LA CONVOCATORIA DE LAS SESIONES DE LAS ENTIDADES LOCALES (I), por Jesús Colás Tenas, Oficial Mayor de la Diputación Provincial de Zaragoza

La regulación del funcionamiento de los órganos colegiados de las entidades locales es una de las materias más importantes del régimen local, o del Derecho Administrativo Local. Se explica de este modo que, desde antiguo, sea una de las materias más minuciosamente reguladas por nuestro ordenamiento jurídico local.

Dentro del procedimiento colegial reviste especial importancia el estudio de la convocatoria de los órganos colegiados. Los llamados actos de iniciación del procedimiento (convocatoria, orden del día y citación).

Se analizan, en este comentario, distintas cuestiones que tienen que ver con la convocatoria de la sesión, su carácter, en cuanto acto administrativo con el que da comienzo al procedimiento colegiado, el plazo de la misma, el diferente régimen jurídico en función de quien la realiza y, finalmente, algunas cuestiones relativas a su notificación, citación y publicación".

Sumario: 1.- Concepto, finalidad y naturaleza. 2.- La imposibilidad de delegación de la facultad de convocar sesiones. La sustitución del Presidente. 3.- El Plazo para realizar la convocatoria de las sesiones. 4.- Primera y segunda convocatoria. 4.- Primera y segunda convocatoria. 5.- La convocatoria de las sesiones extraordinarias a solicitud de los miembros de la corporación. 6.- Notificación, Citación y publicación de la convocatoria.

1.- Concepto, finalidad y naturaleza.

Convocar (del latín “convocare”, compuesto ce “cum”, conjunción que denota reunión, junta y “vocare”, llamar, denominativo de “vox”, voz) es llamar a varias personas para que se junten en determinado lugar. Según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua convocar es citar, llamar a una o más personas para que concurran a lugar o acto determinado.

Este significado, que trae causa del sentido veterotestamentario 1 o de la entrañable historia la Campana de Huesca 2 del “mandó convocar”, poco tiene que ver con el significado jurídico de la convocatoria, a pesar de que la tradición bíblica parece estar bastante extendida en el mundo de la vida local.

La mayoría de las cuestiones que se suscitan en relación con la impugnación de las convocatoria a sesiones por los miembros de los órganos colegiados de las entidades locales tienen mucho que ver -ya sea por los términos de la convocatoria, el plazo de la misma, la declaración de urgencia, el lugar ...etc.- con esta sencilla confusión: en el mundo ordinario convocar no significa lo mismo que en el mundo corporativo.

Los alcaldes y presidentes de órganos colegiados no son -seguramente debería ser más claro y perceptible- reyes, profetas o jefes tribales que puedan convocar a ningún ciudadano a su presencia -y menos a un representante elegido democráticamente- sin saber para qué ni por qué o con qué carácter.

En el mundo jurídico convocar significa algo más, especialmente cuando estamos tratando de la formación de la voluntad de órganos colegiados. Es necesario convocar para algo expresamente determinado y concreto y, además, la convocatoria debe realizarse con determinadas formalidades garantes -de manera clara e inequívoca- de que se realiza con la firme voluntad de que todos los miembros que forman parte del órgano colegiado puedan asistir en las mismas condiciones a la formación de la voluntad del órgano colegiado. Este es el verdadero “quid de la questio” sobre el control que cabe ejercer en relación a la convocatoria de las sesiones.

La convocatoria no es, nunca, una mera formalidad vacía y sin sentido. La inobservancia de los requisitos imprescindibles de la misma implica, siempre, la mayor de las sanciones del ordenamiento jurídico: la nulidad de pleno derecho.

Es habitual descubrir, en el mundo del Derecho, que aquello que se nos presenta como algo meramente formal y que parece una mera formalidad suele albergar una profunda institución jurídica que tiene que ver con los principios más fundamentales del ser y existencia del propio ordenamiento jurídico. Este es el caso de la convocatoria de las sesiones. No se trata de una mera formalidad.

La convocatoria de la sesión de un órgano representativo es el quicio de la igualdad de los miembros que participan en la misma. Es pues, un acto jurídico de extremada delicadeza porque -en relación con las sesiones de las entidades locales- afecta al ejercicio de los cargos públicos en igualdad de condiciones. Responde a exigencias del principio democrático de la representación.

La convocatoria, en la medida que puede dificultar el derecho a la participación de los miembros de los órganos colegiados de las entidades locales, no es una mera formalidad y de ahí vienen las precisiones que nuestro ordenamiento establece sobre el régimen jurídico de la misma.

La convocatoria es un acto administrativo mediante el cual el Presidente establece, fija o determina el tiempo y lugar en el que se celebrara la sesión del órgano colegiado. La convocatoria, además, es un instrumento en el que se concreta el principio de publicidad de las sesiones. Es un acto imprescindible y esencial del procedimiento colegial, cuya omisión conlleva la sanción de nulidad de pleno derecho. Sin convocatoria no puede haber sesión, podrá haber reunión pero nunca sesión; y, obviamente, no puede existir sesión pública -la que permite el acceso de personas para que asistan y presencien su desarrollo desde los lugares del salón asignados al efecto- porque no existe publicidad sin convocatoria.

La convocatoria de una sesión, en cuanto acto administrativo que inicia el procedimiento colegial, tiene un contenido determinado y reglado. Debe responder, con claridad, a las cuestiones que debe conocer el miembro de la corporación para poder asistir en las condiciones necesarias para deliberar y votar los asuntos que determine el orden del día. ¿Cuándo, cómo, dónde y qué se va a tratar? Precisamente por ello la convocatoria, el orden del día y la citación aunque son instituciones que pertenecen al procedimiento colegial, son instituciones jurídicamente diferentes.

