Régimen local en el estatuto catalán, tras la STC 31/2010 (II): Regulación estatutaria directa del régimen local y distribución de competencias sobre gobiernos locales; por Francisco Velasco Caballero, Instituto de Derecho Local de la Universidad Autónoma de Madrid

La STC 31/2010 considera que, en líneas generales, la regulación del régimen local en el Estatuto de Cataluña es conforme con la Constitución. Aunque para llegar a esa conclusión la sentencia impone algunas interpretaciones preceptivas de los preceptos estatutarios. Algunos de esos mandatos interpretativos resultan de difícil comprensión o incluso incongruentes con la propia jurisprudencia constitucional. En este estudio se ofrece una posible lectura de la STC 31/2010, en lo que se refiere al régimen local, que la haga coherente con el resto de la jurisprudencia constitucional y con las instituciones y conceptos tradicionales del Derecho local.

Revista General de Derecho Constitucional 13 (2011)

SUMARIO: I. Introducción: régimen local autonómico y STC 31/2010; II. Criterios para interpretar la STC 31/2010; III. Estructura territorial del poder en la STC 31/2010; IV. Regulación estatutaria directa del régimen local; V. Distribución de competencias sobre gobiernos locales; VI. Alcance de los títulos autonómicos exclusivos sobre régimen local: 1. Organización territorial; 2. Relaciones interadministrativas; 3. Competencias y potestades locales; 4. Bienes locales; 5. Modalidades de prestación de los servicios públicos locales; 6. Organización de los entes locales creados por la Generalitat; 7.Régimen electoral de las entidades locales no constitucionalizadas; 8. Régimen de los “órganos complementarios”.

Nota: los tres primeros capítulos del artículo se publicaron en el Diario del Derecho Municipal de 13 de febrero de 2012.

IV. REGULACIÓN ESTATUTARIA DIRECTA DEL RÉGIMEN LOCAL

9. Una novedad relativa de los nuevos Estatutos de Autonomía (y entre ellos, del catalán) es la regulación directa de algunos aspectos del régimen local. Es cierto que los Estatutos originarios solían contener alguna regulación específica de las entidades locales (por ejemplo, sobre la coordinación de las provincias con la propia Comunidad Autónoma). Lo novedoso en los nuevos Estatutos está en la extensión de esa regulación, que ahora incluye desde la planta local hasta la organización y competencias municipales o algunas garantías específicas de autonomía local. Esta regulación estatutaria inmediata del régimen local, de la cual es modelo el Estatuto de Cataluña, fue cuestionada ante el Tribunal Constitucional. En este punto, la STC 31/2010 desestima íntegramente el recurso de inconstitucionalidad. Tres son los argumentos:

a) El primero se refiere al posible ámbito material del Estatuto de Autonomía. Los diputados recurrentes habían cuestionado la legitimidad constitucional de que el régimen local, siquiera en sus aspectos básicos, pudiera ser regulado en un Estatuto de Autonomía. En este punto la respuesta de la STC 31/2010 -ya avisada en la previa STC 247/2007 (FJ 12)- es diáfana: el art. 147.2 CE impone un “contenido mínimo” o “necesario” del Estatuto de Autonomía (las instituciones y las competencias autonómicas) pero al mismo tiempo permite que otros contenidos también se regulen directamente en el Estatuto (STC 31/2010, FFJJ 4 y 5). Este sería el caso del régimen local.

