La aprobación de un Plan Parcial que afecta a dos vías pecuarias, no altera la competencia municipal en materia urbanística

Se recurre en casación la sentencia que declaró nulo el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Oropesa, de aprobación definitiva del Programa de Actuación Integrada, Plan Parcial y Proyecto de Urbanización de la Unidad de Ejecución UE-1 del Sector R5-B de Oropesa del Mar, por incompetencia manifiesta del órgano resolutorio, al afectar el nuevo planeamiento a dos vías pecuarias.

Iustel

La Sala declara que la existencia de vías pecuarias en el Sector objeto de ordenación por el Plan Parcial no altera el orden competencial urbanístico, y que la sentencia recurrida confunde la potestad sectorial de la CCAA de resolver los expedientes de afectación o desafectación y alteración del trazado de las vías pecuarias con la potestad de planteamiento, que constituye una competencia horizontal en la que se incluyen las decisiones relativas al uso de los terrenos, y que corresponde al municipio, por lo que se estima el recurso y se declara la validez del Acuerdo anulado.

Tribunal Supremo

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sentencia de 29 de marzo de 2012

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 5445/2009

Ponente Excmo. Sr. EDUARDO CALVO ROJAS

En la Villa de Madrid, a veintinueve de Marzo de dos mil doce.

La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación n.º 5445/2009 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Javier Iglesias Gómez en representación de CONSTRUCCIONES CASTELLÓN, 2000 S.A.U., contra la sentencia de la Sección 1.ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 12 de junio de 2009 (recurso contencioso-administrativo 606/2006 y acumulado 1015/2006 ). Se han personado en las actuaciones como partes recurridas el AYUNTAMIENTO DE OROPESA DEL MAR, representado por el Procurador D. Roberto Granizo Palomeque, y la entidad mercantil OROPESA BELLA, S.L., representada por el Procurador D. Juan Antonio García San Miguel y Orueta.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- La Sección 1.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia con fecha 12 de junio de 2009 (recurso contencioso-administrativo n.º 606/2006 y acumulado el recurso n.º 1015/2006), en cuya parte dispositiva se establece:

““FALLAMOS: Estimamos los recursos contencioso administrativos acumulados formulados contra el acuerdo del Ayuntamiento de Oropesa de 30 de mayo de 2006, que se declara nulo de pleno derecho por incompetencia manifiesta; sin perjuicio de lo dispuesto en el fundamento jurídico último, último párrafo, de esta sentencia. Y sin costas ““

SEGUNDO.- La referida sentencia, a lo largo de veinticinco fundamentos jurídicos (existen dos con el número ordinal "noveno") examina sendos recursos interpuestos por la compañías Pabrama, S.A. y Oropesa la Bella, S.L. contra el Plan Parcial y el Programa de Actuación Integrada correspondientes al Sector RB5 del Plan General de Oropesa del Mar, aprobados definitivamente por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Oropesa de 30 de mayo de 2006.

La Sala de instancia analiza de forma ordenada los distintos argumentos de impugnación aducidos por Pabrama, S.A. y Oropesa la Bella, S.L. en sus respectivas demandas, resultando todos ellos desestimados, hasta llegar al fundamento jurídico vigésimo cuarto, en el que se examina la cuestión relativa a las vías pecuarias sobre las que incide el instrumento de ordenación controvertido (Plan Parcial), llegando la Sala de instancia a la conclusión de que, por resultar afectadas tales vías pecuarias, la aprobación definitiva del Plan Parcial corresponde a la Generalidad y no al Ayuntamiento. Este fundamento se expresa en los siguientes términos:

““ (...) VIGESIMOCUARTO. Tema distinto es el de la vía pecuaria. La ley 3/95 indica que éstas son bienes demaniales de las Comunidades autónomas. Los arts. 10 ss. de la ley en cuestión señalan los mecanismos para la modificación del trazado de las vías pecuarias e incluso contemplan la posibilidad de que dicho cambio de trazado sea consecuencia de una modificación del planeamiento.

El informe de VIAS PECUARIAS, cuyo contenido se ha resumido más arriba, es claro: ESTE PLAN PARCIAL AFECTA A DOS VIAS PECUARIAS; e incluso en relación con ENTRETERMINOS el informe exige determinadas puntualizaciones del planeamiento (justificación de la continuidad, idoneidad y cuantificación de los terrenos de la vía pecuaria aptos para usos compatibles y complementarios), y que por el órgano competente se proceda a la desafectación de los terrenos no aptos para esos usos compatibles y complementarios.