Mucho se ha discutido acerca de si la convocatoria o no convocatoria a una sesión de un concejal es un mero acto de trámite, no susceptible de impugnación pues su finalidad no es más que poner en conocimiento e invitar a la participación en la sesión correspondiente, sin que ello suponga decisión alguna; o si estamos ante un acto definitivo. La Sentencia del Tribunal Supremo (Sala 3.ª de lo Contencioso Administrativo, ponente Pablo María Lucas Murillo de la Cueva) 3 de 20 de marzo de 2006, entiende que se trata de un acto definitivo o, en todo caso, un acto de trámite cualificado que puede ser objeto de recurso. La sentencia argumenta, en este sentido, que:

“La decisión de no convocar a un concejal a una Comisión Informativa a la que tiene derecho a asistir no es un acto de trámite no recurrible, sino un acto definitivo pues afecta a la constitución del órgano. O, si se quiere, un acto de trámite cualificado porque se traduce en un efecto irreversible, la imposibilidad de participar en ella.

Hay que decir al respecto que no convocar a un concejal a las reuniones de una Comisión Informativa municipal de la que forma --o debe formar-- parte es una decisión que produce por sí misma efectos en la esfera jurídica de ese concejal porque supone impedirle participar en ella. No vale aquí el argumento de que lo relevante son los acuerdos que, en su caso, se adopten, porque el concejal lo que está invocando es su derecho, no a que se tome una determinada decisión, sino a ejercer las funciones propias del cargo público representativo del que es titular por voluntad de los electores de su municipio.

Es el ius in officium el que reivindica y, si le correspondiere formar parte de la Comisión Informativa de Urbanismo, al no convocarle para asistir a ella se menoscaba su derecho porque no se le permite participar en la deliberación y en la decisión que adopte. Es decir, se le priva, precisamente, del ejercicio de las funciones del cargo para el que fue elegido. Y es que, en estos casos, lo relevante no es lo que se decide sino la manera en que se decide y si el resultado de la actuación municipal impugnada es el relatado, impedirle participar en la reunión indicada, se impone la conclusión de que tiene la sustantividad suficiente para ser susceptible de recurso contencioso-administrativo”.

La convocatoria a una sesión jamás es un acto de trámite. Es un acto que pertenece al procedimiento colegial, que no al procedimiento administrativo que resuelve el órgano colegiado aunque le pueda afectarle. Ni es posible, nunca, alegar el principio de economía procesal para salvaguardar los actos bajo el pretexto de que el acuerdo sería el mismo. Nadie puede adivinar cual sería el voto de un miembro de la corporación en una circunstancia distinta.

La Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 4.ª, ponente José María Reyes Monterreal, RJ 1991/7757) 4 de 23 de septiembre de 1991, discurre con claridad y advierte cuanto acabamos de decir:

“es incurso que, teóricamente al menos, incluso algún componente de la Corporación que, sin el más leve conocimiento de causa y mecánicamente por exclusiva disciplina de partido, hubiera votado anteriormente en favor de los acuerdos, aunque subsistiera la misma mayoría absoluta, podría votar desfavorablemente una vez conocida debidamente la trascendencia y efectos del concreto acuerdo.

el principio de economía procesal, desestimó el recurso por entender que, de retrotraer las actuaciones al momento en el que los defectos determinantes de la anulabilidad se produjeron para que, efectuada una nueva convocatoria, en la correlativa sesión se deliberara sobre los asuntos incluidos en el orden del día y se votara sobre la adopción de los correspondientes acuerdos, dada la composición del Ayuntamiento y la mayoría absoluta de uno de los Partidos políticos que lo componen, no se alteraría el resultado anterior”.

2.- La imposibilidad de delegación de la facultad de convocar sesiones. La sustitución del Presidente.

La convocatoria corresponde, siempre, al presidente del órgano colegiado. Es el Alcalde quien tiene la facultad de convocar conforme a lo dispuesto en el artículo 21.3 del LBRL y Presidente de la Diputación Provincial conforme al artículo 34 del mismo texto legal. Estos preceptos, sin embargo, establecen que esta facultad no puede delegarse.

La delegación interorgánica es una técnica del Derecho Público -el denominado Derecho de la Organización- por la que un órgano administrativo traslada el ejercicio de una competencia propia, atribuida por el ordenamiento jurídico, manteniendo la titularidad de la competencia. Se trata de una técnica que pretende, entre otras cosas, lograr una mayor eficacia en el funcionamiento de la Administración Pública.

Pues, bien, por mandato legal no es posible delegar ni la convocatoria de las sesiones ni la presidencia de las mismas ni el ejercicio de voto de calidad. No es fácil adivinar las razones de esta prohibición. En realidad, como ya hemos indicado en otro lugar, se olvida -con frecuencia- que el procedimiento colegial es un procedimiento dentro de otro procedimiento administrativo que responde a criterios y principios distintos.

La delegación en la actualidad no precisa ninguna causa habilitante, como inicialmente se exigía por LRJPAC , sino que encuentra su justificación en motivos de oportunidad que, con absoluta discrecionalidad, aprecia el órgano delegante ¿qué impide, pues, que se delegue la facultad de convocar? Nada, en absoluto. De hecho el artículo 122.2 de la LBRL -en su redacción dada por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local -, expresamente prevé la posibilidad, para los Alcaldes de municipios de gran población, de delegar la convocatoria y presidencia del pleno. Nada justifica esta distinción de régimen jurídico entre los municipios de gran población y los que no lo son.

