APUNTES SOBRE LA MODIFICACIÓN DE LA LEY DE ORDENACIÓN URBANÍSTICA DE ANDALUCÍA, por Luis Enrique Flores Domínguez, Secretario General Excmo. Ayuntamiento de Sevilla

La reciente reforma de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA) operada por la Ley 2/2012 de 30 de enero, se justifica en su Exposición de Motivos en la necesidad de “garantizar la seguridad jurídica de todos los operadores que intervienen en el proceso de transformación del suelo”, lo que obliga a adaptar la LOUA a las disposiciones de la legislación estatal contenida en el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio. No obstante, la propia Exposición de Motivos de la Ley 2/2012 admite que la reforma de la normativa estatal “no ha supuesto grandes novedades en relación con la legislación urbanística andaluza, dado que la mayor parte de las bases conceptuales que aporta la legislación estatal ya estaban incorporadas al marco legislativo andaluz”, justificando con ello el legislador su poca agilidad en la adecuación, ya que “no era necesaria una adaptación urgente”.

A juicio del autor, la reforma es de mayor calado que la simple adaptación al TRLS08, poniendo uno de sus ejes en las operaciones de reforma interior con una clara inversión del objetivo perseguido con la anterior normativa, como admite la propia Exposición de Motivos “se aportan instrumentos de impulso de operaciones en el suelo urbano, frente a la tendencia expansiva que ha precedido a esta reforma”. La permanente lucha contra la especulación, como supuesto mal endémico de los procesos de colmatación urbana, se ha centrado en la creación de suelo apto para ser urbanizado, en el entendimiento de que el incremento de la oferta de suelo repercutiría directamente en un descenso de los precios de la vivienda, una ecuación que se ha comprobado incierta en la dura realidad de la denominada “crisis del ladrillo”, originada cuando precisamente más suelo se ha creado en nuestro país.

SUMARIO: A.- Flexibilidad y agilidad en la tramitación de los instrumentos de planeamiento. B.- Publicidad y participación ciudadanas. C.- Nueva concepción de los derechos del propietario. La libertad de empresa en el ámbito urbanístico. D.- Régimen de las cesiones obligatorias y su sustitución por el equivalente económico. E.- Determinaciones sobre dotaciones. F.- La legalización de las edificaciones discordantes con la ordenación urbanística. G.- Medidas en materia de disciplina urbanística. H.- Medidas para posibilitar actuaciones en la ciudad consolidada. I.- Otras cuestiones.

En el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía nº 26, de 8 de febrero de 2012, se ha publicado la Ley 2/2012, de 30 de enero, de modificación de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA). El Proyecto de Ley fue tomado en consideración por la Mesa del Parlamento en sesión celebrada el día 9 de noviembre, tramitado por el procedimiento de urgencia y aprobada la Ley por el Pleno del Parlamento en sesión de 25 de enero. Es decir, en poco más de dos meses, y con unas vacaciones navideñas en medio, se ha tramitado esta reforma.

La Exposición de Motivos justifica la reforma en la necesidad de “garantizar la seguridad jurídica de todos los operadores que intervienen en el proceso de transformación del suelo”, lo que obliga a adaptar la LOUA a las disposiciones de la legislación estatal contenida en el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (TRLS08). No obstante, admite que la reforma de la normativa estatal “no ha supuesto grandes novedades en relación con la legislación urbanística andaluza, dado que la mayor parte de las bases conceptuales que aporta la legislación estatal ya estaban incorporadas al marco legislativo andaluz”, justificando con ello el legislador su poca agilidad en la adecuación, ya que “no era necesaria una adaptación urgente”. Lo cierto es que, a nuestro juicio, la reforma es de mayor calado que la simple adaptación al TRLS08, poniendo uno de sus ejes en las operaciones de reforma interior con una clara inversión del objetivo perseguido con la anterior normativa, como admite la propia Exposición de Motivos “se aportan instrumentos de impulso de operaciones en el suelo urbano, frente a la tendencia expansiva que ha precedido a esta reforma”. La permanente lucha contra la especulación 2, como supuesto mal endémico de los procesos de colmatación urbana, se ha centrado en la creación de suelo apto para ser urbanizado, en el entendimiento de que el incremento de la oferta de suelo repercutiría directamente en un descenso de los precios de la vivienda, una ecuación que se ha comprobado incierta en la dura realidad de la denominada “crisis del ladrillo”, originada cuando precisamente más suelo se ha creado en nuestro país. Como señalara la Exposición de Motivos de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, “la del urbanismo español contemporáneo es una historia desarrollista, volcada sobre todo en la creación de nueva ciudad”.De ahí que la LOUA consagre, ahora, una serie de técnicas para fomentar actuaciones en suelo urbano, “entendiendo que la ciudad existente debe ser económicamente rentable y obedecer a procedimientos ágiles, sin que ello signifique renunciar a mantener y mejorar los niveles de dotaciones y equipamientos ya alcanzados” 3.

