El Planeamiento Urbanístico (XIV)
Clases y contenido de los planes: Análisis de los diferentes tipos de planes. Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento

En este artículo se examina la importancia de las Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento; instrumento clave para la ordenación urbana que, a falta de plan, resultan ser instrumentos útiles para racionalizar la ordenación urbanística de los municipios.

Por

SANTIAGO MUÑOZ MACHADO

Catedrático de Derecho Administrativo

Universidad Complutense de Madrid

MARIANO LÓPEZ BENÍTEZ

Catedrático de Derecho Administrativo

Universidad de Córdoba

Nota: En sucesivas ediciones del Diario del Derecho Municipal se irán publicando fragmentos de la obra “El Planeamiento Urbanístico”, dado el especial interés que la temática tratada en la misma tiene para el mundo municipal. El Consejo de Redacción del Diario agradece a los autores la deferencia que han tenido al permitir la difusión de la publicación a través de este medio.

ANÁLISIS DE LOS DIFERENTES TIPOS DE PLANES

F) Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento

a) Concepto; caracteres y funcionalidad

La importancia de las Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento se destaca con sólo observar que buena parte de los municipios españoles carecen de Plan de Ordenación y, pese a todas las previsiones de la ley (redacción sustitutiva por órganos estatales o por la Diputación provincial), no es fácil que, por las complicaciones técnicas y gastos que la redacción del plan exige, los planes como instrumentos de ordenación lleguen a generalizarse. De aquí que el instrumento clave para la ordenación urbana e incluso la única arma para la protección de muchos municipios españoles frente a los desaguisados urbanísticos de que la especulación les viene haciendo objeto, expoliando sus características urbanísticas tradicionales, sean las normas a que nos venimos refiriendo, que, a falta de plan, resultan ser instrumentos útiles para racionalizar la ordenación urbanística de los municipios.

Las Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento fueron introducidas en el ordenamiento jurídico español por la LS 56, que limitaba, sin embargo, su papel a que realizasen una simple regulación normativa del uso del suelo, sin incorporar además la programación y el diseño de las obras necesarias de transformación del mismo. La LS 76 profundizó en esta configuración añadiéndoles a dichas Normas una serie de nuevas funciones que terminaron por aproximar íntegramente estas figuras a la de los Planes. Desde esta perspectiva, las Normas Complementarias regulan aspectos no previstos o insuficientemente desarrollados por los Planes Generales, mientras que las Normas Subsidiarias asumen un protagonismo mayor al suplir la ausencia de Plan General mediante la definición de la ordenación urbanística concreta de un territorio (art. 88 RP). Como ha afirmado la jurisprudencia con respecto a éstas últimas, “las Normas Subsidiarias de Planeamiento constituyen un instrumento de ordenación urbanística cuyos límites coinciden con los legalmente fijados para los planes (...), pudiendo hoy, a partir de la reforma de 1975, sustituir al Plan General Municipal, siquiera sea en versión reducida, tanto en la clasificación del suelo cuanto en la legitimación de la formulación de los otros instrumentos típicos de la ordenación urbanística municipal (Plan Parcial, Plan Especial y Estudio de Detalle), pudiendo calificarse de Planes menores o reducidos. Por esta condición que tienen las Normas Subsidiarias de Planeamiento, cumplen, como es propio de la técnica operativa en materia de propiedad urbana, determinar las utilizaciones posibles del suelo y, en concreto, unos usos transformativos y constructivos y, en definitiva, definir el contenido normal de la propiedad” (STS de 19 de marzo de 1986).

Así las cosas, en atención a su naturaleza jurídica, las Normas Complementarias y Subsidiarias participan plenamente de la condición de los Planes y ocupan, aunque dentro de ciertos límites, la misma posición jerárquica que los Planes Generales, legitimando la formulación de los instrumentos de planeamiento operativo típicamente dirigidos al desarrollo de la ordenación urbanística del territorio, lo que, a la postre, las caracteriza también como instrumentos originarios de planeamiento. La jurisprudencia, no obstante, ha matizado, como decimos, el alcance de esa previsión relativa a que las Normas tienen el mismo rango jerárquico de los Planes que complementen o suplan, indicando que dicho carácter “sólo lo ostentan las normas en cuanto no se proyecten, modificando su ordenación urbanística, sobre el ámbito territorial de algún plan, distinto de aquél al que complementen o suplan tales Normas, que siga todavía vigente” (STS de 4 de diciembre de 1984), por lo que, por ejemplo, no pueden alterar la calificación urbanística de una zona del municipio que dispone desde hace años de Plan General y de Plan Parcial.

La legislación autonómica no sigue una actitud uniforme a la hora de enfrentarse con estas Normas. Son bastantes las Comunidades Autónomas que prescinden de las mismas, bien porque parten del maximalismo de que todos los Municipios habrán de dotarse de un Plan General (Andalucía), bien porque la ausencia de Plan se suple mediante la directa aplicación de la propia legislación urbanística (Canarias).