b) Dicho ya que entre el contenido “posible” del Estatuto se puede incluir el “gobierno local”, aún quedaba por determinar qué aspectos concretos de esa materia son incluibles en el Estatuto. Esta cuestión se resuelve poniendo en conexión la regulación estatutaria directa con el listado de competencias sectoriales que contiene el mismo Estatuto: cabe regulación estatutaria directa sobre el régimen local en la medida en que el propio Estatuto haya atribuido competencias sobre la materia (FJ 36). Esto es tanto como afirmar que allí donde la Comunidad Autónoma dispone de competencia material, también puede incluir en el Estatuto una regulación directa de la materia. De esta forma, dado que Cataluña dispone de diversas competencias sobre gobiernos locales (arts. 151 y 160 EAC ), no hay inconveniente alguno en que el propio Estatuto regule directamente algunos aspectos de esa materia. Cabe, entonces, que el propio Estatuto “contenga las líneas fundamentales o la regulación esencial, con el fin de vincular al legislador autonómico, del régimen local en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma...” (FJ 36). Por ejemplo, dado que el Estatuto de Cataluña (art. 160.1 b ) atribuye a la Generalitat competencia exclusiva sobre las “competencias y potestades locales”, no hay objeción alguna de principio a que el propio Estatuto de Autonomía incluya un listado de materias de necesaria competencia local (art. 84.2 EAC ). Pese a su simplicidad, esta argumentación jurisprudencial encuentra una objeción elemental y casi insuperable: que el Estatuto de Autonomía no es ejercicio de competencia autonómica (es una ley orgánica con procedimiento de elaboración singular y reforzado) por lo que difícilmente se puede considerar que la regulación sustantiva del Estatuto (sobre gobiernos locales) está amparada por los títulos competenciales enunciados por el propio Estatuto.

c) El tercer argumento se refiere al principio democrático. Dado el especial y complejo procedimiento de aprobación y modificación del Estatuto de Autonomía, parece claro que toda norma estatutaria cobra especial fuerza pasiva frente a posibles reformas futuras. En esa medida, las normas estatutarias resultan inatacables por las simples mayorías parlamentarias. De ahí que se pueda hablar de riesgo de “petrificación” del ordenamiento autonómico, cuando el Estatuto incluye una regulación extensa de cualquier materia. Esta cuestión obtiene una doble respuesta en la STC 31/2010. La primera (ya previamente enunciada en la STC 247/2010, FJ 6) insiste en que también el Estatuto de Autonomía, en tanto ley orgánica, goza de legitimidad democrática, por lo que el art. 1.1 CE (principio democrático) no sería en sí mismo un obstáculo a la regulación estatutaria directa del régimen local. En segundo lugar, reconociendo el riesgo de petrificación estatutaria del ordenamiento autonómico, el Tribunal Constitucional menciona, como impreciso límite último, que la regulación estatutaria directa ha de referirse a “aspectos centrales o nucleares de las instituciones que regulen y de las competencias que atribuyan” (FJ 6). Y sentado esto, considera el Tribunal implícitamente que la regulación directa del régimen local, en el Estatuto catalán, no va más allá de lo esencial o nuclear.

