El planeamiento urbanístico (XX):
Formación y aprobación de los planes. La elaboración de los planes. Formulación de los planes

La legislación urbanística establece una serie de reglas sobre la competencia de la Administración Pública para formar y aprobar planes. Además de atribuir la iniciativa a los organismos públicos competentes en la materia, también reconoce la iniciativa particular en el planeamiento.

Por:

SANTIAGO MUÑOZ MACHADO

Catedrático de Derecho Administrativo

Universidad Complutense de Madrid

MARIANO LÓPEZ BENÍTEZ

Catedrático de Derecho Administrativo

Universidad Complutense de Madrid

Nota: En sucesivas ediciones del Diario del Derecho Municipal se vienen publicando fragmentos de la obra “El Planeamiento Urbanístico”, dado el especial interés que la temática tratada en la misma tiene para el mundo municipal. El Consejo de Redacción del Diario agradece a los autores la deferencia que han tenido al permitir la difusión de la publicación a través de este medio.

LA ELABORACIÓN DE LOS PLANES

FORMULACIÓN DE LOS PLANES

La legislación urbanística establece una serie de reglas sobre la competencia de la Administración Pública para formar y aprobar planes. Además de atribuir la iniciativa a los organismos públicos competentes en la materia, también reconoce la iniciativa particular en el planeamiento.

a) La iniciativa pública

La legislación urbanística suele partir de la premisa de que la formulación de los instrumentos de planeamiento corresponde a la Administración, y, en particular, a los Ayuntamientos (arts. 31 TRLS 76 y 123 y 125 a 135 RP). Así sucede, además, en exclusiva con respecto a los Planes Generales, cuyo procedimiento de elaboración y aprobación sólo puede iniciarse de oficio, excluyéndose, por consiguiente, la posibilidad de formular ex novo Planes Generales de iniciativa particular. Lo anterior no empece para que, por un lado, dicha incoación de oficio pueda efectuarse a petición de persona privada [art. 32.1.1.a) LOUA], petición que, por lo demás, es sólo eso —una petición—, no equiparable a las genuinas solicitudes que poseen la virtualidad de iniciar el procedimiento.

Por otra parte, la normativa autonómica —y, en particular, aquella que parte del postulado de la obligatoria existencia de los Planes Generales, suele consagrar fórmulas de subrogación a favor de la Administración autonómica, siempre después de haber agotado otras medidas, inclusive las de índole presupuestaria o las de la cooperación técnica de las Diputaciones o de la propia Administración autonómica.

Por lo demás, los Ayuntamientos pueden encomendar la confección material de los Planes Urbanísticos a otros organismos públicos y a técnicos propios o externos, circunstancia esta última que se canaliza a través de la figura del contrato administrativo de consultoría (art. 10 LCSP) y a la que alguna ley autonómica impone requisitos adicionales, como que la redacción se efectúe por facultativos con titulación universitaria de segundo o de tercer ciclo y que el proyecto de plan se realice por un equipo multidisciplinar formado por un mínimo de tres especialistas, de los que, al menos uno de ellos, tenga la titulación de arquitecto o ingeniero de caminos (art. 84 LOUPMRG).

Hay que indicar, en última instancia, que, con respecto a los Planes supramunicipales o de conjunto, lo normal es que la formulación del Plan se efectúe de mutuo acuerdo y reciba la aprobación de los distintos Ayuntamientos implicados. No obstante, en algunos casos, la competencia para declarar la procedencia de su formulación se atribuye a la Administración autonómica de oficio o a petición de los municipios afectados. Reglas muy particulares se establecen en Cataluña.

b) La iniciativa particular

El urbanismo es una función irrenunciablemente pública. La decisión relativa a cómo deben ordenarse o desarrollarse las ciudades no puede dejarse, por consiguiente, en manos de los particulares, porque éstos harían primar sus intereses sobre los generales del conjunto de la ciudad. No obstante, también es verdad que, como la Administración no funciona siempre a la perfección, es posible que la inactividad de ésta a la hora de elaborar los instrumentos de planeamiento ocasione perjuicios notorios para el interés general o para el interés concreto de determinados ciudadanos.

Para evitar estas disfunciones, el artículo 52.1 LS 76 permitió a las personas privadas formar genéricamente <<Planes municipales, Especiales y Proyectos de Urbanización>>. La amplitud de la fórmula utilizada por este precepto llevó a la jurisprudencia a entender que <<con la excepción de los Planes Nacionales y Directores Territoriales, que no son municipales, se comprenden como de iniciativa particular todos los de elaboración municipal, tanto los Parciales y Especiales, como los Generales de Ordenación>> (STS de 29 de abril de 1986). La LS 92 rectificó, sin embargo, esta dirección. Su artículo 104.1 restringió la posibilidad de que los particulares pudiesen redactar y elevar a la Administración competente para su tramitación únicamente <<los instrumentos de desarrollo del planeamiento general>>, previsión en la que, de conformidad con lo que preveía el artículo 82 del mismo texto legal, se daba albergue también a los Programas de Actuación Urbanística.

