Coronavirus y Derecho (XXVIII): las Fuerzas Armadas durante la vigencia del estado de alarma

Se reproduce a continuación el artículo “Coronavirus y Derecho (XXVIII): las Fuerzas Armadas durante la vigencia del estado de alarma”, que Vicente Álvarez García, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Extremadura, junto con su equipo, ha publicado en la página web www.forocsyj.com, donde están recogiendo una serie de trabajos breves para explicar cómo es el comportamiento del Derecho ante la pandemia del coronavirus.

Coronavirus y Derecho (XXVIII): las Fuerzas Armadas durante la vigencia del estado de alarma

La “operación Balmis”.

La operación Balmis ha supuesto la mayor activación de las Fuerzas Armadas durante la vigente etapa constitucional. Esta operación, que debe su nombre al médico militar alicantino Francisco Javier Balmis [1], ha supuesto la salida a la calle, en cientos de localidades de todas las Comunidades Autónomas del país, de decenas de miles de miembros de la Unidad Militar de Emergencias y de los tres Ejércitos.

Bajo la dirección funcional única del Jefe de Estado Mayor de la Defensa (JEMAD) [2] a través del Mando de Operaciones (MOPS), y de la dirección orgánica de la Ministra de Defensa, los militares han participado en miles de actuaciones contra la pandemia, tales como, entre otras, las siguientes: la desinfección de residencias de ancianos, de centros sanitarios, de calles o de infraestructuras de transporte; la vigilancia tanto dentro como fuera de las poblaciones, incluyendo las fronteras hispanas; la asistencia sanitaria directa en hospitales militares; la puesta en pie de hospitales de campaña; el traslado de enfermos; el movimiento de cadáveres; el transporte nacional e internacional de mercancías; la distribución de alimentos; o la fabricación de productos.

La base jurídica general para justificar la intervención de las Fuerzas Armadas durante la vigencia del estado constitucional de alarma.

Las reducidas previsiones constitucionales sobre las Fuerzas Armadas sirven, esencialmente, para reflejar su estructura con tres Ejércitos (el de Tierra, la Armada y el del Aire) (art. 8.1 CE), sus funciones constitucionales (art. 8.1 CE), su dependencia del Gobierno de la Nación (art. 97 CE) y las competencias exclusivas estatales sobre ellas y sobre la Defensa (art. 149.1.4.ª CE). No deja de resultar curioso el silencio que guarda nuestra Carta Magna sobre el papel del Ejército durante la vigencia de los estados de emergencia previstos por el art. 116 CE [3].

Este silencio se ve parcialmente roto por la LOAES al referirse a las funciones militares en el supuesto de declaración por el Congreso de los Diputados del estado de sitio. La ruptura total (aunque un tanto particular) del silencio sobre la intervención militar en situaciones de crisis se produce con la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional LODN). Esta norma prevé, al regular sus misiones [4] y sus tipos de operaciones [5], la intervención de las Fuerzas Armadas “en los supuestos de grave riesgo, catástrofe, calamidad u otras necesidades públicas”, pero siempre “conforme a lo establecido en la legislación vigente”.

Hemos visto hace un instante que la intervención militar no está prevista por el Derecho constitucional de emergencia para el estado de alarma (ni por la Constitución ni por su desarrollo directo en la LOAES). Este vacío normativo existente de manera consciente a finales de los años setenta y ochenta del siglo pasado no tiene ningún sentido que se siga manteniendo en la actualidad. En todo caso, la intervención actual de las Fuerzas Armadas en el estado de alarma se justifica a través de dos normas existentes en la legalidad ordinaria, además de que el único precedente de estado de alarma en nuestra vigente historia constitucional también podría constituir un argumento para su aval (nos referimos a la “crisis de los controladores del tráfico aéreo” de diciembre de 2010). Las dos normas legales a las que acabamos de referirnos, como ya hemos indicado en alguna otra entrega de esta serie de artículos, son:

A) En primer término, la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil (LSNPC), que permite la intervención militar (y, naturalmente, de la Unidad Militar de Emergencias), para hacer frente a las emergencias previstas en esta norma y, muy en particular, a las más extremas, denominadas “emergencias de interés nacional”. Pues bien, entre este tipo de situaciones críticas se encuentran, entre otras, aquellas que requieran para la protección de personas y bienes la aplicación de la LOAES [6].

B) En segundo término, la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional (LSN), que otorga un importante protagonismo a las Fuerzas Armadas, al prever que uno de los componentes fundamentales de ésta es precisamente la defensa nacional (concepto imposible de separar del de las Fuerzas Armadas). Partiendo de esta base, la disposición adicional primera de esta norma legal posibilita la intervención militar durante los estados de alarma y de excepción al establecer de manera expresa que: “Los instrumentos de gestión de crisis y de la contribución de recursos del Sistema de Seguridad Nacional servirán de apoyo en los estados de alarma y de excepción”.

