REESTRUCTURACIONES DE ÓRGANOS Y ENTIDADES PÚBLICAS, CONTRATOS PREEXISTENTES Y CONTINUIDAD DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS, por Santiago Muñoz Machado, Catedrático de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense y Abogado

La insistente publicación en la prensa diaria de anuncios gubernamentales o de opiniones expertas que dan por segura la inmediata adopción de medidas de reestructuración administrativa, forzadas por la necesidad de racionalizar la organización actual y reducir los gastos del sector público, disparados hasta bastante más lejos de lo razonable en la extinta época de la opulencia, han puesto a cavilar a no pocos administradores locales, políticos o profesionales.

El supuesto paradigmático es la fusión de varios municipios: ¿qué ocurre con los contratos -de alumbrado, de abastecimiento de aguas, de recogida de residuos, etc…- que tuvieran adjudicados para la prestación de servicios en el ejercicio de sus respectivas competencias las entidades locales que se extinguen como consecuencia de la fusión? Y la misma pregunta puede trasladarse al ámbito asociacionismo municipal: siendo lícito que los municipios se asocien en mancomunidades para la prestación conjunta de determinados servicios públicos, es indispensable que tal facultad se ejercite con pleno respeto a las normas establecidas en materia de contratación.

El principio general de subrogación del ente público que asume la competencia en cuantos derechos y obligaciones contractuales correspondieran a las entidades que habían suscrito, en virtud de esa misma competencia, los contratos públicos de que se trate.

I

La insistente publicación en la prensa diaria de anuncios gubernamentales o de opiniones expertas que dan por segura la inmediata adopción de medidas de reestructuración administrativa, forzadas por la necesidad de racionalizar la organización actual y reducir los gastos del sector público, disparados hasta bastante más lejos de lo razonable en la extinta época de la opulencia, han puesto a cavilar a no pocos administradores locales, políticos o profesionales.

Me han hecho saber que en la redacción del Diario de Derecho Municipal se han recibido bastantes comunicaciones de concejales y funcionarios locales, e incluso de algunos vecinos de pequeñas localidades, solicitando nuestra opinión sobre problemas de la siguiente gama:

Se dice que pueden suprimirse todos los ayuntamientos de pueblos que tengan menos de veinte mil habitantes, lo que, de hacerse, constituiría una verdadera revolución administrativa. No se olvide que durante doscientos años, tras la aprobación de la Constitución de 1812 y la inmediata e importante Instrucción para el gobierno económico y político de las provincias, de 1813, el principio que se implantó en materia de organización administrativa local fue aquel que resumió concisa y exactamente Adolfo Posada: en cada pueblo habrá un ayuntamiento y cada ayuntamiento será una Administración pública. Con excepción de los pueblos de mínima entidad poblacional, así ha sido a lo largo de los siglos sin que se hayan producido nunca cambios esenciales.

La alternativa, o la modulación si se quiere, de los procesos de supresión de ayuntamientos, sea por fusión o por eliminación pura y simple, será la constitución de agrupaciones o asociaciones municipales, bien con los revestimientos formales que hoy ofrece la legislación vigente (mancomunidades, comarcas, consorcios, agrupaciones de interés...) o bien con los que puedan regularse con ocasión de la reforma. A estas entidades se trasladarán la responsabilidad, competencias y servicios cuando se considere que su prestación pueda ganar en eficiencia.

Sea cual sea el camino que se emprenda, esta clase de reorganizaciones no es nada simple y, desde luego, no es posible ejecutarlas con un chasquido de dedos. Además del tiempo necesario para programarlas, hace falta montar procedimientos complejos para ejecutarlas. Baste con recordar lo ocurrido con la más importante operación de reestructuración que ha acometido el Estado en los últimos doscientos años, consistente en sustituir su organización centralizada por otra regida por el principio de descentralización. Las normas establecidas en la Constitución de 1978 hubieron de completarse con los Estatutos de autonomía, que fijaron las competencias, antes estatales, que pasaban a titularidad de las Comunidades Autónomas. Y, concluido este trascendental paso normativo, se abrió otro, todavía sin cerrar del todo más de treinta años después, consistente en la transferencia a las Comunidades Autónomas de los servicios que antes habían venido gestionándose (directa o indirectamente) por el Estado.