Además, la reforma plantea una serie de cuestiones que afectan a las siguientes materias: a) flexibilidad y agilidad en la tramitación de los instrumentos de planeamiento; b) mejora de la publicidad y participación ciudadana en el urbanismo; c) una nueva concepción de los derechos del propietario y de la libertad de empresa en el ámbito urbanístico; d) régimen de las cesiones obligatorias y su sustitución por el equivalente económico; e) determinaciones sobre dotaciones; f) legalización de las edificaciones discordantes con el planeamiento vigente; g) disciplina urbanística. Sin ánimo de ser exhaustivos dada la naturaleza del presente trabajo, esbozaremos las grandes líneas de cada uno de los apartados.

A.- Flexibilidad y agilidad en la tramitación de los instrumentos de planeamiento.

Entre las medidas tendentes a conseguir el objetivo de agilidad en la tramitación de los instrumentos de planeamiento destacamos la concreción del momento procedimental en que debe solicitarse el informe de la Comunidad Autónoma en el planeamiento de desarrollo, que se solicitará durante el trámite de información pública, tras la aprobación inicial (art. 31.2,C); la creación de un órgano colegiado representativo de los distintos órganos y entidades administrativas a través del cual se sustanciará la solicitud y remisión de los respectivos informes, dictámenes o pronunciamientos (art. 32.1.2ª), con el objetivo de establecer criterios comunes respecto de los requisitos documentales del instrumento de planeamiento para la emisión de los distintos informes, y del alcance de los pronunciamientos, evitando las discrepancias que, en ocasiones, se constatan en los informes emitidos por distintos órganos o entes de la misma Administración 4; o la posibilidad de tramitar informática y telemáticamente los instrumentos de planeamiento (art. 32.6), debiendo establecerse este procedimiento en el plazo máximo de un año (disposición adicional cuarta, 2).

Uno de los reproches más generalizado que se han formulado a los instrumentos de planeamiento es precisamente su rigidez, su incapacidad de adaptarse mínimamente a las circunstancias cambiantes del contexto económico, del mercado inmobiliario y de la propia realidad social. La reforma incorpora algunas técnicas que pretenden flexibilizar el modelo actual. Así, la densidad de vivienda que, como determinación de la ordenación estructural, se fija ahora (art. 10.1.A,c) en distintos niveles que se distribuyen entre determinados parámetros –desde densidad muy baja: 5 o menos vivienda/hectárea; hasta muy alta: 75 o más vivienda/hectárea-, lo que permite que la fijación exacta del número de viviendas sea una determinación pormenorizada (art. 10.2.B,a); o la posibilidad de alterar el plan de etapas establecido en los planes parciales de ordenación mediante el procedimiento de delimitación de las unidades de ejecución, siempre que se garantice la funcionalidad de cada una de las etapas previstas (art. 13.3.e).

B.- Publicidad y participación ciudadanas.

La reforma pretende potenciar los principios de participación pública, transparencia y publicidad en los procedimientos de aprobación de los instrumentos de planeamiento. En esta línea, el art. 19.3 incorpora la obligación prevista en el art. 11.3 TRLS08 de incluir en los instrumentos de planeamiento un resumen ejecutivo que contenga sus objetivos y finalidades, que sea comprensible para la ciudadanía y facilite su participación en los procedimientos de elaboración, tramitación y aprobación de dichos instrumentos. Este resumen debe incorporarse a la documentación expuesta en el trámite de información pública (art. 39.4). También se impone un mandato a la Administración responsable del procedimiento de aprobación del instrumento de planeamiento para que facilite su conocimiento por medios telemáticos durante las fases de su tramitación (art. 39.3). Por último, el art. 40.5 se modifica para garantizar el acceso y el conocimiento del contenido de los instrumentos de planeamiento, al menos, mediante ediciones convencionales.

Para garantizar la seguridad jurídica en el ámbito urbanístico, el art. 6.1,párrafo 2, reconoce el derecho de la ciudadanía y de las entidades representativas de sus intereses a ser informados del régimen urbanístico aplicable, mediante la emisión de una cédula urbanística. Y el apartado 3 del mismo precepto incorpora y desarrolla el derecho de consulta previsto en el art. 6.b TRLS08, que corresponde a las personas titulares del derecho de iniciativa para la actividad urbanizadora 5. La contestación a la consulta no tendrá carácter vinculante, y la Administración podrá alterar los criterios y previsiones facilitados, sin perjuicio del derecho de indemnización que pudiera deducirse por la elaboración de proyectos necesarios que resulten inútiles.