El artículo 6, letras a) y c) del TRLS 2008, avala esta interpretación, pero, a su vez, y puesto que considera la urbanización como un <<servicio público>>, introduce profundos cambios en el ejercicio de la iniciativa para la transformación urbanística de los terrenos, iniciativa que ahora deja de verse como una facultad integrante del derecho de propiedad. Antes bien, la iniciativa para promover la transformación urbanística de los terrenos es competencia que corresponde, en primer término, a la Administración, quien, caso de que decida no hacerlo por ella misma, puede atribuirla a la libre iniciativa de los particulares —sean o no propietarios— mediante procedimientos que aseguren la publicidad y concurrencia.

Atendidas tales premisas, la leyes urbanísticas de las Comunidades Autónomas permiten que los planes de iniciativa particular se presenten, en general, por cualquier persona, aunque el artículo 6.a) in fine del TRLS 2008 les autoriza para introducir peculiaridades o excepciones a favor de la iniciativa de los propietarios del suelo, previsión ésta cuya inteligencia no resulta fácil y que podría entrar además en colisión con la consolidada jurisprudencia que al respecto tiene establecida el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea. De cara a aliviarles la tarea de formación de los planes, se prevé que, mediante previa autorización del Ayuntamiento, los Organismos Públicos deban entregarles cuantos elementos informativos precisen para llevar a cabo la redacción, pudiendo efectuar en fincas particulares las ocupaciones necesarias para ello (art. 83.3 LOTUR).

De todos modos, las principales especialidades procedimentales que se dan en los planes de iniciativa particular se centran no obstante, de un lado, en los mecanismos que se establecen para vencer la inactividad de la Administración, y de otro, en las condiciones bajo las cuales ésta puede denegar la aprobación inicial y definitiva de los mismos.

Por lo que respecta a lo primero, el transcurso de un cierto plazo —que varía según las respectivas leyes autonómicas [por ejemplo, Aragón lo fija en tres meses (art. 53.1 LAUAR)]— sin que haya recaído aprobación inicial, habilita al particular para evacuar el trámite de información pública y remitir directamente la documentación a los órganos y organismos que deben informar, bien directamente (art. 32.3 LOUA), bien subrogándose en la posición del Ayuntamiento si éste no lo hace [art. 74.1.a) LOTUNA].

Por lo que atañe a las facultades de que dispone la Administración para denegar las aprobaciones, cabe recordar aquí que, al hilo de la legislación del suelo de 1976, se suscitó una viva polémica jurisprudencial en torno a si la Administración estaba obligada a tramitar los planes de iniciativa particular o podía rechazarlos a limine.

Una primera línea jurisprudencial, de la que constituye exponente la Sentencia de 13 de octubre de 1978, razonaba en el sentido de que:

<<Ha de dejarse sentada la naturaleza de la aprobación “inicial”, respecto de cuyo tema esta Sala en reiteradas Sentencias, de las que son buen ejemplo la de 27 de junio de 1968, 21 de enero de 1969 —Sentencia ésta confirmada por la del TS de 14 de abril de 1971—, mereciendo especial cita la de este Tribunal de 15 de marzo de 1971, por referirse a la aprobación inicial de otro proyecto de Plan Parcial que, al igual que el actualmente controvertido, había sido denegada por el Ayuntamiento de Irún, con unanimidad de criterio se ha venido sosteniendo: a) Que la aprobación inicial de tales proyectos no es materia de la potestad discrecional de la Administración, sino de índole reglada, y debe ser otorgada si aquél se ajusta al contenido del artículo 10 de la Ley del Suelo y no se opone al Plan General de Ordenación. b) Que el acto de aprobación inicial es de mero trámite, en el sentido de que mediante él se abre un procedimiento a través del cual tiene la Administración la posibilidad de examinar el fondo de las pretensiones del solicitante, lo que determina que tal aprobación inicial no puede ser denegada por razones de fondo, al no ser ese el momento adecuado para ello.>>

De la segunda línea jurisprudencial, que expresaba la posibilidad de que la Administración denegase la aprobación inicial, era representativa la Sentencia de 12 de junio de 1979, que, recordando la anterior y bien conocida Sentencia de 18 de noviembre de 1971, concluía <<que a las Corporaciones municipales, en el trance de resolver sobre la aprobación inicial de un plan urbanístico de promoción particular, les es dable el denegarla, si concurren algunos de los motivos taxativos por los que ello puede hacerse, e igualmente les es factible solicitar complementos o rectificaciones fundadas, ya que ello lo autoriza el artículo 54 LPA>>.