Una cosa es, jurídicamente, asumir la titularidad de una competencia y otra distinta, como enseña la experiencia indicada, hacerse cargo de los servicios que había organizado bajo su dependencia el órgano que con anterioridad tenía atribuida aquella competencia como propia. El segundo momento de la transferencia del servicio es mucho más delicado porque no depende de una decisión normativa, sino de la evaluación de la situación del servicio: la Administración titular del mismo puede tener contraídos compromisos contractuales que no puede desconocer si el servicio es objeto de gestión indirecta; puede existir personal adscrito y bienes afectos a esa actividad que es preciso analizar para determinar si son segregables de otros servicios que presta la misma Administración y si, en su caso, se pueden transferir al nuevo titular de la competencia. En fin, existen recursos económicos implicados cuya cuantía hay que evaluar.

Se comprende bien, por todo ello, que los cambios de titularidad de las competencias en los procesos de reestructuraciones administrativas no afectan, en principio, a la gestión del servicio. El principio de continuidad de los servicios públicos, plasmado desde antiguo en la jurisprudencia y recogido en la legislación básica sobre la materia (la última regulación general en el artículo 27 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía, recogiendo criterios que están en todas las demás leyes autonómicas que regulan la materia), impide que la actividad en que el mismo consiste pueda ser bruscamente puesta en riesgo, obstaculizada, o definitivamente suspendida.

Es de notar que en estas operaciones de reforma administrativa, en que unos entes públicos asumen la responsabilidad de otros y los sustituyen, rige también la norma de que no son posibles acciones unilaterales de ninguno de los entes públicos implicados, sino que la transferencia final del servicio requiere un concurso de voluntades en el que han de participar todas las entidades afectadas. Las operaciones de transferencia de servicios a las Comunidades Autónomas nos vuelven a ofrecer, en este punto, un ejemplo bien experimentado: en primer lugar, se definen las competencias en los Estatutos de autonomía completados por la legislación básica del Estado; después se estudia el alcance de los traspasos en comisiones sectoriales; en tercer lugar, las comisiones mixtas de transferencias, previstas en las disposiciones transitorias de todos los Estatutos de autonomía, elaboran las propuestas de transferencia de servicios, evaluando los medios personales, materiales y financieros que estaban afectos a los servicios y pueden ser transferidos. En cuarto y último lugar, el Gobierno aprueba mediante real decreto los indicados acuerdos, convirtiéndolos en norma y dotándoles de la necesaria eficacia y carácter vinculante para todos.

En conclusión pueden establecerse algunas proposiciones jurídicas que rigen siempre los procesos de reestructuración de entidades públicas, por lo que concierne a la asunción efectiva de las competencias y el efecto de la misma sobre los servicios públicos en funcionamiento:

Primero, la atribución de una determinada competencia a una entidad que no la ostentaba con anterioridad, privando de ella, total o parcialmente, al organismo que la tenía atribuida, no afecta automáticamente a los servicios públicos en funcionamiento ni altera su régimen jurídico.

Segundo, en todos los casos es preciso estudiar qué medios personales, materiales y financieros han de transferirse al nuevo titular de las competencias, sobre todo cuando, como no es infrecuente, la atribución se haya hecho en régimen de compartición o concurrencia de modo que el anterior titular no pierda totalmente las atribuciones para actuar en relación con un sector o servicio determinado.

Tercero, las normas que crean los nuevos organismos y les asignan competencias deben fijar los procedimientos transitorios para la reestructuración de los servicios públicos implicados. En otro caso, sólo acuerdos interadministrativos podrían suplir (aunque con graves problemas de seguridad jurídica) aquella omisión.

Cuarto, el principio de continuidad de los servicios públicos exige que cualquier modificación competencial no afecte, salvo que resulte absolutamente imprescindible para la salvaguarda del interés general, al régimen de prestación de los mismos.