10. La STC 31/2010 no resuelve la cuestión, suscitada en foros académicos durante los últimos años, sobre la relación nomodinámica entre la regulación estatutaria directa del régimen local y la regulación básica (estatal) del régimen local. Veamos. Es Derecho actual y vigente que tanto la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), como el Estatuto de Autonomía de Cataluña (entre otros) regulan parcialmente la organización municipal (alcalde, concejales). En el mismo sentido, el art. 86.5 EAC regula el control de legalidad de la Generalitat sobre sus gobiernos locales, en paralelo a la regulación básica de la misma cuestión en los arts. 60 y 61 LBRL (lo que no merece reproche alguno en el FJ 38 de la STC 31/2010). También, el art. 84 EAC incluye un listado de materias de necesaria competencia local que en parte coincide con los listados de materias competenciales municipales del actual art. 25.2 LBRL . Dicho esto, no hay una razón clara que explique que una misma regulación se pueda contener, simultáneamente, en el Estatuto y en una ley básica estatal. En principio, el Tribunal Constitucional admite que un Estatuto regule directamente el régimen local siempre que esa regulación respete “la competencia básica que al Estado corresponde en la materia en virtud de la reserva del art. 149.1.18 CE , por cuanto la expresión “bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas” engloba a las Administraciones locales” (FJ 36). No cabe duda, entonces, de que la regulación estatutaria no puede invadir la competencia básica estatal ex art. 149.1.18 CE. Pero dicho esto, el Tribunal Constitucional parece aceptar la validez de la doble regulación (estatutaria directa y en ley básica estatal) y habla de posible “superposición” válida de ambas normas: “...ha de descartarse que el precepto [art. 84.2 EAC ] desplace o impida el ejercicio de la competencia estatal en materia de bases del régimen local ex art. 149.1.18 CE, en virtud de la cual corresponde al legislador estatal fijar “unos principios o bases relativos a los aspectos institucionales (organizativos y funcionales) y a las competencias locales” de los entes constitucionalmente necesarios (...). En otras palabras, el elenco competencial que el precepto estatutario dispone que tiene que corresponder a los gobiernos locales en modo alguno sustituye ni desplaza, sino que, en su caso, se superpone, a los principios o bases que dicte el Estado sobre las competencias locales en ejercicio de la competencia constitucionalmente reservada por el art. 149.1.18 CE ” (FJ 37). La STC 31/2010 no ofrece razones para justificar la mencionada “superposición” entre normas estatutarias y básicas estatales, ni aventura criterio alguno para el caso de que la “superposición” derive en antinomias. En mi opinión, la razón de la posible superposición está en el diferente ámbito de vigencia del Estatuto y la ley básica. Que las dos normas (la estatutaria y la básica estatal) puedan regular la misma cuestión o materia sólo se puede explicar porque la regulación básica se refiere a toda España (y por tanto, su validez no resulta cuestionada por lo que establezca un Estatuto concreto) y la regulación estatutaria tiene como único canon de validez la Constitución (lo que le permite incluir una regulación que no esté terminantemente reservada al Estado por el art. 149.1 CE ). Se podría considerar, entonces, que las dos regulaciones (la estatutaria sobre los gobiernos locales, y la básica estatal) son propiamente concurrentes (derivadas de diferentes fuentes de legitimidad) y válidamente coexistentes aun coincidiendo en su contenido (esto es, superponibles). En este estado de cosas, y visto que tanto la ley básica estatal como la regulación estatutaria directa pueden ser simultáneamente válidas, una hipotética contradicción se ha de resolver mediante criterios de aplicabilidad (no de validez). Cierto es que en el contexto de la STC 31/2010 ya no se puede afirmar (como yo mismo había propuesto con anterioridad) la prevalencia de la norma autonómica sobre la estatal. Lo que sí se puede sostener es que –como también había defendido con anterioridad- un eventual conflicto normativo se ha de resolver conforme al principio de autonomía (art. 137 CE ), esto es, mediante la aplicación preferente de la norma (estatuaria o estatal) que incluya un estándar más elevado de autonomía local.

11. La regulación estatutaria directa incluye el régimen de las veguerías (arts. 83.1 , 90 y 91 EAC ), entidades que comparten el nivel supramunicipal de gobierno local con –al menos- las comarcas (art. 92 EAC ). En cambio, el Estatuto catalán no hace referencia expresa alguna a las provincias, salvo indirectamente para determinar que “los Consejos de veguería sustituyen a las Diputaciones” (art. 91.3 EAC). La regulación estatutaria de las veguerías fue cuestionada ante el Tribunal Constitucional (a diferencia, por cierto, de la regulación estatutaria de las comarcas, que no fue impugnada). El argumento impugnatorio era, precisamente, la supuesta supresión estatutaria de las provincias catalanas, lo que constituiría una infracción directa del art. 141.1 CE . En este punto, la STC 31/2010, FJ 41, considera que el Estatuto catalán no ha establecido un modelo acabado de veguerías, por lo que con la simple regulación estatutaria no se puede afirmar directamente que los arts. 90 y 91 EAC han infringido la garantía constitucional de la provincia (art. 141.1 CE). A juicio del Tribunal, el régimen estatutario de las veguerías está sustancialmente abierto al legislador autonómico. Así que serán sólo las posibles opciones legislativas (y no el Estatuto directamente) quienes podrán ser contrarias a la garantía constitucional de la provincia. A juicio del Tribunal, dos modelos vegueriales son en principio posibles.

a) El primer posible modelo legislativo consiste en regular las veguerías como nuevas entidades locales supramunicipales, singulares y privativas de Cataluña. Ese primer modelo regulativo, que parecería ser el más directamente sugerido por el propio Estatuto, permitiría la libre creación, modificación y supresión de veguerías por el Parlamento catalán, tal y como expresamente prevé el art. 91.4 EAC . Además, en esa regulación serían muy escasos los límites legislativos estatales (pues por principio, y a salvo de lo que luego se precisará [§ 20], los entes locales de creación autonómica quedan sustancialmente al margen de la legislación básica estatal). Ahora bien, en esta posible opción legislativa las veguerías en todo caso habrían de coexistir con las provincias, directamente garantizadas por la Constitución (art. 141.1 CE ). No sería aplicable la previsión estatuaria de que “los Consejos de veguería sustituyen a las Diputaciones” (art. 91.3 EAC ). El resultado final, en caso de ser esta la opción legislativa catalana, sería difícilmente justificable: coexistencia de tres tipos de entidades locales supra o intermunicipales de cooperación: provincias, veguerías y comarcas.