Ahora bien, una cosa es la delegación y otra la sustitución por suplencia en el ejercicio de un cargo. A este supuesto hace referencia el artículo 47.2 del ROF aunque utiliza, indebidamente, el término “delegación” en vez de “sustitución” y, además, exige una delegación expresa que carece de justificación. Dispone este precepto que:

“1. Corresponde a los Tenientes de Alcalde, en cuanto tales, sustituir en la totalidad de sus funciones y por el orden de su nombramiento, al Alcalde, en los casos de ausencia, enfermedad o impedimento que imposibilite a éste para el ejercicio de sus atribuciones, así como desempeñar las funciones del Alcalde en los supuestos de vacante en la alcaldía hasta que tome posesión el nuevo Alcalde.

2. En los casos de ausencia, enfermedad o impedimento, las funciones del Alcalde no podrán ser asumidas por el Teniente de Alcalde a quien corresponda sin expresa delegación, que reunirá los requisitos de los números 1 y 2 del artículo 44 .

No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, cuando el Alcalde se ausente del término municipal por más de veinticuatro horas, sin haber conferido la delegación, o cuando por causa imprevista le hubiere resultado imposible otorgarla, le sustituirá, en la totalidad de sus funciones, el Teniente de Alcalde a quien corresponda, dando cuenta al resto de la Corporación.

Igualmente, cuando durante la celebración de una sesión hubiere de abstenerse de intervenir, en relación con algún punto concreto de la misma, el Presidente, conforme a lo prevenido en el artículo 76 de Ley 7/1985, de 2 de abril, le sustituirá automáticamente en la presidencia de la misma el Teniente de Alcalde a quien corresponda”.

En realidad este precepto reglamentario se inspira, o trae causa, en el artículo 13.3 de la LRJPAC que establece un requisito imprescindible para la validez de la delegación; la publicación de la misma. Pero carece de sentido pues la sustitución en los casos de ausencia, enfermedad o impedimento que imposibilite al Alcalde o Presidente para el ejercicio de sus atribuciones nada tiene que ver con al delegación. No se transfiere aquí atribución alguna, se sustituye al cargo que tiene atribuidas unas facultades.

Todo cargo tiene una persona física que actúa como administrador de las tareas materiales que pertenecen a un órgano. El órgano es el Alcalde o Presidente, el cargo es la persona física del Alcalde o Presidente. Cuando hablamos de delegación hablamos de delegación entre órganos, cuando hablamos de sustitución o suplencia hablamos de sustitución de personas, pero no se ve afectado el haz de competencias del órgano. No existe, en consecuencia, en los supuestos de sustitución ninguna delegación interorgánica.

Pensemos que si existiere una delegación expresa de competencias, en los términos establecidos y con los requisitos de los números 1 y 2 del artículo 44 del ROF, respecto de las competencias delegadas no cabría la sustitución del Alcalde o Presidente. La sustitución por suplencia nunca puede afectar a las facultades delegadas pues, en otro caso, supondría una avocación de la facultad delegada. Así se dice, con toda claridad, en el artículo 17 de la LRJPAC cuando establece que “la suplencia no implicará alteración de las competencias”. En definitiva, el suplente actúa siempre en nombre y cuenta del suplido.

No deja de ser curioso que el artículo 67 del ROF, al regular la sustitución del Presidente de la Diputación Provincial, no requiera la delegación expresa que exige para el supuesto de la sustitución del Alcalde. Este precepto, sin duda mucho más correcto jurídicamente que el artículo 47.2 de la misma norma reglamentaria, dispone:

“Corresponde a los Vicepresidentes, en cuanto tales, sustituir en la totalidad de sus funciones y por el orden de su nombramiento, al Presidente, en los casos de ausencia, enfermedad o impedimento que imposibilite a este para el ejercicio de sus atribuciones, así como desempeñar las funciones del Presidente en los supuestos de vacante en la presidencia hasta que tome posesión el nuevo Presidente”.

En este precepto, acertadamente, no se requiere la delegación expresa. Es más, la sustitución por suplencia en los casos de ausencia, enfermedad o impedimento se produce sin ningún acto declarativo de la misma. Así lo recoge el artículo 38.3 del Reglamento Orgánico del Pleno del Ayuntamiento de Madrid, cuando establece que “la suplencia se producirá sin necesidad de un acto declarativo expreso al respecto, debiéndose dar cuenta al Pleno de esta circunstancia”.

3.- El Plazo para realizar la convocatoria de las sesiones.

En el Derecho Público en general, y en el Derecho Administrativo en particular, el cumplimiento de los plazos y términos tiene una especial relevancia pues, casi siempre, afecta directamente al ejercicio de derechos o al cumplimiento de cargas u obligaciones. Adquiere tal significado el tiempo en cualquier procedimiento que Jesús González Pérez 5 llegó a afirmar -hace ya algunos años- que a este último se le puede definir como una sucesión de momentos en el tiempo y a la teoría del procedimiento como la ciencia de los plazos.

Las actuaciones administrativas deben realizarse dentro del tiempo -plazos y términos-que para ellas se señalen. Las actuaciones “fuera de tiempo” repercuten tanto en los actos como en las personas que tienen responsabilidad en la formalización del acto.

Plazo y término no son la misma cosa ni significan lo mismo. El plazo es el espacio máximo de tiempo para que tenga lugar una actuación, en este caso la convocatoria de una sesión. El término es el momento en que debe realizarse un determinado acto, en este caso la celebración de la sesión.

