Cuestiones para una reformulación del servicio de policía local (II); por Fernando de Rojas Martínez-Parets, Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Elche-UMH

Las funciones de policía y la existencia de cuerpos que prestaran este tipo de servicio en el ámbito regional y local podría rastrearse a lo largo de los siglos precedentes. En la actualidad la policía local ha venido ejerciendo un papel, casi directamente como cuerpo de seguridad, superior al que se le ha definido estrictamente. El marco normativo al que ha de sujetarse este servicio incluye restricciones que, hoy por hoy, resultan forzadas y conjeturables. Las Comunidades autónomas podrían disponer en mayor medida de su capacidad organizativa y funcional sobre la policía local y ésta obtener una mayor competencia y reconocimiento, apenas modelando las restricciones establecidas vía Ley orgánica. Hay demanda para ello, como se verá aquí, y hasta la limitación territorial de la policía local empieza a ser vadeada en nuestro ordenamiento.

Revista General de Derecho Administrativo 29 (2012)

SUMARIO: I.-Una visión de las competencias en materia de seguridad pública y policía. 1 Una visión más elástica y compleja. 2 Una realidad actual más pragmática 3 El bloque de constitucionalidad. 3.1. Marco amplio de reparto. 3.2. El contenido de la Ley de régimen local respecto a la policía local. 3.3. El contenido de la Ley orgánica 2/1986 sobre policía local. 3.4. El sentido de la legislación autonómica al efecto. II.- El informe azul de la policía local. III.- La necesidad de reforma del marco municipal como un límite de la policía local. 1. La Ley orgánica 16/2007 y la colaboración entre municipios para la prestación del servicio de policía local. 2. El caso de las áreas metropolitanas. Bibliografía.

Nota: El epígrafe I del artículo se publicó en el Diario del Derecho Municipal de 9 de febrero de 2012.

II. EL INFORME AZUL DE LA POLICÍA LOCAL

El titulado como “Informe azul de la policía local” fue realizado en el año 2007 por varios sindicatos territoriales de policía local, entre ellos el Sindicato profesional de policías municipales (SPPME) y por la Coordinadora de policías locales (COP), al objeto de poner en tela de juicio diferentes aspectos de su regulación por la Ley orgánica 2/1986.

Son varias las reclamaciones y los juicios que formula dicho informe, pero a nuestros efectos nos atendremos a las que consideramos singularmente interesantes.

Plantea el documento que los esfuerzos de coordinación y homogenización de las normativas autonómicas chocan, forzosamente, con las restricciones de la Ley de fuerzas y cuerpos de seguridad y que esto no ha hecho sino crear una sensación ilusoria de unificación, a lo que se añade la falta de previsión estatal y autonómica presupuestaria que permita un serio planteamiento de realización de las labores de la policía local.

Lógicamente, una parte considerable de los planteamientos sindicales propios de este colectivo se refiere a sus condiciones laborales y retributivas y a su régimen y representación. En este sentido se trata de la discriminación en aspectos como la jubilación y la segunda actividad respecto a la regulación de otros cuerpos, y se quejan de forma muy explícita por la situación a que se ven abocados en cuanto a la representación sindical y negociación colectiva puesto que computan con el resto de funcionarios y de esta manera los sindicatos profesionales se ven diluidos o postergados frente a las grandes organizaciones de trabajadores en su trato y capacidad frente a las Administraciones, lo que no le ocurre a los otros cuerpos policiales.

Lamenta igualmente la dependencia “política” que en muchas ocasiones ha de conjugar desafortunadamente e impropiamente la policía local con la dirección consistorial y de los responsables del ayuntamiento.

Tales situaciones, efectivamente, y como nos recuerda con sumo realismo Barcelona Llop, responden a la naturaleza funcionarial que se ha dado a estos efectivos, que no se ha querido que sean parangonables con las de las demás fuerzas de policía, ciertamente, pero ajusta poco con el cometido que finalmente, vía convenios o por la fuerza de los hechos viene desarrollando la policía local de forma creciente, y tampoco satisface al propio colectivo, que se ve desplazado de su vocación o lo ve poco apropiado para su ejercicio profesional, y finalmente se compadece poco de las necesidades de seguridad ciudadanas, territoriales y vecinales, que no terminan de aceptar que sean unas fuerzas subsidiarias de seguridad y orden en todos los sentidos. Parece que el Derecho debería tomar estas consideraciones en cuenta.

