el auto de admisión del recurso.

Ante todo, el planteamiento de la representación de la Administración del Estado no puede ser aceptado en el punto en el que sostiene que queda fuera de la controversia el hecho de que la pública difusión de la nacionalidad de las personas internas en un CIE supone un riesgo para las relaciones exteriores, al poder dar lugar a medidas reactivas de los países afectados que obstaculicen su colaboración con las Administraciones españolas; siendo esta -afirma la Abogacía del Estado- una premisa que debe tenerse por cierta e inamovible de acuerdo con el artículo 87 bis de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que excluye del ámbito de la casación las cuestiones fácticas.

La determinación de si la difusión pública de la nacionalidad de las personas internas en un CIE supone, o no, un riesgo para las relaciones exteriores no es un dato fáctico que debamos aceptar como una premisa inamovible; ni la sentencia recurrida lo señala como tal ni existen elementos de prueba que permitan afirmarlo en esos términos. Se trata, más bien, de una apreciación valorativa que el auto de admisión del recurso de casación pone en relación con la interpretación que deba darse al artículo 14.1.c) de la ley 19/2013 de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, a fin de determinar el alcance del límite al derecho de acceso a la información pública cuando su acceso pueda suponer un perjuicio para las relaciones exteriores. Por tanto, se trata de una cuestión sobre la que habremos de pronunciarnos.

SEXTO.- Criterio de esta Sala.

Partiendo de la puntualización que hemos hecho en el apartado anterior, dejamos desde ahora señalado que procederá que declaremos haber lugar al recurso de casación.

La Administración actuante, cuyo criterio ratifica luego la sentencia recurrida en casación, cita en su resolución diversas resoluciones del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (R/300/2021, R/299/2021 y R/258/2021) que, en lo que ahora interesa, señalan lo siguiente:

"(...) dadas las circunstancias que rodean los procedimientos de expulsión, principalmente a su vinculación con la imagen pública del país de origen de estos ciudadanos y de la importancia de la colaboración de las autoridades nacionales en las labores de documentación, considera que el conocimiento de la restante información solicitada sí podría suponer un perjuicio, razonable y no hipotético, a las relaciones exteriores de España, comprometiendo la colaboración de los Estados de origen. Asimismo, y teniendo en cuenta que el procedimiento de expulsión se configura como una sanción de carácter administrativo, las dificultades derivadas de su identificación podrían perjudicar a la propia resolución del expediente de expulsión y, en consecuencia, a la sanción de la infracción cometida".

Se destaca así que el elemento clave de la solicitud de acceso es conocer la información sobre el país de origen, lo que puede acarrear los problemas en las relaciones exteriores de España en lo que se refiere a la tramitación de los expedientes de expulsión. Y, siendo ello así, la resolución de la Dirección General de la Policía transcribe un nuevo fragmento de aquellas resoluciones del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno antes mencionadas en el que se indica lo que sigue:

"(...) No debe dejarse de lado la situación de nuestro país respecto de la inmigración de carácter irregular. En efecto, no se desconoce la importancia de la presión migratoria que sufre España, en su consideración de frontera exterior de la Unión Europea, así como de la importancia de la adopción y puesta en marcha efectiva de políticas que favorezcan los flujos migratorios de carácter regular, así como la lucha contra la trata de seres humanos que, en ocasiones, están implicados en estas situaciones irregulares. Esta labor de vigilancia y control de situaciones contrarias a la normativa vigente en materia de inmigración y asilo requiere de la colaboración de los países de origen, tanto para la tramitación de los expedientes de expulsión como para la adopción de medidas que frenen la trata de seres humanos.

Teniendo esto en consideración, y especialmente la incidencia en la efectividad de las medidas adoptadas para el control de la inmigración irregular y la trata de seres humanos que se derivaría del acceso a la información solicitada, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno considera que no existe un interés superior que justifique que se proporcione la información".

Pues bien, esta Sala considera que esas razones dadas por la Administración y asumidas en la sentencia recurrida no constituyen justificación suficiente para denegar la información solicitada. Y ello por las razones que pasamos a exponer.

Ante todo, es oportuno señalar que, como vino a recordar la STS 1119/2025, de 11 de septiembre (casación 7878/2024, FJ 4.B/), citando la STS 1519/2020, de 12 de noviembre (casación 5239/2019. FJ 4):

““ (...) 6.- El derecho de acceso a la información pública no es un derecho ilimitado o absoluto, en el sentido de que garantice el acceso a toda la información pública en cualquier materia a cualquier persona, sino que está sometido a límites que se desarrollan en el articulado de la LTAIBG.

En este sentido, el artículo 14 de la LTAIBG detalla un listado de límites del derecho de acceso, que tienen por objeto la protección de los intereses que enumera el precepto, que son los siguientes: a) la seguridad nacional, b) la defensa, c) las relaciones exteriores, d) la seguridad pública, e) la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios, f) la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva, g) las funciones administrativas, de vigilancia, inspección y control, h) los intereses económicos y comerciales, i) la política económica y monetaria, j) el secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial, k) la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión y l) la protección del medio ambiente.

