Régimen local en el estatuto catalán, tras la STC 31/2010 (III): Alcance de los títulos autonómicos exclusivos sobre régimen local; por Francisco Velasco Caballero, Instituto de Derecho Local de la Universidad Autónoma de Madrid

La STC 31/2010 considera que, en líneas generales, la regulación del régimen local en el Estatuto de Cataluña es conforme con la Constitución. Aunque para llegar a esa conclusión la sentencia impone algunas interpretaciones preceptivas de los preceptos estatutarios. Algunos de esos mandatos interpretativos resultan de difícil comprensión o incluso incongruentes con la propia jurisprudencia constitucional. En este estudio se ofrece una posible lectura de la STC 31/2010, en lo que se refiere al régimen local, que la haga coherente con el resto de la jurisprudencia constitucional y con las instituciones y conceptos tradicionales del Derecho local.

Revista General de Derecho Constitucional 13 (2011)

SUMARIO: I. Introducción: régimen local autonómico y STC 31/2010; II. Criterios para interpretar la STC 31/2010; III. Estructura territorial del poder en la STC 31/2010; IV. Regulación estatutaria directa del régimen local; V. Distribución de competencias sobre gobiernos locales; VI. Alcance de los títulos autonómicos exclusivos sobre régimen local: 1. Organización territorial; 2. Relaciones interadministrativas; 3. Competencias y potestades locales; 4. Bienes locales; 5. Modalidades de prestación de los servicios públicos locales; 6. Organización de los entes locales creados por la Generalitat; 7.Régimen electoral de las entidades locales no constitucionalizadas; 8. Régimen de los “órganos complementarios”.

Nota: los cinco primeros capítulos del artículo se publicaron en los Diarios del Derecho Municipal de 13 y 14 de febrero de 2012.

VI. ALCANCE DE LOS TÍTULOS AUTONÓMICOS EXCLUSIVOS SOBRE RÉGIMEN LOCAL

14. Según se ha expuesto, tanto el art. 151 EAC como el art. 160.1 y 3 EAC atribuyen a la Generalitat “la competencia exclusiva” en algunos ámbitos concretos de la “organización territorial” y del “régimen local,” si bien “respetando el principio de autonomía local”. En lo que sigue, se trata de precisar cuál es el alcance último de esas competencias exclusivas, y cuáles los posibles límites estatales. Advierto, ya desde el inicio, de que en ningún caso cuestiono la posibilidad de que el Estado dicte normas básicas sobre el conjunto del régimen local. E incluso de que una buena parte de las normas básicas estatales (las que se refieren a materias compartidas conforme al art. 161.2 EAC) sean aplicables sin objeción alguna en Cataluña. Lo que propongo a continuación es, fundamentalmente, el encaje entre las escasas submaterias del régimen local que en el Estatuto catalán se definen como “exclusivas” y las competencias básicas estatales relativas a la Administración local.