Quinto, el principio de eficiencia, que recoge el artículo 31.2 de la Constitución, no permite la sustitución de la gestión de los servicios públicos por otros que impliquen mayores gastos. En este sentido, la sustitución entre entes públicos no debe afectar a los servicios públicos que, por ejemplo, son prestados en régimen de gestión indirecta mediante contratos, provocando la resolución de los mismos con las consiguientes indemnizaciones.

II

Algunas de las cuestiones más concretas que han planteado los correos recibidos en la redacción del Diario del Derecho Municipal, de las que me han dado cuenta, presentan tintes manifiestos de preocupación. Por ejemplo, se ha suscitado la cuestión de cómo afectan los procesos de fusión a poblaciones que tienen bienes comunales en mano común cuyos titulares son los vecinos. ¿Implicarán las reformas que dichos bienes pasen a ser compartidos con los demás vecinos de los municipios fusionados? ¿Es posible que de esta manera se pierda una riqueza local, o haya que compartirla, cuando su origen es varias veces centenario? ¿Qué ocurre cuando la fusión acordada obliga a un ayuntamiento muy saneado, que cuenta con importantes recursos, a fusionarse con otro endeudado y en la ruina? ¿Se mantiene el derecho al puesto de trabajo, que es uno de los derechos adquiridos que los funcionarios locales sienten como más indiscutibles considerando que la mayoría están asentados familiarmente en la localidad en la que prestan servicios? ¿Qué ocurrirá con los contratados laborales? ¿Serán inmediatamente resueltos estos contratos? ¿Y los contratos suscritos por el ayuntamiento con terceros, bien sea para la realización de obras o la prestación de servicios de cualquier clase?...

La respuesta a la mayor parte de estas cuestiones tendrá que venir explicitada en las normas que regulen los procesos de fusión porque, sobre todo si han de ser masivos, la regulación general de los mismos, establecida en el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local (TRRL, aprobado por Real Decreto legislativo 781/1986), y en el Reglamento de Población y demarcación territorial de los entes locales (aprobado por Real Decreto 1690/1986), tal vez resulte insuficiente. Por ejemplo, el artículo 9.2 del TRRL establece los requisitos que se exigen a la iniciativa para la fusión o incorporación de municipios limítrofes (ha de promoverse por acuerdo de los respectivos ayuntamientos adoptado con la mayoría reforzada que en dicho precepto se establece), y algunos trámites esenciales del procedimiento como la información pública, pero no desciende esta regulación general al detalle necesario para abordar las cuestiones que en cada caso habrá que resolver.

Sin embargo, sobre alguno de los extremos indicados se puede adelantar una opinión porque realmente no son fenómenos nuevos sino producidos muchas veces en la historia de nuestras Administraciones públicas. En particular, el problema de la continuidad de los contratos de prestación de servicios públicos cuando el ente público que los suscribió desaparece o su competencia sobre la materia se traslada a otro organismo administrativo.

Conviene precisar que sólo es posible que se pretenda suscitar algún problema de continuidad en relación con aquellos contratos suscritos para la prestación de determinados servicios que, por virtud de un procedimiento de alteración de términos municipales o como consecuencia de la creación de una mancomunidad de municipios, queden en el ámbito competencial de una entidad distinta de la inicialmente contratante. En cambio, y es importante destacarlo, la creación de una mancomunidad para la prestación conjunta de un determinado servicio no tiene por qué afectar a los contratos suscritos anteriormente por los municipios mancomunados en cuestiones ajenas a los concretos intereses atribuidos a la mancomunidad. De hecho, en ocasiones puede que baste, para resolver la cuestión, con observar los límites de las competencias asumidas por la mancomunidad: si se crea ésta para prestar el servicio de transporte público interurbano de viajeros entre los términos municipales de los municipios asociados, su creación no tiene por qué afectar a los contratos anteriormente suscritos para la prestación del servicio de transporte público urbano respectivo, pese a que ambas competencias estén comprendidas en el apartado ll) del artículo 25 de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local. Por lo mismo, la creación de una mancomunidad para la prestación conjunta del servicio de suministro de agua (letra l del art. 25) normalmente se referirá al sistema de abastecimiento en alta (a que alude el art. 3.g de la Ley 10/2001, del Plan Hidrológico Nacional) de modo que no tendría por qué afectar a los contratos suscritos para la prestación del servicio de suministro de agua a los vecinos de cada municipio individualmente considerado.