A los anteriores límites del derecho de acceso a la información pública deben sumarse los derivados de la normativa de protección de datos, a los que se refiere el artículo 15 de la LTAIBG, y aún los contemplados por la disposición adicional primera de la LTAIBG, que prevé, por un lado, la aplicación de la normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo "al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso", a los documentos que se integren en el mismo (apartado 1), y por otro lado, la aplicación de la normativa específica de aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información (apartado 2).

[...]

7.- También es de considerar en este recurso que el artículo 17.3 del LTAIBG, de igual forma que el Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos de 2009, acoge el principio de que no es necesario que el solicitante justifique los motivos de su petición de acceso a la información pública. Así, el Convenio del Consejo de Europa dispone en su artículo 4.1 que "Un solicitante no podrá ser obligado a dar sus razones para tener acceso a un documento oficial" y, por su parte, el artículo 17.3 de la LTAIBG establece lo siguiente:

“El solicitante no está obligado a motivar su solicitud de acceso a la información. Sin embargo, podrá exponer los motivos por los que solicita la información y que podrán ser tenidos en cuenta cuando se dicte la resolución. No obstante, la ausencia de motivación no será por si sola causa de rechazo de la solicitud”.

Del precepto resulta con claridad que la falta de justificación o motivación no podrá, por si sola, fundar la desestimación de la solicitud, de lo que se sigue que la expresión en la solicitud de una justificación basada en intereses "meramente privados", como son los que aprecian la sentencia impugnada y la resolución del CTBG en este caso, tampoco puede por si sola ser causa del rechazo de la solicitud, salvo que concurran otras circunstancias como, por vía de ejemplo, el carácter abusivo de la solicitud no justificado con la finalidad de transparencia de la ley, que como antes se ha dicho constituye la causa de inadmisión del artículo 18.3 LTAIBG.

La referencia del precepto a la posibilidad de exponer los motivos por los que se solicita la información ha de entenderse a los efectos de la ponderación que deberá efectuarse cuando el derecho de acceso a la información pública entre en colisión con otros bienes y derechos protegidos, como los indicados por los artículos 14 y 15 de la LTAIBG,[...]”“.

Por otra parte, como vino a señalar nuestra sentencia de 16 de octubre de 2017 (casación 75/2017, F.J. 4 y 6), ““ (...) La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información”“. Y en similares términos se han pronunciado otras resoluciones posteriores como son, entre otras, las sentencias 344/2020, de 10 de mazo (casación 8193/2018, F.J. 4) y 714/2023, de 29 de mayo (casación 373/2022, FJ 4).

Y esta interpretación estricta o restrictiva que la jurisprudencia viene propugnando respecto de las limitaciones al derecho de acceso que se enuncian el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 debe operar también, claro es, cuando se invoca la limitación prevista en el artículo 14.1.c/, que limita el derecho cuando el acceso a la información suponga un perjuicio para las relaciones exteriores.

En el caso que estamos examinando, hemos visto que la resolución administrativa impugnada en el proceso señala que "...dadas las circunstancias que rodean los procedimientos de expulsión, principalmente a su vinculación con la imaqen pública del país de origen de estos ciudadanos y de la importancia de la colaboración de las autoridades nacionales en las labores de documentación, considera que el conocimiento de la restante información solicitada sí podría suponer un perjuicio, razonable y no hipotético, a las relaciones exteriores de España, comprometiendo la colaboración de los Estados de origen".

Pues bien, para que la limitación del derecho de acceso a la información pueda ser considerada ajustada a derecho ha de quedar debidamente justificada la existencia de un perjuicio concreto y tangible, no meramente hipotético.

No basta con invocar de forma genérica un posible perjuicio para un interés público, en este caso, las relaciones exteriores. Y, viniendo a lo que ahora nos ocupa, tampoco es suficiente con que la Administración ofrezca una sucinta explicación sobre la vinculación entre los procedimientos de expulsión de extranjeros y la imagen pública del país de origen de esos ciudadanos, para derivar de ello que el conocimiento de la información relativa a la nacionalidad de los expulsados podría suponer un perjuicio a las relaciones exteriores de España y comprometer la colaboración de los Estados de origen. Son estas apreciaciones que, siendo en principio razonables en su planteamiento, carecen de la consistencia y la concreción necesarias para fundamentar por sí mismas la denegación de una información cuya solicitud, por cierto, también se ha formulado de forma razonable y razonada.

Por otra parte, tras la enumeración de limitaciones al derecho de acceso que se hace en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, el apartado 2 del mismo artículo determina: "(...) 2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso".

Pues bien, no consta que en este caso la Administración haya realizado la ponderación de intereses a que se refiere el precepto ni que haya llevado a cabo una valoración de las circunstancias concurrentes en el caso concreto. En realidad, la resolución de la Dirección General de la Policía, impugnada en el proceso de instancia, se limita a citar varias resoluciones del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno referidas a solicitudes de información similares y en las que dicho organismo "...considera que no existe un interés superior que justifique que se proporcione la información"; sin que tal afirmación apodíctica venga acompañada de valoración alguna sobre las circunstancias concurrentes en el caso ni de una ponderación de los intereses públicos y privados concernidos.