También se critica el uso, cada vez más intensivo, de auxiliares, agentes de movilidad y tráfico, turísticos y otras figuras similares de contratación, más baratos y disponibles en todos los sentidos, en parte por su situación de empleo precario, lo que, a juicio de los sindicatos profesionales, aparta a las policías locales de la prestación por agentes instruidos en una carrera profesional.

Sin embargo, con todo, lo que resalta por su calado y por su entendimiento de una situación más allá de sus condiciones laborales es la capacidad del informe para llegar a aspectos de fondo sobre la organización y naturaleza en la que se ha querido confinar a las policías locales. Así hay una crítica general a la Ley orgánica de fuerzas y cuerpos de seguridad que, en bastantes aspectos, casa con lo expresado hasta aquí, y después destaca por su tratamiento intensivo de otros problemas constitutivos más concretos, que implican un inconveniente estructural decisivo, como es el caso de la imposibilidad de mancomunar sus servicios y la condición de la territorialidad municipal infranqueable.

A este respecto el punto cuarto del informe del que venimos hablando, que se titula “Necesidad de cuerpos de policía local de mancomunidades de municipios o áreas metropolitanas” es muy expresivo. En primer lugar es muy cierto que la realidad social urbana y rural española ha cambiado de forma muy considerable desde inicios de los años ochenta hasta hoy, igual que es cierto que ocurre con las policías locales en cuanto a su preparación y a las actuaciones y responsabilidades a que se han visto abocadas, ya que en muchos sitios poco se parece a la policía local de aquella década.

Pues bien, el citado informe toma en cuenta la posibilidad legal de creación de entes supramunicipales para la provisión de servicios y para una estructuración de la esfera local, prevista tanta en la legislación básica de dicho régimen como en la de varias Comunidades, toma en cuenta la posibilidad de mancomunar servicios y organizar competencias y funciones y advierte del veto que se da en el campo de la seguridad y de la policía. Un escollo que han de salvar las zonas rurales sin capacidad suficiente y las áreas metropolitanas sin solución de continuidad que se van multiplicando en muchos territorios y plantea para ello dos soluciones diferentes:

“Mediante la creación de cuerpos mancomunados dependientes de las entidades supramunicipales, o bien en otro caso la adscripción de agentes de distintas plantillas a un cuerpo supramunicipal pero manteniendo la adscripción a las plantillas de origen.

En todo caso los cuerpos de policía mancomunada habrán de ser aprobados y regulados por las comunidades autónomas correspondientes en sus respectivas leyes de coordinación de policías locales y debieran obedecer siempre a algunas premisas básicas:

- La constitución de un cuerpo de policía local dependiente de una mancomunidad de municipios será incompatible con el mantenimiento de plantillas propias en los municipios mancomunados al objeto de evitar duplicidad, descoordinación e ineficacia de operatividad.

- Una vez modificada la Ley 2/86, por desarrollo normativo se establecerían los medios humanos y materiales mínimos obligatorios para prestar el servicio de policía mancomunada, atendiendo a criterios de población de hecho y de derecho, a la orografía de los términos mancomunados, comunicaciones y demás características de especial interés, con objeto de prestar un servicio con garantías mínimas de eficacia y seguridad.

- Los municipios mancomunados han de poseer límites territoriales limítrofes.

- La entidad supramunicipal elaborará un plan gestor que conforme al desarrollo normativo correspondiente aporte seguridad a los agentes en el desempeño de sus funciones (cobertura suficiente de medios técnicos y humanos) y permita un desarrollo eficaz de la labor policial.