C.- Nueva concepción de los derechos del propietario. La libertad de empresa en el ámbito urbanístico.

La Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, marcó un claro punto de inflexión en la función del propietario de suelo en la actividad urbanística, partiendo del dato de que ésta es una actividad económica de interés general en la que se ven involucrados tanto el derecho de propiedad como la libertad de empresa, con la conclusión de que allí donde se confíe la ejecución de la urbanización a la iniciativa privada, ha de ser poder abierta a la competencia de terceros. Definitivamente entre los derechos que integra el estatuto de la propiedad del suelo ya no se cuenta el de urbanizar, sin perjuicio de que el legislador urbanístico opte en determinados supuestos por seguir reservando a la propiedad la iniciativa de la urbanización. Esta nueva concepción es destacada en la Exposición de Motivos de la Ley 2/2012, destacando que “ahora la propiedad del suelo no implica el derecho y deber de urbanizarlo en función de las determinaciones de planeamiento, sino únicamente el derecho de opción a la participación en la actividad de urbanización en régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas”, de modo que “las personas propietarias del suelo ven modificado su derecho a ejecutar las obras de urbanización por una facultad de participación en los procedimientos de adjudicación de las mismas”, todo ello “sin perjuicio de la excepción licitatoria que, en determinados casos por razón del interés general, pueda aplicarse a la propiedad mayoritaria”.

En respuesta a este planteamiento el art. 5.3 al proclamar la participación de los particulares en la actividad urbanística, especifica que intervendrán sean o no titulares del derecho de propiedad o de cualesquiera otros derechos sobre el suelo o bienes inmuebles. Consecuencia de ello, se suprime el derecho de preferencia que otorgaba el art. 50.D).a) a los propietarios de terrenos clasificados como suelo urbanizable sectorizado u ordenado, cuando competían en unión con los restantes propietarios afectados y su oferta era equivalente a la formulada por no propietario, limitándose a reconocer su derecho a competir por la adjudicación de la urbanización en régimen de gestión indirecta de la actuación. Igualmente el derecho a ejecutar las obras en suelo urbano no consolidado que el art. 50 E) atribuye al propietario, se sustituye por el de participar, en la forma determinada en la Ley, en la actividad de ejecución de las obras de urbanización precisas. Por último, se establece un plazo determinado para que cualquier persona, propietario o no de suelo, inste el establecimiento del sistema de actuación por compensación en defecto de la iniciativa de los propietarios (art. 130.1,d).

La figura del agente urbanizador, encuadrada en este principio de libertad de empresa, también sufre algunas modificaciones, fundamentalmente en orden a clarificar su régimen jurídico. Así, el art. 97bis lo define como la persona, física o jurídica, pública o privada, propietaria o no del suelo, legitimada por la Administración actuante para participar, a su riego y ventura, en los sistemas de actuación, asumiendo la responsabilidad de su ejecución frente a la Administración actuante y aportando su actividad empresarial de promoción urbanística. Su régimen jurídico se regirá en primer lugar por la propia Ley y supletoriamente por la legislación de contratación del sector público para el contrato de gestión de servicios públicos 6. Se clarifica el régimen de contratación de las obras de urbanización por el agente urbanizador, que requerirá la convocatoria de una licitación pública salvo que éste reúna los requisitos de capacidad y esta posibilidad se hubiese contemplado en el procedimiento para su selección. No obstante, consideramos que la reforma debería haber abordado el problema de la liquidación del convenio-contrato que vincula al agente urbanizador y haber dispuesto algunas reglas para este fin.

En el nuevo art. 97ter encontramos dos figuras que participan frecuentemente en el proceso urbanizador, y que ahora tienen una regulación legal. De un lado, la empresa urbanizadora, que asume la financiación y, en su caso, presta especialización profesional a la gestión, coadyuvando con los propietarios a quienes corresponda la iniciativa del sistema de actuación por compensación; de otro, la empresa constructora, definida como la persona física o jurídica encargada de la ejecución material de las obras de urbanización (esta figura se incorpora a los arts. 116,a y 123.1.B.a para la gestión directa de los sistemas de expropiación y cooperación).

D.- Régimen de las cesiones obligatorias y su sustitución por el equivalente económico.