1. Organización territorial

15. Según el art. 151 EAC : “Corresponde a la Generalitat, respetando la garantía institucional establecida por la Constitución en los artículos 140 y 141, la competencia exclusiva sobre organización territorial, que incluye en todo caso: a) La determinación, la creación, la modificación y la supresión de las entidades que configuran la organización territorial de Cataluña; b) La creación, la supresión y la alteración de los términos tanto de los municipios como de las entidades locales de ámbito territorial inferior; la denominación, la capitalidad y los símbolos de los municipios y de las demás entidades locales; los topónimos y la determinación de los regímenes especiales; c) El establecimiento mediante ley de procedimientos de relación entre las entidades locales y la población, respetando la autonomía local.” Impugnado este precepto, la STC 31/2010, FJ 94, rechaza todos los argumentos de los recurrentes. Pero lo hace con una motivación que paradójicamente acoge -al menos en apariencia- las razones de los recurrentes, y limita al extremo la exclusividad predicada por el Estatuto. El Tribunal Constitucional insiste en que los apartados a) y b) del art. 151 EAC se refieren a ciertas “potestades” o “decisiones concretas” (sobre creación de entidades locales, alteraciones de términos municipales, etc.) que no cuestionan la aplicación en Cataluña de la regulación básica estatal al respecto. Parecería que, en la lectura del Tribunal Constitucional, la exclusividad de la Generalitat es lícita porque se refiere a facultades aplicativas o ejecutivas; esto es, que lo propiamente exclusivo de la Generalitat sería decidir en casos concretos, conforme a las normas básicas estatales, sobre la creación o segregación de municipios, o sobre la fijación de la capitalidad municipal. Tal lectura de la STC 31/2010, aunque posible en términos lingüísticos, sería abiertamente incompatible con el Estatuto de Autonomía. Pues es un dogma central en el Estatuto de Cataluña (y por lo demás, en toda la jurisprudencia constitucional desde 1981) que una competencia exclusiva supone, sobre todo, la exclusividad del poder legislativo. En consecuencia, interpretar que la exclusividad de un título competencial puede referirse únicamente (o incluso, principalmente) al ejercicio de potestades ejecutivas o aplicativas sería una subversión hermenéutica del Estatuto de Autonomía. Ante esta situación, y admitido como principio que el Tribunal Constitucional no es arbitrario (a él también le vincula el art. 9.3 CE ) y sí más bien coherente con su jurisprudencia anterior, es imprescindible ofrecer otra posible lectura del FJ 94 de la STC 31/2010, esta vez compatible con la propia jurisprudencia constitucional y respetuosa con el Estatuto de Cataluña. Se puede entender, en este sentido, que la organización territorial de Cataluña, en tanto que materia competencial diferenciada (art. 151 EAC ), concurre en Cataluña con la competencia estatal sobre los elementos constitutivos de todas las Administraciones locales (como su población, territorio y organización), submateria del régimen local no atribuida en exclusiva por el Estatuto catalán a la Generalitat y, por tanto, de carácter compartido con el Estado (art. 160.2 EAC ). Sobre esta premisa, reconociendo que el Estado puede regular los elementos definitorios de las Administraciones locales en toda España, dicho título competencial concurriría con la competencia catalana exclusiva sobre “organización territorial”, lo que justificaría la aplicación concurrente en Cataluña de diversas normas básicas sobre creación, supresión, modificación y denominación de municipios. Claro que, tratándose de una concurrencia competencial (no del juego bases más desarrollo) resulta difícil determinar a priori que posibles normas básicas estatales (sobre los elementos definitorios de la Administración local) se imponen, en situación de concurrencia, sobre las posibles normas catalanas dictadas al amparo de la competencia exclusiva sobre “organización territorial” (art. 151 EAC ). Baste decir ahora, en todo caso, que la competencia catalana no cede por entero ante cualesquiera normas estatales sino solo en la medida imprescindible como para que sea también recognoscible en Cataluña la eficacia de la competencia básica estatal.

2. Relaciones interadministrativas

16. El art. 160.1 a) EAC atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva sobre: “Las relaciones entre las instituciones de la Generalitat y los entes locales, así como las técnicas de organización y de relación para la cooperación y la colaboración entre los entes locales y entre éstos y la Administración de la Generalitat, incluyendo las distintas formas asociativas, mancomunadas, convencionales y consorciales”. Esta amplia competencia autonómica encuentra límites en el propio Estatuto y en la Constitución:

a) En primer lugar, el propio Estatuto ha reconocido a los gobiernos locales el derecho a asociarse libremente (art. 87.2 EAC ), como expresión de su autonomía. En consecuencia, cualquier regulación catalana sobre las relaciones interlocales (cooperación, colaboración, asistencia...) ha de respetar el carácter esencialmente voluntario de las relaciones entre gobiernos locales. Esto excluye, de inicio, cualquier ley catalana que disponga directamente la creación de entidades locales cooperativas. Cabe afirmar, incluso, la oposición del Estatuto a que las mancomunidades locales sean objeto de previo informe vinculante u obstativo de la Generalitat.