Nos interesa, por tanto, únicamente qué ocurre con un contrato público en un supuesto de asunción por una entidad distinta de las competencias en virtud de las cuales el órgano administrativo contratante lo pudo adjudicar. El supuesto paradigmático es la fusión de varios municipios: ¿qué ocurre con los contratos –de alumbrado, de abastecimiento de aguas, de recogida de residuos, etc...- que tuvieran adjudicados para la prestación de servicios en el ejercicio de sus respectivas competencias las entidades locales que se extinguen como consecuencia de la fusión? Y la misma pregunta puede trasladarse al ámbito asociacionismo municipal: siendo lícito que los municipios se asocien en mancomunidades para la prestación conjunta de determinados servicios públicos, es indispensable que tal facultad se ejercite con pleno respeto a las normas establecidas en materia de contratación.

III

La legislación sobre contratos públicos no aborda esta importante cuestión de la extinción, sustitución o sucesión del poder adjudicador. Desde luego no la contempla como causa de extinción o resolución de los contratos (véase el artículo 223 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público aprobado por Real Decreto legislativo 3/2011, en adelante TRLCSP), ni afecta, por tanto, a la regla general del cumplimiento de los contratos con arreglo a lo en ellos establecido (art. 209 TRLCSP), no estando prevista como causa de resolución la voluntad unilateral de una sola de las partes que invocase, a tal efecto, su propia decisión de reestructurarse o de modificar el régimen de prestación del servicio para pasar a prestarlo en asociación con una entidad distinta.

Por ello, siempre que queden respetados los principios básicos establecidos en el propio Texto Refundido sobre los límites de la modificación de los contratos en cuanto al objeto de los mismos, parece lógico pensar que debe aplicarse el principio de continuidad de los contratos subrogándose el nuevo ente (o la entidad que haya recibido la competencia en la materia a que se refiera la contratación) en la posición jurídica de la Administración que los hubiera celebrado.

Esa es la regla en los supuestos referidos al cambio –por sustitución o sucesión- de contratista: se prevé, en todos los casos, que dicha sustitución conlleve la subrogación del contratista sustituto respecto de todas las obligaciones y derechos dimanantes del contrato asumidos por el contratista sustituido.

Uno de ellos es la cesión de los contratos. El artículo 226 del TRLCSP permite que los derechos y obligaciones dimanantes de los contratos sean cedidos por el adjudicatario a un tercero siempre que se respeten los principios rectores de la contratación pública ya que no debe ser esta una vía para procurar una alteración sustancial de las características del contratista si éstas constituyen un elemento sustancial del contrato, ni debe resultar de la cesión una restricción efectiva de la competencia en el mercado. Por ello se establecen algunas precauciones como la necesidad de que el órgano de contratación autorice previamente la cesión, debiendo comprobar que el cesionario reúne los requisitos necesarios (que tenga capacidad para contratar con la Administración y la solvencia que resulte exigible, etc...). Pero lo importante, a los efectos que aquí interesan, es observar que el legislador contempla la posibilidad de cesión de los contratos, previendo expresamente que el cesionario quede “subrogado en todos los derechos y obligaciones que corresponderían al cedente” (art. 226.3 del TRLCSP).

El mismo principio se aplica a los supuestos de sucesión del contratista, a los que se refiere con carácter general el artículo 85 del TRLCSP. Téngase en cuenta que una de las causas legales de resolución de los contratos es “la muerte o incapacidad sobrevenida del contratista individual o la extinción de la personalidad jurídica de la sociedad contratista”, si bien el artículo 223.a) que la establece remite expresamente al citado artículo 85.