En relación con lo anterior, es oportuno recordar que, según el artículo 17.3 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, "(...) 3. El solicitante de acceso a la información no está obligado a motivar su solicitud de acceso a la información. Sin embargo, podrá exponer los motivos por los que solicita la información y que podrán ser tenidos en cuenta cuando se dicte la resolución. No obstante, la ausencia de motivación no será por si sola causa de rechazo de la solicitud".

En el caso presente, la asociación recurrente ha aducido que la solicitud de información respecto a la nacionalidad de las personas internas en los Centros de Internamiento de Extranjeros (CIES) no se hace con un ánimo espurio sino que se formula en el marco de un trabajo de documentación de más de diez años que ha posicionado a la asociación Servicio Jesuita a Migrantes como una de las fuentes de información más fiables sobre el funcionamiento de los CIEs tanto para los medios de comunicación como para los profesionales del sector de la intervención social. Pues bien, aunque tales explicaciones eran en realidad innecesarias, pues ya hemos visto que el solicitante de acceso a la información no está obligado a motivar su solicitud, lo cierto es que, en el ejercicio de ponderación de intereses y de valoración circunstanciada que ordena el artículo 14.2 de la Ley 19/2013, al que antes nos hemos referido, la Administración pudo y debió tomar en consideración esos datos a los que acabamos de aludir y cualesquiera otros de los que tuviera noticia.

No entraremos a examinar otros argumentos de impugnación esgrimidos por la asociación recurrente, como es el alegato relativo a que las embajadas y consulados son informados sobre los nacionales de sus respectivos países que son expulsados, recabando a tal efecto su colaboración, o la referencia que hace la recurrente a los Convenios Internacionales de Readmisión de personas en situación irregular. Se trata de argumentos de escasa relevancia para la resolución del recurso pues poco o nada aportan a las razones que llevamos expuestas, que son las que determinan que la sentencia de instancia deba ser casada.

SÉPTIMO.- Respuesta a la cuestión de interés casacional.

Atendiendo a las consideraciones expuestas y dando con ello respuesta a la cuestión de interés casacional plantada en el auto de admisión del presente recurso debemos declarar lo siguiente:

A fin de determinar el alcance del límite al derecho de acceso a la información pública cuando su acceso pueda suponer un perjuicio para las relaciones exteriores ( artículo 14.1.c/ de la ley 19/2013 de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno), debe entenderse que para que la limitación del derecho de acceso a la información pueda ser considerada ajustada a derecho ha de quedar debidamente justificada la existencia de un perjuicio concreto, no meramente hipotético, sin que baste con invocar de forma genérica un posible perjuicio para un interés público, en este caso, las relaciones exteriores. Y tampoco es suficiente con que la Administración ofrezca una sucinta explicación sobre la vinculación entre los procedimientos de expulsión y la imagen pública del país de origen de los ciudadanos extranjeros, para derivar de ello que el conocimiento de la información relativa a la nacionalidad de los expulsados podría suponer un perjuicio a las relaciones exteriores de España y comprometer la colaboración de los Estados de origen.

OCTAVO.- Resolución del recurso.

Atendiendo a lo razonado en los apartados anteriores, procede que declaremos haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Servicio Jesuita a Migrantes contra la sentencia n.º 26/2024, de 18 de enero de 2024, de la Sección 6.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (procedimiento ordinario n.º 668/2023), que debe ser casada y anulada.

Y entrando entonces a resolver la controversia planteada en el proceso de instancia, debemos estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Servicio Jesuita a Migrantes contra la resolución de 22 de mayo de 2023 de la Dirección General de la Policía concediendo acceso parcial a la información solicitada por la recurrente en relación con personas internadas en cada Centro de Internamiento de Extranjeros (CIEs), debiendo quedar anulada la resolución en cuanto deniega el acceso a los datos de nacionalidad de las personas internas en Centros de Internamiento de Extranjeros.

NOVENO.- Costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 y 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, consideramos que no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes; y tampoco la imposición de las costas del proceso de instancia, pues la discrepancia de criterio entre la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y esta Sala del Tribunal Supremo pone de manifiesto la existencia de dudas de interpretación que hacen improcedente una condena al pago de las costas.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1/ Ha lugar al recurso de casación interpuesto en representación del SERVICIO JESUITA A MIGRANTES contra la sentencia n.º 26/2024, de 18 de enero de 2024, de la Sección 6.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (procedimiento ordinario n.º 668/2023), que ahora queda anulada y sin efecto.

2/ Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el SERVICIO JESUITA A MIGRANTES contra la resolución de 22 de mayo de 2023 de la Dirección General de la Policía concediendo acceso parcial a la información solicitada por la recurrente en relación con personas internadas en cada Centro de Internamiento de Extranjeros (CIEs), anulándose dicha resolución en cuanto deniega el acceso a los datos de nacionalidad de las personas internas en Centros de Internamiento de Extranjeros.

3/ No se imponen las costas procesales derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes y tampoco las costas del proceso de instancia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.