Ha sido una constante en nuestro ordenamiento jurídico la posibilidad de convertir a metálico el aprovechamiento lucrativo preciso para materializar el correspondiente a la Administración en concepto de participación en las plusvalías de la actividad urbanística. También ha sido reiterada la fórmula de habilitar legalmente esa conversión “en los supuestos previstos en la Ley” (así, arts. 30.2,2ª y anterior 54.2,b LOUA), aunque realmente no existieran un elenco de supuestos en la norma que expresamente habilitaran a tal fin, lo que ha facilitado una gran discrecionalidad municipal en este ámbito, convirtiendo el terreno en su equivalente económico por la simple vía del convenio sin dar cumplimiento siquiera a la exigencia de resolución motivada. La reforma, por fin, pone coto a este estado de cosas y exige que la conversión a metálico “se justifique por el instrumento de planeamiento” y, además, se motive cada caso concreto por resolución (art. 54.2,b). El porcentaje de cesión será del diez por ciento, aunque en suelo urbano no consolidado este diez por ciento se calcula sobre la diferencia con el aprovechamiento preexistente, pudiendo incrementarse o disminuirse de forma motivada por el planeamiento, en función de las plus valías, hasta el quince y cinco por ciento, respectivamente (art. 55.3,b), como fórmula que permite flexibilizar operaciones urbanísticas en esta clase de suelo.

Ahora bien, en esta materia dos elementos no compartimos de la reforma: a) que el deber de cesión, cuando haya terrenos calificados para este fin, se materialice necesariamente en suelo destinado a vivienda protegida en virtud de la reserva, ya que ello penaliza a la propia Administración y beneficia al promotor que se reserva los terrenos con una mayor expectativa económica (art. 54.2,b); b) que se insista en que la valoración del suelo cuando el planeamiento determine su sustitución por su valor en metálico se refiera al momento de la suscripción del convenio urbanístico de planeamiento (art. 55.3,b, aunque ya estaba previsto en el art. 30.2.2ª), dado que desde ese momento hasta que se hace efectiva la sustitución, es decir hasta la aprobación definitiva del instrumento de planeamiento (art. 30.3,1ª) transcurre un tiempo en el que las circunstancias del mercado pueden variar sensiblemente, por ello hubiera sido más prudente establecer que en el convenio se fijaran las bases para determinar el importe de la sustitución en el momento en que hiciera efectiva.

Una nueva posibilidad de sustitución de una obligación legal por su equivalente económico la encontrábamos en el art. 10.1.A),b) del Proyecto (BOPA, nº 781, de 11 de noviembre de 2011), al permitir que se eximiera total o parcialmente de la obligación de reserva de terrenos para vivienda protegida a sectores o áreas de reforma interior concretos que tengan una densidad inferior a quince viviendas por hectárea y que, además, por su tipología no se consideren aptas para la construcción de este tipo de viviendas. En estos supuestos el Plan tendría que prever su compensación integrando la reserva en el resto del municipio. Ahora bien, en los supuestos de modificaciones o revisiones parciales del Plan General esta compensación podría efectuarse mediante el equivalente económico que se integrará en el patrimonio municipal de suelo, calculándose en virtud de la diferencia entre el valor de repercusión del suelo de la vivienda libre respecto de la vivienda protegida. En la redacción definitiva, la compensación por la exención de la obligación se sustituye por un incremento de la cesión de los terrenos hasta un máximo del veinte por ciento en cumplimiento del deber de cesión en concepto de participación de la Administración en las plusvalías, previsto en el art. 51.1,C,e) 7 . Esta medida puede favorecer la regularización de urbanizaciones ilegales, mediante su integración en el planeamiento, en las que difícilmente puede materializarse la reserva de vivienda protegida.

E.- Determinaciones sobre dotaciones.

En materia de dotaciones se establecen las siguientes determinaciones: a) la fijación de un nuevo estándar de reserva para parques, jardines y espacios libres, uniendo, con carácter alternativo, al de entre 5 y 10 metros cuadrados por habitantes, el de 40 metros cuadrados de techo destinado a uso residencial (art. 10.1.A).c).1); b) la obligación de establecer en el Plan como determinación preceptiva la definición de la media dotacional de las distintas zonas del suelo urbano, expresada por la cuota que resulte entre la superficie dotacional y la edificabilidad global de la zona (art. 10.2.A).g); c) la consideración como dotación de los alojamientos transitorios de promoción pública (art. 17.1,regla 2ª), sin que en ningún caso compute como reserva de vivienda protegida la edificabilidad asignada a alojamientos transitorios de promoción pública que se implanten en suelo de equipamiento público (art. 10.1.A),b); d) la regla general de que toda innovación que suponga un cambio de uso a residencial debe contemplar la mejora de los servicios generales, y de las dotaciones o equipamientos en la proporción que se incremente la población o, en su caso, por su equivalente económico (art. 36.2,a).5ª).

