El Planeamiento Urbanístico (XXXI): Vigencia y revisión de los planes. La revisión y modificación de los planes urbanísticos. Precisiones sobre uno y otro concepto. Supuestos y ámbito de la revisión del planeamiento. Modificación ordinaria y cualificada; por Santiago Muñoz Machado y Mariano López Benítez, Catedráticos de Derecho Administrativo

En este capítulo se distingue entre la revisión, o adopción de nuevos criterios respecto de la estructura general y orgánica del territorio o de la clasificación del suelo, y la modificación del planeamiento, categoría residual con respecto a la revisión que engloba alteraciones aisladas, pudiendo comprender incluso cambios de clasificación y de calificación del suelo o cambios de programación distinguiendo. Además, se analizan los distintos supuestos de revisión y de modificación del planteamiento.

Nota: En sucesivas ediciones del Diario del Derecho Municipal se vienen publicando fragmentos de la obra “El Planeamiento Urbanístico”, dado el especial interés que la temática tratada en la misma tiene para el mundo municipal. El Consejo de Redacción del Diario agradece a los autores la deferencia que han tenido al permitir la difusión de la publicación a través de este medio.

LA REVISIÓN Y MODIFICACIÓN DE LOS PLANES URBANÍSTICOS

A) Precisiones sobre uno y otro concepto. La noción de innovación como marco general del sistema de alteración del planeamiento.

Por otra parte, la vigencia indefinida de los planes no empece a que éstos puedan ser objeto de revisión o de modificación. La diferencia entre una y otra institución tradicionalmente ha sido nítida. La revisión consiste en la adopción de nuevos criterios respecto de la estructura general y orgánica del territorio o de la clasificación del suelo motivada por la elección de un modelo territorial distinto, por la aparición de nuevas circunstancias sobrevenidas, de carácter demográfico o económico, que incidan sustancialmente sobre la ordenación, o por el agotamiento de la capacidad del plan revisado. La modificación es, por el contrario, una categoría residual con respecto a la revisión y engloba alteraciones aisladas, que pueden comprender incluso cambios de clasificación y de calificación del suelo o cambios de programación. En suma, como se afirma por parte de alguna ley autonómica, la revisión de un Plan de Ordenación en vigor supone el ejercicio de nuevo, en plenitud, de la potestad de planeamiento (arts. 68.2 LSM y 103.3 LOTUR).

Sin embargo, antes de entrar en el estudio separado de ambas figuras, es preciso dejar constancia que la distinción entre determinaciones estructurales y determinaciones pormenorizadas contenidas en los planes ha marcado también su impronta sobre la cuestión que nos ocupa, cambiando en cierta manera el enfoque bajo el que hasta ahora se ha venido viendo el problema de las revisiones y modificaciones del planeamiento. Así, son bastantes las normas autonómicas que, sin arrumbar ni marginar los conceptos de revisión y modificación, los engloban dentro de un cuadro más general, el de las innovaciones o alteraciones de las ordenaciones establecidas por los instrumentos de planeamiento.

En atención a esta premisa, la regla general de que cualquier alteración o innovación de los instrumentos de planeamiento ha de ser establecida por la misma clase de plan y observando el mismo procedimiento seguido para su aprobación, experimenta alguna matización, ya que partiendo de que el Plan General posee determinaciones —que, incluso, debe distinguir e identificar expresamente (art. 104.1 LOTUR)— que, aun formando parte de su contenido propio, no correspondan a la función legal que dichos planes tienen asignada por la Ley, se exceptúa aquella regla general, permitiendo que las modificaciones para la mejora de la ordenación pormenorizada que pueda estar contenida en los Planes Generales, se establezca por los Planes de Desarrollo (Planes Parciales, Especiales, de Reforma Interior e, incluso en alguna legislación autonómica, por Estudios de Detalle). Lo mismo sucede con los denominados Planes de Sectorización, a los que se permite, por parte de alguna normativa autonómica, que innoven los Planes Generales de Ordenación, complementando la ordenación establecida por éstos (arts. 12.1 y 36.1 LOUA).

