El Planeamiento Urbanístico (XXVII): Los efectos de los planes de urbanismo en general. La obligatoriedad del plan respecto de la administración. La prohibición de dispensas

En este capítulo se analizan dos cuestiones fundamentales en relación con la obligatoriedad del plan respecto de la Administración: la primera es si el plan aprobado por una autoridad administrativa vincula a todos los órganos responsables en los demás sectores de la actividad administrativa que tienen incidencia en la utilización del territorio. La segunda es si los Planes de Ordenación urbana, que son asunto propio de la Administración municipal, vinculan a la Administración estatal.

Por:

Santiago Muñoz Machado

Mariano López Benítez

Catedráticos de Derecho Administrativo

Nota: En sucesivas ediciones del Diario del Derecho Municipal se vienen publicando fragmentos de la obra “El Planeamiento Urbanístico”, dado el especial interés que la temática tratada en la misma tiene para el mundo municipal. El Consejo de Redacción del Diario agradece a los autores la deferencia que han tenido al permitir la difusión de la publicación a través de este medio.

LOS EFECTOS DE LOS PLANES DE URBANISMO EN GENERAL.

LA OBLIGATORIEDAD DEL PLAN RESPECTO DE LA ADMINISTRACIÓN. LA PROHIBICIÓN DE DISPENSAS

El artículo 57 de la Ley, que antes ha quedado transcrito, determina que los planes obligan también a la Administración (<<los particulares, al igual que la Administración, quedarán obligados...>>). El momento inicial de la obligatoriedad es, como en el caso de los particulares, el de la aprobación del plan. No obstante, la jurisprudencia ha llegado a establecer en algún supuesto que el contenido del futuro plan obliga a la Administración aun antes de ser aprobado: en este sentido, la Sentencia de 5 de octubre de 1963 ha llegado a decir que los Ayuntamientos quedan vinculados por el acto de aprobación provisional, por lo que, aun cuando el plan no esté definitivamente aprobado, han de ajustar sus actuaciones urbanísticas al plan que, en su momento, dieron su conformidad. En alguna medida, esta regla, que supone una forma anticipada de efectividad del planeamiento futuro y en trámite, está recogida en el artículo 120 del Reglamento de Planeamiento, que al tratar de la suspensión automática de licencias con ocasión de la aprobación inicial de los planes termina diciendo que <<no obstante, podrán concederse licencias basadas en el régimen vigente, siempre que se respeten las determinaciones del nuevo planeamiento>>.

El tema capital que la obligatoriedad del plan plantea es si vincula o no a todas las Administraciones Públicas. Téngase en cuenta que el plan es aprobado por una autoridad administrativa bien concreta y con competencias específicas en materia urbanística. ¿Vincula la decisión de esta autoridad a todos los órganos responsables en los demás sectores de la actividad administrativa que tienen incidencia en la utilización del territorio? Por otra parte, los Planes de Ordenación urbana son, naturalmente, asunto propio de la Administración municipal, ¿vinculan a la Administración estatal las previsiones municipales sobre la ordenación urbanística?

La confrontación de las competencias de las autoridades urbanísticas con las propias de los diferentes órganos con competencias sectoriales había dado lugar, en el marco de la Ley del Suelo de 1956, y antes, por consiguiente, de la reforma de 1975, a que, en innumerables casos, dichas competencias sectoriales prevalecieran sobre las determinaciones del plan; así, por ejemplo, las previsiones de la Administración estatal en materia de carreteras o de zonas y centros de interés turístico, prevalecían, con frecuencia, sobre las determinaciones del plan, que quedaban incumplidas. La razón de estas contradicciones no era otra que el desacuerdo entre los Planes Sectoriales (de autopistas, carreteras, turísticos, etc.) con los Planes Urbanísticos. Hacía falta un instrumento de síntesis entre unos y otros planes, y la Ley de Reforma de la LS de 1975 procuró encontrarlo en los Planes Directores Territoriales de Coordinación. Estos planes pretendían ser planes de ordenación integral del territorio, de tal manera que pudieran incluirse en ellos no sólo las actuaciones administrativas de tipo netamente urbanístico, sino también todas las acciones sectoriales que antes se desarrollaban de forma marginada con respecto a la planificación singularmente urbanística. Los Planes Directores eran un instrumento inestimable de coordinación de todas las actuaciones administrativas que se desarrollasen sobre un mismo territorio. Por ello, y para evitar colisiones competenciales entre los diferentes órganos administrativos, la competencia para su aprobación se atribuía por la ley [art. 35.1.b)] a un órgano superior a los demás como es el Consejo de Ministros; ello no implicaba que las competencias de las demás autoridades administrativas quedasen mermadas; en este sentido, el artículo 9.1 de la Ley se cuidaba de precisar que las acciones previstas en los Planes Directores Territoriales de Coordinación se llevarían a cabo por cada uno de los Departamentos ministeriales afectados en las materias de sus respectivas competencias; lo único que la ley quería evitar es que estas competencias prevaleciesen sobre las determinaciones del Plan Director. Se trataba, pues, de que todos los organismos administrativos respetasen el plan, y en este marco asegurasen que las competencias fueran ejercidas por los órganos que las tenían específicamente atribuidas. En este sentido, el artículo 57.2 LS era bien explícito:

<<La aprobación de los planes no limita las facultades que corresponden a los distintos Departamentos ministeriales para el ejercicio, de acuerdo con las previsiones del plan, de sus competencias, según la legislación aplicable por razón de la materia.>>

No obstante, hay que recordar que, por una parte, los Planes Directores Territoriales de Coordinación no pasaron nunca del papel, y que, por otra parte, en la actualidad las competencias para la formación y aprobación de los instrumentos de planeamiento territorial, según ya ha quedado resaltado, pertenecen a las Comunidades Autónomas. Hemos tratado más atrás, detenidamente, las soluciones que plantea la legislación autonómica en la actualidad.

Mucho más problemática (un defecto notable de autonomía local ha sido, sin duda, la causa profunda de esta situación) es la segunda cuestión que planteábamos al principio: en concreto, si las decisiones de las autoridades estatales pueden primar siempre hasta el punto de dejar sin efecto el contenido de los Planes de Ordenación urbana.

En este punto, la regla general es que los organismos estatales también estarán sujetos a licencia respecto de las actuaciones de incidencia urbanística que quieran emprender. Esta regla, llevada a su extremo, podría llegar a implicar una subordinación completa de las decisiones estatales (o autonómicas) con incidencia sobre el territorio a las opciones urbanísticas asumidas en los planes, de manera que ninguna actuación de interés general podría llevarse a cabo si los planes no la permiten. Serían los planes de urbanismo, en suma, si tales circunstancias se diesen, los que definirían el interés general también en cuestiones que no atañen a la competencia de las autoridades que los elaboran y los aprueban.

El artículo 180.2 de la Ley del Suelo trató de dar una respuesta a este problema, estableciendo la posibilidad de que los planes sean modificados para dar cabida a obras de interés público; solución que recoge y consagra el todavía vigente artículo 244.2 de la LS 92 en los siguientes términos:

<<Cuando razones de urgencia o excepcional interés público lo exijan, el Ministro competente, por razón de la materia, podrá acordar la remisión al Ayuntamiento correspondiente del proyecto de que se trate, para que en el plazo de un mes notifique la conformidad o disconformidad del mismo con el planeamiento urbanístico en vigor.

En caso de disconformidad, el expediente se remitirá por el Departamento interesado al Ministro de Obras Públicas y Transportes, quien lo elevará al Consejo de Ministros, previo informe sucesivo del órgano competente de la Comunidad Autónoma, que se deberá emitir en el plazo de un mes, y de la Comisión Central del Territorio y Urbanismo. El Consejo de Ministros decidirá si procede ejecutar el proyecto y, en este caso, ordenará la iniciación del procedimiento de modificación o revisión del planeamiento conforme a la tramitación establecida en esta ley.>>

Como se nota, no es posible imponer obras contra el plan, pero sí exigir una modificación de éste. Durante algún tiempo se ha planteado en sede doctrinal si no es contraria esa imposición modificatoria a la consagración constitucional de la autonomía local (art. 140), y si las facultades que el artículo 180.2 LS 76 atribuye al Estado resultan respetuosas con el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de urbanismo, que hace a estas últimas, como regla, las exclusivamente responsables de la ordenación del territorio y el urbanismo. La Ley de Madrid de medidas de disciplina urbanística, de 10 de febrero de 1984, recogió en su artículo 19 una fórmula que compatibilizaba el mantenimiento del régimen del artículo 180.2 con el nuevo orden de reparto de competencias. Pero ha sido el Tribunal Constitucional el que ha declarado definitivamente esa compatibilidad en su Sentencia 56/1986, de 13 de mayo, de los siguientes términos:

<<El artículo 180.2 LS establece una excepción al régimen urbanístico general, que debe interpretarse de acuerdo con la distribución competencial que establece la Constitución con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley del Suelo, que es una ley preconstitucional. Enfocada así la cuestión, es cierto, como dice la representación del Gobierno vasco, que todas las competencias urbanísticas, incluida la excepcional reconocida por el artículo 180.2 LS, han sido asumidas por la Comunidad Autónoma del País Vasco, en virtud de los citados artículos 10.31 EAPV. Lo único que cabe plantearse es si esa asunción es tan exhaustiva que excluye toda posibilidad, incluso en casos excepcionales, de que el Estado, puede ejercer competencias de contenido distinto de la urbanística, pero que requieran para su ejercicio una proyección sobre el suelo de una Comunidad Autónoma. Ahora bien, tal posibilidad no puede ser excluida, porque el Estado no puede verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por la existencia de una competencia, aunque también sea exclusiva, de una Comunidad Autónoma, según declaró ya la Sentencia de este Tribunal Constitucional número 1/1982, de 28 de enero, pues tal ineficacia equivaldría a la negación de la misma competencia que le atribuye la Constitución. Estos criterios son aplicables a las facultades excepcionales reconocidas por el artículo 180.2 LS. El Estado podrá ejercerlas en cuanto lo haga en uso de una competencia exclusiva a él atribuida y siempre que se den los presupuestos que señala el mismo artículo 180.2 LS, es decir, la urgencia y excepcional interés público, de forma que sólo acudiendo a lo preceptuado en dicho artículo sea posible el ejercicio de las referidas competencias. Estos criterios son aplicables a los casos aquí examinados. En efecto, la Constitución reconoce al Estado competencias exclusivas en materia de seguridad pública (art. 149.1.29), sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías autónomas, lo que puede llevar consigo la necesidad de edificar cuarteles o comisarías de policía cuyo emplazamiento o localización no puede ajustarse, por los motivos apuntados, a las determinaciones de los planes urbanísticos. También la Constitución atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de Aduanas (artículo 149.1.10), y, en general, respecto a obras públicas de interés general (art. 149.1.24), entre las que hay que concluir, sin duda, las destinadas a permitir el funcionamiento del régimen aduanero que afecta a todo el Estado. El ejercicio de estas competencias puede permitir al Estado ejercitar la facultad extraordinaria que reconoce el artículo 180.2 LS cuando se den los presupuestos de este precepto.>>

En cualquier caso, la constitucionalidad de la técnica señalada, ha determinado que también las Comunidades Autónomas consagren fórmulas semejantes para las actuaciones urbanísticas que ellas promuevan (arts. 170 LOUA, 194 LOTSUCA, 71 a 75 LAUAR y 161 LSM, entre otras).

La Disposición Adicional décima del TRLS de 2008 ha dejado la regulación de los actos promovidos por la Administración General del Estado incompatibles con la ordenación urbanística en vigor, en los siguientes términos:

<<1. Cuando la Administración General del Estado o sus organismos públicos promuevan actos sujetos a intervención municipal previa y razones de urgencia o excepcional interés público lo exijan, el Ministro competente por razón de la materia podrá acordar la remisión al Ayuntamiento correspondiente del proyecto de que se trate, para que en el plazo de un mes notifique la conformidad o disconformidad del mismo con la ordenación urbanística en vigor.

En caso de disconformidad, el expediente se remitirá por el Departamento interesado al Ministro de Vivienda, quien lo elevará al Consejo de Ministros, previo informe del órgano competente de la Comunidad Autónoma, que se deberá emitir en el plazo de un mes. El Consejo de Ministros decidirá si procede ejecutar el proyecto, y en este caso, ordenará la iniciación del procedimiento de alteración de la ordenación urbanística que proceda, conforme a la tramitación establecida en la legislación reguladora.

2. El Ayuntamiento podrá en todo caso acordar la suspensión de las obras a que se refiere el apartado 1 de este artículo cuando se pretendiesen llevar a cabo en ausencia o en contradicción con la notificación, de conformidad con la ordenación urbanística y antes de la decisión de ejecutar la obra adoptada por el Consejo de Ministros, comunicando dicha suspensión al órgano redactor del proyecto y al Ministro de Vivienda, a los efectos prevenidos en el mismo.

3. Se exceptúan de esta facultad las obras que afecten directamente a la defensa nacional, para cuya suspensión deberá mediar acuerdo del Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Vivienda, previa solicitud del Ayuntamiento competente e informe del Ministerio de Defensa>>.

Un último tema que cabe suscitar en este epígrafe es si el principio de obligatoriedad del plan supone que la Administración puede o no dispensar de su cumplimiento para supuestos singulares. La pregunta no es difícil de responder si tenemos en cuenta que según el artículo 52.2 LRJAP no forma parte de las potestades conferidas a la Administración la de derogar singularmente del cumplimiento de lo establecido con carácter general por las normas; los reglamentos, según se estudia en la teoría general del Derecho administrativo, y a ello hay que remitirse ahora, no son derogables singularmente. La técnica que se emplea en este punto respecto de los planes es la misma, y viene formulada en la legislación urbanística estatal y autonómica en términos tajantes, al incluir en la prohibición no sólo las dispensas, sino también las reservas de dispensación (art. 57.3 LS).

<<Serán nulas de pleno derecho las reservas de dispensación que se contuvieran en los planes u ordenanzas, así como las que con independencia de ellas se concedieren.>>

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