Pero la novedad más importante de la reforma en esta materia es, a nuestro juicio, la posibilidad de sustituir por su equivalente económico, total o parcialmente, la cesión de suelo para dotaciones en el suelo urbano no consolidado que precise un incremento o mejora de dotaciones y servicios como consecuencia de un incremento del aprovechamiento objetivo (art. 55.3,a). Con ello se pretende, en la línea que ya hemos expuesto, ampliar las posibilidades de actuación en el interior de las ciudades, salvando las rigideces que imponía el modelo vigente. La regla general es que el incremento del aprovechamiento urbanístico origina el deber de ceder proporcionalmente suelo para dotaciones, y además que se ubique preferentemente en el área homogénea. Si ello no es posible, se permitirá ubicar las dotaciones en un entorno próximo, siempre que resulten coherentes funcionales y accesibles. Ahora bien, si se constata, en el seno de una modificación del planeamiento que los terrenos que pueden obtenerse por esta vía no tienen entidad suficiente para integrarse en la red de dotaciones del municipio, la cesión podrá ser sustituida por su equivalente en dinero. Con ello se posibilitan operaciones de reforma interior en la idea de potenciar la ciudad consolidada, que antes podían verse dificultadas por la reserva para dotaciones o daban como resultado unos terrenos dotacionales auténticamente inservibles para cumplir su finalidad. Pero a esta sustitución se le anuda una garantía: la aportación se integrará en el depósito regulado en el art. 139.2 8. A este depósito, en una cuenta separada, se incorporan las cantidades obtenidas con ocasión de esta posibilidad de sustitución, con la finalidad de obtener dotaciones en el plazo de tres años mediante la aprobación definitiva del instrumento de planeamiento que califique los suelos para tal fin, con el objeto de reservar y obtener nuevas dotaciones con entidad suficiente para dar cumplimiento a los criterios de coherencia, funcionalidad y accesibilidad. El sistema se cierra con la obligación de que en la primera innovación del planeamiento general transcurridos tres años desde el depósito de mayor antigüedad deberá forzosamente aplicarse la cantidad depositada a la obtención de las dotaciones.

F.- La legalización de las edificaciones discordantes con la ordenación urbanística.

Una de las intenciones del legislador andaluz ha sido la de encontrar cauces para reconducir a la legalidad toda una serie de actuaciones irregulares o directamente contrarias a la ordenación urbanística 9. Pero esta intención se encuadra en un loable principio básico formulado en la Exposición de Motivos: las “determinaciones (del instrumento de planeamiento) que supongan la incorporación al proceso urbanístico no conllevará por sí misma la efectiva legalización de éstas, sino que será necesario el completo cumplimiento de los deberes y cargas que dicho instrumento contenga”, ello porque la legalización “debe responder al cumplimiento de los intereses generales, no al mero interés de regularizar lo ilegal, y en coherencia con el modelo urbano asumido”. Esta idea se plasma en el art. 3.2.j) al establecer como fin de la actividad urbanística la incorporación al ordenamiento de los procesos existentes cuando ello fuera compatible con la ordenación territorial y urbanística, y sin perjuicio del ejercicio de la potestad disciplinaria urbanística, y en el añadido de un nuevo apartado 2 al art. 34 disponiendo que para la efectiva incorporación al proceso urbanizador de actuaciones irregulares es necesario que se apruebe el instrumento de planeamiento con las determinaciones que supongan la incorporación, y el cumplimiento de los deberes y cargas que dicho instrumento contenga, y en la forma y plazos que establezca.

En esta línea de regularizar, el art. 34.1,b remite a un desarrollo reglamentario la posibilidad de regular un régimen asimilable al de fuera de ordenación para aquellas edificaciones o instalaciones respecto de las que no proceda adoptar medidas de protección de la legalidad urbanística ni de restablecimiento del orden jurídico perturbado, estableciendo los casos en que pueden autorizarse obras de reparación y estricto mantenimiento de las condiciones de seguridad, habitabilidad y salubridad del inmueble 10.

Uno de los problemas que han impedido la regularización de las actuaciones ilegales (actuaciones irregularmente materializadas en suelo urbano, las denomina la Ley) ha sido el de la imposibilidad de cumplir con los deberes de cesión por la participación de la comunidad en las plusvalías y para dotaciones, dado el grado de colmatación del suelo. La nueva disposición adicional novena establece una serie de reglas para recuperar las dotaciones y el aprovechamiento público en suelo urbano, consistentes fundamentalmente en que, acreditada la dificultad de aportar los terrenos de cesión obligatoria, el PGOU pueda imponer la sustitución en metálico de la participación de la comunidad en las plusvalías (que se integrará en el patrimonio público de suelo) y de los terrenos necesarios para compensar el defecto de dotaciones (que se integrará en el depósito previsto en el art. 139.2) El pago deberá hacerse efectivo al solicitar la correspondiente autorización en el procedimiento de restablecimiento del orden jurídico perturbado.