Afectando el plan a dos vías pecuarias, que son dominio público no municipal, resultaba imprescindible la aprobación definitiva del mismo por la GENERALIDAD, sin que baste la mera expedición de una cédula, que además se subordinaba a la emisión de, entre otros, el informe de VIAS PECUARIAS.

En suma, concurre incompetencia manifiesta del ayuntamiento para la aprobación de este plan parcial; lo que determina su nulidad absoluta, bien entendido en todo caso que la nulidad sólo afecta al acto mismo de aprobación definitiva y no al resto de las actuaciones practicadas, que por el principio de conservación de las actuaciones pueden perfectamente mantenerse al ser anteriores y no estar afectadas por la nulidad del acto de aprobación definitiva; conforme al art. 66 de la ley 30/92 ““.

TERCERO.- La representación de Construcciones Castellón, 2000 S.A.U. -parte codemandada en el proceso de instancia- preparó recurso de casación contra dicha sentencia y luego formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 15 de octubre de 2009 en el que, después de exponer los antecedentes del caso, formula dos motivos de casación, el primero de ellos al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y el segundo invocando el artículo 88.1.c/ de la misma Ley. El enunciado de tales motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. Infracción de los artículos 10 y siguientes de la Ley 3/1995, de Vías Pecuarias, señalando la recurrente que la existencia de vías pecuarias en el Sector objeto de ordenación por el Plan Parcial no altera el orden competencial urbanístico. La recurrente tacha de errónea la conclusión de la sentencia en la que se aprecia el vicio de incompetencia manifiesta del Ayuntamiento para la aprobación definitiva del instrumento urbanístico por la circunstancia de que afecta al dominio público no municipal (dos vías pecuarias), entendiendo que por esa razón la aprobación definitiva correspondía a la Generalidad Valenciana, a pesar de que hubiera expedido la cédula urbanística.

2. Infracción, por inaplicación, del artículo 65.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, ya que las partes no debatieron en el proceso si el artículo 10 de la Ley 3/95, de Vías Pecuarias, podía alterar las competencias para la aprobación definitiva del Plan Parcial, de manera que la sentencia introduce en el debate una cuestión nueva sin dar ocasión de contradicción y defensa, por lo que igualmente se vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva.

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia que case y anule la sentencia recurrida en su pronunciamiento anulatorio del Plan Parcial del Sector R5B y se confirme la validez del acuerdo municipal aprobatorio del Plan Parcial.

CUARTO. Por providencia de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo de 20 de enero de 2010 se acordó dar traslado a la parte recurrente para alegaciones sobre la causa de inadmisión del recurso planteada por Oropesa Bella, S.L. en su escrito de personación, donde se aducía que el recurso choca frontalmente con lo dispuesto en el artículo 86.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción.

Evacuado el trámite de alegaciones, la Sección Primera dictó auto con fecha 25 de marzo de 2010 en el que acuerda la admisión a trámite del recurso interpuesto así como remisión de las actuaciones a la Sección Quinta de conformidad con las reglas de reparto de asuntos

QUINTO.- Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por providencia de 7 de mayo de 2010 se acordó dar traslado del escrito de interposición del recurso a las partes recurridas para que en el plazo de treinta días formalizasen sus escritos de oposición.

La representación de la compañía mercantil OROPESA BELLA, S.L, presentó escrito con fecha 25 de junio de 2010 en el que, tras exponer los fundamentos de su oposición, solicita que se dicte sentencia por la que se declare la inadmisión o, en su defecto, se desestime el recurso de casación con imposición de costas al recurrente.

Por su parte, la representación de Ayuntamiento de Oropesa presentó su escrito con fecha 29 de junio de 2010 en el que manifiesta su voluntad de no oponerse al recurso.

SEXTO. - Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 27 de marzo de 2012, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- El presente recurso de casación n.º 5445/09 lo interpone la representación Construcciones Castellón, 2000 S.A.U. contra la sentencia de la Sección 1.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 12 de junio de 2009 (recurso contencioso-administrativo n.º 606/2006 y acumulado el recurso n.º 1015/2006) en la que, estimando en parte los recursos interpuestos por Pabrama, S.A. y Oropesa la Bella, S.L. declara nulo, por incompetencia manifiesta, el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Oropesa del Mar de 30 de mayo de 2006 por el que se disponía, en lo que aquí interesa, la aprobación definitiva del Plan Parcial del Sector R5-B del Plan General de dicho municipio.