Lo cierto es que en caso de muerte o incapacidad sobrevenida del contratista, la Administración puede acordar la continuación del contrato con sus herederos o sucesores, pues así lo dispone el artículo 224.3 del TRLCSP.

Pero nos interesa más el supuesto referido a la extinción de la personalidad jurídica de la sociedad contratista, que es al que específicamente alude el citado artículo 85 bajo el título “sucesión del contratista”. Indica este precepto que en los casos de fusión de empresas en los que participe la sociedad contratista, “continuará el contrato vigente con la entidad absorbente o con la resultante de la fusión, que quedará subrogada en todos los derechos y obligaciones dimanantes del mismo”. Ello sin perjuicio de la necesaria autorización administrativa exigida por el artículo 270.5 del TRLCSP si la sucesión se refiere a contratos de concesión de obra pública.

Idéntica regla se establece para los supuestos de escisión, aportación o trasmisión de empresas o ramas de actividad de las mismas: “continuará el contrato con la entidad a la que se atribuya el contrato, que quedará subrogada en los derechos y obligaciones dimanantes del mismo, siempre que tenga la solvencia exigida al acordarse la adjudicación o que las diversas sociedades beneficiarias de las mencionadas operaciones y, en caso de subsistir, la sociedad de la que provengan el patrimonio, empresas o ramas segregadas, se responsabilicen solidariamente con aquélla de la ejecución del contrato” (art. 85 TRLCSP citado). También en este caso hace falta autorización expresa del órgano de contratación cuando el contrato es de concesión de obra pública (art. 270.6 TRLCSP).

Se considera por el legislador tan importante esa continuidad de los contratos administrativos con subrogación de la nueva entidad en los derechos y obligaciones que de aquéllos dimanen, que sólo prevé que no se lleve a efecto si tal nueva entidad no reúne las condiciones de solvencia necesarias, y contempla expresamente este concreto caso de imposibilidad de llevar a cabo la subrogación como un supuesto de resolución contractual por culpa del adjudicatario.

Queda claro, en definitiva, que el legislador ha optado por la continuidad de los contratos públicos cuando la persona jurídica del contratista queda absorbido o integrado en otra entidad.

La solución no puede ser distinta cuando, en lugar de sustituir al contratista, lo que se sustituye es la entidad contratante, aunque dicha solución no se prevea específicamente en la legislación reguladora de los contratos sino, como en seguida se verá, en la establecida precisamente para regular los supuestos de reorganización administrativa.

Otra cuestión que puede suscitarse, que sí interesa a la regulación contractual, es que esa sustitución del órgano contratante pueda derivar en la exigencia de una modificación del objeto del contrato para, por ejemplo, ampliar el ámbito territorial de la prestación del servicio inicialmente contratado o ampliar dicho objeto con nuevas prestaciones. Pero este extremo sí se halla expresamente previsto en el TRLCSP que establece claramente cuáles son los límites de las modificaciones contractuales y la necesidad de acudir a nuevos procesos de contratación para, por ejemplo, la adición de prestaciones susceptibles de utilización o aprovechamiento independiente (art. 105.2 del TRLCSP), aunque admitiendo que se aplique, a estos nuevos procesos, el régimen especial de adjudicación previsto para los “contratos complementarios”, esto es el procedimiento negociado, cuando concurran las circunstancias legalmente previstas (en los artículos 171.b y 174.b del TRLCSP). Tanto para los contratos de obras como para los de servicios se permite, en efecto, el procedimiento negociado para la adjudicación de un contrato complementario al contratista cuando, entre otros supuestos, la obra o el servicio complementario sea “estrictamente necesario” para el perfeccionamiento del contrato primitivo. Sirva de ejemplo lo dispuesto en el artículo 174.b) para la ampliación del contrato de servicios por el procedimiento negociado: se admite el mismo “b) Cuando se trate de servicios complementarios que no figuren en el proyecto ni en el contrato pero que debido a una circunstancia que no pudiera haberse previsto por un poder adjudicador diligente pasen a ser necesarios para ejecutar el servicio tal y como estaba descrito en el proyecto o en el contrato sin modificarlo, y cuya ejecución se confíe al empresario al que se adjudicó el contrato principal de acuerdo con los precios que rijan para éste o que, en su caso, se fijen contradictoriamente, siempre que los servicios no puedan separarse técnica o económicamente del contrato primitivo sin causar grandes inconvenientes al órgano de contratación o que, aunque resulten separables, sean estrictamente necesarios para su perfeccionamiento y que el importe acumulado de los servicios complementarios no supere el 50 por ciento del importe primitivo del contrato”.

