El Planeamiento Urbanístico (XXIV):
Formación y aprobación de los planes. El viejo problema de la publicidad en los planes. La consideración de los aspectos medioambientales en el procedimiento de elaboración de los planes urbanísticos

En este capítulo se analizan, por una parte, las previsiones legales relativas a la publicación del planeamiento y, por otra, el procedimiento específico destinado a evaluar los efectos que los instrumentos de planeamiento producen sobre el medio ambiente.

Por

Santiago Muñoz Machado

Mariano López Benítez

Catedráticos de Derecho Administrativo

Nota: En sucesivas ediciones del Diario del Derecho Municipal se vienen publicando fragmentos de la obra “El Planeamiento Urbanístico”, dado el especial interés que la temática tratada en la misma tiene para el mundo municipal. El Consejo de Redacción del Diario agradece a los autores la deferencia que han tenido al permitir la difusión de la publicación a través de este medio.

EL VIEJO PROBLEMA DE LA PUBLICIDAD EN LOS PLANES

Una vez aprobados los planes de urbanismo ha de procederse a su publicación. Sin embargo, como notamos cuando nos referíamos al problema de naturaleza jurídica del plan, el TR de 1976 no ordena su publicación íntegra; en efecto, el artículo 44 determina que sólo procederá a publicarse los acuerdos aprobatorios de los planes, pero no los planes mismos (<<los acuerdos del Consejo de Ministros, Ministro de la Vivienda o Comisión Provincial de Urbanismo aprobatorios de planes, programas de actuación, normas complementarias y subsidiarias, estudios, proyectos o normas, ordenanzas o catálogos, se publicarán en el Boletín Oficial del Estado o en el de la respectiva provincia>>); es más, ni siquiera prevé la ley que los acuerdos se publiquen en el Boletín Oficial del Estado, sino que es posible que se publiquen solamente en los boletines provinciales.

La publicidad formal que se prevé para los planes era, pues, muy limitada en el citado TR, sobre todo teniendo en cuenta la relevancia que el plan tiene respecto de los derechos de los particulares. El plan es, no se olvide, una norma que debe ser obligatoriamente cumplida (art. 57.1 TR), jugando aquí también el principio de que <<la ignorancia de la ley no excusa de “su cumplimiento”>>, ignorancia que en este caso puede darse con relativa frecuencia, ya que no sólo es defectuoso el sistema de publicidad formal de los planes, sino que ni siquiera está asegurada la efectividad material de los mismos; en este sentido, no es infrecuente que se apliquen ordenaciones de cuya existencia, o al menos de su aprobación, no se tenga constancia o, en todo caso, que sea enormemente difícil consultarlas.

La legislación del suelo ha intentado solucionar el problema enunciado con técnicas no siempre eficaces. Por una parte, establece que los planes, normas complementarias, programas, estudios, etc., con normas, ordenanzas, y catálogos serán públicos y cualquier persona podrá en todo momento consultarlos e informarse de los mismos en el Ayuntamiento del término a que se refieran (art. 55.1); en segundo lugar, la ley establece que todo administrado tendrá derecho a que el Ayuntamiento le informe por escrito en el plazo de un mes a partir de la solicitud del régimen urbanístico aplicable a una finca o sector (art. 55.2).

La Ley de Bases de Régimen Local ha subsanado casi por completo el problema aludido que se planteaba con la Ley del Suelo, al establecer en su artículo 65.2 que las ordenanzas y normas de los Planes Urbanísticos se han de publicar íntegramente, requisito sin el cual no entrarán en vigor.

El TRLS de 2008 (Disposición Adicional novena, 2) ha añadido un artículo 70 ter a la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, que obliga a las Administraciones públicas con competencias de ordenación territorial y urbanística a tener a disposición de los ciudadanos que lo soliciten copias completas de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística vigentes en su ámbito territorial, de los documentos de gestión y de los convenios urbanísticos. Asimismo obliga a publicar <<por medios telemáticos el contenido actualizado de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística en vigor, del anuncio de su sometimiento a información pública y de cualesquiera actos de tramitación que sean relevantes para su aprobación o alteración >>.

LA CONSIDERACIÓN DE LOS ASPECTOS MEDIOAMBIENTALES EN EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS PLANES URBANÍSTICOS

En el procedimiento de elaboración de los Planes Urbanísticos que acabamos de describir, se inserta un procedimiento específico destinado a evaluar los efectos que los citados planes producen sobre el medio ambiente. El artículo 15.1 TRLS 2008 establece con carácter básico la obligatoriedad de que todos los planes de ordenación territorial y urbanística se sometan a la denominada evaluación ambiental, todo ello sin perjuicio de la evaluación de impacto ambiental a que deben sujetarse los proyectos que se requieran para su ejecución.