Ahora bien, incluso en alguno de estos casos hay que destacar que se bosquejan unas denominadas Normas Directivas o Criterios de Ordenación Urbanística (Extremadura: art. 74 LOTEX), algunas de cuyas funciones se asemejan notablemente a las que realizaban las Normas Complementarias y Subsidiarias. Existen, en cambio, otras leyes urbanísticas autonómicas que mantienen en líneas generales no sólo la denominación, sino también la misma funcionalidad de las Normas tradicionales. Son los casos de las Normas Subsidiarias provinciales de Aragón -que establecen la normativa de carácter general sobre protección y aprovechamiento del suelo, urbanización y edificación aplicable en los municipios que carezcan de Plan, con la posibilidad de incluir la delimitación de los suelos urbanos en los municipios que no tengan tampoco un Proyecto de Delimitación del Suelo Urbano- (arts. 62 y 63 LUAR); de las Normas Urbanísticas Regionales cántabras -de obligado cumplimiento en ausencia de Plan General o como complemento del Plan- (art. 19 LOTSUCA); de las Normas Urbanísticas Municipales de Castilla y León -de elaboración obligatoria en los municipios que no cuenten con Plan General- [art. 33.2.b) LUCL]; de las Normas Subsidiarias y Complementarias gallegas (art. 51 LOUPMRG); de las Normas Complementarias de Planeamiento de Murcia (arts. 103 y 104 LSMU).

Supuesto singular es el de las Normas de Planeamiento Urbanístico catalanas (arts. 55 y 62 TRLUC), cuya naturaleza no es fácil de precisar, ya que si por un lado se asimilan en su funcionalidad a las Normas Complementarias, complementando las determinaciones de los Planes de Ordenación Urbanística municipal y estableciendo previsiones en salvaguarda del interés supramunicipal, por el otro suplen también a los Planes de Ordenación Urbanística, pero sólo en los supuestos de suspensión de éstos por razones justificadas de interés público (art. 63.1 TRLUC) o de su pérdida de vigencia.

b) Las Normas Subsidiarias

Como hemos señalado, de cara a evitar “la lacra del urbanismo sin plan”, que frustró gran parte de los objetivos de la Ley del Suelo de 1956, el TRLS 76 potenció la técnica de las Normas Subsidiarias del Planeamiento. En cuanto “sucedáneas de los Planes de Ordenación” (STS de 9 de junio de 1979), las Normas Subsidiarias responden a la finalidad específica de realizar en la práctica las misiones de los Planes Generales (STS de 1 de julio de 1985) y, por tanto, se vinculan directamente a los instrumentos autonómicos de ordenación territorial (art. 88.4 RP), proporcionando una normativa mínima sobre clasificación y aprovechamiento del suelo, urbanización y edificación, y gozando del mismo rango normativo que los Planes Generales (arts. 70 TRLS 76 y 73.3 TRLS 92).

Las Normas Subsidiarias pueden ser de ámbito provincial o municipal. La finalidad de las primeras es establecer los criterios que permitan a los Ayuntamientos la delimitación de su suelo urbano, así como dictar las normas urbanísticas de carácter general, con señalamiento de las condiciones de volumen, higiénico-sanitarias y estéticas de la edificación y características de las obras de urbanización que hayan de ejecutarse en los términos municipales incluidos en su ámbito de aplicación (art. 90 RP). A su vez, sirven de orientación para la redacción de las Normas Subsidiarias Municipales, lo que determina que estas Normas Subsidiarias de ámbito provincial sólo se apliquen cuando no haya Plan General ni Normas Subsidiarias Municipales u ordenanzas locales de edificación y uso del suelo.

Más simplemente, las Normas Subsidiarias Municipales se limitan a definir para los Municipios que carezcan de Plan la ordenación urbanística concreta de su territorio (art. 88.3 RP), a fin de evitar “las graves consecuencias que se derivan de la ausencia de planeamiento urbanístico, con la consiguiente producción de caos e indisciplina constructiva, especulación incontrolada del suelo y ejercicio arbitrario del derecho a edificar” (STS de 2 de octubre de 1979). Atendiendo además al objeto de estas Normas Subsidiarias de ámbito municipal, se discriminan, a su vez, dos tipos de Normas: en primer lugar, las que se limitan a clasificar el suelo en urbano y no urbanizable, delimitando y ordenando el primero y estableciendo, en su caso, normas de protección para el segundo, que se conocen como Normas Subsidiarias Municipales de objeto amplio o pleno (GARCÍA DE ENTERRÍA/PAREJO) o de tipo “A”, llamadas así por la sistemática que emplean los artículos 91 y 92 del RP; y, en segundo lugar, las Normas Subsidiarias Municipales que clasifican el suelo en urbano, urbanizable y no urbanizable, delimitando el ámbito territorial de cada uno de los distintos tipos de suelo, estableciendo la ordenación del suelo urbano y de las áreas aptas para la urbanización que integran el suelo urbanizable y, en su caso, fijando las normas de protección del suelo no urbanizable, conocidas como las Normas Subsidiarias Municipales del tipo “B” o de objeto limitado. Evidentemente, esta última clasificación de las Normas Subsidiarias Municipales guarda importancia con respecto a las determinaciones que uno y otro tipo incorporan y a la posición misma que la jurisprudencia les ha conferido a cada una de ellas.