El artículo 46.2.b) de la LBRL es claro y preciso, las sesiones se convocaran con dos días hábiles, al menos, de antelación al día de su celebración. Es indiferente que se trate de sesiones ordinarias o extraordinarias. En realidad más que convocarse la norma lo que realmente persigue es que las convocatorias de las sesiones han de notificarse al menos con esa antelación. Sólo hay dos excepciones, las sesiones extraordinarias de carácter urgente y las sesiones de comparecencia de Concejales y Diputados Delegados para responder a que hace referencia el artículo 105.2 del ROF.

Pese a que, en principio, las normas sobre plazos y términos parecen claras lo cierto es que siempre suscitan cuestiones en su aplicación diaria cuando no interpretaciones erróneas. Lo cierto es que la diversidad de sistemas en el cómputo de los plazos que existen en nuestro Derecho induce, en muchas ocasiones a error.

Resulta sorprendente, para propios y extraños -juristas o no juristas- el distinto sistema de computo de plazos en las diversas ramas de nuestro Derecho. Tal es así que, cuando el plazo viene señalado por días, las soluciones de la legislación procesal y de la administrativa por una parte, y las del Código civil, por otra, son distintas. Así es, sin embargo, ya que en el cómputo civil de los plazos no se excluyen los días inhábiles (artículo 5.2 del Código Civil), mientras que, en el Derecho Administrativo (artículo 48.1 , LRJPAC, que reproduce el 60.1 , Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958) y también en Derecho Procesal 6 (artículo 185.1 inciso segundo LOPJ y art. 133.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, de 7 de enero de 2000), y siempre que no se expresa otra cosa, cuando los plazos se señalan por días, se entiende que éstos son hábiles, excluyéndose del cómputo los domingos y los declarados festivos.

En cualquier caso el artículo 46.2.b) de la LBRL no deja lugar a dudas. Se trata de días hábiles. En el computo del plazo rige la regla tradicional “dies a quo non computatur in termino”, es decir, el computo empieza a contar al día siguiente al de la notificación, tal y como se recoge en el artículo 48.4 de la LRJPA al indicar que “los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate”.

Una aplicación concreta de la regla del “dies a quo non computatur in termino”, a las convocatorias de sesiones extraordinarias, la podemos encontrar en la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5.ª, ponente Jaime Barrio Iglesias, RJ 1994/5532) 7 de 5 de julio de 1994, en la que se afirma:

“es incuestionable que entre la convocatoria y la celebración de la sesión no transcurrido el plazo exigido por la normativa vigente pues resulta indudable que los dos días exigidos han de ser hábiles, descontándose, por consiguiente, los feriados, y es lo cierto que entre la convocatoria, el 25 de septiembre y la sesión celebrada el 28 no existieron dos días hábiles por haber en medio un domingo, el día 27. Y ello es así cualquiera que sea el día inicial que se tome para el cómputo, pues en nuestro Ordenamiento Jurídico “dies a quo non computatur in termino” pero debe transcurrir por entero el día final, dado el sistema de cómputo civil en nuestros derechos para los plazos por días, por ello ya se tome como inicial el día de la convocatoria o el de la notificación a los concejales no transcurrieron completos dos días hábiles antes de la sesión celebrada. Y siendo ello así, hay que estimar aplicable el apartado c) del art. 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo”.

En el mismo sentido la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª, ponente Juan Antonio Xiol Ríos, RJ 2001/45) 8, de 25 junio 2001 , en la que se declara la nulidad de pleno derecho por incumplimiento de los requisitos formales de la convocatoria, al no efectuarse con dos días hábiles de antelación. Se afirma en la sentencia que:

“Las sesiones plenarias han de convocarse, al menos, con dos días hábiles de antelación -artículo 46.2. b) de la Ley de Bases, 48.2 del Texto Refundido de 18 de abril de 1986 y 80.4 del Reglamento de Organización de 1986-. Estos plazos se contarán siempre a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación. Al estar previsto el pleno para el 24 de julio, el último día de convocatoria según la normativa expuesta era el día 20, al ser inhábil el día 21. Efectuada el 22, existió un quebrantamiento formal, que no se puede salvar convirtiendo los días en horas”

Efectivamente, no es equiparable, ni equivalente, el plazo de dos día hábiles con el que establecía la legislación anterior para la convocatoria que debía realizarse con la “antelación mínima de cuarenta y ocho horas”. Existen, no obstante, pronunciamientos jurisprudenciales que se apartan de este criterio. La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Baleares (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Única, ponente Jesús Ignacio Algora Hernando, JUR 2003/229684) 9 de 28 de mayo de 2003, consideró evidente que se había respetado el plazo de los dos días hábiles, o en términos del anterior artículo, "antelación mínima de cuarenta y ocho horas", en una convocatoria que se había notificado a los concejales el día 18 de abril a las 10'30 horas, en tanto que el Pleno tuvo lugar en fecha 20 de abril a las 11,30 horas, y consideró que no podía hablarse de incumplimiento del plazo reglamentariamente establecido. La sala argumentó que:

“En todo caso, atendiendo a la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo, por todas la sentencia de 8 de mayo de 1986, que señala que ha de ser aplicada con mucha parsimonia y moderación la teoría jurídica de las nulidades, advirtiendo que en la apreciación de los supuestos vicios de nulidad, debe ponderarse la importancia que revista el derecho a que afecte, las desviaciones que motive, la situación y posición de los interesados en el expediente, y, en fin cuantas circunstancias concurran, es lo cierto que en el presente caso no puede apreciarse la nulidad de pleno derecho predicada por los actores, y ello aún admitiendo que no se cumpliera en sus términos exactos el plazo reglamentariamente establecido para la convocatoria -lo que no es cierto por las razones apuntadas-, pues la asistencia de los recurrente durante todo el Pleno, su intervención, resulta demostrativo de que no se ocasionó indefensión alguna y que tenían pleno conocimiento de los asuntos a tratar. Es por ello que no existe motivo alguno para apreciar la nulidad alegada, habiéndose cumplido todos los requisitos y elementos básicos de formulación de la convocatoria, su notificación, información y documentación de los temas a tratar, destacándose por otra parte, la efectiva asistencia de los actores, su participación, el normal desarrollo de los debates y votaciones, lo que debe suponer, que carece de fundamento todas las alegaciones o motivaciones alegadas por los recurrentes en su demanda. Procede por tanto, la desestimación del presente recurso”.

