El Planeamiento Urbanístico (XXVI):
Los efectos de los planes de urbanismo en general. Obligatoriedad para los particulares

Como consecuencia lógica del carácter general y la naturaleza normativa del plan, una vez aprobado obliga a los particulares, quedando la propiedad vinculada al destino designado en el planeamiento. La legislación urbanística sólo admite dos tipos de situaciones contrarias a lo determinado en el plan: los usos y obras provisionales que no impidan su ejecución y los edificios e instalaciones erigidos con anterioridad a la aprobación del mismo.

Por

Santiago Muñoz Machado

Mariano López Benítez

Catedráticos de Derecho Administrativo

Nota: En sucesivas ediciones del Diario del Derecho Municipal se vienen publicando fragmentos de la obra “El Planeamiento Urbanístico”, dado el especial interés que la temática tratada en la misma tiene para el mundo municipal. El Consejo de Redacción del Diario agradece a los autores la deferencia que han tenido al permitir la difusión de la publicación a través de este medio.

LOS EFECTOS DE LOS PLANES DE URBANISMO EN GENERAL. OBLIGATORIEDAD PARA LOS PARTICULARES

A) Los planes, una vez aprobados, obligan a los particulares, siendo ésta una consecuencia lógica del carácter general y la naturaleza normativa del plan (art. 7.1 TRLS 2008); la propiedad queda vinculada al destino asignado por el plan. Respecto del primer punto, el artículo 57 del TR de 1976, usando expresiones que reproducen las leyes urbanísticas autonómicas, determina lo siguiente:

<<Los particulares, al igual que la Administración, quedarán obligados al cumplimiento de las disposiciones sobre ordenación urbana contenidas en la presente ley y en los planes, programas de actuación urbanística, estudios de detalle, proyectos, normas y ordenanzas aprobadas con arreglo a la misma.>>

Hemos estudiado ya la incidencia del plan sobre la propiedad privada y sabemos cómo éste contiene un sistema de límites y limitaciones a la misma, imponiendo a los propietarios una serie de deberes con vistas a la recuperación de plusvalía urbanística, a la efectividad a la idea urbanizadora que el plan contiene y a equilibrar y repartir las cargas derivadas del mismo.

Un hecho que ha quedado ya notado es que el plan introduce graves desigualdades entre los diferentes propietarios del área planeada. En esto se diferencia la técnica planificadora de la forma en que más usualmente se regula la propiedad efectuada a través de normas diferentes de los planes. En las normas ordinarias es, en efecto, común que las facultades del propietario se ordenen de una forma abstracta, de tal manera que todos los propietarios reciban idénticas facultades y se vean gravados por idénticas limitaciones.

El plan opera, en cambio, de forma diferente; por contraposición a la abstracta regulación que la ley contiene, aquél singulariza y concreta para cada parcela del territorio planeado un tipo concreto de utilización y determina también unas limitaciones singulares.Como consecuencia, puede establecerse que la ley intenta actualizar un principio de igualdad, mientras que el plan, por el contrario, se caracteriza por establecer una profunda desigualdad entre los diferentes propietarios.

Bien es cierto que, inmediatamente, el binomio ley-plan contiene reglas para superar, en el máximo grado posible, dicho tratamiento de desigualdad, de tal manera que se redistribuyan los beneficios y las cargas derivadas del planeamiento, procurando que, concluida dicha operación de redistribución, el aprovechamiento urbanístico sea idéntico en todas las parcelas comprendidas en el área planeada. Este objetivo final, de reajustar bajo el principio de igualdad las desigualdades que ha introducido el plan, es una meta difícilmente alcanzable, según hemos notado ya, por más que la ley se haya esforzado en regular diversas técnicas para lograrlo, de tal manera que es difícil que no persista dicho tratamiento desigual, resultando el plan más o menos beneficioso, dependiendo de los sectores de que se trate. Es posible, pues, que sólo medianamente alcancen a equilibrarse los beneficios y las cargas que el plan ha asignado a cada propietario; en punto a desigualdades, la situación extrema sería la que GONZÁLEZ PÉ- REZ ha descrito así: <<el simple lápiz de un técnico, según criterios más o menos objetivos o caprichosos, habrá operado el milagro de empobrecer a unos administrados y de enriquecer a otros. Después de un plan, mientras el ahorro de algunos convertido en suelo habrá quedado destruido, el de otros habrá resultado multiplicado considerablemente>>.