G.- Medidas en materia de disciplina urbanística.

Destacamos las siguientes:

a.- El art. 168.2 incorpora la regla del carácter real de las medidas de protección de la legalidad urbanística y el restablecimiento del orden jurídico perturbado, con la consecuencia de que estas medidas alcanzan a los terceros adquirentes, que se consideran subrogados por ley en las responsabilidades contraídas por la persona causante de la ilegalidad urbanística, si bien se matiza que esta subrogación procederá “de conformidad con la normativa estatal al respecto”. Por tanto habrá que ser cautelosos con esta regla cuando concurren terceros hipotecarios de buena fe, amparados en la protección registral.

b.- En materia de contratación de suministros, será título suficiente el reconocimiento de la situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación, aunque únicamente podrán contratarse bajo las condiciones de dicho reconocimiento (art. 175.3).

c.- Se posibilita que los Notarios, al autorizar escrituras públicas que afecten a la propiedad de fincas, puedan solicitar información de la situación urbanística, deberes y obligaciones a cuyo cumplimiento estén afectas, y especialmente de su situación fuera de ordenación o asimilada, de las medidas de protección de la legalidad urbanística y de restablecimiento del orden jurídico vulnerado, incluyendo la información en la correspondiente escritura (art. 176.3).

d.- El art. 181,1 habilita, en consonancia con la exigencia de ley prevista en el art. 72.2 de la Ley 30/1992, para adoptar medidas provisionalísimas “incluso con carácter previo al inicio del expediente del restablecimiento del orden jurídico perturbado”.

f.- Durante la tramitación parlamentaria se ha incorporado una previsión que no contemplaba el proyecto: la ampliación del plazo para adoptar las medidas de protección de la legalidad y restablecimiento del orden jurídico perturbado de cuatro a seis años (art. 185.1).

H.- Medidas para posibilitar actuaciones en la ciudad consolidada.

Ya dijimos que una de las finalidades de la reforma tiende a invertir el modelo expansivo que inspiraba nuestra legislación urbanística, intentando aprovechar los recursos existentes en la ciudad consolidada y procurando la rehabilitación de las zonas más degradadas. En esta línea podemos situar tanto las medidas ya expuestas sobre la obtención de dotaciones mediante su sustitución por el equivalente económico o la flexibilización de las cesiones en suelo urbano no consolidado, como las que ahora exponemos de incremento de la densidad edificatoria que posibilitará un mayor número de vivienda optimizando los recursos disponibles.

En los sectores de suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable estaba previsto, como estándar de ordenación, una densidad máxima de 75 viviendas por hectárea y una edificabilidad no superior a un metro cuatro de techo por metro cuadrado de suelo, cuando el uso característico sea el residencial. El actual artículo 17.1,1ª, manteniendo el parámetro de la edificabilidad, eleva la densidad máxima permitida hasta 90 viviendas por hectárea, lo que avoca a la consecuencia necesaria de construir viviendas de tamaño más reducido si se quiere agotar la densidad permitida, lo cual es razonable y adecuado al modelo de familia que se va implantando e, incluso, a la opción de no formar ningún modelo de familia. Esta edificabilidad se incrementa hasta 120 viviendas por hectárea, frente a las 100 permitidas hasta ahora, en las áreas de reforma interior (art. 17.1.5).

Probablemente una de las medidas que más puede coadyuvar a solucionar los problemas de regeneración de zonas degradadas en los núcleos urbanos es la prevista en el nuevo párrafo 6 del art. 17, exonerando de la aplicación de los parámetros de densidad y edificabilidad. El problema en estas zonas es que la única solución a la situación de sus construcciones y escasos equipamientos degradados, así como a la conflictividad social, pasa, en ocasiones, por la demolición total, una nueva construcción y el realojo de sus ocupantes. Ello no es posible con los parámetros urbanísticos que prevé la LOUA, dado que se trata de viviendas de escasa superficie y zonas infradotadas, de ahí que la reforma haya flexibilizado la aplicación de estos parámetros para conseguir el fin de la rehabilitación. El presupuesto de hecho es la delimitación de un área de reforma interior para permitir actuaciones públicas de adecuación de viviendas cuyas dimensiones y condiciones comprometan su habitabilidad. En estos casos el instrumento de planeamiento podrá excepcionar la aplicación de los parámetros de densidad y edificabilidad para mantener el número de viviendas existentes. Incluso, para permitir la viabilidad económica de la actuación y facilitar la integración social, se permite que el planeamiento contemple un aumento de hasta el diez por ciento de las viviendas existentes y, adicionalmente, de un diez por ciento de la edificabilidad con destino distinto del uso residencial respetando las reservas para dotaciones y equipamientos, con ello se puede obtener una financiación adicional para llevar a buen fin la operación 11.