B) Supuestos y ámbito de la revisión del planeamiento

Aclarado el concepto de revisión, procede indicar que ésta se produce según la legislación urbanística autonómica —que en este punto no se separa en exceso de los postulados generales establecidos por los arts. 47 y 48 deL TRLS 76 y 156 y 158 del RP—, por varias causas:

1.º Por cumplirse el plazo que los propios planes establecen para su revisión.

2.º De manera automática, cuando se produzcan las circunstancias o supuestos que prevean a tal efecto, entre los que la legislación autonómica sitúa, con respecto a la revisión del Plan General, la introducción en él de alteraciones de los elementos de la ordenación estructurante que supongan modificación del modelo territorial adoptado (art. 68.2 LSM).

A estos clásicos supuestos en que procede la revisión del planeamiento, el artículo 15.6 TRLS 2008 suma la habilitación que confiere a la legislación urbanística autonómica para establecer en <<qué casos el impacto de una actuación de urbanización obliga a ejercer de forma plena la potestad de ordenación del municipio o del ámbito territorial superior en que se integre, por trascender del concreto ámbito de la actuación los efectos significativos que genera la misma en el medio ambiente>>; previsión que se ve completada por la Disposición Transitoria cuarta del TRLS cuando cifra en el incremento superior al 20 por 100 de población o de la superficie de suelo urbanizado del municipio el supuesto de hecho en que habrá de procederse a la revisión del planeamiento para los casos en que la legislación urbanística de las Comunidades Autónomas no fije nada al respecto o no haya hecho uso de la habilitación conferida por el artículo 15.6.

Lo normal es que, dándose estos supuestos, la decisión de revisar el plan sea fruto de la competencia municipal, o como dice muy expresivamente el artículo 93.1.c) de la LUV, <<cuando así lo decida razonadamente el Municipio en ejercicio de la potestad de planeamiento urbanístico>>. Sin embargo, reproduciendo y adaptando lo que ya establecía el artículo 156.d) del RP, las Administraciones autonómicas —en general, a través de la Consejería competente por razón de la materia, aunque también en ciertos casos por medio del Consejo de Gobierno (art. 68.4 LSM)—, pueden imponer al municipio, previa audiencia, la obligación de proceder a la revisión de sus instrumentos de planeamiento. Ello sucede muy señaladamente cuando se da el supuesto que la doctrina (GARCÍA DE ENTERRÍA y PAREJO ALFONSO) cataloga como revisión derivada, en cuya virtud procede la revisión del plan municipal para adaptarlo y adecuarlo a las previsiones de un Plan de Ordenación territorial con el que resulta contradictorio o incompatible. Algunas legislaciones autonómicas resultan menos precisas y habilitan muy genéricamente esta potestad de la Administración autonómica para <<cuando las circunstancias lo exigiesen>> (arts. 103.4 LOTUR, 93.2 TRLUC). De todos modos, las notas más características con respecto al ejercicio de esta potestad son que, por una parte, da lugar a una revisión anticipada del plan y que, por otra parte, en las leyes que han previsto, al amparo del artículo 60 de la LRBRL, la subrogación de la Administración autonómica en el ejercicio de la potestad de planeamiento, la desatención de la obligación impuesta apodera a los órganos autonómicos para proceder incluso a la elaboración técnica de la innovación de que se trate o para arbitrar los medios para que el mencionado deber se lleve a efecto (arts. 36.3 LOUA, 68.4 LSM). Además, tal y como preveía también el RP, la revisión anticipada puede acordarse también a iniciativa de las Entidades locales afectadas, de entidades urbanísticas especiales o de otros Departamentos interesados (art. 93.2 TRLUC).

Existe, por último, un supuesto clásico de revisión derivada, el que representa el artículo 180 TRLS 76 y que aparece recogido igualmente por la práctica totalidad de la leyes autonómicas (arts. 170.3 LOUA, 182 TRLUC, 197.2 LUV). En su virtud, el Gobierno o los Consejos de Gobiernos autonómicos, respectivamente, podrán ordenar la incoación del procedimiento de revisión o modificación del planeamiento urbanístico cuando los órganos estatales o autonómicos o las entidades de Derecho público que administren bienes de aquéllos pretendan la realización de alguna obra de excepcional o urgente interés público que resulte contradictoria con el planeamiento urbanístico vigente.