En cualquier caso, lo que importa destacar aquí es que los particulares podrán exigir, en la medida en que la ley y el plan se lo permitan, la referida redistribución de beneficios y cargas, pero, sea cual sea el resultado de ésta, lo que no es viable es que el planeamiento quede alterado para colmar los deseos de propietarios insatisfechos por el tratamiento recibido. Quiere ello decir que los terrenos comprendidos en el área planeada quedan vinculados al destino concreto que el plan les ha asignado, lo que significa que han de usarse según las directrices marcadas por el plan, sin que sea posible apartarse del mismo. Así resulta, sin duda, de lo que establece, entre otros, el artículo 7.1 del TR de 2008: <<El régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario y resulta de su vinculación a concretos destinos, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística >>. Es terminante también en este sentido el artículo 53 del TR de 76:

<<La obligatoriedad de observancia de los planes comportará las siguientes limitaciones:

Primera. El uso de los predios no podrá apartarse del destino previsto ni cabrá efectuar en ellos exploraciones de yacimientos, fijación de carteles de propaganda, movimientos de tierra, cortas de arbolado o cualquier otro uso análogo en pugna con su calificación urbanística, su legislación especial o de modo distinto al regulado por el plan.

Segunda. Las nuevas construcciones se ajustarán a la ordenación aprobada.>>

B) La legislación urbanística sólo admite dos tipos de situaciones contrarias a lo determinado en el plan: los usos y obras provisionales que no impidan la ejecución del plan y los edificios e instalaciones erigidos con anterioridad a la aprobación del mismo.

Respecto de los primeros, las leyes urbanísticas determinan que si no hubieren de dificultar la ejecución del correspondiente instrumento de planeamiento, podrán autorizarse sobre los terrenos, usos y obras justificadas de carácter provisional, que habrán de demolerse cuando lo acordare el Ayuntamiento, sin derecho a la indemnización. Especificando aún más, el artículo 13.3.a) del TRLS 2008 permite que en el suelo comprendido en sectores o ámbitos ya delimitados con vistas a su desarrollo inmediato se puedan autorizar, en tanto no se apruebe el correspondiente planeamiento de desarrollo, usos y obras de carácter provisional, siempre que no estén expresamente prohibidos por la legislación urbanística o sectorial ni por el planeamiento general.

El dato más representativo de estas autorizaciones es que constituyen un claro paradigma de acto administrativo cuya eficacia queda demorada al cumplimiento de una serie de requisitos o condiciones. En primer lugar, es obligado que el otorgamiento de la autorización y sus condiciones se hagan constar en el Registro de la Propiedad de conformidad con la legislación hipotecaria. A este condicionante, tanto el artículo 13.3.a) TRLS 2008 como el artículo 58.2 LS 76 añaden, para que la licencia adquiera eficacia, que el propietario acepte expresamente la provisionalidad de lo construido y que se conforme con su destrucción sin recibir indemnización a cambio cuando el Ayuntamiento lo decida. Algunas normas urbanísticas autonómicas imponen además que la eficacia de las licencias quede sujeta a la condición legal suspensiva de prestación de garantía por el importe mínimo de los costes de demolición y de inscripción en el Registro de la Propiedad del carácter precario de las obras y usos (art. 61 TROTCANA).

Se comprende, en definitiva, que la ley autorice este tipo de obras puesto que las licencias que aquí se otorgan son, como hemos visto, las típicas autorizaciones que llevan como contenido implícito la cláusula de precario. La jurisprudencia las ha explicado como <<un último esfuerzo de nuestro ordenamiento para evitar restricciones no justificadas al ejercicio de los derechos>> y como manifestación del principio de proporcionalidad en un sentido eminentemente temporal (STS de 6 de noviembre de 1996).