Otra de las medidas en esta dirección la encontramos en la nueva definición del suelo urbano no consolidado (art. 45,2B). El elemento clave para adscribir un suelo a esta categoría es que precisen de una actuación de transformación urbanística, que puede venir determinada por alguna de las siguientes circunstancias:

a.- constituir un vacío relevante que permita delimitar un sector que carezca de servicios e infraestructuras y sea preciso renovarlas.

b.- la necesidad de una actuación de reforma interior por carecer la urbanización de todos los servicios y dotaciones, bien por precisar una mejora o rehabilitación, o bien su renovación por devenir insuficiente como consecuencia del cambio de uso o edificabilidad.

c.- y la clase que resulta más novedosa: precisar de un incremento o mejora de las dotaciones y servicios como consecuencia del incremento del aprovechamiento objetivo derivado de un aumento de edificabilidad, densidad o cambio de uso atribuido por el planeamiento o reconocido por éste en parcelas integradas en áreas homogéneas respecto al aprovechamiento preexistente, presumiéndose que dicho incremento de dotaciones y servicios es preciso cuando el aumento del aprovechamiento objetivo sea superior al diez por ciento del preexistente (definido en el art. 59.5). Paralelamente el art. 10.A),b) obliga al PGOU a que incorpore como determinación preceptiva en suelo urbano no consolidado, la identificación de las parcelas a las que el planeamiento les atribuya un incremento de aprovechamiento sobre el preexistente y aquellas otras en las que se materialice el cumplimiento del deber de las personas titulares de esta categoría de suelo, ello sin perjuicio de recurrir a la sustitución por el equivalente en dinero prevista para esta clase de suelo en el art. 55.3, ya expuesto. En estos supuestos, los propietarios vienen obligados a ceder el diez por ciento del aprovechamiento lucrativo, que se aplica a la diferencia sobre el preexistente, aunque el planeamiento, en función de las plusvalías, puede incrementarlo hasta un quince o disminuirlo hasta un cinco por ciento En definitiva, se posibilitan actuaciones de calado en el suelo urbano no consolidado, pero salvando el derecho de la comunidad a participar en las plusvalías y la obligación del propietario a cumplir con las dotaciones.

I.- Otras cuestiones.

Dejamos únicamente apuntadas otra serie de cuestiones que se contemplan en la reforma: a) vinculación de los Planes Municipales de la Vivienda al Plan Andaluz de Vivienda y Suelo, pudiendo aquellos completar el porcentaje de reserva (art. 10.1.A,b); b) suprime la obligación de aportar en el Plan de Sectorización garantías y compromisos para la urbanización (supresión del apartado e) del art. 12.4; c) incorpora el informe de sostenibilidad económica como contenido documental de los instrumentos de planeamiento (art. 19.1,a.3ª); e) matiza que las cantidades percibidas en virtud de convenio se integran en el patrimonio municipal de suelo, salvo que tengan por objeto asumir gastos de urbanización (art. 30.2,3ª); f) establece como criterio objetivo determinante de la revisión del planeamiento, a los efectos de la sostenibilidad, el que las sucesivas innovaciones aprobadas en cuatro años impliquen un incremento superior al veinticinco por ciento de la población del municipio, o de la totalidad de la superficie de los clasificados como urbanos, descontando los suelos urbanos no consolidados que se constituyan como vacíos relevantes (art. 37.2); g) introduce el concepto de de aprovechamiento urbanístico, como el parámetro que delimita el contenido económico del derecho de propiedad en un suelo, determinándose mediante la aplicación de los valores de repercusión a las edificabilidades correspondientes a cada uso asignado; redefine los conceptos de aprovechamiento objetivo y subjetivo, e introduce el concepto de aprovechamiento preexistente (art. 59); h) introduce distintas modificaciones en el sistema de compensación, que exceden del ámbito del presente trabajo.

Finalmente señalar que, en la línea del TRLS08, se incorpora la perspectiva de la igualdad de género en el urbanismo, constituyendo un fin de la actividad urbanística el integrar el principio de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres (art. 3.1,h), teniendo por objeto la ordenación urbanística la promoción de la igualdad de género (art. 3.2.1) 12.

El alcance real de la reforma y sus consecuencias en la actividad urbanística requiere de un análisis más sosegado, pero espero haber aportado con estas líneas, al menos, una visión general que haya servido al lector para hacerse una cabal idea de los modificaciones introducidas a la LOUA.

1.- Los artículos que se citan en el presente trabajo se refieren a la numeración de la LOUA resultante de la reforma.