IV

Pero, como ya se ha dicho, la regulación de las reestructuraciones de entidades y órganos administrativos no podrá encontrarse en la legislación sobre contratos públicos. De ello se han de ocupar las normas específicas que en cada ocasión se aprueben para la fusión o reestructuración de que se trate, como ha ocurrido en otras ocasiones.

En el caso de las transferencias de servicios a las Comunidades Autónomas, esta cuestión se ha producido masivamente. La regulación general de la solución jurídica que ha de darse está contemplada de un modo claro y conciso en el artículo 21.1 de la Ley 12/1983 del Proceso autonómico: “1. Los Reales Decretos de transferencia determinarán las concesiones y los contratos administrativos afectados por el traspaso, produciéndose la subrogación en los derechos y deberes de la Administración estatal en relación con los mismos por la Administración de la Comunidad Autónoma correspondiente”. Y, en efecto, los Reales Decretos de transferencia recogen expresamente el principio de subrogación de la nueva Administración competente en los derechos y deberes contractuales que tuviera contraídos la anterior.

Aunque recogido en esta Ley específica, la regla tiene el carácter de principio general, aplicable a todos los supuestos análogos de sucesión entre entidades públicas. Es verdad, como hemos dicho ya, que la legislación de contratos no establece previsiones semejantes, pero no tenía por qué hacerlo. Lo importante es que no sólo no contiene ninguna regla contradictoria con la aplicación de dicho principio, sino que pueden mostrarse bastantes ejemplos de que no existe ninguna otra alternativa posible.

En cuanto a la legislación sobre régimen local, también tiene incorporado el principio general de la subrogación en los derechos y deberes cuando se producen supuestos de sustitución o sucesión de órganos o entidades.

En particular, si estamos ante una fusión producida como consecuencia de la incorporación de uno o más municipios a otro u otros limítrofes, la regla es muy clara: el municipio resultante absorbe cuantos derechos y obligaciones correspondían a los municipios absorbidos o integrados. Así lo dispone expresamente el artículo 4 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales (aprobado por Real Decreto 1690/1986), cuyo artículo 4 permite la incorporación de uno o más municipios a otro u otros limítrofes cuando existan necesidades o conveniencia económica o administrativa, o lo imponga la mejora de la capacidad de gestión de los asuntos públicos locales, y establece claramente, en su apartado 2, lo siguiente: “2. La incorporación implicará la anexión del término o términos municipales a otro municipio, en el cual quedará integrada a todos los efectos la personalidad de los municipios incorporados”.

Esa incorporación de la personalidad jurídica de los municipios absorbidos, a todos los efectos, no deja ninguna duda acerca de la plena subsistencia de los derechos y obligaciones que tuvieran contraídos estos últimos. Los municipios pueden desaparecer para integrarse en otros mayores, pero sus obligaciones no desaparecen: acompañan, por el contrario, a la personalidad jurídica que queda integrada en la del municipio absorbente.

Y el mismo principio se ha seguido en las regulaciones de supuestos concretos de sucesión de entes públicos en relación con determinadas competencias: se ha optado, en todos los casos, por establecer la continuidad de los contratos establecidos con subrogación del nuevo titular de la competencia en los derechos y obligaciones dimanantes del contrato.

