LAS SOLUCIONES JURÍDICAS AL FENÓMENO METROPOLITANO, Por Francisco Toscano Gil, Profesor Contratado Doctor de Derecho Administrativo de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

El Área Metropolitana, como técnica de solución jurídica del fenómeno metropolitano, prevista en el artículo 43 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local de 1985, no ha funcionado. En más de 25 años de vigencia de este texto legal, resultan contadas las ocasiones en que este instrumento ha sido utilizado. Esto no significa que no se dé solución en nuestro país al fenómeno metropolitano, si bien con otras técnicas, distintas a la prevista específicamente para tal fin por el legislador básico estatal. En este estudio se analizan esas fórmulas alternativas y se explica el fracaso del Área Metropolitana.

SUMARIO: 1.- Planteamiento; 2.- ¿Qué es el fenómeno metropolitano?; 3.- El Área Metropolitana como solución jurídica de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local; 4.- Las soluciones jurídicas alternativas al Área Metropolitana.

1.- Planteamiento

A pesar de que su génesis se sitúe en el siglo XIX, el debate acerca del fenómeno metropolitano permanece aún abierto hoy día, en pleno siglo XXI, en gran parte del mundo, como una cuestión irresoluta en muchas de las áreas metropolitanas más importantes. Asistimos en los últimos tiempos en España a una reapertura de este debate, como decimos, nunca del todo cerrado. Desde Galicia hasta Andalucía, pasando por Asturias, Cataluña y Aragón, el tema parece haberse insuflado de una nueva intensidad.

En el año 1985 la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante LBRL) planteaba en su artículo 43 la solución jurídica de las áreas metropolitanas mediante el diseño de una fórmula jurídico-organizativa consistente en la posibilidad de crear por ley autonómica una agrupación forzosa de Municipios, entidad local a la que se denominaba Área Metropolitana, y a la que se atribuían funciones de planificación, coordinación y gestión de los asuntos de interés metropolitano.

Sin embargo, a más de 25 años de entrada en vigor de la LBRL esta solución jurídica se ha usado en muy pocas ocasiones, de tal forma que, en la actualidad, sólo existen tres entidades metropolitanas en el conjunto del territorio español (dos en el área de Valencia y una en la de Barcelona) que respondan al modelo de la LBRL. La escasa implantación cuantitativa de la fórmula diseñada por el legislador básico estatal nos permite certificar el fracaso del Área Metropolitana.

Ahora bien, esto no significa que no venga dándose solución al fenómeno metropolitano en nuestro país, mediante distintas técnicas jurídicas de alcance supramunicipal, no previstas inicialmente para este fin, pero que se vienen utilizando igualmente, y terminan por ser más eficaces.

El objeto de este estudio es exponer, en primer término, en qué consiste el fenómeno metropolitano, como realidad dotada de problemas necesitados de solución, y, abordar, a continuación, el análisis de las diversas técnicas jurídicas que el Derecho ha articulado para la solución de estos problemas.

Se parte por tanto, de la necesaria distinción entre esta realidad, a la que se suele dar diferentes denominaciones, tales como fenómeno metropolitano, hecho metropolitano, o área metropolitana, y las fórmulas de solución jurídica de la misma, una de las cuales, el Área Metropolitana, coincide en su denominación con la que también se da, a veces, a la realidad atendida, pero sin que ésta sea la única solución jurídica posible.

Por esta razón, será objeto de nuestro análisis, en primer lugar, la técnica del Área Metropolitana de la LBRL, como figura diseñada específicamente por el legislador para solventar este tema, pero también, en segundo lugar, las fórmulas alternativas de índole supramunicipal que, finalmente, terminan por utilizarse para la solución del fenómeno metropolitano.

2.- ¿Qué es el fenómeno metropolitano?

La importancia de definir bien en qué consiste el fenómeno metropolitano obedece a la necesidad de ajustar las soluciones jurídicas que se propongan a la realidad que es objeto de las mismas. Cuanto mejor se conozca y se defina la realidad, más acertada podrá ser la solución.

En este sentido, se entiende por fenómeno metropolitano aquella realidad en la que concurren los siguientes elementos: existencia de áreas urbanas limítrofes generadoras de una gran conurbación, superación de los límites administrativos municipales, y vinculación económica y social entre los núcleos de población implicados.

De estos tres elementos cobra especial importancia el último de ellos, el relativo a la vinculación económica y social entre los distintos núcleos de población, que puede determinarse en atención a diversos criterios, siendo el principal, por ser aquel sobre el que existe una mayor unanimidad entre la comunidad científica, la variable movilidad residencia-trabajo, que hace referencia a los desplazamientos o movimientos pendulares de los trabajadores entre su lugar de residencia y su lugar de trabajo.