En el supuesto que acabamos de referir resultó determinante, sin embargo, que los miembros de la corporación obtuvieron los antecedentes precisos para una ordenada formación de su voluntad a la hora del debate, y -sobre todo- que mostraron su inequívoca voluntad política, votando a favor, en contra, o absteniéndose acerca de los distintos puntos debatidos. La infracción, no obstante, era palmaria. La convocatoria y Pleno eran nulos de pleno derecho, al haberse quebrantado las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

La expresión “días festivos”, que utiliza el artículo 48 de la LRJPAC, no es del todo correcta. Hay que entender que se trata de “días inhábiles”, que son los fijados en el calendario anual que ha de aprobarse conforme a lo previsto en el apartado 7 del mismo artículo.

El cómputo de plazos en la tramitación administrativa tiene cierta complejidad pues hay que tener en cuenta tres elementos: la medida del tiempo en que el plazo viene dado (días, meses, años), el día en que comienza a contarse el plazo (día inicial) y el día en que termina el plazo (día final).

Además, hay que tener presente el calendario de días inhábiles a efectos de cómputo de plazos que cada Administración fija para cada año. El calendario de días inhábiles, se elabora con sujeción al calendario laboral oficial, fijando en su respectivo ámbito (administración estatal, autonómica y local) los días inhábiles. El calendario laboral lo publica la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales en cumplimiento de lo establecido en el Real Decreto 2001/1983, de 28 de julio, en el que se determinan con carácter general las fiestas de ámbito nacional a efectos laborales.

En suma, para conocer los días festivos a efectos laborales, hay que tener presente el Decreto de 23 de diciembre de 1957 (BOE de 1 de enero de 1958), así como el Real Decreto 2001/1983, de 28 de julio, en el que se determinan con carácter general las fiestas de ámbito nacional a efectos laborales (BOE de 29 de julio de 1983), modificado por Real Decreto 2403/1985, de 27 de diciembre (BOE de 30 de diciembre de 1985) y por Real Decreto 1346/1989, de 3 de noviembre (BOE de 7 de noviembre de 1989); igualmente, la Ley 18/1987, de 7 de octubre, que declara el 12 de octubre Fiesta Nacional de España . 10.

Ninguna entidad local puede, a su arbitrio, declarar días inhábiles. La Sentencia del Tribunal Supremo (Sala 3.ª, sección 7.ª, ponente: Ramón Trillo Torres, EDJ 1994/10025) 11 razona en este sentido sobre este particular:

“Fundado el acuerdo municipal en que Ley 9/87 de 12 junio , modificada por Ley 7/90 de 19 julio, autoriza a los funcionarios a intervenir en la fijación de las condiciones de trabajo, en cuya virtud se alcanzó un acuerdo, por el que su jornada laboral se fijó en 35 horas semanales, de lunes a viernes, de donde surge la lógica consecuencia de tener que declarar inhábiles los sábados, sin embargo este fundamento no tiene en cuenta que las facultades de participación de los funcionarios en la negociación de sus condiciones de trabajo no implican la de modificar las normas legales reguladoras de los procedimientos por medio de los cuales los entes públicos toman sus decisiones, materia excluida, además, y del ámbito competencial de los municipios, porque art. 149,1,18 CE considera competencia exclusiva del Estado "el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de la organización propia de las Comunidades Autónomas", concepto en el que debían considerarse integradas las reglas sobre cómputo de plazos contenidos en los mencionados arts. 59 y 60, siendo de notar, en apoyo de este criterio, que también en la vigente Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas del Procedimiento Administrativo común, de 26 noviembre 1992, se contiene una regulación del cómputo de los términos y plazos que se impone a todas las Administraciones Públicas, precisamente en ejercicio de la mencionada competencia estatal.

Por otra parte, que art. 60,1 LPA 1958 dijese que "siempre que no se exprese otra cosa, cuando los plazos se señalen por días, se entiende que éstos son hábiles, excluyéndose del computo feriados", no transmite a los entes locales la competencia para "expresar otra cosa", sino que se limita a fijar una regla general de aplicación, dejando a salvo la posibilidad de que el propio legislador haga alguna previsión específica para casos particulares.

Señalaremos, así mismo, que la apreciación del Ayuntamiento de que de hecho en las oficinas públicas no se trabaja los sábados, será, en su caso, un acontecimiento al que podría hacer frente la normativa estatal, pero que desde luego escapa a una reglamentación derivada de un pacto sobre condiciones de trabajo.

Por último, indicaremos que ni la ampliación de los plazos redunda, sin más, en una mayor garantía para los administrados, puesto que también hay que tener en cuenta la posición de terceros interesados, cuya seguridad jurídica pende de que transcurran los términos que les permitan considerar consolidada su situación frente a cualquier reclamación de intervención administrativa, ni, por otra parte, aunque se aceptase la afirmación general de una mayor garantía originada por la ampliación de los plazos, no por eso su regulación competería al Ayuntamiento, con arreglo al ordenamiento jurídico vigente”.