El segundo supuesto referido es más importante y las precisiones legales más detalladas: se trata de la situación de los edificios e instalaciones erigidas con anterioridad a la aprobación del plan. Evidentemente, el plan no puede hacer tabla rasa de la situación establecida; si el plan pretende introducir modificaciones en una zona ya urbanizada, con edificaciones consolidadas, ha de combinar la renovación urbana que pretende y la situación ya establecida; pero, inevitablemente, esta última debe recibir un tratamiento jurídico que permita evitar su perpetuación. A estos efectos, la técnica que la ley ha articulado es la calificación de los edificios e instalaciones, erigidos con anterioridad al plan, que resulten disconformes con el mismo, fuera de ordenación (art. 60 TR de 1976).

Algunas normas autonómicas han concretado más las situaciones en que una edificación o construcción queda fuera de ordenación y así incluyen: las que afecten a viales, zonas verdes o espacios libres; las que contengan usos incompatibles; aquellas que tengan prevista su expropiación y las construcciones y edificaciones desordenadas. De todos modos, para atemperar los rigores que, como a continuación veremos, entraña tal calificación, no faltan leyes autonómicas que distingan entre instalaciones, construcciones y edificaciones totalmente incompatibles con la nueva ordenación, y las que sólo sean parcialmente incompatibles. A las primeras, se les aplica el régimen jurídico de fuera de ordenación en todo su rigor; para las segundas, en cambio, se arbitran regímenes transitorios o normas urbanísticas ad hoc. Esto último acontece generalmente con los llamados usos tolerados (por ejemplo, industrias emplazadas en zonas no adecuadas a la nueva ordenación). En fin, algunas normas urbanísticas autonómicas obligan a los planes generales a que relacionen expresamente las edificaciones y obras que quedan dentro del régimen urbanístico de <<fuera de ordenación>>.

Según hemos indicado, la calificación de <<fuera de ordenación >> lleva consigo una serie de consecuencias jurídicas; las fundamentales, que no puedan realizarse en las edificaciones y construcciones afectadas obras de consolidación (esto es, las que afectan a partes estructurales de las construcciones), aumento de volumen (es decir, que signifiquen un aumento de la edificabilidad del edificio en su conjunto, STS de 17 de febrero de 1981), modernización o incremento de su valor de expropiación, pero sí las pequeñas reparaciones que exigiere la higiene, el ornato y la conservación del inmueble, previsión en la que no cabe la construcción de nuevas plantas, o la apertura de huecos en pared; pero sí, por ejemplo, las obras que faciliten una mejor evacuación del edificio en caso de incendio, el arreglo de baños y cocinas o la redistribución de tabiquería. Excepcionalmente, la jurisprudencia admite obras parciales de consolidación cuando la expropiación o demolición del inmueble no esté prevista dentro de un determinado plazo. Asimismo, la jurisprudencia ha precisado que el régimen de <<fuera de ordenación>> alude a obras y edificaciones, no a los usos que se les pueda dar a los mismos, de tal modo que resulta factible conferir licencias de apertura para actividades industriales o comerciales que se desarrollen en inmuebles calificados como fuera de ordenación, si ello es conforme con la regulación en vigor al tiempo de la construcción del edificio (SSTS de 4 de febrero de 1993 y 12 de diciembre de 1988).

Las limitaciones que se introducen en este tipo de edificaciones permiten que la situación establecida antes de la aprobación del plan no se perpetúe indefinidamente, de tal manera que resulte imposible que las previsiones del plan lleguen a hacerse realidad. Y esto porque, junto a tales limitaciones (y al margen de la posibilidad de utilizar la técnica expropiatoria), hay que situar los preceptos establecidos en la LS respecto de la edificación forzosa y Registro municipal de solares, de tal manera que (eventualmente de forma simultánea con la aprobación del plan) será posible declarar a tales edificaciones como inadecuadas o, con el tiempo, incluso como ruinosas, con lo que entrará en juego la obligación de que dichos inmuebles se edifiquen de nuevo con arreglo al plan.

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