No obstante, no es éste el único criterio existente para valorar la vinculación entre áreas urbanas propia del fenómeno metropolitano. Otros elementos que también pueden ser tenidos en cuenta son la movilidad por razón de compras, ocio, recreo, relaciones sociales, y satisfacción de necesidades vitales de cualquier tipo. Todos ellos, en definitiva, factores que dependen de la actividad del ser humano en el espacio metropolitano, en lo que constituye lo que los sociólogos llaman el espacio de vida colectivo, en resumidas cuentas, la ciudad real.

Y es que, en el fondo, el área metropolitana es la ciudad real, a la que el ordenamiento jurídico no ha sabido dar una respuesta nueva, que vaya más allá del Municipio como fórmula de organización jurídico-administrativa. Como señalara el profesor MORELL OCAÑA, en un trabajo publicado en el año 1976 en la Revista Española de Derecho Administrativo, “lo que hoy es la ciudad, como realidad social típica, no ha sido debidamente reflejado por el Derecho que la regula; en el ordenamiento pervive aún una imagen de la ciudad que ha pasado, casi, a las páginas de la historia porque la profunda evolución social del presente la ha ido paulatinamente borrando de la realidad viva”.

Finalmente, debemos decir que, en esta operación de definición de las áreas metropolitanas, cobra especial importancia en nuestro país la planificación territorial, que, aportando en su elaboración un enfoque multidisciplinar e integrador de las diversas aproximaciones científicas posibles a la realidad metropolitana, contribuye desde la óptica de la ordenación del territorio a la determinación de las mismas.

3.- El Área Metropolitana como solución jurídica de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local

Aunque los orígenes del fenómeno metropolitano se sitúen en el siglo XIX, lo cierto es que en aquellos años no pueden encontrarse sino respuestas jurídicas ad hoc, y de carácter sectorial, para las ciudades de Madrid y Barcelona. No hay todavía entonces una verdadera solución jurídica del hecho metropolitano, sino una aproximación sectorial, puramente municipal.

Distinta son las soluciones jurídicas de las leyes de grandes ciudades de los años 40, éstas sí verdaderas aproximaciones metropolitanas a los problemas de esta índole, aunque aún sin una perspectiva realmente integradora de esta realidad. La solución viene de la mano de la creación de entidades estatales, corporaciones administrativas con participación municipal, a las que se atribuyen funciones en esta materia. En estos términos, se aprueban, progresivamente, las leyes de Madrid (1944), Bilbao (1945), Valencia (1946) y Barcelona (1953).

La transformación de la entidad metropolitana del Gran Madrid por Ley del año 1963 en la llamada Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana (COPLACO) no supone grandes cambios para el modelo de organización metropolitana expuesto, que sigue siendo el de una entidad estatal de carácter sectorial.

No puede decirse lo mismo de la Ley por la que se crea la Entidad Municipal Metropolitana de Barcelona de 1974, en la que sí hay un cambio de modelo, caracterizado por la naturaleza jurídica local de la nueva entidad. A tan sólo cuatro años de la aprobación de la Constitución Española de 1978, y del reconocimiento por ésta del principio de autonomía local, se supera aquí la acusada estatalización del régimen jurídico metropolitano, lo que responde a la lógica de entender que los intereses metropolitanos son fundamentalmente intereses de naturaleza local, y, en consecuencia, entidad local ha de ser la que se cree para la gestión de los mismos. También, al menos sobre el papel, se supera la visión sectorial, en la que vendría a convertirse, con el paso de los años, en una de las entidades territoriales con mayor cuota de poder público en la región. Estamos, en definitiva, ante el antecedente de la fórmula diseñada por la LBRL.

La LBRL de 1985 construiría en su artículo 43 una entidad local denominada Área Metropolitana a la que se asignarían las funciones de atención del hecho metropolitano. Frente a los modelos anteriores, pensados para determinadas áreas metropolitanas, el legislador básico estatal amplía la solución a cualquier área metropolitana. Frente a la acusada estatalización de las fórmulas organizativas precedentes, el reconocimiento del principio de autonomía local por la Constitución Española de 1978 garantiza la naturaleza local de la nueva entidad.

Así, la figura diseñada por la LBRL se caracteriza por las siguientes notas definitorias: es una entidad local; es una agrupación forzosa de Municipios cuya constitución no depende de la voluntad de éstos; su existencia es de naturaleza dispositiva, debiendo decidirse su creación por ley autonómica; su régimen jurídico está sujeto a un alto grado de interiorización autonómica; su regulación estatal básica es bastante abierta; y carece de predeterminación acerca de su naturaleza final como Administración territorial o institucional.

No obstante, como ya se ha indicado al principio, en la actualidad, con más de 25 años de vigencia de la LBRL, suprimidas las entidades metropolitanas del Gran Madrid y el Gran Bilbao, la experiencia de esta figura se reduce a los entes de las áreas metropolitanas de Valencia y Barcelona, más un proyecto de Ley del Área Metropolitana de Vigo, en tramitación en estos momentos en el parlamento gallego.