Un ejemplo es el referido a las concesiones otorgadas por el Estado en relación con servicios que posteriormente se atribuyeron a la competencia específica del municipio o de la provincia. A ello se refirió el Estatuto Municipal de 1924 al advertir de la dificultad de municipalizar servicios -que ahora se permitía (especialmente por el artículo 169)- para cuya prestación hubieran otorgado contratos el Estado, la región o la provincia. Por ello, su artículo 173 dispuso que “En todos los contratos y concesiones que sobre servicios públicos municipalizables otorguen, después de la publicación de esta ley, el Estado, la región, la provincia o el Municipio, será obligatorio consignar la cláusula de rescindibilidad en cualquier tiempo, sin otra indemnización que la del valor que tenga el servicio en el momento en que se tome el acuerdo de municipalización”.

La cuestión no quedaría resuelta hasta la aprobación del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955, cuyo artículo 114.3 estableció, en relación con los servicios de competencia de las Entidades locales que, según el Texto Refundido de las Leyes de Bases de Régimen Local de 1955, podrían prestarse mediante concesión administrativa, lo siguiente: “3. En virtud de lo dispuesto por la Ley de Régimen Local, corresponderá exclusivamente al Ayuntamiento o a la Diputación, según los casos, el otorgamiento de las concesiones para prestar dentro de su respectivo territorio jurisdiccional, los servicios que los artículos 101 a 103, 107 y 164 al 167 atribuyen a la competencia municipal, y los 242 a 245 y 285 y siguientes, a la provincial”. El legislador no se contentó con disponer que a partir de ese momento sólo el Ayuntamiento y la Diputación podrían otorgar concesiones en el respectivo ámbito de competencias, sino que añadió una Disposición Transitoria Cuarta referida a las concesiones preexistentes. Pues bien, la solución que se arbitró para estos casos consistió, sencillamente, en que dichas concesiones y contratos pasaron a adscribirse a la entidad titular de la competencia según el régimen jurídico aplicable. Decía, en efecto, aquella Disposición transitoria 4ª lo siguiente: “En las concesiones actualmente otorgadas en relación con los servicios determinados en el párrafo 3 del artículo 114 de este Reglamento, las Corporaciones locales respectivas se entenderán titulares concedentes de ellas y quedarán subrogadas en los compromisos y facultades inherentes a dicha situación”.

No se optó, como se ve, por resolver los contratos preexistentes, sino que se atribuyeron a la nueva Administración en cada caso competente.

Otro ejemplo se ofrece a resultas de la disposición transitoria novena de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local, que estableció que en el plazo máximo de un año desde la entrada en vigor de dicha Ley el Gobierno habría de disponer, mediante Real Decreto, la disolución de la Mancomunidad de Diputaciones de Régimen Común, estableciendo lo necesario para la liquidación del patrimonio, obligaciones y personal de la misma.

El mandato así establecido se cumplió mediante la aprobación del Real Decreto 1145/1986, de 6 de junio (BOE de 17 de junio de 1986; corr. err., BOE de 18 de junio de 1986), por el que se acuerda la disolución de la Mancomunidad General de Diputaciones Provinciales de Régimen Común.

Pues bien, el art. 4.3 de este Real Decreto estableció expresamente que la Administración del Estado se subrogaría en las obligaciones de la disuelta Mancomunidad.

V

Establecida la conclusión de que, indiscutiblemente, cualquier alteración de la titularidad de las competencias administrativas no implica la automática extinción de las situaciones jurídicas constituidas al amparo de su ejercicio y, en particular, no conlleva la consecuencia de que queden resueltos, o se habilite al nuevo órgano competente para resolver, los contratos administrativos preexistentes, deben añadirse unas últimas consideraciones sobre los efectos que razonablemente el indicado cambio de titularidad puede producir sobre las relaciones contractuales.

Sostenemos que, sin ninguna duda, el nuevo órgano competente queda subrogado en la posición jurídica que tenía el anterior titular de la competencia. Además de estar recogida esta subrogación como regla en alguna normativa específica, es, como hemos indicado, un principio general que rige siempre las reestructuraciones administrativas.