Como hemos dejado reseñado en el antecedente segundo, la Sala de instancia, después de abordar y desestimar otros argumentos de impugnación aducidos por las demandantes -y sobre los que no se ha suscitado debate en casación- señala en el fundamento vigésimocuarto de la sentencia que, como el instrumento de ordenación impugnado "afecta" a dos vías pecuarias, la competencia para su aprobación definitiva corresponde a la Generalitat Valenciana, declarando por ello la nulidad de pleno derecho del acuerdo del Ayuntamiento que aprueba definitivamente el Plan Parcial, por incompetencia manifiesta del órgano resolutorio. Y contra este concreto pronunciamiento de la sentencia, y contra el fundamento jurídico que lo sustenta, dirige la entidad Construcciones Castellón, 2000 S.A.U. (codemandada en el proceso de instancia) los dos motivos de casación cuyo enunciado y contenido hemos resumido en el antecedente tercero.

SEGUNDO.- En el motivo primero se alega la infracción de los artículos 10 y siguientes de la Ley 3/1995, de Vías Pecuarias, señalando la recurrente que la existencia de vías pecuarias en el Sector objeto de ordenación por el Plan Parcial no altera el orden competencial urbanístico. Pues bien, desde ahora queda anticipado que este primer motivo habrá de ser acogido.

Como señala con acierto la recurrente, la sentencia de instancia incurre en el error de considerar que, por "afectar" el Plan Parcial a dos vías pecuarias, la competencia para la aprobación definitiva del instrumento de planeamiento correspondía a la Comunidad Autónoma y no al Ayuntamiento de Oropesa del Mar.

Es cierto que, como señala la sentencia, el Plan Parcial incide sobre el trazado de dos vías pecuarias: la Vereda de Didota y la Colada de Entretérminos o Vereda de la Molloná. Sobre el tramo de la primera, que al llegar a los terrenos que conforman el Plan Parcial carecía de continuidad, se precisaba su desafectación; y en lo relativo a la Colada de Entretérminos, se requería la alteración de su trazado para ejecutar las previsiones del Plan Parcial. En consideración a ello la sentencia cita los artículos 10 y siguientes de la Ley 3/95, de Vías Pecuarias, que se refieren a la desafectación (artículo 10), a la modificación del trazado (artículo 11) y a la modificación del trazado como consecuencia de una nueva ordenación territorial (artículo 12).

Pues bien, como la resolución de los expedientes de afectación/desafectación y alteración del trazado de las vías pecuarias corresponden a la Comunidad Autónoma, la sentencia confunde esa potestad sectorial con la potestad de planteamiento, que constituye una competencia horizontal en la que se incluyen las decisiones relativas al uso de los terrenos, en el sentido de vincularlos a un fin. Así, la sentencia recurrida señala que "... Afectando el plan a dos vías pecuarias, que son de dominio público no municipal, resultaba imprescindible la aprobación definitiva del mismo por la Generalitat... ". (fundamento vigesimocuarto, párrafo tercero, de la sentencia recurrida),

El razonamiento de la Sala de instancia no puede ser compartido.

Se convendrá en que, de no concurrir la incidencia del instrumento de planeamiento en las vías pecuarias, no se cuestionaría la competencia del Ayuntamiento para la aprobación definitiva de dicho Plan Parcial, por tratarse de un instrumento de desarrollo cuya ordenación pormenorizada, según la cédula urbanística expedida por la Generalidad, era conforme con la ordenación estructural contenida en la homologación aprobada el 26 de julio de 2001, y así se reflejaba en la resolución de la Dirección General de Planificación y Ordenación del Territorio de 14 de diciembre de 2005. A tal efecto debe notarse que la sentencia de instancia, en el punto que aquí interesa, no hace mención alguna a la eventual aplicación del artículo 54.b/ de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la actividad urbanística de Valencia, que se refiere a los supuestos en que la aprobación de los Planes Parciales y otros instrumentos de desarrollo corresponde a la Generalidad Valenciana y no a los Ayuntamientos.

De esta forma, según la sentencia recurrida la competencia para la aprobación definitiva del Plan Parcial derivaría directamente de la Ley de Vías Pecuarias o, si se prefiere, de la competencia sectorial en esta materia, que, en efecto, viene atribuida a la Comunidad Autónoma tanto en lo que se refiere a la desafectación (artículo 10 ) como en lo relativo a la alteración de los trazados (artículo 12), especificando este último precepto que cuando las alteraciones de trazado sean consecuencia de la nueva ordenación territorial, deberá asegurar con carácter previo el mantenimiento de la integridad superficial, la idoneidad de los itinerarios y la continuidad de los trazados, junto con la del tránsito ganadero, así como los demás usos compatibles y complementarios de aquél. Por tanto, no hay duda de que tanto la desafectación como la alteración de los trazados de las vías pecuarias son decisiones que corresponde adoptar a las Comunidades Autónomas.