- Estos cuerpos podrán realizar en su ámbito territorial de competencia las funciones propias de Policía Autonómica en aquellas comunidades que carezcan de dicho cuerpo que realice labores policiales de forma integral (Cataluña y País Vasco), medida que eliminaría un elemento de descoordinación pues reduce el número de cuerpos diferentes actuando en el mismo marco territorial. Además supone rentabilizar la prestación del servicio policial evitando una duplicidad de funcionarios.”

Además el informe nos aporta el interés añadido de una muy breve semblanza de algunos modelos policiales europeos: el británico, el francés, el alemán y el italiano. El primero muy descentralizado, que toma como base los cuatros países del Reino Unido (Inglaterra, Escocia, Gales e Irlanda del Norte), y donde la pluralidad de cuerpos, y la especificidad de alguno de ellos como el de la conocida Scotland Yard, ha sido cohonestado con una gran coordinación en el plano organizativo y de información y con una mayor unidad de mando.

El sistema francés, centralizado, hace convivir dos grandes cuerpos, el de la Gendarmería y el de la Policía nacional, uno para municipios de más de 10.000 habitantes y el otro en las zonas de menor población o rurales, modelo que empezó a hacer aguas al demandarse mayor presencia de agentes y una más efectiva política de seguridad, con lo que cobraron presencia cuerpos locales pero que ocupan un muy segundo plano y no vienen a ser una solución efectiva suficiente.

Por el contrario tenemos el modelo alemán, fuertemente federal, y que respondía a dos planteamientos previos: la desmilitarización de la policía y una auténtica descentralización. Son los lander (territorios federados) los que tienen plenas competencias para la organización de sus respectivos cuerpos policiales, limitándose el gobierno federal a observar los criterios básicos de coordinación y vigilancia de las leyes federales.

Dentro de cada cuerpo policial de los respectivos lander, se integran las distintas unidades especializadas (prevención de la delincuencia, policía judicial, grupos especializados, etc.) con competencias en todo su territorio. Ahora bien, la clave aquí son los órganos de coordinación, información y los protocolos que permiten dotar de unidad de acción y de coordinación al conjunto.

Por lo que toca a Italia tiene un modelo centralizado que podría entenderse en cierta forma similar al español y no falto tampoco de carencias y problemas, con un cuerpo militar y otro civil y con una corta atención a la faceta municipal y local, aunque no especifica el informe si permite soluciones de tipo mancomunal sí nos advierte de la escasa coordinación y de la necesidad de superar tal estructura.

A la luz de esa, apenas apuntada, relación comparada el Informe azul de la policía local señala dos aspectos a tomar en cuenta para la mejora de un diseño español, en los que no profundiza, pero que parecen extraordinariamente acertados: una la necesidad de procurar una exhaustiva coordinación entre policía nacional y guardia civil y evitar duplicidades o confusiones entre ambos institutos, y en cuanto al resto, que las Comunidades que tienen competencia para crear una policía autonómica y no la hayan desarrollado procuren cubrir tal servicio y organizarlo a partir de las policías locales y la mejora de las mismas en todos los aspectos: organizativos, presupuestarios, operativos y de jefatura.

En cuanto a las funciones y la disección de competencias a ejecutar habría que atender al bloque constitucional y a la Ley orgánica en lo que establecen respecto de las policías autonómicas y las funciones que las mismas pueden llegar a desarrollar, pero además recomienda el establecimiento “de un órgano coordinador de las Policías autonómicas a nivel estatal que de forma efectiva y no testimonial desarrollase la labor de evitar discrepancias y duplicidades entre los niveles estatal y autonómico y desarrollase los necesarios canales de comunicación y coordinación entre ambos.”, aspecto que parece de gran interés en pro de la efectividad y el encaje de las políticas, acciones, investigación, información y cooperación. Y, a parte, y de forma subrayada un desarrollo normativo adecuado básico de los cuerpos de policía local como plena policía de seguridad en servicio a una doble vertiente territorial, la municipal y otra superior.