Ahora bien, el hecho de que los sábados sean días hábiles debería hacernos reflexionar sobre determinadas prácticas poco aconsejables. No es infrecuente la existencia de Ayuntamientos en que los Concejales reciben las convocatorias de sesiones con dos días hábiles de antelación, pero siempre a las 14,30 horas del viernes y, dado que se cierra los sábados, no pueden ver el orden del día hasta el lunes sin apenas tiempo para su estudio. Se puede y debe requerir formalmente a los Alcaldes de estos municipios, caso de persistir en esta “argucia” legal, para que habiliten los medios precisos a fin de que los Concejales tengan acceso a los expedientes, estableciendo los turnos precisos de funcionarios para que los sábados se abran las dependencias municipales y se permita el acceso de los Concejales a los documentos. El impedir que durante un día completo los corporativos no puedan acceder a los expedientes, una vez constatado y acreditado, provocará la nulidad de la sesión, y, desde luego, violenta los derechos fundamentales de los miembros de la Corporación a participar en las funciones públicas.

Existen, sin embargo, entidades locales que han incrementado, en sus normas reglamentarias, el plazo para la convocatoria de las sesiones con la finalidad de garantizar la participación de los concejales en el estudio y preparación de la sesión. Este es el caso del Reglamento Orgánico del Pleno del Ayuntamiento de Bilbao que, en su artículo 50, exige que la convocatoria de las sesiones se realice con tres días hábiles, al menos, de antelación a la celebración de la misma. En el mismo sentido el artículo 66 del Reglamento Orgánico del Ayuntamiento de Valencia. También existe una previsión similar, aunque sólo para las sesiones extraordinarias, en el Reglamento Orgánico del Ayuntamiento de Puerto Real.

En otras entidades locales se establece una encomienda al Presidente para que aumente el plazo de dos días hábiles, cuando se trate de sesiones que, por la índole de los asuntos, precisen un tiempo mayor para su estudio. Este es el caso del artículo 100.4 del Reglamento Orgánico del Ayuntamiento de Granada.

4.- Primera y segunda convocatoria.

Ha sido tradicional en el régimen jurídico de los órganos colegiados la previsión de la celebración de las sesiones en segunda convocatoria. La previsión de esta segunda convocatoria tiene su origen, y encuentra su justificación, en la necesidad de posibilitar el funcionamiento del órgano colegiado cuando no asista el número de miembros requerido para la constitución del órgano en la primera convocatoria.

Es habitual que las sesiones de los órganos colegiados, tanto ordinarias como extraordinarias, queden válidamente constituidas en primera convocatoria cuando concurren a ellas la mayoría de los miembros y, en segunda convocatoria, cualquiera que sea el número de miembros concurrentes.

Por ejemplo, la Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre Propiedad Horizontal al regular la Junta de Propietarios establece que si a la reunión de la Junta no concurren, en primera convocatoria, la mayoría de los propietarios que represente, a su vez, la mayoría de las cuotas de participación se procederá a una segunda convocatoria de la misma sin sujeción a quórum. La Junta 12 se reunirá en segunda convocatoria en el lugar, día y hora indicados en la primera citación, pudiendo celebrarse el mismo día si hubiese transcurrido media hora de la anterior. En su defecto será nuevamente convocada, dentro de los ocho días naturales siguientes, cursándose en este caso las citaciones con una antelación mínima de tres días.

Es decir, el verdadero sentido de la segunda convocatoria es única y exclusivamente habilitar la posibilidad de celebrar una sesión sin la necesidad de respetar el quórum exigido para la constitución del órgano colegiado.

La Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, en su artículo 11 preveía la celebración de sesiones de los órganos colegiados en segunda convocatoria, fijando el plazo y el quórum necesario.

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , que ha sustituido el régimen de los órganos colegiados contenido en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , proclama, en su exposición de motivos (apartado 7), el principio de autoorganización de las Administraciones públicas y, en particular, de los órganos colegiados de la mismas, previendo en su artículo 26 , relativo a las convocatorias y sesiones de los órganos colegiados, que para la válida constitución de estos órganos será necesaria la presencia de “la mitad al menos de sus miembros, salvo lo dispuesto en el punto 2 de este artículo”, punto que establece que “los órganos colegiados podrán establecer el régimen propio de convocatorias, si éste no está previsto por sus normas de funcionamiento. Tal régimen podrá prever una segunda convocatoria y especificar para éste el número de miembros necesario para constituir válidamente el órgano”.

Por lo tanto, ya no existe en la actualidad un régimen general para la segunda convocatoria de los órganos colegiados, sino que éste será el previsto por sus normas de funcionamiento y, en caso de que éstas no prevean nada, los propios órganos colegiados podrán establecer su régimen de convocatorias.

Pero es que, además, en el mundo local la segunda convocatoria en la actualidad no implica la posibilidad de constituirse el órgano colegiado con un número inferior al quórum exigido para la primera convocatoria. Veamos lo que dispone el artículo 90 del ROF:

“1. Para la válida constitución del Pleno se requiere la asistencia de un tercio del número legal de miembros de la Corporación, que nunca podrá ser inferior a tres. Este quórum deberá mantenerse durante toda la sesión. En todo caso se requiere la asistencia del Presidente y del secretario de la Corporación o de quienes legalmente les sustituyan.