La legislación autonómica ha terminado por decantarse en líneas generales por la primera de estas líneas jurisprudenciales y así, con respecto a la aprobación inicial, prevé generalmente que su denegación sólo es posible cuando haya ilegalidad manifiesta o existan deficiencias documentales o formales (arts. 53.2 LAUAR, 75.1 LOTSUCA). Algunas normas prevén, no obstante, una admisión a trámite de la solicitud con simultáneo requerimiento para que se subsanen deficiencias y se proceda posteriormente a su aprobación inicial, y otras sólo le dan relevancia a las deficiencias que no sean subsanables a lo largo del procedimiento [art. 140.a) LSMU].

Igualmente hay que destacar que, de cara a reforzar las garantías de los administrados, las normas urbanísticas establecen unos plazos —generalmente, tres meses— para que la Administración se pronuncie sobre la aprobación inicial en los casos en que el procedimiento de elaboración de los Planes Urbanísticos se haya instado a solicitud de aquéllos. Transcurrido dicho plazo, se habilita al interesado para que inste el trámite de información pública e impulse el procedimiento en sus restantes trámites.

En suma, la previsión de que los particulares puedan confeccionar y presentar Planes Urbanísticos es una medida interesante que puede resultar útil para impulsar la urbanización de zonas olvidadas por la Administración que resulta de interés general para incorporar al crecimiento ciudadano. En cualquier caso, debe tenerse en cuenta que lo que la ley concede a los particulares es simplemente la iniciativa para redactar planes, pero que sus propuestas en ningún caso vinculan a la Administración, que sigue conservando intacta la competencia para decidir finalmente sobre la oportunidad y procedencia del plan elaborado por los particulares.

Incluso, por lo que concierne a los planes de iniciativa particular que entrañen la transformación de suelo urbanizable no delimitado o sectorizado, el artículo 16.2 LS 98 imponía la previa y preceptiva formulación de una consulta a las Administraciones competentes sobre los criterios y previsiones de la ordenación urbanística, de los planes y proyectos sectoriales, y de las obras que habrán de realizar a su costa para asegurar la conexión con los sistemas generales exteriores a la actuación. El contenido y los efectos de esta consulta se regulaba por la legislación autonómica en unos términos que variaban considerablemente de unas Comunidades Autónomas a otras. El TRLS 2008 modifica sustancialmente esta regulación, ya que, como hemos ya indicado, convierte la consulta, a reserva de lo que establezca al respecto la legislación autonómica, en un derecho de quien pretenda promover la transformación urbanística del terreno, persona que, en principio, no tiene porqué ser el propietario del mismo. En todo caso, el artículo 6.b) del TRLS 2008 sí refuerza las garantías de estos particulares, ya que, si bien no establece, por lógicas razones competenciales, el sentido o los efectos —vinculantes o no— que hay que dar a las respuestas a las mencionadas consultas, sí consagra, en cambio, un derecho de indemnización por los gastos en que se haya incurrido por la elaboración de proyectos necesarios que resulten inútiles, sumando así un nuevo supuesto de responsabilidad patrimonial de la Administración a los que cita el artículo 35 del TRLS 2008. Además, fija un plazo máximo de tres meses para que la Administración responda a la consulta planteada, plazo que únicamente puede ser elevado si así se prevé expresamente en una Ley.

Los planes redactados por personas privadas han de cumplir los requisitos generales de los planes y se someten a la tramitación normal, aunque con citación personal para la información pública a los propietarios de los terrenos comprendidos en aquellos.

Cuando estos planes se refieran a urbanizaciones particulares la ley ordena cumplimentar requisitos especiales que no se exigen en los demás supuestos de planes de iniciativa particular. Estos requisitos adicionales tienden a garantizar la solvencia de los promotores, la necesidad de la iniciativa y su oportunidad, la buena ejecución del plan, la conservación de la urbanización, etc.; en concreto, el artículo 53.2 del TR de 1976 exige que en estos casos se consignen los siguientes datos:

<<a) Memoria justificativa de la necesidad o conveniencia de la urbanización.

b) Nombres, apellidos y dirección de los propietarios afectados.

c) Modo de ejecución de las obras de urbanización y previsión sobre la futura conservación de las mismas.

d) Compromisos que se hubieran de contraer entre el urbanizador y Ayuntamiento, y entre aquél y los futuros propietarios de solares.

e) Garantías del exacto cumplimiento de dichos compromisos.

f) Medios económicos de toda índole.>>

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