III. LA NECESIDAD DE REFORMA DEL MARCO MUNICIPAL COMO UN LÍMITE DE LA POLICÍA LOCAL

La necesidad de responder a las realidades que hemos venido aquí reflejando, como es la de la asunción de más funciones por la policía local, la exigencia ciudadana de contar con cuerpos cercanos que procuren cubrir su percepción de seguridad, la disposición material de efectivos en el territorio y la discrepancia entre lo que se espera de la policía local a nivel social y el ámbito en el cual la Ley orgánica de 1986 la confina, amén de otros que en los que no abundaremos (aunque ya los reivindicó la propia organización de policías locales en el informe conjunto que aprobaron y que hemos referido en el apartado anterior), como es la disposición de los cuerpos locales para el desarrollo efectivo de una organización policial autonómica suficiente que cubra, sin grandes costos extraordinarios, las tareas y la responsabilidad determinada como una competencia en algunos Estatutos de autonomía que aún hoy no se han podido desarrollar, no por falta de vocación, sino por motivos financieros y de racionalidad del gasto y de los efectivos materiales y humanos de que se ha de dotar, nos lleva ahora a observar cómo la misma línea seguida hasta ahora por el legislador, y en consecuencia por la jurisprudencia, se resquebraja.

Una evidencia de tal necesidad, que no es por tanto fruto espontaneo ni aislado, es que la misma Federación española de municipios demanda ya no una reforma de la Ley orgánica 2/1986 sino la creación de una Ley orgánica de seguridad local comprensiva de la nueva situación, estableciendo desde su Comisión de seguridad y ciudadanía un informe con los puntos, las necesidades y el dibujo de la situación actual y sus posibles alternativas de lege ferenda, por lo que estimo las esferas superiores, la estatal y la autonómica, en el marco de sus respectivas capacidades legislativas y de su ordenamiento de cabecera así como de la Constitución y estatutos debieran tomar nota y proceder a abrir la posibilidad de una regulación.

1. La Ley orgánica 16/2007 y la colaboración entre municipios para la prestación del servicio de policía local

Este sentido, el de fisura, el de reconocimiento de la realidad administrativa y geográfica y el de un panorama actual que difiere considerablemente del que se tomó originariamente para contener a la policía local y al modelo policial español es el que observamos en la Ley orgánica 16/2007 de 13 de diciembre, complementaria de la Ley para el desarrollo sostenible del medio rural. Y es que aquí se abre una nueva posibilidad para procurar, en ciertos casos, de cuerpos policiales que realmente no se vean constreñidos por la limitación del término municipal y desarrollen su labor en comarcas y zonas donde sea conveniente o preciso.

La reforma viene de la voluntad de complementar a la Ley 45/2007 de desarrollo del medio rural , una norma que intenta paliar un problema no poco importante: la dispersión y las necesidades de un medio rural crecientemente deshabitado y descolgado de los avances del medio urbano -lo que nos debería llevar a plantearnos soluciones a la multiplicidad y dispersión de los municipios rurales en todos los aspectos administrativos y competenciales, de los cuales forma parte el tema de la seguridad y policía, pero dejemos estar ese tema de gran enjundia-, y como en el proyecto de dicha Ley, en la disposición adicional segunda, se planteaba la conveniencia de dotar de colaboración para la prestación del servicio de policía local en dicho medio, en varias poblaciones, y tal contenido en virtud de los artículos 81 y 104 de la Constitución , es de carácter orgánico, ha habido que aprobar mediante esta otra norma que con ese rango modifique la Ley orgánica 2/1986 .

Ahora bien veamos qué estipula el artículo único de la nueva norma orgánica añadiendo una nueva disposición adicional quinta a la de fuerzas y cuerpos de seguridad con el título de “Colaboración para la prestación de servicios de policía local”:

“En los supuestos en los que dos o más municipios limítrofes, pertenecientes a una misma Comunidad Autónoma, no dispongan separadamente de recursos suficientes para la prestación de los servicios de policía local, podrán asociarse para la ejecución de las funciones asignadas a dichas policías en esta Ley.

En todo caso, el acuerdo de colaboración para la prestación de servicios por los Cuerpos de Policía Local dependientes de los respectivos municipios respetará las condiciones que se determinen por el Ministerio del Interior y contará con la autorización de éste o, en su caso, de la Comunidad Autónoma correspondiente con arreglo a lo que disponga su respectivo Estatuto de Autonomía.”