Por lo que respecta a su contenido, la revisión no tiene por qué afectar íntegramente a la totalidad del plan. Junto a la revisión total, cabe también la denominada revisión parcial que se circunscribe a una parte, bien del territorio ordenado por el instrumento de planeamiento objeto de la misma, bien de sus determinaciones que formen un conjunto homogéneo, o de ambas a la vez (art. 37.2 LOUA). Incluso, los artículos 93.2 LUV y 222 RGOTCV prevén la posibilidad de que el Plan General se revise por fases desagregadas para cada clase de suelo, una vez que el documento de concierto se haya sometido al período de información pública y haya recibido la aprobación por parte de la Generalidad. En los casos de revisiones parciales, el problema puede estar en discernir si nos encontramos ante una revisión o ante una modificación del planeamiento, por lo que la solución —como proclama alguna ley autonómica— descansará en observar si las alteraciones introducidas suponen un cambio esencial del régimen urbanístico de la zona afectada con repercusión en el resto de la ordenación establecida (art. 99.1 TROTUAS).

C) Modificación ordinaria y cualificada

La modificación se refiere a elementos concretos del Plan. En principio, cualquier Plan puede ser modificado, aunque sigue rigiendo, con las salvedades ya indicadas en lo relativo a la distinción entre determinaciones estructurales y pormenorizadas, la prelación jerárquica existente entre los distintos planes, de tal modo que la modificación de un plan en ningún caso puede ser válidamente utilizada para alterar las determinaciones de un plan de orden superior. Incluso, en estos casos en que se permite al planeamiento de desarrollo que modifique las determinaciones no estructurales del Plan General, dicha modificación debe ser respetuosa con las determinaciones generales y fundamentales del Plan General. En este sentido, el artículo 104.7 de la Ley del Suelo de La Rioja precisa que no tienen la consideración de modificaciones del planeamiento general los reajustes de las determinaciones que introduzca el planeamiento de desarrollo como consecuencia del estudio preciso de la ordenación más detallada, siempre que se cumplan los siguientes requisitos: a) que no afecten a la estructura fundamental del planeamiento general, ni a los usos globales y niveles de intensidad fijados en el mismo; b) que no supongan una disminución de las superficies de terrenos destinadas a zonas verdes y espacios libres de dominio y uso público, ni de equipamientos ni de dotaciones; y c) que no impliquen aumento del aprovechamiento urbanístico ni de la densidad de viviendas o edificaciones.

Con las reservas indicadas, pues, la modificación de un plan debe seguir los trámites previstos para la elaboración del plan que se modifica. No obstante, las leyes urbanísticas suelen establecer reglas especiales para determinados tipos de modificaciones del planeamiento, reglas que combinan los aspectos sustantivos con los formales o procedimentales. La base de estas reglas especiales consagradas por la legislación urbanística de las Comunidades Autónomas viene dada por los supuestos de modificación cualificada que establecían los artículos 49.2 y 3 y 50 del TR de 1976 y que se referían a que:

• Cuando la modificación tendiera a incrementar el volumen edificable de una zona, se requiriese para aprobarla la previsión de los mayores espacios libres que requiera el aumento de la densidad de población y el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación local (arts. 49.2 TR 76 y 47 LRBRL).

• Cuando la modificación de los planes tuviere por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres previstos en el plan, resultaba precisa, además de la mayoría absoluta de los miembros de la Corporación, la aprobación por el Consejo de Ministros, previos los informes favorables del Consejo de Estado y del Ministerio de la Vivienda (art. 50 TR 76).

• Cuando la modificación proyectada suscitase la oposición del 25 por 100 de los propietarios del sector afectado o de los de las fincas emplazadas frente al mismo, se exigía igualmente el requisito formal suplementario del voto favorable de la mayoría absoluta de la Corporación (art. 49.3 TR 76).

En general, las leyes urbanísticas de las Comunidades Autónomas han mantenido, como decimos, salvadas las lógicas especialidades orgánicas, estas previsiones, bien introduciendo algunas concreciones a las citadas reglas, bien incorporando algunos supuestos más de protección cualificada.