La regulación de la intervención de las Fuerzas Armadas por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Esta norma de emergencia designa al Gobierno de la Nación como autoridad competente, si bien nombra a la titular del Ministerio de Defensa como una de las cuatro autoridades competentes delegadas, ciñendo su campo de actuación a las funciones propias de su Departamento (art. 4.2). Con este objetivo queda habilitada para dictar las medidas de necesidad (con la forma de “órdenes, resoluciones, disposiciones e instrucciones interpretativas”) que sean necesarias “para garantizar la prestación de todos los servicios, ordinarios o extraordinarios, en orden a la protección de personas, bienes y lugares” (art. 4.3).

Con esta perspectiva, y aludiendo no a la LOAES, sino al art. 15.3 LODN, este Real Decreto de declaración del estado de alarma prevé, de manera genérica, que “las autoridades competentes delegadas podrán requerir la actuación de las Fuerzas Armadas” (art. 5.6), cuyos miembros tendrán atribuida la condición de agentes de la autoridad en el ejercicio de las funciones previstas por dicha norma gubernamental de emergencia (disposición adicional quinta).

Esta cláusula general para la potencial activación de las diferentes capacidades de las Fuerzas Armadas se ve completada con otras dos referencias para actuaciones concretas del Ejército, siempre y cuando medie un requerimiento de las autoridades competentes delegadas. A saber:

a) En primer lugar, la participación del personal y de los centros y establecimientos sanitarios de naturaleza militar para el reforzamiento del Sistema Nacional de Salud en todo el país (art. 12.5).

b) En segundo lugar, la posibilidad de que fuese necesaria la intervención militar para el abastecimiento alimentario (art. 15.2).

El desarrollo por la Ministra de Defensa de declaración del estado de alarma.

Basta para comprobar los niveles de eficacia de las Fuerzas Armadas el contraste entre sus muchísimas actuaciones en el marco de la “operación Balmis” y las mínimas necesidades de desarrollo normativo del Real Decreto de declaración del estado de alarma.

El Ejército, en efecto, ha conseguido realizar su ingente labor como demuestra una simple lectura del BOE con las reducidas previsiones jurídicas ofrecidas por dicho Real Decreto de emergencia y por tan sólo tres disposiciones de desarrollo adoptadas por el Departamento de Defensa (al menos hasta hoy), que contrastan con las muchas decenas de disposiciones de necesidad dictadas por las restantes autoridades competentes delegadas (esto es, los titulares de los Ministerios de Sanidad, de Transportes y de Interior).

De las tres disposiciones referidas una puede considerarse, además, accesoria para la lucha contra el coronavirus. Nos referimos, en concreto, a la que regula las particularidades a que queda sometida la enseñanza militar durante la parte final de este curso académico tan sui generis [7].

La norma ejecutiva militar fundamental para la lucha contra la pandemia es la Instrucción de 15 de marzo de 2020, del Ministerio de Defensa, por la que se establecen medidas para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 en el ámbito del Ministerio de Defensa. Esta disposición ha sido dictada en base a la habilitación que contiene el referido art. 4.3 del Real Decreto de declaración del estado de alarma para que las autoridades competentes delegadas (entre ellas, la titular de Defensa) dicten normas de necesidad, siendo publicada en el BOE, núm. 68 del propio domingo 15 de marzo.

Esta Instrucción, que obliga a todo el personal dependiente del Ministerio de Defensa (ya sea militar o ya civil, sin olvidar al personal estatutario de la red sanitaria militar -art. 1-), tiene como objeto (art. 2): en primer lugar, la determinación de las medidas necesarias para la actuación de las Fuerzas Armadas y de los recursos sanitarios de la red militar; en segundo lugar, la garantía de actuación en todo el territorio nacional, “en coordinación con las necesidades que se determinen por el Gobierno”; y en tercer lugar, la puesta a disposición de las autoridades competentes de las capacidades de la UME y de las restantes unidades militares en diversos ámbitos (policía militar; transporte terrestre y aéreo; control del tráfico aéreo, de la navegación marítima, de los puertos y de los aeropuertos; alojamientos militares; e Inspección General de Sanidad de la Defensa).