Estas reformas no son, sin embargo, negociadas con los interesados, sino el simple producto del ejercicio de la potestad de autoorganización. Puede decirse que la decisión corresponde unilateralmente a la Administración. Una vez adoptada, cuando afecta a derechos subjetivos consolidados, bien por aplicación de actos administrativos o bien como consecuencia de relaciones contractuales, el principio aplicable es el de conservación de dichos actos y situaciones (rige con carácter general el principio de estabilidad de la decisión administrativa, concretado en la seguridad jurídica y la irrevocabilidad de los actos administrativos). Extender los efectos de la reestructuración a la limitación o extinción de situaciones jurídicas de carácter subjetivo es contrario, además, a los principios de eficiencia y continuidad de los servicios públicos, y puede generar, de modo inmediato, responsabilidad patrimonial de la Administración que así lo decida.

No obstante todo lo anterior, cuando una nueva Administración pública se hace cargo de la competencia de un servicio, en el marco de un proceso de reestructuración orgánica, siempre son imprescindibles unos mínimos ajustes en las relaciones jurídicas nacidas de decisiones adoptadas con anterioridad en el ejercicio de la misma competencia. Algunos ejemplos aclararán esta percepción: si una mancomunidad de municipios asume algunas competencias municipales en materia de transportes o abastecimientos, y existen contratos de servicio público o de arrendamiento vigentes, será imprescindible, como mínimo, que el nuevo titular del servicio, la mancomunidad, ponga en conocimiento de la otra parte contratante la circunstancia jurídica de la subrogación; es imprescindible que el contratista conozca la novación producida en la otra parte contratante, sobre todo cuando ésta asume potestades de dirección e interpretación del contrato en los términos que la habilita el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. El contratista no tiene obligación de conocer los términos de la subrogación si no ha sido suficientemente publicada, como será lo normal, y por tanto no tendrá por qué atender el ejercicio de las potestades contractuales de la nueva entidad mientras no sea debidamente notificada.

Otra cuestión quizá más importante que la anterior, que impone algunas modificaciones en las situaciones contractuales establecidas, se produce en los supuestos en que una nueva entidad (el gran municipio constituido a partir de un proceso de fusiones sucesivas, o la mancomunidad creada para asumir competencias y servicios antes de carácter municipal) se subroga en una diversidad de contratos de prestación de servicios o de arrendamientos concernientes a un mismo tipo de actividad o servicio. Se subroga, por ejemplo, en una diversidad de contratos de abastecimiento de aguas que comprenden, algunos, el servicio en alta y baja, otros sólo en baja, los derechos y obligaciones de los contratistas difieren, los plazos establecidos para la prestación del servicio también, el término de los contratos es diverso...

Dadas las dificultades que pueden derivar de una situación plural como la indicada, pueden invocarse razones de interés general no para extinguir los contratos preexistentes, desde luego, pero sí para modificarlos y uniformarlos a los efectos de que pueda desarrollarse, para lo sucesivo, una gestión basada en una organización y principios de actuación comunes.

Dicho lo cual sólo queda determinar cómo y con qué limites pueden llevarse a cabo tales modificaciones. La respuesta está claramente establecida en el Texto Refundido. Por un lado, cuando se trate de modificaciones que el interés general exija y que se mantengan dentro de los límites cuantitativos máximos que la Ley permite (art. 107 TRLCSP), pueden ser acordadas y llevadas a cabo utilizando el procedimiento formal que la Ley establece, que, desde luego, impone un nuevo concierto de voluntades con el contratista. En los supuestos en que se rebasara dicho límite cuantitativo y la modificación fuera tan sustancial que requiriera la adjudicación de un nuevo contrato, no cabe duda de que el procedimiento de adjudicación a utilizar tiene que tener en cuenta la situación contractual preestablecida, que comprende no sólo los derechos consolidados del contratista, sino también y sobre todo la circunstancia de que es quien dispone de los medios e instalaciones adecuados. En este caso pueden utilizarse procedimientos directos de adjudicación sin publicidad, como previenen los artículos 171.b y 174.b del TRLCSP.

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