b) El segundo posible modelo legislativo pasa por configurar las veguerías como las provincias de Cataluña. Sólo en tal caso cobraría sentido la previsión de sustitución de las Diputaciones provinciales por los Consejos de veguería (conforme al art. 91.3 EAC ), aunque en cambio quedaría inerme la previsión estatutaria de que la creación, supresión y modificación de las veguerías se regulan por ley del Parlamento (art. 91.4 EAC). Pues si las veguerías son las “provincias catalanas”, su existencia no es disponible por el legislador catalán, y sólo por ley orgánica se pueden alterar los términos provinciales (siendo dudoso a mi juicio, incluso, que por ley orgánica se puedan crear nuevas provincias). Por lo demás, si las veguerías son provincias, ninguna duda hay de que se aplica a las veguerías catalanas la regulación básica estatal sobre provincias. Esta opción legislativa es la que finalmente expresa la reciente Ley catalana 30/2010, de 3 de agosto, de Veguerías. La ley opta por efectivamente sustituir a las Diputaciones por los Consejos de veguería, pero simultáneamente asume que la efectividad del mapa de siete veguerías enunciado en la propia ley necesita de una previa ley orgánica que, conforme al art. 141.1 CE , suprima las actuales cuatro provincias catalanas y cree siete nuevas provincias-veguerías en Cataluña (Disposición transitoria 1ª.2 y 3 y Disposición final 2ª ).

V. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS SOBRE GOBIERNOS LOCALES

12. El Estatuto de Autonomía de Cataluña ha configurado el régimen competencial, en materia local, conforme a varias pautas:

a) En primer lugar, el régimen local se estructura, en el Estatuto catalán, en tres bloques temáticos: uno reducido, denominado “organización territorial”, referido a la planta local (creación de municipios, términos municipales, capitalidad municipal); otro bloque se refiere al régimen local “general”, comprensivo de la organización, funcionamiento y régimen jurídico local en sentido amplio; el tercer bloque se centra en la financiación local. En este estudio sólo se hace referencia expresa a los bloques primero y segundo.

b) En segundo lugar, la materia competencial general “régimen local” se divide en varias “submaterias”. Una parte de ellas (las menos, e identificadas expresamente en el art. 160.1 y 3 EAC ) se atribuyen como competencias “exclusivas” de la Generalitat. Las demás submaterias (esto es, todo el régimen local no reservado en exclusiva a la Generalitat) se atribuye a la Generalitat sólo como competencias “compartidas” (art. 160.2 EAC), esto es, como competencias que se ejercen conforme a las bases dictadas por el Estado.

13. Las competencias compartidas sobre régimen local (todas las no expresamente exclusivas) no ofrecen problema alguno de constitucionalidad. En realidad, en estas materias se reproduce el esquema de distribución competencial hasta ahora existente: bases estatales más desarrollo autonómico. En consecuencia, la STC 31/2010 nada dice sobre estas materias competenciales. Las dificultades constitucionales surgen en relación con las competencias que los arts. 151 y 160.1 y 3 EAC denominan “exclusivas”. En relación con estas materias, la STC 31/2010 afirma que esa exclusividad es “impropia”. Esta afirmación del Tribunal Constitucional guarda directa relación con la interpretación del art. 110 EAC , donde –esta vez con carácter general- se reduce severamente el significado posible de las competencias exclusivas. Una primera lectura de la STC 31/2010 podría lleva a concluir que, en realidad, la Generalitat no dispone de ninguna competencia exclusiva sobre régimen local. Ni siquiera en las submaterias así calificadas expresamente por el art. 160.1 EAC . Y que, en puridad, todo el régimen local, con indistinción de submaterias, es un ámbito compartido (bajo el esquema bases-desarrollo) entre el Estado y Cataluña. No sería ésta, en mi opinión, una lectura correcta de la STC 31/2010, por lo siguiente:

a) En primer lugar, la diferencia entre submaterias exclusivas y submaterias compartidas es, en el Estatuto de Cataluña, el criterio principal para la distribución de competencias sobre gobiernos locales. Siendo esta distinción un elemento vertebral de la atribución competencial, su eliminación sólo podría derivar de una declaración expresa de inconstitucionalidad o de un fallo interpretativo. Nada de esto ocurre en la STC 31/2010. Es cierto que en la sentencia se afirma que la exclusividad predicada de algunas submaterias es “impropia” (FJ 100). Pero esto es muy distinto de concluir que no hay diferencia competencial alguna entre las calificadas como submaterias “compartidas” y las denominadas “exclusivas”. Habrá entonces que profundizar en qué consiste la “impropiedad” de la competencia exclusiva, a la que se refiere la sentencia.

b) La “impropiedad” de las competencias exclusivas sobre régimen local es un argumento que se elabora por conexión con el enjuiciamiento del art. 110 EAC. Recuérdese que en ese precepto el Estatuto define cuáles son las funciones y potestades que corresponden a la Comunidad Autónoma en cada materia formalmente calificada por el Estatuto como “exclusiva”. Al enjuiciar este precepto, el Tribunal Constitucional concluye que el Estatuto de Autonomía no es un tipo normativo idóneo para definir categorías constitucionales. Esto es: la “exclusividad”, y por tanto las funciones o potestades que comprende una competencia exclusiva, es un concepto constitucional que no admite ninguna interpretación vinculante más que la procedente del Tribunal Constitucional. Partiendo de esta premisa dogmática, la sentencia también añade que la “exclusividad” a que se refiere el Estatuto catalán en ningún caso elimina las posibles concurrencias de los títulos competenciales catalanes (exclusivos) con otros títulos competenciales exclusivos del Estado (FJ 59). Esto es, que la exclusividad no impide la concurrencia, y por tanto la mutua limitación hermenéutica de los títulos competenciales exclusivos en conflicto para asegurar su máxima vigencia simultánea. Hago aquí la advertencia de que la concurrencia no determina –en nuestro sistema constitucional- la “prevalencia” automática de la competencia estatal sino la necesidad de “cohonestación práctica” de todos títulos competenciales superpuestos. En este punto no hay ninguna novedad en la jurisprudencia constitucional. Con frecuencia, el Tribunal Constitucional ha declarado que un título competencial exclusivo de una Comunidad Autónoma ha de respetar ciertas normas estatales dictadas al amparo de otros títulos competenciales concurrentes. Piénsese, por ejemplo, en el urbanismo. Siendo ésta una competencia exclusiva de todas las Comunidades Autónomas, la STC 61/1997 no dudó en considerar que el ejercicio de la competencia autonómica resultaba vinculada por las “condiciones básicas” del derecho de propiedad urbana dictadas al amparo del art. 149.1.1 CE. En consecuencia, nada de verdaderamente novedoso tiene en este punto la STC 31/2010. Viene a proyectar sobre el Estatuto catalán una doctrina conocida: que todos los títulos competenciales, incluso los exclusivos, tienen por límite los otros títulos competenciales con los que concurren. Aquí la categoría constitucional relevante es la de concurrencia.