Esto nos lleva a entender en primera instancia que no hay salvedad a qué tipo de municipio nos estamos refiriendo (quiero decir que no hay mención a criterio alguno de catalogación del municipio, ni por habitantes ni de ningún otro género o condición), simplemente basta que separadamente dos o más municipios limítrofes de una misma Comunidad no dispongan de recursos bastantes para dotar de un servicio de policía local suficiente a estas entidades.

En segunda instancia está que no se cuestiona un número máximo de municipios y además que se desprende del propio texto e intención positiva que se trata de ofrecer un servicio adecuado y completo, lo cual no recorta en pro de unos servicios mínimos ni de atenciones, competencias y responsabilidades que hoy por hoy sean menores que las que está asumiendo la policía local en cualquier otra población o ciudad, incluyendo para tal comparación a las que estén siendo promovidas desde la Federación de municipios y provincias y el Ministerio del interior tal como vimos con anterioridad.

Por último, y no menos importante, que esta disposición cortaría en cierta manera con el criterio que la doctrina jurisprudencial venía teniendo que imponer a cualquier interpretación o disposición que pretendiera que el ejercicio de la acción de policía local y su organización debiera circunscribirse de forma muy estricta al término de un solo municipio en tanto se respeten las condiciones antedichas y las que, conforme hemos visto reza la Ley orgánica, determine el Ministerio de interior y, si correspondiera, la Comunidad autónoma ateniéndose a su Estatuto de autonomía.

Esto daría que pensar si ante esta nueva situación, que en realidad estimo se rinde a una realidad municipal compleja y demasiado profusa y a unos hechos, a un devenir de funciones y nuevas dotaciones y finalmente a un nuevo tiempo, no debería valer como elemento a considerar respecto a una nueva organización de la policía local y de su propia concepción que se proponga en su día o se impulse desde la esfera autonómica. Al fin y al cabo tenemos Comunidades autónomas que tienen competencia para crear en su seno nuevas policías autonómicas y además una capacidad reconocida para regular y coordinar a su policía local, aspectos que siendo distintos y distinguibles no tienen porqué disociarse en su solución, máxime si para ello se recurre a la razonabilidad de medios y de gasto y se redunda en un servicio efectivo.

La Federación española de municipios y provincias precisamente, entendiendo la importancia y posible trascendencia de la Ley orgánica 16/2007, ha acordado la presentación de una propuesta de reglamento de creación de mancomunidades de servicios de policía local que ha trasladado al Ministerio del interior De aquí, amén de lo relativo a órganos, estatutos y constitución, resaltar tres aspectos: en primer lugar que la propuesta reglamentaria de los municipios opta por la constitución de una mancomunidad de servicios para la implementación de la medida dada por la Ley orgánica, en segundo lugar que quienes deberán aprobarla son las Comunidades autónomas correspondientes a esos municipios limítrofes que haya en su territorio y en último término que se designará un jefe único del cuerpo mancomunal por la autoridad única electa para tal fin.

2. El caso de las áreas metropolitanas

Visto hasta aquí, sobre todo el apartado anterior, que abre una vía expresa a mancomunar el servicio de policía ante una problemática como es la necesidad de provisión del servicio de policía local en municipios que no puedan prestar en las debidas condiciones el mismo, nos surge la cuestión de qué ocurre en otras áreas que también adolecen de problemáticas especiales y muy reales, tangibles, para que las funciones que prestan las policías locales, no solamente las básicas e inmediatas conferidas a estos cuerpos, sino también aquellas que han ido siendo demandadas y de alguna manera asumidas y concertadas, puedan ejercerse de forma más adecuada más allá del propio término municipal, me refiero al caso de las áreas metropolitanas.

Porque es que si resulta que el recurso a la mancomunidad como una forma más efectiva de prestación de un servicio, bajo parámetros de cooperación y colaboración, es admisible también para la policía local, no se entiende que se vede tal solución a las áreas metropolitanas.