2. Si en primera convocatoria no existiera el quórum necesario según lo dispuesto en el número anterior, se entenderá convocada la sesión automáticamente a la misma hora, dos días después. Si tampoco entonces se alcanzase el quórum necesario, la Presidencia dejará sin efecto la convocatoria posponiendo el estudio de los asuntos incluidos en el orden del día para la primera sesión que se celebre con posterioridad, sea ordinaria o extraordinaria”.

El antecedente inmediato 13 de este precepto es el artículo 194 del Decreto de 17 de mayo de 1952 por el que se aprueba el Reglamento de Organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Corporaciones Locales. Este precepto establecía que:

“1. Las sesiones se celebrarán en segunda convocatoria cuarenta y ocho horas después de la señalada para la primera, cualquiera que sea el número de los concurrentes, salvo cuando la Ley exija quórum especial para la adopción de acuerdos.

2. Será indispensable que asista, como mínimo, un Concejal además del Alcalde”.

No tiene, en consecuencia, en el mundo local la segunda convocatoria la virtualidad de reducir el quórum de constitución pues, como hemos visto, siempre es necesario -tanto en primera como en segunda convocatoria- la asistencia de un tercio del número legal de miembros de la Corporación, que nunca puede ser inferior a tres.

En algunos Reglamentos Orgánicos suele preverse, en todo caso, que las sesiones se celebrarán en segunda convocatoria, cuarenta y ocho horas después de la señalada para la primera, si coincidiera en día hábil. En otro caso, se prevé que se trasladen a la misma hora del primer día hábil siguiente. Así, por ejemplo, se establece en artículo 65.2 del Reglamento Orgánico del Ayuntamiento de Málaga.

El artículo 65 del reglamento Orgánico del Pleno del Ayuntamiento de Valladolid encomienda a cada convocatoria decidir o no sobre la posibilidad de celebrar la sesión en segunda convocatoria, al disponer:

“En la convocatoria se establecerá si, a falta de quórum o inasistencia del Alcalde o Secretario General, ha de celebrarse segunda convocatoria, en cuyo caso ésta se realizará necesariamente dentro de los dos días hábiles siguientes”.

El Ayuntamiento de Derio, en el artículo 22 de su Reglamento Orgánico, al regular el quórum de asistencia precisa los supuestos de celebración de la sesión en segunda convocatoria de una manera razonable.

“El quórum para la válida celebración de las sesiones del Pleno municipal será como mínimo, el de un tercio del número legal de sus miembros, quórum que deberá mantenerse durante toda la sesión. Si en la primera convocatoria no existiese el quórum necesario según lo dispuesto en el apartado anterior, se entenderá convocada la sesión automáticamente a la misma hora del día siguiente hábil, excluido el sábado. Si tampoco entonces se alcanzase el quórum necesario, la Presidencia dejará sin efecto la convocatoria mediante la emisión del oportuno Decreto, posponiendo el estudio de los asuntos incluidos en el orden del día para la próxima sesión ordinaria o extraordinaria que se convoque”.

En realidad la mayoría de las normas reglamentarias que regulan el funcionamiento de los órganos colegiados de las entidades locales no contemplan previsiones sobre la celebración de las sesiones en segunda convocatoria.

Es necesario advertir sin embargo que el régimen jurídico de la sesiones de las Comisiones informativas difiere de las sesiones del Pleno en este preciso aspecto. En este sentido el artículo 135 del ROF dispone:

“La válida celebración de las sesiones requiere la presencia de la mayoría absoluta de los componentes de la Comisión, ya sean titulares o suplentes, en primera convocatoria y un mínimo de tres miembros en segunda convocatoria una hora más tarde”.

No es pacifica la opinión, aunque es la mayoritaria en la práctica local, de que la celebración de la sesión, en segunda convocatoria, no requiere mención expresa a tal circunstancia en la convocatoria. Este precepto opera ope legis de manera que no es necesario hacer, ni mencionar ni, por supuesto, practicar la segunda convocatoria. Basta, en este supuesto, dejar transcurrir el plazo correspondiente (la hora) y acreditarlo así en el acta de la sesión. Es aconsejable, no obstante, hacer mención expresa en la convocatoria de la celebración en segunda convocatoria cuando concurran las circunstancias del artículo 135 del ROF.

Nota: el resto del artículo se publicará en el Diario del Derecho Municipal de 2 de julio de 2012.

Notas:

1. En Capitulo 22 del Libro II de los Reyes puede apreciarse este significado del verbo convocar: “El rey mandó convocar a todos los ancianos de Judá y de Jerusalén. Después subió al templo del Señor con toda la gente de Judá y todos los habitantes de Jerusalén: sacerdotes, profetas y todo el pueblo, chicos y grandes. Leyó ante ellos todas las palabras del libro de la alianza encontrado en el templo del Señor y, de pie junto a la columna, selló ante el Señor una alianza, comprometiéndose a seguirlo, a cumplir sus preceptos, mandamientos y leyes con todo su corazón y toda su alma, y practicar las palabras de la alianza escritas en aquel libro. Y todo el pueblo ratificó esta alianza”.

2 Según la leyenda de la Campana de Huesca el rey Ramiro II El Monje envió un mensajero con el recado de consultar al Abad de Santo Ponce de Tomeras (monasterio de Francia del que procedía el rey) sobre las dificultades que le ocasionaban los nobles del reino. El Abad se limito a mostrar en el huerto del convento como cortaba las coles más altas, respetando las menos crecidas. Cuando el enviado contó a Ramiro II lo que había visto, este supo interpretar el mensaje y fraguo una trampa para los rebeldes. “Mando convocar una reunión de dignatarios” dando a entender que pretendía fundir una campana capaz de expandir su tañido por todo el reino. A medida que iban llegando, los rebeldes pasaban a una cámara del palacio -la que sigue llamándose la Campana de Huesca-, en donde eran decapitados. Es obvio que los dignatarios desconocían el motivo de la convocatoria.