c) Sentado lo anterior, es necesario volver al art. 160.1 EAC y a su enjuiciamiento en la STC 31/2010. Poniendo en conexión los FFJJ 100 y 59 hay que concluir que la exclusividad “impropia” a la que se refiere la sentencia hace referencia al dato elemental (y conocido) de que las competencias exclusivas catalanas sobre algunas submaterias del régimen local pueden concurrir, en ocasiones, con títulos competenciales del Estado. Y que, en consecuencia, habrán de ceder en su alcance posible para resultar compatibles con las competencias estatales. Por ejemplo: que el art. 160.1 c) EAC establezca que la competencia sobre “bienes de domino público” locales es exclusiva de la Generalitat no impide que esa submateria concurra con otra competencia de titularidad estatal, como es la fijación del régimen jurídico básico de los bienes de dominio público (art. 149.1.18 CE , en relación con el art. 132 CE). En esta situación, la competencia catalana sobre “bienes de dominio público” es incuestionablemente exclusiva. Lo cual no quita para que su regulación haya de respetar las posibles reglas básicas sobre enajenación o afectación del dominio público dictadas por el Estado. Estamos, en tal caso, ante un supuesto de concurrencia entre dos títulos competenciales, no ante competencias compartidas. La diferencia, que podría parecer rebuscada, es relevante. Una competencia compartida autonómica (competencia de desarrollo) presupone la existencia de una opción política previa del Estado (expresada en “bases”) de la cual el desarrollo es continuación o complemento. En cambio, una competencia exclusiva en concurrencia implica que la opción política en la materia la adopta la Comunidad Autónoma, aunque en algunos puntos haya de limitar su contenido a fin de hacerla compatible con la competencia estatal concurrente. Volviendo al ejemplo de los bienes locales, una cosa es afirmar que la legislación básica del dominio público local corresponde al Estado (siendo la competencia autonómica de mero desarrollo) y otra cosa bien distinta es sostener que el régimen de los bienes locales (así, por ejemplo, la existencia o no de bienes comunales, o la tipología de bienes demaniales o patrimoniales, etc) lo dicte por entero la Comunidad Autónoma, aunque respetando algunas normas estatales generales sobre los bienes de dominio público (las bases “generales”, para todo tipo de Administraciones públicas, reguladas por el Estado en la Ley 33/2002, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas). La conclusión de toda esta extensa argumentación es que las competencias “exclusivas” de la Generalitat sobre algunos ámbitos del régimen local son propiamente “exclusivas”; y que la “impropiedad” de esa exclusividad, a la que alude la STC 31/2010, FJ 100, hace referencia natural a que esas competencias exclusivas concurren con otras (también exclusivas) del Estado, competencias que la Generalitat ha de respetar. Por tanto, el elemental respeto a la letra del art. 160.1 EAC , no declarado nulo ni objeto de un fallo interpretativo, impide toda conclusión de que las competencias “exclusivas” del art. 160.1 EAC son, en realidad, competencias “compartidas”.

d) Llegados a este punto, y vista ya la validez de las competencias exclusivas catalanas sobre algunos ámbitos del régimen local, es necesario preguntarse también por la posible afección de la competencia estatal sobre “bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas” (art. 149.1.18 CE ). No cabe duda, ni antes ni después de la STC 31/2010, que el Estatuto catalán ha de respetar esa competencia básica estatal. Pues es claro, desde siempre, que el Estatuto no dispone de las competencias constitucionales del Estado. El Estatuto hace otra cosa: identifica materias competenciales propias, allí donde no están reservadas al Estado por el art. 149.1 CE . Las dificultades surgen, entonces, cuando los descriptores competenciales del art. 149.1 CE y de un Estatuto de Autonomía se refieren a materias parcialmente distintas pero también parcialmente coincidentes o próximas. Esto es lo que ocurre, por ejemplo, con la competencia sobre “bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas” (art. 149.1.18 CE) y la competencia catalana exclusiva sobre algunos aspectos del régimen local (art. 160.1 CE ). En este caso, el Estatuto de Autonomía ha considerado que la competencia estatal –interpretada por el Tribunal Constitucional- no incluye los bienes, competencias, y modalidades de prestación de servicios públicos locales, ni las relaciones entre los gobiernos locales y la Generalitat. Con esta atribución de exclusividad, el Estatuto catalán no está disponiendo de la competencia estatal, está delimitando la de la Generalitat. Esto no oculta que, como expresamente ha aceptado el Tribunal Constitucional, tanto en la STC 247/2007 como en la STC 31/2010, FJ 4, la atribución de competencias autonómicas naturalmente incluye la definición indirecta o refleja de la competencia estatal. Pues en un sistema de distribución completa de materias competenciales entre el Estado y las Comunidades Autónomas toda definición de competencia autonómica supone, indirectamente, la definición de la competencia estatal. Puede ocurrir, obviamente, que la atribución de competencia autonómica limite o disponga indebidamente de una competencia estatal. En tal caso no hay duda de que el Tribunal Constitucional, vinculado y sometido a la Constitución, ha de declarar nulo el correspondiente precepto estatutario. Pero también puede ocurrir (y así ocurre en materia local) que el Tribunal Constitucional admita como constitucionalmente válida la delimitación refleja de la competencia estatal, como consecuencia directa de una definición amplia de la competencia autonómica. En ese caso, aceptada en abstracto la constitucionalidad de la competencia autonómica, es claro que el Tribunal Constitucional ha de acoger ese título competencial autonómico como “bloque de la constitucionalidad” (art. 28.1 LOTC ) y por tanto, como parámetro de constitucionalidad de cualquier norma estatal (incluidas las normas básicas).