Por lo que respecta a lo primero, en lo que concierne a las modificaciones que tienen por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres, no es infrecuente que a las garantías formales señaladas se añadan otras substantivas como la previsión de un incremento equivalente en la superficie de tales espacios y de igual calidad (art. 104.4 LOTUR), o el establecimiento, en general, de las medidas compensatorias precisas para mantener la proporción y calidad de las dotaciones previstas [art. 36.2.a).2.º LOUA]. El artículo 74 de la Ley Urbanística de Aragón extiende estas garantías a la <<diferente zonificación o uso urbanístico del suelo no urbanizable especial>>, extensión que ha sido justificada por la Comisión Jurídica Asesora de dicha Comunidad Autónoma en los siguientes términos: <<en el concreto campo del suelo no urbanizable especialmente protegido parece conveniente que esta Comisión Jurídica Asesora vuelva a recordar que el Gobierno y la Administración de Aragón vienen repetidamente mostrando signos de preocupación por el modo de utilización del suelo no urbanizable que en algunos municipios y en virtud de causas muy diversas, difícilmente reconducible a un solo origen se ha producido >> (Dictamen 16/1997).

Junto a estas precisiones, las normas autonómicas añaden algunas otras determinaciones particulares en materia de modificaciones. Así, sin ánimo exhaustivo, pueden destacarse las siguientes:

• Cuando la modificación del planeamiento tenga por objeto la clasificación de nuevo suelo urbano, deben preverse los mismos módulos de reserva aplicables a los Planes Parciales, salvo que la superficie afectada por la modificación sea menor de mil metros cuadrados (art. 104.3 LOTUR).

• Cuando la modificación suprima determinaciones que vinculen terrenos al uso de viviendas de protección oficial u otros regímenes de protección pública, se han de contemplar medidas compensatorias al respecto [arts. 36.2.a).2.º LOUA y 67.2 LSM].

• Cuando la modificación del planeamiento venga a legalizar actuaciones urbanísticas irregulares, aparte del requisito formal del informe favorable del Consejo Valenciano del Territorio y del Paisaje, es preciso que la nueva ordenación satisfaga los principios rectores de la actividad urbanística, así como los estándares legales de calidad de la ordenación. Además, la efectiva entrada en vigor de la modificación operada queda suspendida hasta tanto los incrementos de aprovechamiento que comporten sean íntegramente compensados por su valor urbanístico a favor de la Administración (art. 94.6 LUV).

Las modificaciones del planeamiento suscitan, por último, un importante problema. La práctica generalidad de las normas urbanísticas de las Comunidades Autónomas reconocen, como ya hacía la legislación estatal supletoria, la posibilidad de que los particulares puedan presentar propuestas de modificaciones puntuales de las determinaciones estructurantes de los Planes Generales municipales, peticiones que se entienden desestimadas si sobre ellas no recae resolución expresa en el transcurso de un determinado plazo —generalmente, tres meses— (cfr., por todos, art. 80 LOTUNA). Esta posibilidad, unida a las modificaciones puntuales que se desarrollan a instancias de la propia Administración, genera un verdadero encadenamiento de modificaciones mediante las cuales se puede conseguir a la postre la revisión encubierta del propio Plan. Para atajar ello, las leyes autonómicas prevén algunas medidas:

• Exigen, en primer término, que las modificaciones vengan muy motivadas, motivación que redundará en el mayor control de la discrecionalidad y en el desvelamiento de posibles desviaciones de poder. La STS de 23 de enero de 2002, referida a la ampliación del estadio Santiago Bernabéu, constituye un buen referente al respecto <<ya que en la propia memoria del proyecto de modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid (...) se contiene suficiente expresión de las razones o causas que aconsejan esa modificación>>.

• En segundo lugar, para facilitar el conocimiento cabal del plan, tras las múltiples modificaciones, en su caso, operadas, se obliga a los Municipios a que redacten y aprueben versiones completas y actualizadas o textos refundidos de los instrumentos de planeamiento que hayan sido objeto de modificaciones. Su redacción y aprobación se hace preceptiva cuando, por el número o alcance de las modificaciones, resulte necesaria para el adecuado e idóneo ejercicio por cualquier persona del derecho de consulta sobre el instrumento de planeamiento íntegro.

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