Los entes metropolitanos del área de Valencia tienen carácter sectorial (uno para servicios hidráulicos, otro para tratamiento de residuos), y sustituyeron en el año 2001 al Consell Metropolità de l’Horta. Algo parecido ocurrió en el área de Barcelona, donde la Entidad Municipal Metropolitana de Barcelona fue sustituida en 1987 por dos entidades sectoriales (una para transporte, otra para servicios hidráulicos y tratamiento de residuos), así como por una Mancomunidad de Municipios. Si bien, en el año 2010 se ha recuperado, por Ley de la Generalitat de Cataluña, el Área Metropolitana de Barcelona, como entidad metropolitana de naturaleza territorial y vocación integral.

Sea como sea, no más de tres entes metropolitanos en la actualidad, uno, si se admite el cuestionamiento de que las entidades metropolitanas sectoriales encajen realmente en el modelo del artículo 43 de la LBRL. Este fracaso de la técnica del Área Metropolitana puede explicarse desde una doble óptica, la municipal y la autonómica.

Desde la óptica municipal, el fracaso se explica, fundamentalmente, por la configuración del Área Metropolitana como instrumento de coordinación interadministrativa, que la Comunidad Autónoma impone por la fuerza a las entidades locales, careciendo de las notas de la voluntariedad y la flexibilidad que parece requerir hoy día la solución de lo metropolitano. Esto ha hecho que se trate de una técnica poco querida por nuestros Municipios. Lo que, indudablemente, se ha tenido presente, sabedores todos de que la imposición de un modelo por la fuerza está llamado a fracasar, en cuanto genera notables disfunciones y termina desembocando en la ineficacia del sistema.

Esta renuencia municipal puede explicarse, a su vez, desde dos perspectivas, en las que cabe pensar que ha tenido alguna influencia el modelo histórico español de entidad metropolitana. Por un lado, está claro que existe un cierto miedo a que se produzca una nueva centralización de lo metropolitano, ahora hacia la Administración autonómica, instancia territorial superior que impone la solución a adoptar. Por otro lado, cabe detectar un cierto recelo del Municipio a perder peso específico, bien porque éste pueda diluirse en el nuevo ente, en el caso de los Municipios de mayor población, bien porque pueda resultar fagocitado por otro Municipio mayor, en el caso de los Municipios de menor población.

Pero no sólo los Municipios se han mostrado reticentes a la utilización de esta técnica organizativa, tampoco las Comunidades Autónomas, principales responsables de adoptar esta medida, han querido su implantación. Más preocupadas por salvaguardar su espacio de poder propio, las Comunidades Autónomas parecen haber asumido la competencia para crear Áreas Metropolitanas con la vista puesta en no crearlas, o, incluso, en eliminarlas, allí donde éstas pudieran suponer un contrapoder político local generador de enfrentamientos con las instancias autonómicas.

4.- Las soluciones jurídicas alternativas al Área Metropolitana

Ante esta realidad, debemos preguntarnos si el fracaso del Área Metropolitana significa que no se está dando solución jurídica al fenómeno metropolitano en nuestro país. La respuesta ha de ser negativa. La realidad es tozuda y termina por imponerse. Lo que ocurre es que se utilizan técnicas jurídicas no previstas inicialmente para este fin, pero que funcionan como auténticas alternativas al Área Metropolitana.

Entre las diversas alternativas, a las que vamos a referirnos a continuación, se encuentran: las agrupaciones voluntarias de Municipios (tales como Mancomunidades y Consorcios); la asunción de funciones metropolitanas por el nivel local supramunicipal (la Provincia, la Comarca, o la Isla); la asunción de funciones metropolitanas por el nivel autonómico (en el caso del área de Madrid); la planificación metropolitana (planes territoriales, planes estratégicos...); y, finalmente, los convenios interadministrativos.

4.1.- Las agrupaciones voluntarias de Municipios: Mancomunidades y Consorcios

Las asociaciones o agrupaciones voluntarias de Municipios, tales como Mancomunidades y Consorcios, constituyen una fórmula de organización jurídico-administrativa de carácter voluntario, no pensada, en principio, para abordar los problemas propios del fenómeno metropolitano, sino para la prestación y gestión, sin más, de servicios locales, así como para la cooperación en asuntos del interés común de las Administraciones implicadas. Cuando estos asuntos o estos servicios son de índole metropolitana, estamos, al fin y al cabo, ante la utilización de estas entidades al servicio del área metropolitana. La diferencia entre la Mancomunidad y el Consorcio estriba en que, la primera agrupa sólo a Municipios, mientras que la segunda integra también a Administraciones Públicas de otra naturaleza, no necesariamente municipal, como la provincial, la autonómica o la estatal, e incluso a entidades privadas sin ánimo de lucro, con lo que tiene una potencialidad mayor de aunar los intereses en presencia.