La previsión, que es consecuente con los postulados del desarrollo sostenible que el artículo 2 TRLS marca como fines para el ejercicio de todas las potestades públicas en materia de regulación, ordenación, ocupación, transformación y uso del suelo, recoge no obstante una novedad, ya implantada en nuestro ordenamiento jurídico por mor del Derecho comunitario. Y es que, en efecto, fue la Ley 9/2006, de 28 de abril, trasponiendo a nuestro ámbito interno la Directiva 2001/42/CE del Parlamento y del Consejo de 27 de julio de 2001, quien requirió que todos los planes de ordenación del territorio urbano y rural, así como los del uso del suelo, se sometieran al llamado <<informe de sostenibilidad ambiental >>. Aun así, es justo decir que, con anterioridad, muchas normas urbanísticas de las Comunidades Autónomas habían introducido ya la preocupación medioambiental dentro del procedimiento de elaboración de los Planes Urbanísticos, y, en particular, dentro del procedimiento de elaboración de los Planes Urbanísticos generales.

Así las cosas, es obvio que la regulación del denominado trámite de evaluación ambiental se halla en la Ley 9/2006, a la que el TRLS se remite en su integridad. El procedimiento que, al efecto, se diseña por esta Ley presenta notables semejanzas con el que se sigue a los efectos de la evaluación del impacto ambiental. También aquí el procedimiento pivota en torno a la distinción de dos órganos: el denominado órgano promotor (el órgano competente para la instrucción del plan) y el llamado órgano adjetivo, que es el órgano ambiental. En el caso de los Planes Urbanísticos, lógicamente este órgano ambiental será de naturaleza autonómica. Ahora bien, es el órgano promotor quien debe impulsar el procedimiento de impacto en todos sus trámites y es también a él a quien, lógicamente, compete la aprobación del Plan Urbanístico en los términos que más atrás han quedado analizados.

La Ley 9/2006 obliga al órgano promotor de un plan urbanístico a integrar en el proyecto los aspectos ambientales, lo que supone cumplimentar las siguientes actuaciones:

A) Elaboración de un informe de sostenibilidad ambiental, cuya amplitud, nivel de detalle y grado de especificación será determinado por el órgano ambiental, tras identificar y consultar a las Administraciones Públicas afectadas y al público interesado. De cara a la delimitación de aquellas Administraciones se tomarán en cuenta las que tienen competencias específicas en las materias que enumera el artículo 9.1 de la Ley 9/2006: biodiversidad, población, salud humana, fauna, flora, tierra, agua, aire, factores climáticos, bienes materiales, patrimonio cultural, paisaje, ordenación del territorio y urbanismo. En dicho informe, deben identificarse, describirse y evaluarse los probables efectos significativos sobre el medio ambiente que pueden derivarse de la aplicación del plan, así como unas alternativas razonables, técnica y ambientalmente viables, incluida, entre otras, la alternativa cero (esto es, la no realización del plan), que tengan en cuenta los objetivos y el ámbito de aplicación del plan o programa. El artículo 15.2 TRLS 2008 obliga además a que el informe de sostenibilidad ambiental incluya un mapa de riesgos naturales del ámbito objeto de ordenación.

B) La celebración de consultas sobre la versión preliminar del plan, que incluye el informe de sostenibilidad ambiental, implica no sólo la puesta a disposición del público, sino también la consulta a las Administraciones Públicas y al público interesado, entendiendo por tal tanto a quienes están legitimados en virtud del artículo 31 LRJAP como a cualquier persona jurídica sin ánimo de lucro que tenga como fines acreditados en sus estatutos, entre otros, la protección del medio ambiente y lleve, al menos, dos años legalmente constituida.

C) Elaboración de la memoria ambiental, una vez finalizado el período de consultas, con objeto de valorar la integración de los aspectos ambientales en la propuesta de plan. La memoria ambiental contendrá las determinaciones finales que deban incorporarse a la propuesta de plan; es preceptiva y se tendrá en cuenta en el plan antes de su aprobación definitiva. Dicha memoria se realiza por el órgano promotor de la actuación con el acuerdo, en todo caso, del órgano ambiental. De cara a la elaboración de esta memoria, hay que recordar que el artículo 15.3 TRLS 2008 subraya el carácter determinante de los informes preceptivos emitidos por las Administraciones competentes en materia de aguas, costas y carreteras. A este respecto, debe observarse que el carácter determinante de estos informes no empece a que el órgano promotor del plan pueda <<disentir de ellos de forma expresamente motivada>>, lo que supone apartarse claramente del carácter preceptivo y vinculante que la legislación sectorial otorga al contenido de algunos de estos informes.

D) El órgano promotor debe elaborar la propuesta tomando en consideración el informe de sostenibilidad ambiental, el resultado de las consultas y la memoria ambiental en la toma de decisiones.

E) Aprobado el correspondiente plan, es preceptivo que el órgano promotor del plan publique: a) el plan aprobado; b) una declaración que resuma de qué manera se han integrado en éste los aspectos ambientales, cómo se ha tomado en consideración el informe de sostenibilidad ambiental y las razones de la elección del plan aprobado en relación con las alternativas consideradas; c) las medidas adoptadas para el seguimiento de los efectos en el medio ambiente de la aplicación del plan; y d) un resumen no técnico de la documentación relativa a los dos últimos extremos.

Es importante, por último, que los órganos promotores realicen, con la participación del órgano ambiental, un seguimiento de los efectos en el medio ambiente de la aplicación o ejecución de los planes para identificar con prontitud los efectos adversos no previstos y permitir llevar a cabo las medidas adecuadas para evitarlo.

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