3. Se recurría por un concejal del Ayuntamiento de Boadilla del Monte (Madrid) su no convocatoria a la sesión de una Comisión Informativa. En un principio la Sala del Tribunal Superior de Justicia

4 El TS conoció el recurso contra el Ayuntamiento de Carreño (Asturias) contra acuerdos adoptados por el Pleno del, por la no inclusión de los asuntos en el Orden del día. La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Oviedo, había desestimado el recurso interpuesto. Interpuesto recurso de apelación, el TS ordena se practique nueva convocatoria a sesión.

5 GONZÁLEZ PÉREZ, J: El procedimiento administrativo. Publicaciones Abella. Madrid, 1964.

6 Debe tenerse en cuenta, no obstante, la declaración de inhabilidad a efectos procesales de los sábados, establecida en el art. 182.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, según redacción ordenada por la Ley Orgánica 19/2003 de 23 de diciembre. La Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Social, ponente Luis Ramón Martínez Garrido) de 23 de enero de 2006 , recuerda que el nuevo art. 182 de la Ley Orgánica del Poder Judicial incluye en la enumeración de los días que declara inhábiles a efectos procesales, los “sábados y domingos, los días 24 y 31 de diciembre, los días de fiesta nacional y los festivos a efectos laborales en la respectiva Comunidad Autónoma o localidad”.

7 En el recurso contra la convocatoria de sesión extraordinaria del Pleno del Ayuntamiento de Mazarrón (Murcia) de 25-9-198, por quebrantamiento de requisitos esenciales exigidos para el acto de convocatoria consistentes en ausencia de motivación y en no haberse respetado el plazo de dos días hábiles que ha de anteceder a la celebración de toda sesión extraordinaria no urgente por así prescribirlo el art. 80 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Corporaciones Locales de 28 noviembre 1986

8 La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó sentencia, que estimaba el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el acuerdo del Pleno extraordinario del Ayuntamiento de Lasarte-Oria (Guipúzcoa) de 19 de agosto 1991, por estimar que no está ajustada a Derecho la convocatoria; y declaró la nulidad de la convocatoria del Pleno Municipal extraordinario de 24 de junio 1991, debiéndose proceder a nueva convocatoria a sesión con los requisitos exigidos por la Ley, y con la totalidad del orden del día. El TS declaró no haber lugar al recurso de casación.

9 Se recurría la convocatoria de la sesión ordinaria del Pleno del Consell Insular de Ibiza y Formentera, a celebrar en primera convocatoria el 19 de abril de 2000 y en segunda convocatoria el 20 de abril de 2000, notificada a los actores el día 18; así como contra los Acuerdos adoptados en la sesión celebrada por el Pleno del Consell Insular de Ibiza y Formentera el 20 de abril de 2000.

10 Por tanto, con carácter general serán días inhábiles: Todos los domingos; determinadas fiestas religiosas establecidas en todo el ámbito nacional, como son: 15 de agosto; 1 de noviembre; 8 de diciembre; 6 de enero... etc., las fiestas de ámbito nacional reconocidas en el Estatuto de los Trabajadores: 1 de enero; 1 de mayo; 12 de octubre; 25 de diciembre; las fiestas de carácter cívico: 6 de diciembre; las fiestas de carácter cívico y religiosos de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales. La Administración General del Estado, de acuerdo con lo establecido en el artículo 48.7 de la Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, publica en el Boletín Oficial del Estado, antes del comienzo de cada año el calendario de días inhábiles para el ámbito de la Administración General del Estado. La Resolución de 23 de noviembre de 2005, de la Secretaría General para la Administración Pública, establece el calendario de días inhábiles en el ámbito de la Administración General del Estado para el año 2006, a efectos de cómputos de plazos (BOE 02-12-2005).

11 La sentencia apelada había anulado las resoluciones del Ayuntamiento de San Fernando (Cádiz) por las que se habían declarado inhábiles todos los sábados del año, a efectos de cumplimiento y cálculo de los plazos establecidos en artículos 59 y 60 LPA.

12 En la convocatoria de la Junta de Propietarios es muy importante reseñar este aspecto, es decir, es necesario llamar en Primera y Segunda convocatoria, por ejemplo, con un intervalo de tiempo de 30 minutos. Y esto es así porque en Primera convocatoria, para empezar la reunión, es preciso que concurran la mayoría de los propietarios que, además, representen la mayoría de las cuotas de participación. Si no se da este hecho, no se puede empezar con la Junta. Por lo tanto la reunión, se suele celebrar en una segunda convocatoria, ya que esta vez, no es preciso que exista ese quórum y los acuerdos adoptados son válidos. Si en la convocatoria no se especifica este dato, y no asisten la mayoría de los propietarios que, además, representen la mayoría de las cuotas, no se puede celebrar la reunión, debiendo celebrarse en los siguientes ocho días naturales, cursando citación con una antelación mínima de tres días, tal y como indica el 16, apartado 2 , de la Ley de Propiedad Horizontal. Por ello, generalmente, las Juntas siempre empiezan en segunda convocatoria, para evitar líos de cuento y recuento de votos y cuotas.

13 Los antecedentes de este precepto son el artículo 104 de la Ley Municipal de 1877; artículo 129 del Estatuto Municipal; el Real Decreto de 15 de julio de 1930 (Gaceta de Madrid número 200, de 19 de julio de 1930) y el artículo 59 de la Ley Municipal de 1935.

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