b) En segundo lugar, la STC 31/2010, FJ 100, hace referencia expresa a que “la remisión que se hace en este punto [en el art. 160.1 a) EAC ] a las formas asociativas, mancomunadas, convencionales y consorciales ha de presuponer la sujeción a la naturaleza de cada una de ellas, de acuerdo con lo que el Estado, ex art. 149.1.18 CE establezca en su caso”. Con esta afirmación, el Tribunal Constitucional no está diciendo que la competencia catalana sobre mancomunidades, consorcios o convenios locales sea compartida. Está diciendo que la competencia exclusiva catalana se ejerce con sujeción a la naturaleza de cada una de las formas cooperativas. Esta referencia aparentemente críptica a la naturaleza de las distintas técnicas cooperativas se refiere, en realidad, a que el Estado, como titular de la competencia exclusiva (básica) sobre régimen jurídico de todas las Administraciones públicas (art. 149.1.18 CE) puede regular los distintos tipos de relaciones interadministrativas. Es competencia del Estado, por ejemplo, regular en sus aspectos básicos todos los convenios administrativos, o los consorcios, o cualquier otra forma de cooperación orgánica. Esta posible regulación estatal, común a todas las Administraciones públicas, concurre con la competencia catalana exclusiva sobre cooperación local. En esta concurrencia, la competencia exclusiva catalana (sobre régimen local) cede espacio para hacer posible la vigencia simultánea de la competencia estatal (sobre régimen jurídico de las Administraciones públicas). En consecuencia, no es que la competencia catalana (sobre cooperación local) sea, en realidad, compartida, sino que concurre con la competencia básica estatal para regular –en abstracto- los tipos o géneros de instrumentos cooperativos. No cabe duda de que, dada la diversidad competencial sobre régimen local en los distintos Estatutos, el Estado puede regular algunas formas cooperativas específicas en el ámbito local (por ejemplo, mancomunidades, o fundaciones plurimunicipales). Se plantea la cuestión, entonces, de si esa regulación específica de las relaciones cooperativas locales es aplicable –o no- directamente en Cataluña. En este punto, y siguiendo una pauta jurisprudencial anterior (en las SSTC 61/1997 y 164/2001 , sobre sendas leyes de suelo del Estado), se puede sostener que esa regulación del Estado (sobre cooperación local) sólo sería aplicable en Cataluña en la medida en que fuera mera expresión o reproducción sectorial de la regulación general de los tipos o formas de cooperación interadministrativa. Por ejemplo: sería aplicable en Cataluña una posible regulación estatal de las mancomunidades municipales que fuera simple expresión o reproducción del régimen general sobre creación de entidades cooperativas por acuerdo entre Administraciones públicas. No sería aplicable, en cambio, la específica regulación sobre el contenido preceptivo de los estatutos de la mancomunidad, sobre las aportaciones económicas o sobre el régimen de acuerdos (esto sería ya, propiamente, régimen local-cooperativo).

c) En tercer lugar, cualquier posible regulación catalana sobre las formas de relación interlocales no puede impedir que el Estado participe o se integre voluntariamente en entidades cooperativas locales que, conforme a su naturaleza, admitan la presencia de otras Administraciones públicas. Piénsese, fundamentalmente, en los consorcios (siempre que se refieran a ámbitos donde hay presentes competencias estatales). En efecto, la STC 31/2010 hace hincapié en la caracterización “bifronte” del régimen local español. Esto es, en la posibilidad estructural de que tanto el Estado como las Comunidades Autónomas entablen relaciones directas con las entidades locales (STC 214/1989, FFJJ 20 e) y 29 a) . Esto significa, en el contexto del art. 160.1 a) EAC , que sea cual fuere la regulación catalana de las relaciones locales de cooperación y colaboración, en todo caso queda a salvo la posibilidad de que el Estado se relacione directamente (colabore, coopere) con las entidades locales. Esto no atrae la regulación de las formas de cooperación al ámbito de competencia estatal, simplemente permite que el Estado (allí donde disponga de títulos competenciales sectoriales que lo justifiquen) se integre o participe en instrumentos o entidades de cooperación o colaboración con entidades locales.