Estas entidades, que se conciben como técnicas de cooperación interadministrativa, encuentran su fundamento en la potestad de autoorganización y en el derecho de asociación de los entes que la componen, en última instancia, por tanto, en la autonomía local. Es esto lo que explica su éxito y proliferación, a diferencia del fracaso de otras fórmulas, como la del Área Metropolitana. Su voluntariedad y la flexibilidad de su régimen jurídico, diseñado a la carta por las entidades asociadas, se han convertido en sus principales ventajas. Como mayor inconveniente debe apuntarse su sectorialidad, que les impide alcanzar una visión global e integral de la gestión del territorio metropolitano. No obstante, esto no es exclusivo de esta técnica, puesto que es un problema que también se ha detectado en otras fórmulas aparentemente más idóneas, como las entidades metropolitanas valencianas, también de naturaleza sectorial.

4.2.- Otras agrupaciones de Municipios distintas del Área Metropolitana: la Provincia, la Isla y la Comarca

En ocasiones, se ha señalado la posibilidad de utilizar otras agrupaciones de Municipios, distintas del Área Metropolitana, pero que también inciden sobre el nivel local supramunicipal, para afrontar a través de ellas los problemas propios del fenómeno metropolitano. Aunque el papel de entidades como la Provincia, la Isla o la Comarca, no sea, en principio, la gestión de lo metropolitano, en la medida en que su territorio venga a coincidir con el de un área metropolitana, bien pueden terminar desempeñando estas funciones sobre el territorio metropolitano. E incluso, aunque no coincida plenamente el ámbito territorial, bastará con que, mediante una organización diferenciada, las funciones metropolitanas se ejerzan únicamente sobre aquella parte del territorio que corresponda propiamente con el del área metropolitana.

Esta solución tiene como principal ventaja que evita la duplicidad y el solapado de estructuras administrativas, tan caras a los ciudadanos, en cuanto a sus costes económicos, innecesarios cuando se pueden alcanzar soluciones de este tipo. Su viabilidad real depende tanto de las posibilidades organizativas que ofrezca el ente sobre el que ésta se aplique, como de la coyuntura política y administrativa de cada territorio.

4.3.- La Comunidad Autónoma uniprovincial: el caso del área de Madrid

Otra opción posible, en los casos en los que exista coincidencia entre el territorio del área metropolitana y el de la Comunidad Autónoma, es la gestión de los intereses metropolitanos por esta última. Tal coincidencia sólo se puede dar en las llamadas Comunidades Autónomas uniprovinciales, siendo en nuestro país la única que reúne tales condiciones, y alberga en su interior al mismo tiempo un área metropolitana, la madrileña. En ésta, el territorio de la Comunidad Autónoma viene a coincidir prácticamente con el de su área metropolitana, ejerciendo, además, tras su constitución, competencias que pertenecían al ente metropolitano preexistente. Se trata de un supuesto que ha sido valorado de forma muy positiva, al verse con buenos ojos tanto el alto grado de adecuación de la escala territorial, como la amplitud de competencias y potestades que desde el nivel autonómico pueden ejercerse sobre lo metropolitano.

4.4.- La planificación metropolitana

La planificación como técnica de coordinación, que permite la programación de la acción en el tiempo, en relación a una materia determinada y para el logro de unos objetivos definidos, también ofrece sus posibilidades a la hora de abordar la solución del fenómeno metropolitano. La planificación puede ser una forma más de implementar políticas públicas, en este caso, sobre las áreas metropolitanas, ayudando a conformar la acción de la Administración sobre su territorio. Existen diversos tipos de planes, que pueden utilizarse a estos fines, siendo, sin duda, los de mayor incidencia los planes de ordenación del territorio de ámbito metropolitano.

4.5.- Los convenios interadministrativos

Por último, es posible referirse a los convenios interadministrativos, como instrumento de cooperación entre Administraciones Públicas, de naturaleza no organizativa. De esta forma, los convenios entre las Administraciones locales y otras Administraciones Públicas, que, de ordinario, sirven a la realización de servicios locales, y otros asuntos de interés común, también pueden ponerse al servicio de lo metropolitano. Para ello, es suficiente con que los servicios locales o asuntos de interés común referidos sean precisamente los de naturaleza metropolitana.

Como instrumento jurídico presenta las ventajas propias de su voluntariedad y flexibilidad. Por el contrario, no obtiene una valoración positiva su carácter ad hoc, puesto que no van más allá de la solución de un problema concreto. Al no implicar necesariamente la creación de una organización administrativa, no funcionan como mecanismo estable de solución de futuros problemas.

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