Al fin y al cabo entendamos que la Ley de bases del régimen local comprende en sus artículos 43 y 44 respectivamente a mancomunidades y áreas metropolitanas como entidades con personalidad jurídica del ámbito local para ordenar conjuntamente su prestación de servicios y obras. No tiene mucho sentido que lo que se admite para una no se admita para la otra, siquiera por proximidad en su comprensión y en su vocación y destino.

No quiero decir con ello que las áreas metropolitanas no sean sino mancomunidades de municipios que se engloban en una misma conurbación, porque es verdad que no es así, pero sí que ambas tienen en muchos aspectos una similar consideración y desde luego una utilidad bastante paritaria, compartiendo además una misma esfera jurídica, de la que no hay que perder de vista a la gran olvidada, que es la comarca, aunque no nos detengamos ahora en su conformación y naturaleza, si bien quizá merecería la pena para nuestro objeto. De momento parece útil y lo más inmediato entrar a la problemática evidente y directa que se establece entre la solución dada a las mancomunidades y lo que esto supondría para las áreas metropolitanas y sus servicios.

Tomemos para más detalle y para centrar una propuesta en nuestro espacio lo que regula la Generalitat Valenciana respecto de las áreas metropolitanas en su nueva Ley de régimen local, donde se reclaman éstas para la planificación conjunta y la coordinación pero también para la gestión y para la realización conjunta de actividades y servicios bajo el principio de efectividad (artículo 73 de la Ley 8/2010 ).

Aquí se determina que las áreas metropolitanas serán entidades locales con personalidad jurídica y plena capacidad para el ejercicio de sus competencias, creadas por la Generalitat en grandes aglomeraciones urbanas para la gestión coordinada de los servicios y obras que sea menester (artículos 74 y siguientes de la referida Ley valenciana).

Bien, pues precisamente son estas aglomeraciones urbanas los lugares donde se conjugan problemas de seguridad idóneos para la creación de un servicio policial común, ya que lo propio y habitual en las grandes ciudades, generalmente compuestas por distintas urbes, zonas residenciales y municipios, es que conciten de forma aguda y en mayor grado problemáticas que son intrínsecamente competencia de la policía local, como ocurre con el tráfico, o con la asistencia ciudadana, la protección civil o las problemáticas vecinales, por citar algunos ejemplos, y esto se da en un territorio en el que los límites administrativos son absolutamente ficticios, es más, en un área, la metrópoli, la gran conurbación, la suma de poblaciones en torno a un centro, donde, sin apenas solución de continuidad, en un verdadero continuo que el ciudadano no aprecia ni distingue y que causa la extrañeza ante la vieja delimitación municipal que no se entiende desde la realidad física ni social, se encuentra el individuo ante el delito, el problema de tránsito, el desorden, el ruido, y una variadísima gama de necesidades de aplicación de la policía administrativa y de seguridad de una forma especialmente intensa.

Allí es también donde la acción de la policía cercana, vecinal, resulta más demandada, donde la seguridad ciudadana requiere más presencia, apoyo y esfuerzo; allí es donde han nacido los movimientos, acuerdos y situaciones de facto que han obligado a las distintas esferas administrativas a procurar pactar un rol para la policía local mucho más ampliado de lo que predicaba ad initio la legislación orgánica y la básica, como pudimos ver.

La necesidad de que en las áreas metropolitanas se acabe acordando también la salvedad (revisable por lo demás en general y para muchos otros casos) de mancomunar los servicios de policía local en un mismo cuerpo, bajo un mando conjunto y a la luz de una junta participativa común, igual que se hace para servicios menos evidentes y menos imperiosos en estas destacadas zonas urbanas, queda así puesta encima de la mesa a efectos de que, algún día, lleguen las revisiones de lege ferenda, revisiones que podrían aprovechar para plantearse, en los sentidos que hemos ido apuntando, el papel de las policías locales como un cuerpo bastante más complejo, ambicioso, coordinable, homogenizable y útil allende lo propio y exclusivo de su papel administrativo, subordinado en lo pertinente a ser policía de seguridad y servicio del estricto territorio municipal, pues la realidad y las pulsiones van más allá desde hace tiempo.

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