d) Por último, la STC 31/2010, en su enjuiciamiento del art. 160.1 a) EAC, se refiere únicamente a las técnicas de cooperación y colaboración locales. Pero ninguna referencia hace a la otra parte capital de la competencia catalana exclusiva: las relaciones entre la Generalitat y las entidades locales de su territorio. Aun a falta de toda precisión jurisprudencial, se puede sostener aquí también que esta submateria del régimen local es de competencia exclusiva de Cataluña, aunque su ejercicio encuentra también algunos límites. El primer límite es el propio Estatuto, que proscribe los controles de oportunidad sobre los gobiernos locales (art. 84.1 EAC ) y que somete el ejercicio de la competencia catalana, ampliamente, al “principio de autonomía local” (art. 160.1 a) EAC ). La precisa caracterización estatutaria de la autonomía local como “principio” y no como simple garantía o límite negativo, exige del legislador catalán una regulación tendencialmente optimizadora de la autonomía local. En lo que se refiere a las relaciones administrativas con la Generalitat esto puede implicar la supresión de algunos controles existentes, como la carga de remisión de los acuerdos locales a la Administración autonómica. El segundo límite de la competencia autonómica está en el Derecho estatal. De nuevo aquí es necesario precisar que el Estado puede regular directamente las relaciones entre las Comunidades Autónomas y sus entidades locales. Porque algunos Estatutos de Autonomía han asumido esa submateria como simplemente compartida. Dicho esto, la cuestión se centra en determinar en qué medida esa legislación básica estatal (sobre las relaciones autonómico-locales) será aplicable en Cataluña. Y de nuevo aquí hay que concluir que son aplicables en Cataluña todas aquellas normas estatales (dictadas al amparo del art. 149.1.18 CE ) que regulan en abstracto o genéricamente las relaciones interadministrativas. No son aplicables, en principio, aquellas normas básicas estatales que regulan específicamente las relaciones autonómico-locales. Salvo, a lo sumo, cuando se trata de normas que simplemente reproducen o trasladan al ámbito local previas regulaciones estatales generales.

3. Competencias y potestades locales

17. El art. 160.1 b) EAC atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva sobre “la determinación de las competencias y de las potestades propias de los municipios y de los demás entes locales, en los ámbitos especificados por el art. 84”. También en este caso hay que empezar por reafirmar el carácter exclusivo (no compartido) de la competencia autonómica. Y al mismo tiempo señalar cuáles son los límites de esa competencia.

a) El primer límite es estatutario. El art. 84.2 EAC fija un mandato de regulación a la Generalitat. Impone la atribución de competencias, por ley, a los “gobiernos locales” de Cataluña en todas y cada una de las materias expresamente señaladas en el art. 84.2 EAC. A quién se atribuyan las concretas competencias es cuestión parcialmente abierta en el Estatuto. Caben, por tanto, diversos modelos de distribución de competencias entre municipios, provincias-veguerías y comarcas. Esta libertad legislativa ha de respetar, en todo caso, el carácter primario de los municipios respecto de las demás entidades locales reconocidas en el Estatuto.

b) El segundo límite proviene del Derecho estatal. Es obvio que el Estado, al amparo de su competencia básica sobre Administraciones públicas (art. 149.1.18 CE ) puede regular las competencias y potestades locales. La cuestión es, de nuevo, en qué medida esa regulación estatal se aplica o no en Cataluña, a la luz de su Estatuto de Autonomía. En este caso, dado los términos estrictos de la competencia exclusiva autonómica (“la determinación de las competencias y de las potestades...”), hay que pensar en algunos límites estatales relevantes. Esto es: la competencia exclusiva catalana se refiere sólo a la determinación (de las competencias y potestades locales) en el marco del listado previamente fijado por el art. 84.2 EAC . La competencia exclusiva catalana no incluye, entonces, el régimen general de las competencias y potestades locales. Sobre ese régimen general de las competencias y potestades, la Generalitat tiene atribuida competencia compartida de desarrollo legislativo (al amparo de la cláusula residual del art. 160.2 EAC ), por lo que ningún obstáculo estatutario hay para la aplicación en Cataluña del régimen básico de las competencias y potestades locales. Esto significa, por ejemplo, que se aplicaría directamente en Cataluña una eventual competencia municipal universal (fijada por ley básica estatal). También se aplicaría en Cataluña la regulación general de una concreta potestad local (por ejemplo, de planificación, o de autoorganización) si bien sólo para aquellos entes locales que determine la ley catalana. En estos casos, la regulación básica estatal se aplica en Cataluña porque el Estatuto no ha reservado la correspondiente submateria a la Generalitat. En consecuencia, no estaríamos aquí ante un supuesto de competencias concurrentes (Estado-Cataluña) sino ante competencias propiamente compartidas. Cuestión distinta es la fijación del específico listado competencial de cada tipo de entidad local en Cataluña. En este caso, la competencia estatutaria catalana es propiamente exclusiva. Aunque esa exclusividad sólo se refiere, conforme a la STC 31/2010, FJ 100, a las materias competenciales donde la propia Generalitat ha asumido competencias. Es posible, en consecuencia, que en materias sectoriales estatales siga siendo el Estado quien determine las posibles atribuciones locales.