e) Que una norma estatutaria válida (como la que atribuye competencia exclusiva a Cataluña sobre algunos ámbitos del régimen local) sea parámetro de constitucionalidad (art. 28.1 LOTC ) no implica que pueda determinar la invalidez y nulidad de una norma básica estatal. Un Estatuto de Autonomía no es –normalmente- canon de validez de una norma estatal, salvo que la norma estatal se refiera únicamente a una Comunidad Autónoma o que todas las regulaciones estatutarias sean coincidentes. La nota de asimetría competencial entre Comunidades Autónomas, esencial a nuestro sistema territorial, conduce a afirmar que una norma básica estatal puede ser válida (porque responde a una lectura constitucionalmente posible del título competencial) pero no ser aplicable en una concreta Comunidad Autónoma (porque el Estatuto de Autonomía, sin reproche constitucional alguno, ha reservado el correspondiente ámbito material a la Comunidad Autónoma). Lo dicho no es un artificio constitucional. Es doctrina continuada del Tribunal Constitucional: las normas básicas estatales no se aplican allí donde entran en conflicto con títulos competenciales exclusivos autonómicos. Esta doctrina está claramente expuesta en la STC 206/2001, sobre la Ley básica de Cámaras de Comercio. Es obvio que el Tribunal Constitucional podría haber cambiado esta doctrina. Pero también es claro que no lo ha hecho ni en la STC 247/2007 ni en la posterior STC 31/2010. En consecuencia, no hay argumento alguno para afirmar hoy que en los ámbitos de competencia exclusiva autonómica sobre régimen local se aplica directamente (sin más precisiones o matices) la LBRL.

f) Y ya una última precisión. Acabo de decir que allí donde hay competencia exclusiva autonómica (sobre algunos concretos aspectos del régimen local) no cabe la aplicación de las correspondientes normas básicas de la LBRL (salvo como normas supletorias en virtud del art. 149.3 CE ). Esto, claro, siempre que no estemos ante normas que no refiriéndose directamente a los ámbitos de competencia exclusiva autonómica, de hecho concurren sobre el mismo ámbito material. Estaríamos, entonces, ante la posible concurrencia de una norma estatal (básica) con una norma autonómica plena. En tal caso, y según técnicas de ponderación, el ámbito competencial autonómico se ve reducido para hacerse compatible con otro título competencial del Estado. Este es el fenómeno al que, a mi juicio, hace referencia la STC 31/2010 cuando dice que las competencias exclusivas de Cataluña, en algunos ámbitos del régimen local, son “impropiamente” exclusivas. Se quiere decir con ello que la competencia catalana (exclusiva) sobre -por ejemplo- las formas de cooperación de las entidades locales concurre con la competencia estatal general sobre relaciones interadministrativas. Eso lleva a afirmar que una posible regulación de los consorcios locales (por el legislador catalán) en todo caso ha de respetar una hipotética regulación estatal sobre los consorcios administrativos, o sobre los convenios administrativos. Cabe aceptar, incluso, que al amparo de la competencia estatal general sobre el régimen jurídico-administrativo (art. 149.1.18 CE) el Estado dicte alguna norma específica que simplemente traslade al ámbito local la regulación administrativa general. Piénsese, por ejemplo, en una norma estatal que matizase, para las relaciones entre provincias y municipios, las reglas generales sobre colaboración interadministrativa. Esa hipotética regulación sería aplicable en Cataluña como legislación administrativa concurrente (reguladora de las relaciones interadministrativas, no de la cooperación local). Soy consciente de la complejidad inherente a afirmar que una norma básica estatal se pueda aplicar en una Comunidad Autónoma no como básica, sino como concurrente. Pero admitida la complejidad, la necesaria lealtad al sistema constitucional, y por tanto al valor normativo de los preceptos estatutarios no declarados inconstitucionales, obliga a fórmulas explicativas transitoriamente heterodoxas.

Nota: los siguientes epígrafes del artículo se publicarán en el Diario del Derecho Municipal de 15 de febrero de 2012.

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