Esas previsiones de la Ley 3/95, de Vías Pecuarias, son las que han inducido a la Sala de instancia a considerar, erróneamente, que tal competencia sectorial hace operar una suerte de principio de especialidad que modifica la competencia urbanística. Así, la sentencia de instancia únicamente alude a la Ley de Vías Pecuarias como norma atributiva de la competencia a la Comunidad Autónoma para la aprobación definitiva del Plan Parcial; pero es claro que esa Ley no contiene atribución alguna de competencia a la Administración Autonómica para la aprobación de instrumentos de planeamiento.

Podría discutirse si la cesación de la desafectación de una de las vías pecuarias y la alteración del trazado de la otra deben ser previas a la aprobación definitiva del instrumento de ordenación, o si, por el contrario, es posible la aprobación del planeamiento urbanístico pero condicionada en su ejecutividad a que se lleven a cabo aquellas decisiones en materia de vías pecuarias. Pero esa no ha sido la cuestión abordada por la Sala de instancia pues la sentencia únicamente se plantea si la existencia de vías pecuarias afectadas por el Plan Parcial altera la competencia urbanística para la aprobación definitiva de dicho instrumento de planeamiento; y la resuelve en sentido que ya hemos visto, que, como también hemos señalado, nosotros no compartimos.

La Sala de instancia parece haber entendido, equivocadamente, que el Plan Parcial, al vincular el suelo al destino urbanístico, producía por sí mismo la desafectación y la alteración del trazado de las vías pecuarias que discurren por su ámbito y que por esa razón no podía ser aprobado por el Ayuntamiento, al carecer éste de competencias decisorias en materia de vías pecuarias. Pero sucede que -salvo en el supuesto específico de la alteración jurídica de los bienes de dominio público de las entidades locales a que se refiere el artículo 8.4.a/ del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986- la aprobación definitiva de un instrumento de planeamiento urbanístico, por más que este contenga determinaciones sobre el destino o uso del suelo, no comporta por sí misma la alteración del régimen jurídico de bienes demaniales, y por tanto, en lo que aquí interesa, dicha aprobación no comporta la desafectación ni la alteración del trazado de la vías pecuarias, pues éstas son decisiones que han de ser adoptadas por el órgano que tiene atribuida la competencia sectorial (véase el artículo 69.2 de la Ley 33/2003 del Patrimonio de las Administraciones Públicas ) y por el procedimiento específicamente establecido para ello.

Por tales razones, el motivo de casación primero debe ser estimado; y ello hace innecesario el estudio del motivo segundo, en el que la recurrente señala, con razón, que en el proceso de instancia no se había debatido si como consecuencia del artículo 10 de la Ley de Vías Pecuarias podían quedar alteradas las competencias urbanísticas para la aprobación de los instrumentos de planeamiento.

TERCERO.- Establecido así que la sentencia debe ser casada, procede que entremos a resolver en los términos en viene planteado el debate ( artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ).

Ahora bien, dado que, salvo en el aspecto que ya hemos analizado relativo a la competencia para la aprobación definitiva del Plan Parcial, la sentencia recurrida desestimó las demás cuestiones suscitadas y argumentos de impugnación aducidos en las demandas de los dos recursos acumulados, habiéndose aquietado las demandantes ante esa desestimación, nos remitiremos a lo resuelto en la sentencia de instancia, cuyos argumentos hacemos nuestros, procediendo, en consecuencia, la desestimación de los recursos contencioso-administrativos acumulados.

CUARTO.- Al ser estimado el recurso de casación interpuesto por Construcciones Castellón, 2000 S.A.U., no procede imponer las costas derivadas de dicho recurso a ninguna de las partes personadas ( artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ), debiendo correr cada parte con las suyas en lo que se refiere a las del proceso de instancia, al no haberse apreciado temeridad o mala fe en ninguno de los litigantes ( artículo 139.1 de la misma Ley ).

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción,

FALLAMOS

1. Ha lugar al recurso de casación n.º 5445/09 interpuesto en representación de CONSTRUCCIONES CASTELLÓN, 2000 S.A.U. contra la sentencia de la Sección 1.ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 12 de junio de 2009 (recurso contencioso-administrativo 606/2006 y acumulado 1015/2006 ), que ahora queda anulada y sin efecto.

2. Desestimamos los recursos contencioso-administrativos interpuestos por las entidades mercantiles PABRAMA S.A. y OROPESA LA BELLA S.L. contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Oropesa de 30 de mayo de 2006 de aprobación definitiva del Programa de Actuación Integrada, Plan Parcial y Proyecto de Urbanización de la Unidad de Ejecución UE-1 del Sector R5-B de Oropesa del Mar.

3.- No hacemos imposición de costas en el proceso de instancia, debiendo correr cada parte con las suyas en el recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

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