Con la finalidad de cumplir estas finalidades, se establecen determinadas obligaciones para el personal militar (art. 3): en primer término, el personal militar queda en situación de disponibilidad permanente para el servicio; en segundo término, todas las autoridades del Ministerio de Defensa, los diferentes Jefes de Estado Mayor de los Ejércitos (Tierra, Aire y Armada) y el Jefe de la UME deben poner sus capacidades a disposición de la autoridad competente, a través del JEMAD; en tercer término, los Jefes de Estado Mayor podrán emplear tanto personal en activo como en la reserva; en cuarto término, el Subsecretario de Defensa podrá emplear a todo el personal militar sanitario tanto en activo como en la reserva; y en quinto término, todo el personal de la red sanitaria militar se considera de carácter crítico, quedando en disposición de incorporarse a su destino de manera inmediata y reduciendo sus permisos al mínimo imprescindible.

Esta trascendental Instrucción de 15 de marzo de 2020 se vio acompañada pocas horas después con una segunda de 16 de marzo [8] para brindar el apoyo necesario al Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 en relación con “la población sin hogar y asentamientos chabolistas” (artículo único). Este apoyo “incluye cuestiones como la utilización de determinados alojamientos en instalaciones militares, refuerzo sanitario de centros de atención y contribución en el reparto de alimentación” (preámbulo).

En fin, la “operación Balmis” ha mostrado las bondades fácticas de la intervención de las Fuerzas Armadas para luchar contra la crisis de salud pública que nos atenaza. En la revisión que habrá de ser realizada del Derecho constitucional y legal de necesidad en los próximos tiempos, creemos que debería ajustarse la normativa a la realidad que hemos estado viviendo durante estas semanas, integrando sin tapujos a las Fuerzas Armadas como factor esencial para hacer frente de la manera más eficaz posible a las emergencias (sanitarias o no) severas.

Vicente Álvarez García

Catedrático de Derecho Administrativo

Flor Arias Aparicio

Profesora Contratada Doctora

Enrique Hernández-Diez

Personal Científico e Investigador

[1] Los medios de comunicación han dado a conocer durante estas semanas de confinamiento la proeza sanitaria de Francisco Javier Balmis, y de algunos de sus acompañantes como Josep Salvany, Isabel Zendal y los 22 niños huérfanos que viajaron con ellos tres, inoculados con el virus de la viruela. Todos ellos protagonizaron entre 1803 y 1806 la Real Expedición Filantrópica que, auspiciada por el monarca español Carlos IV, sirvió para vacunar a decenas de miles de personas en América y Asia.

[2] Art. 5 de la Instrucción de 15 de marzo de 2020, del Ministerio de Defensa, por la que se establecen medidas para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 en el ámbito del Ministerio de Defensa. El Jefe del Estado Mayor de la Defensa (JEMAD) dirigirá un Centro de Coordinación integrado por las autoridades y mandos que determine (art. 6).

[3] La Constitución tiene, no obstante, una referencia indirecta a la intervención militar durante el estado de sitio, puesto que su art. 117.5 (integrado dentro del Título relativo al Poder Judicial) remite a la ley para la regulación del ejercicio de la jurisdicción militar durante el referido estado constitucional de emergencia.

[4] El art. 15.3 LODN regula, entre las misiones de las Fuerzas Armadas, la de preservar, “junto con las Instituciones del Estado y las Administraciones públicas”, “la seguridad y bienestar de los ciudadanos en los supuestos de grave riesgo, catástrofe, calamidad u otras necesidades públicas, conforme a lo establecido en la legislación vigente”.

[5] El art. 16, que se refiere a los tipos de operaciones militares, prevé en su letra e) la siguiente: “La colaboración con las diferentes Administraciones públicas en los supuestos de grave riesgo, catástrofe, calamidad u otras necesidades públicas, conforme a lo establecido en la legislación vigente”.

[6] Art. 28.1 LSNPC. En otras palabras, y de manera más directa, si en las crisis contempladas por la legislación de protección civil (esto es, en las catástrofes provocadas por fenómenos naturales o por la mano del hombre) pueden intervenir las Fuerzas Armadas, en las crisis de esta naturaleza, pero todavía más extremas, que son las previstas por el estado de alarma, podrá también intervenir el Ejército, bajo la dirección de la autoridad civil.

[7] Orden DEF/291/2020, de 26 de marzo, por la que se establece la competencia para determinar las asignaturas de los currículos de la enseñanza de formación susceptibles de ser impartidos a distancia y se habilita a los Jefes de Estado Mayor de los Ejércitos y la Armada y al Subsecretario de Defensa, en el ámbito de sus competencias, a establecer, con criterios objetivos, el nivel mínimo a alcanzar en los diversos cursos académicos de formación para la verificación de los conocimientos alcanzados por los alumnos. Esta disposición fue publicada en el BOE núm. 85, de 27 de marzo de 2020.

[8] Instrucción de 16 de marzo de 2020, del Ministerio de Defensa, por la que se establecen medidas para la gestión de la situación de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 en el ámbito del Ministerio de Defensa. Esta disposición fue publicada en el BOE núm. 71, de 17 de marzo de 2020.

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