Hay que indicar que, salvo en las Comunidades Autónomas en las que se aplica directamente todavía la legislación estatal, las anteriores distinciones de las Normas Subsidiarias no son mencionadas, al menos expresamente, en las leyes autonómicas.

Esto no quiere decir que algunas de ellas no conciban distintas tipologías de Normas Subsidiarias atendiendo a su mayor o menor contenido y objetivos. Así, en Castilla y León, en donde las Normas Urbanísticas son de obligada aprobación para todos los municipios que no deban tener preceptivamente Plan General -los de más de 20.000 habitantes-, el artículo 44 de la LUCL marca dos posibles desarrollos de aquéllas: uno, más restrictivo, limitado a clasificar el suelo, prever las dotaciones urbanísticas públicas de carácter general, y a determinar la ordenación detallada del suelo urbano consolidado, y otro, más amplio, que abarca, además de medidas de protección del patrimonio histórico y del suelo rústico, la delimitación de sectores en el suelo urbano no consolidado y urbanizable delimitado con indicación de aprovechamientos medios máximos y demás parámetros; pudiendo extenderse también, con respecto al suelo urbanizable no delimitado, a la fijación de las condiciones para la aprobación de los Planes Parciales, indicando los criterios para delimitar los sectores, regulando los parámetros de cada sector y determinando las dotaciones urbanísticas necesarias. Es más, las Normas Urbanísticas pueden establecer también la ordenación detallada de los suelos urbanos no consolidados y urbanizables delimitados posibilitando su ejecución directa sin necesidad de planeamiento de desarrollo.

Es común también en las leyes autonómicas que continúan previendo la figura de las Normas Subsidiarias que entre sus determinaciones, aparte de los consabidos contenidos ya especificados por la legislación estatal y que estas normas, en general, reproducen, incorporen también las reservas de terrenos para actuaciones en materia de vivienda protegida [así, por ejemplo, el art. 51.3.f) de la Ley gallega].

c) Las Normas Complementarias

Las Normas Complementarias, a diferencia de las Subsidiarias, tienen por objeto regular aspectos no previstos o insuficientemente desarrollados por los Planes Generales o, incluso, por las Normas Subsidiarias (STSJ de Valencia de 3 de diciembre de 2003) sin que puedan alterar las determinaciones de éstos, ni modificar las calificaciones del suelo. Desde esta perspectiva, la jurisprudencia admite que las Normas Complementarias actúan legítimamente cuando prohíben, por ejemplo, la construcción de viviendas interiores (STS de 13 de julio de 1987).

En esencia, sus determinaciones, que guardarán la debida coherencia con las determinaciones propias de los Planes que complementen, se contraen a determinar su ámbito de aplicación; fijar las relaciones e incidencias con el Plan General; establecer las disposiciones que complementen las determinaciones referentes a la edificación, a las obras de urbanización o que suplan eventuales deficiencias de la ordenación, y a incorporar previsiones para edificios o servicios públicos y otros fines de interés general o comunitario en suelo insuficientemente dotado (art. 89 RP).

d) Documentación

La documentación que debe acompañar a las Normas Subsidiarias y Complementarias Municipales se limita a cuatro documentos: los planos de información y de ordenación, la memoria y las normas urbanísticas. Para las Normas Subsidiarias de carácter provincial a estos documentos se suma el relativo a la protección del suelo no urbanizable. La importancia de la Memoria en estas Normas es particularmente destacada, tanto por la legislación autonómica como por la jurisprudencia. El artículo 51 de la LUCL determina en este sentido que “en todo caso, la documentación incluirá una Memoria de carácter vinculante, comprensiva de los objetivos y propuestas generales del instrumento”. Precisamente, con respecto a esta exigencia, especialmente enfatizada por la legislación castellano-leonesa, la STSJ de Castilla y León, Valladolid, de 30 de mayo de 2000, anula dos preceptos de las Normas Subsidiarias de una localidad del Bierzo porque sus determinaciones -que, prácticamente, imposibilitaban, según la sentencia, la instalación de nuevas instalaciones mineras- resultaban contradictorias con la Memoria de las Normas, que fijaban como uno de sus objetivos la potenciación de las actividades mineras.

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