2.- Vid. “El fenómeno de la especulación en España o cincuenta años (1956-2006) desaprovechados en su erradicación-aminoración...” GARCIA-MORENO RODRÍGUEZ, F.,RDU nº 231, enero-febrero 2007.

3.- En nuestro trabajo, “Los instrumentos de intervención en el mercado del suelo en Andalucía”, RDU, nº 255, enero-febrero 2010, pág. 172, proponíamos: “a) La regeneración de la ciudad consolidada. El fomento de la edificación como instrumento para incidir en el precio de las viviendas ha sido una de las constantes en la política urbanística en nuestra legislación, olvidando en gran medida los problemas que se suscitan en la ciudad consolidada...”.

4.- La disposición adicional cuarta dispone que este órgano autonómico deberá constituirse en el plazo máximo de un año desde la entrada en vigor de la Ley.

5.- El derecho de consulta a tenor del anterior art. 50.C).a) integraba el contenido urbanístico del derecho de propiedad, como uno de los derechos del propietario de terrenos clasificados como urbanizable no sectorizado

6.- La Sentencia del TJUE de 26 de mayo de 2011 sobre la legislación urbanística valenciana concluye que el contrato de adjudicación de una actuación urbanizadora integrada a un agente urbanizador no es un contrato de obras, afirmando en su apartado 97 que: “cabe señalar que algunas de las actividades que comprenden los PAI, tanto con arreglo a la LRAU como a la LUV, según se han mencionado en el apartado anterior, parecen corresponder, por su naturaleza, a las actividades contempladas en la categoría 12 de los anexos I, parte A, de la Directiva 92/50 y II, parte A, de la Directiva 2004/18, relativas a los servicios mencionados en el artículo 1, letra a), de la Directiva 92/50 y en el artículo 1, apartado 2, letra d), de la Directiva 2004/18, respectivamente.”

7.- Resulta sorprendente que se haya modificado el artículo en la breve tramitación parlamentaria y, en cambio, no se haya modificado la Exposición de Motivos que mantiene la redacción del proyecto, y sigue refiriéndose a la posibilidad de compensación económica. Así legislamos.

8.- Respecto de estos depósitos en cuentas separadas hemos manifestado reiteradamente nuestras dudas, con ocasión de la redacción del art. 30.3.3ª dada por la Ley 13/2005, de 1de noviembre. Ello porque el principio de unidad de caja viene establecido por la legislación de haciendas locales, y no consideramos que el legislador sectorial y autonómico pueda disponer de título competencial para romper dicho principio. Según el art. 194.1 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales “constituyen la tesorería de las entidades locales todos los recursos financieros, sean dinero, valores o créditos, de la entidad local, tanto por operaciones presupuestarias como extrapresupuestarias”. Y el art. 196.1,b atribuye a la Tesorería la función de “servir al principio de unidad de caja, mediante la centralización de todos los fondos y valores generados por operaciones presupuestarias y extrapresupuestarias”.

9.- En esta línea, la disposición adicional primera LOUA sobre la situación legal de fuera de ordenación; la situación de asimilado a fuera de ordenación regulada en el Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística; o, mas recientemente, el Decreto 2/2012, de 10 de enero, por el que se regula el régimen de las edificaciones y asentamientos existentes en suelo no urbanizable en la Comunidad Autónoma de Andalucía.

10.- En relación con las construcciones, edificaciones e instalaciones respecto de las que ya no proceda adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición, por haber transcurrido los plazos de prescripción correspondientes, el Real Decreto-Ley 8/2011, de 1 de julio, ha establecido el procedimiento para la constancia registral de la terminación de la obra, culminando con un acto administrativo, que debe aportarse al Registro, mediante el cual se declare la situación de fuera de ordenación, con la delimitación de su contenido.

11.- El Ayuntamiento de Sevilla ha acometido dos actuaciones en esta línea. La primera, en la zona denominada Regiones-Devastadas (actualmente Nuevo Amate), ha podido efectuarse con los parámetros LOUA, ya se han demolido los edificios, alojados transitoriamente sus ocupantes e iniciadas las obras de construcción. La segunda, en el barrio de Los Pajaritos sí exige utilizar las previsiones de la reforma, y está en fase de elaboración del censo previo y de los estudios de planeamiento.

12.- El Dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía nº 697/2011, de 27 de octubre, emitido con ocasión del Anteproyecto de Ley (III.2), señalaba que “teniendo en cuenta que promover la igualdad no es en sí mismo el fin de una norma urbanística, este Consejo considera que se podría adoptar una redacción igual o similar a la siguiente: Integrar el principio de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres en la planificación de la actividad urbanística”.

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