c) Algo más compleja de entender resulta la mención de la STC 31/2010 a que el Estado puede “atribuir” competencias a las entidades locales al amparo de su competencia para dictar “las bases en materia de régimen local (art. 149.1.18 CE )” (FJ 100). Lo llamativo de este inciso es su aparente desviación respecto de la jurisprudencia de la STC 214/1989, FJ 3 . Pues en aquella sentencia se había aceptado por el Tribunal que el Estado es competente para fijar el sistema de atribución de competencias o los “principios básicos en orden a las competencias”. Nada se decía de que el Estado pudiera atribuir directamente competencias a las entidades locales (en materias de competencia autonómica), aunque el contexto argumental general de aquella sentencia era claramente negativo a esa posibilidad. Decía en este sentido la STC 214/1989, respecto del art. 2.1 LBRL , que “se mantiene y conjuga, en efecto, un adecuado equilibrio en el ejercicio de la función constitucional encomendada al legislador estatal de garantizar los mínimos competenciales que dotan de contenido y efectividad a la garantía de la autonomía local, ya que no se desciende a la fijación detallada de tales competencias, pues el propio Estado no dispone de todas ellas. De ahí que esa ulterior operación quede diferida al legislador competente por razón de la materia...” (FJ 3 a). Dicho esto, es evidente que ahora, conforme a la STC 31/2010 (FJ 100), se acepta también expresamente la posibilidad de que el Estado atribuya competencias locales (también para las entidades locales catalanas) al amparo de su competencia básica ex art. 149.1.18 CE . Ahora bien, esta posibilidad teórica presenta escasísimo alcance. En primer lugar, no resulta fácil de imaginar “a priori” qué competencia local no guarda conexión con un título competencial sectorial del Estado o de Cataluña. Porque si la hipotética competencia local se refiere a una materia sectorial estatal el fundamento para la atribución será la competencia sectorial (no la competencia básica ex art. 149.1.18 CE ). Y si hay conexión con una competencia sectorial catalana, simplemente la atribución de competencia local no corresponde al Estado, sino directamente a la Comunidad Autónoma. En mi opinión, y para darle algún sentido al sorprendente enunciado de la STC 31/2010, se podría afirmar que lo dicho en esta sentencia es, en realidad, lo ya sostenido en la previa STC 214/1989. Esto es, que el Estado puede establecer los “principios o bases” del sistema competencial (aunque no propiamente las competencias locales por entero). Esta opción hermenéutica se refuerza con la expresa conexión (en la STC 31/2010) entre el art. 160.1 b) EAC y lo regulado en el art. 84 EAC . Recuérdese que, según dije más arriba, el Tribunal Constitucional admite (en su enjuiciamiento del art. 84.2 EAC) que el Estado fije algunos “principios o bases” del sistema competencial, pero que esas bases no son un listado competencial. Pues bien, vista la expresa conexión que traza la STC 31/2010 entre los arts. 84.2 y 160.1 b) EAC , se pude concluir también ahora que la oscura referencia del FJ 100 contempla, en puridad, la posibilidad de que se apliquen en Cataluña, de forma vinculante, normas básicas sobre la forma de atribución de competencias locales (y no, por tanto, el propio listado competencial de cada tipo de entidad local). De esta manera se asegura la congruencia de la jurisprudencia constitucional y el debido respeto a la competencia innegablemente exclusiva de Cataluña para la “determinación” de las competencias de los gobiernos locales en su territorio.

Nota: los siguientes epígrafes del artículo se publicarán en el Diario del Derecho Municipal de 16 de febrero de 2012.

Comentarios